Klage på beregningsgrunnlag for krav om kostnadsdekning etter kulturminneloven § 10 1. pkt ved arkeologiske undersøkelser og sikring. Anmodning om statens kostnadsdekning etter kml § 10 2. og 3. pkt.

Vi viser til Deres klage av 23.04.13 på Riksantikvarens vedtak av henholdsvis 11.07, 15.08, 06.09, 31.10. og 01.11.12. Vedtakene er fattet i medhold av kulturminneloven §§ 8 og 10 og gjelder tiltakshavers dekning av kostnader ved arkeologiske undersøkelser forut for gjennomføring av tiltak. Klagen er presisert å gjelde beregningsmetodene i de budsjettene som ligger til grunn for Riksantikvarens vedtak om kostnadsdekning, da klager mener metodene ikke synes å ha tilstrekkelig hjemmel.

Konklusjon

Miljøverndepartementet opprettholder Riksantikvarens vedtak av 11.07., 15.08., 06.09., 31.10. og 01.11.2012 om tiltakshavers dekningsplikt etter kulturminneloven § 10 for arkeologiske arbeider. Departementet er enig med Riksantikvaren i dennes vedtak 11.06.13 og kan ikke se at det foreligger særlige grunner for å gjøre unntak fra hovedregelen i § 10 om tiltakshavers dekningsplikt. 

Bakgrunn for saken

Ved godkjenningen av reguleringsplan for Kvartalet Schultz gate – Munkhaugveita – Munkegata – Presidentveita, ble det i medhold av kulturminneloven § 8 fjerde ledd satt vilkår om arkeologisk gransking og eventuell overvåking forut for tiltak i henhold til planen. Etter kulturminneloven § 10 er hovedregelen av tiltakshaver betaler kostnadene ved denne type miljøundersøkelser. Dekningsplikten var også referert i reguleringsbestemmelsene til planen.

I forbindelse med gjennomføringen av planen fattet Riksantikvaren fem vedtak om hva tiltakshaver skulle betale for undersøkelsene; den 11.07, 15.08, 06.09, 31.10. og 01.11.12. Etter det siste vedtaket opplyste Presidentveita AS (klager) at fakturaene ville bli betalt med forbehold om senere klage, dersom tilfredsstillende dokumentasjon på beregningsgrunnlaget ikke ble fremlagt.

Etter Riksantikvarens brev av 03.04.13 om hvordan tiltakshavers dekningsplikt beregnes, klaget Presidentveita AS på vedtakene den 23.04.2013. Riksantikvaren oversendte klagen til Miljøverndepartementet den 11.06.13, og klagers merknader til oversendelsen innkom den 17.06.13.

Klagen vurderes rettidig innsendt, da den ble varslet innen utløpet av klagefristen for vedtaket den 01.11.12, som var det siste i en sammenhengende rekke vedtak om deler av samme utbyggingsprosjekt.

Klagers anførsler i brev av 23.04.13

Klager presiserer at klagen gjelder manglende dokumentasjon av de brukte beregningsmetodene opp mot lover og forskrifter.  Riksantikvarens brev av 03.04.13 har ikke svart på dette. Klager savner forklaring på hvorfor det er benyttet forskjellige timesatser og metoder i de forskjellige budsjettene, og påpeker også at det er andre satser i fakturaene enn det som sto i budsjett. Klager stiller videre spørsmål ved bruken av en sats på 40 % i sosiale utgifter, når feriepenger ikke er med i dette grunnlaget.

Riksantikvarens oversendelse av og henvisning til diverse utarbeidete dokumenter er ikke tilstrekkelig svar på hvilken hjemmel beregningsmetodene har.

Klager ber avslutningsvis departementet gjøre en vurdering av om det foreligger særlige grunner som gjør at kostnadene ved de arkeologiske arbeidene i saken kan dekkes av staten, slik det finnes hjemmel for i kulturminneloven § 10. Klager mener også at prosessen har vært urimelig tyngende, og ber vurdert om dette kan gi grunnlag for at staten helt eller delvis dekker kostnadene.

Riksantikvarens oversendelsesbrev med merknader jf. brev av 11.06.13

Klager overtok byggeprosjektet på et stadium da de fleste problemstillinger knyttet til inngrep i den automatisk fredete middelaldergrunnen var avklart med tidligere tiltakshaver. Disse rammene lå til grunn for den videre detaljprosjekteringen under klagers eierskap.

Det foreligger ikke særlige grunner for at staten skal bære hele eller deler av kostnadene etter § 10. Saken gjelder et rent kommersielt byggeprosjekt, og arkeologikostnadene er ikke urimelig tyngende i forhold til prosjektets totale kostnad. Saken gjelder heller ikke et mindre privat tiltak, så på dette punkt gjelder ikke kulturminneloven § 10 tredje punktum.

Årsaken til at det er ulike timesatser i de ulike budsjettene, skyldes at arbeidet utføres av flere medarbeidere med forskjellig lønn. I samsvar med Retningslinjer for budsjettering og regnskap ved særskilt gransking av automatisk fredete kulturminner og skipsfunn av 05.08.10 med endringer senest 15.04.11, utarbeides budsjettene med utgangspunkt i det høyeste lønnstrinn vedkommende stillingskategori kan ha. Når fakturaen utarbeides, legger man imidlertid til grunn de faktiske lønnstrinn de utførende arkeologer var tilsatt i.

Grunnen til at timesatsen i noen av budsjettene avviker fra den som står i statens lønnsregulativ, er at disse budsjettenes timesats er oppjustert da Norsk institutt for kulturminneforskning (NIKU) er gitt tillatelse til å beregne timepris ut fra at kun 60 % av et fullt årsverk er fakturerbar tid. Grunnen til at timesatsene innenfor de samme lønnstrinn ikke er de samme i alle budsjettene, er at budsjettmalen er endret underveis.

Prosentsatsene for fakturerbar tid, sosiale utgifter og overhead er fastsatt av Miljøverndepartementet. Satsen på 40 % av lønnsutgifter for sosiale utgifter er bestemt av Miljøverndepartementet på grunnlag av detaljerte opplysninger fra NIKU.

Riksantikvarens vedtak etter § 10 om tiltakshavers dekning av arkeologiske arbeider er gjort i medhold av lover, forskrifter, rundskriv og retningslinjer, og direktoratet finner ikke grunn til å endre de vedtak som er gjort.

Klagers merknader til Riksantikvarens oversendelsesbrev jf. brev av 17.06.13

Klager savner henvisning til hvilken lovhjemmel som ligger til grunn for å pålegge tiltakshaver å betale arkeologiske arbeider i henhold til en sats basert på at kun 60 % av årsverket er fakturerbar tid. Tiltakshaver skal ikke være med å betale for at NIKU opparbeider en økonomisk reserve. Tiltakshaver skal heller ikke belastes kostnader som NIKUs ansatte bruker på forskningsarbeid.

Klager savner fortsatt dokumentasjon for at sosiale utgifter – som her ikke inkluderer feriepenger – er angitt med en så høy sats som 40 % av lønnskostnadene.

Departementets merknader

Området ligger på middelaldergrunn, som er automatisk fredet etter kulturminneloven § 4. Alle inngrep i middelaldergrunn krever tillatelse etter kulturminneloven § 8, og kulturminnemyndigheten har da adgang til å sette vilkår om undersøkelse og overvåking av kulturlagene ved tiltak som vil kunne påvirke dem. I forbindelse med utarbeidelse av reguleringsplan settes slike vilkår i reguleringsbestemmelsene i medhold av kulturminneloven § 8 fjerde ledd. Ved inngrep som ikke er forutsatt i reguleringsplanen eller i areal utenfor planens avgrensning, må det søkes om og gis særskilt tillatelse i medhold av kulturminneloven § 8 første ledd. Også i disse tilfeller setter kulturminnemyndigheten vilkår om undersøkelse og overvåking. I medhold av kulturminneloven er det gitt en forskrift om faglig ansvarsfordeling mv. av 09.02.1979 nr 8785 (ansvarsforskriften). Etter forskriftens § 1 har Riksantikvaren myndighet til å sette vilkår etter kulturminneloven § 8 første og fjerde ledd.

1. Beregningsmetoden

Kulturminneloven § 10 bestemmer at det er tiltakshaveren som skal betale dét det koster å undersøke og sikre kulturminnene, når det gis tillatelse til inngrep i dem. I henhold til ansvarsforskriften § 12 er det Riksantikvaren som avgjør omfanget av de arkeologiske arbeidene og fordelingen av kostnadsdekningen.  Etter ansvarsforskriften § 4 nr 2 er det Norsk institutt for kulturminneforskning (NIKU) som skal forestå arkeologiske utgravinger mv av middelaldergrunn.

Kulturminneloven § 10 legger til grunn at dekningsplikten ikke skal overstige  nødvendige utgifter.

Spørsmålet om hvilke utgifter som kan belastes tiltakshaver er prøvet ved domstolene. Høyesterett har i kjennelse 06.11.07 (Kvålesaken) satt rammene for kulturminneforvaltningens praksis. Høyesterett uttalte at den gransking kulturminneloven § 10 gjelder, ikke skal innebære noen økonomisk belastning for den institusjonen som utfører arbeidene. Tiltakshaver må derfor dekke selve granskingen, men også de utgifter som institusjonen har, ved å ha denne typen ressurser tilgjengelig. Høyesterett sier videre at disse indirekte utgifter, også kalt ”overhead”, kan beregnes gjennom generelle modeller, så lenge modellen er tilpasset forholdene ved den aktuelle institusjon. Høyesterett aksepterte også at de lønnsutgifter som legges til grunn ved oppdraget kan svare til vedkommende stillings fakturerbare tid.

Høyesteretts kjennelse setter rammer for  hvordan kulturminneforvaltningen skal praktisere § 10. Retningslinjer for budsjettering og regnskap ved særskilt gransking av automatisk fredete kulturminner og skipsfunn pr 15.04.11 er utarbeidet av Miljøverndepartementet på dette grunnlag.

Det følger av retningslinjene at Miljøverndepartementet kan gjøre unntak fra dem. Dette er gjort for NIKUs beregning av timesatser for dem som utfører den arkeologiske ”granskingen”. Årsaken er at NIKU har samme økonomiske rammer som en privat virksomhet. NIKU har ingen grunnbevilgning, slik de andre undersøkende institusjonene har (arkeologiske museer). Miljøverndepartementet har derfor godkjent at NIKUs budsjettering av oppdrag som institusjonen er pålagt å utføre etter ansvarsforskriften, kan skje på grunnlag av den delen av et årsverk vedkommende stillingshjemmel faktisk får drevet inntektsgivende arbeid. Etter en standardisert beregning, har departementet lagt til grunn at arkeologisk personell til gransking etter kulturminneloven § 10 har 60 % fakturerbar tid av et fullt årsverk, som i statlig regulativ er satt til 1950 timer. Denne beregningen er ren selvkostberegning av virksomhetens dekning av lønnsutgifter. Det ligger ikke forskningsarbeid eller annet arbeid finansiert av andre kilder i den ikke-fakturerbare tid som er trukket ut.

De sosiale utgifter dekker for NIKUs ansatte arbeidsgiveravgift og pensjons- og forsikringspremier. NIKU har lagt frem for Miljøverndepartementet oversikt som viser hvordan de sosiale utgifter beløper seg til 40 % av lønnsutgiftene. I likhet med andre virksomheter med ansatte med høy kompetanse, utgjør pensjonsutgiftene en betydelig del av de sosiale utgifter.

Satsen på 60 % for å dekke virksomhetens indirekte utgifter, er den samme som Retningslinjene for budsjettering mv pkt 2.2 Overhead setter. I dette kapitlet er det også detaljert beskrevet hvilke elementer i virksomheten som medfører kostnader forvaltningsoppdragene må bære en andel av. Også på dette feltet har NIKU lagt frem for departementet oversikter som viser at virksomhetens indirekte utgifter ved denne type oppdrag begrunner en sats på 60 %.

I regnskapet etter de utførte oppdragene og fakturaene som er sendt klager, vises de faktiske, fulle timekostnadene pr utførende arkeolog. Enhetsprisene i fakturaene inkluderer timepris i henhold til 60 % fakturerbar tid, sosiale utgifter med 40 % og andel indirekte utgifter med 60 %. Det er for hver enhetspris tatt utgangspunkt i det lønnstrinn den aktuelle medarbeideren var avlønnet i. Dette kan være lavere lønnstrinn enn det som var lagt inn i budsjettet, hvor det etter Retningslinjene pkt 2.1 skal legges inn høyeste lønnstrinn for den aktuelle funksjon. Denne bufferen er tatt inn av hensyn til tiltakshaver, slik at de avtalte timesatsene ikke blir dyrere enn forventet.

Miljøverndepartementet mener Riksantikvarens vedtak om tiltakshavers kostnadsdekning ligger innenfor § 10 og Retningslinjer for budsjettering og regnskap ved særskilt gransking av automatisk fredete kulturminner og skipsfunn av 05.08.10 med endringer senest 15.04.11.

2. Spørsmål om saken gjelder mindre private tiltak, jf kulturminneloven § 10 tredje punktum

Mindre, private tiltak omfatter tiltak som gjennomføres til privat bruk for én eller et begrenset antall brukere, som berører én eller et begrenset antall tomter/enheter og som ligger innenfor normal standard for den type tiltak det gjelder. Det er altså tiltakshaverens eget bruksbehov, som i all hovedsak avgjør hva som er  å anse som  ”mindre, privat”. Denne saken gjelder et større, privat tiltak, i næring. Statens dekningsplikt gjelder ikke her. 

3. Spørsmål om staten av andre grunner bør dekke kostnadene, jf kulturminneloven § 10 andre punktum

Det kan gjøres unntak fra prinsippet om tiltakshavers dekningsplikt når det foreligger særlig grunner. Loven gir ikke føringer på hvilke forhold som kan begrunne unntak etter denne bestemmelsen, men etter forvaltningspraksis er forhold som knytter seg til tiltakets art og omfang i forhold til kostnadenes størrelse oftest forekommende. Også de arkeologiske funnene kan begrunne særlige grunner for  statlig utgiftsdekning. Forvaltningspraksis har stilt strenge krav til de særlige grunner som må foreligge.

Det er i saksdokumentene ikke gitt detaljerte opplysninger om økonomien i tiltaket. Av offentlig tilgjengelige opplysninger går det imidlertid frem at tomte- og byggekostnader tilsvarer ca 76 millioner kroner. Fra NIKU har departementet  fått opplyst at arkeologiarbeidene beløper seg til ca 800 000 kroner. I tillegg kommer miljøovervåking av kulturlag som utføres av Bioforsk til ca kr 500 000. Utgiftene til miljøundersøkelsene utgjør under 2 % av byggeprosjektets bruttokostnader. Utgiftene er etter departementets vurdering ikke uforholdsmessig høye. Saken inneholder ikke opplysninger om at det knytter seg særlige samfunnsinteresser til denne utbyggingen eller de arkeologiske funnene ved tiltaket. Departementet mener det ikke foreligger særlige grunner for at staten skal dekke hele eller deler av kostnadene etter § 10.

Konklusjon

Miljøverndepartementet opprettholder Riksantikvarens vedtak av 11.07., 15.08., 06.09., 31.10. og 01.11.2012 om tiltakshavers dekningsplikt etter kulturminneloven § 10 for arkeologiske arbeider. Departementet er enig med Riksantikvaren i dennes vedtak 11.06.13 og kan ikke se at det foreligger særlige grunner for å gjøre unntak fra hovedregelen i § 10 om tiltakshavers dekningsplikt. 

 

Med hilsen                                                                      

 

Elisabeth Platou (e.f.)
avdelingsdirektør

Susanne Colding
seniorrådgiver

Kopi til:
Riksantikvaren	Postboks 8196 Dep	0034	OSLO