Vedr. Øvre Øksnevad, gnr. 8, bnr. 3 og 8 i Klepp kommune, Rogaland

Miljøverndepartementet viser til klage fra Haver Advokatfirma Ans av 5. juni 2013 og Projure Advokatfirma DA av 6. juni 2013 på Riksantikvarens vedtak av 5. april 2013 om utgifter til særskilt gransking av automatisk fredete kulturminner og tilsagn om delvis statlig utgiftsdekning.

Miljøverndepartementet har vurdert alle sider av saken, og har kommet til at Riksantikvarens vedtak av 5. april 2013 må oppheves på grunn av feil rettsanvendelse.  Klagen sendes tilbake til Riksantikvaren for ny behandling.

I forbindelse med realisering av reguleringsplan vedtatt 10. september 1984 for Øksnevad industriområde fattet Riksantikvaren vedtak 5. april 2013 om at tiltakshaver må betale kr. 25 173 976 for arkeologiske utgravninger. Samtidig vedtok Riksantikvaren at staten skal bekoste deler av utgiftene med inntil kr. 2 500 000.

Vedtaket ble påklaget av Haver Advokatfirma Ans av 5. juni 2013 på vegne av Frode Hauge, Åge Roald Hauge og Solveig Hjelmseth og Projure Advokatfirma DA av 6. juni 2013 på vegne av Frank Hauge. Riksantikvaren har vurdert klagene og har opprettholdt vedtaket.  Klagene er oversendt til behandling i Miljøverndepartementet ved brev av

28. juni 2013, jf forvaltningsloven § 33. Klagerne har ikke kommentert oversendelsen.

Kort om bakgrunn for saken

Reguleringsplan for Øksnevad industriområde ble vedtatt 10. september 1984, og skal realiseres i 2013. Etter at reguleringsplanen ble vedtatt har Arkeologisk museum gjennomført ulike typer undersøkelser og avgrensninger av det automatisk fredete kulturminneområdet. Dette fremgår av Miljøverndepartementets brev av 28. juni 2012.

På bakgrunn av anmodning fra Riksantikvaren, som ønsket å formalisere dispensasjonen knyttet til reguleringsplanen i 1984, søkte Klepp kommune i brev av

16. januar 2008 om dispensasjon fra den automatiske fredningen i forbindelse med utvidelse av industriområdet på Øvre Øksnevad. Søknaden ble oversendt til Riksantikvaren fra Rogaland fylkeskommune i brev av 25. juni 2008. I forbindelse med dispensasjonssøknaden gjennomførte Arkeologisk museum undersøkelser som viste kulturminnefeltets kompleksitet og status som gravfelt. Arkeologisk museum sendte sin tilrådning i brev av 6. august 2009 til Riksantikvaren.  Registreringsrapport datert 16. desember 2008 og ny prosjektplan datert 14. juli 2009 fulgte vedlagt. Kostnadsoverslag for den arkeologiske utgravningen var budsjettert til kr. 15 560 016.

Riksantikvaren fattet vedtak 20. desember 2010 om ikke å tillate utvidelse av masseuttaket på Øvre Øksnevad. Vedtaket ble påklaget av Block Berge Bygg til Miljøverndepartementet som kom til at det allerede i 1984 ble gitt dispensasjon fra fredningen med utgravning på tiltakshavers bekostning, gjennom vedtagelse av reguleringsplanen, jf kulturminneloven §§ 8 fjerde ledd og 10. Vedtaket konkluderte med at Riksantikvaren måtte utarbeide vedtak med omfang og kostnader for den arkeologiske utgravningen av kulturminneområdet, jf kulturminneloven § 10.

Riksantikvaren fattet vedtak 5. april 2013 hvor omfanget og kostnadene for den arkeologiske utgravningen ble fastsatt til kr. 25 173 976. Statens andel av kostnadene er beregnet til å være inntil kr. 2 500 000. Riksantikvaren uttaler at budsjettet for nødvendige vitenskapelige undersøkelser har økt vesentlig siden forrige budsjettforslag, som fulgte tilrådningen fra Arkeologisk museum, jf brev av 6. august 2009. I tillegg til at lønnsutgiftene er oppjustert til 2013-satser, skyldes økningen de nyere erfaringer Arkeologisk museum har hatt med undersøkelser bl.a. på Hålandsmarka i Time kommune og Tjore i Sola kommune. Disse undersøkelsene viser kompleksiteten ved utgravning og dokumentasjon av slike gravminner og at deres kontekst er svært arbeidskrevende. Det har også vist seg nødvendig å undersøke 80 % kulturminnene mot tidligere 30 %, for å sikre et tilfredsstillende kildemateriale. Dette er nødvendig for å kunne forstå gravanleggene og aktivitetene som har foregått i området i forhistorisk tid.

Klage fra Haver Advokatfirma, jf brev av 5. juni 2013

Klagen gjelder lovanvendelsen og skjønnsutøvelsen samt at det ikke er vurdert hvorvidt omfanget av arkeologiske arbeider er nødvendig. Det anføres at utgiftene er urimelig tyngende, og at det ikke er forholdsmessighet mellom de private økonomiske interessene og størrelsen på utgiftene som pålegges. Klager krever vedtaket omgjort slik at omfanget reduseres betydelig eller at statens andel av kostnadene økes for å avhjelpe uforholdsmessigheten i kostnadsdelingen.

Haver Advokatfirma representerer parter som har rett til å beslutte salg og motta ¼ hver av salgsummen som eventuelt innbringes, dette fremgår av kjøpekontrakt datert 6. februar 1976. Klientene har i møte med advokaten, våren 2013, besluttet salg av eiendommen. Ifølge advokaten skal det derfor eksistere en avtale mellom grunneier og Block Berge Bygg om salg av eiendommen, uten at advokaten har fått seg forelagt denne. Advokaten mener derfor at saken har direkte betydning for rettighetshaverne når det gjelder salgssummen for eiendommen. Advokatfirmaet mener de er parter i saken og at de i alle tilfelle har rettslig klageinteresse, jf forvaltningsloven § 28 første ledd.

Haver Advokatfirma anfører at det ikke er tatt inn vilkår i reguleringsplanen om dekning av kostnader til arkeologiske arbeider ved utbyggingen. Det anføres derfor at eiendommen ble frigjort til utbyggingsformål allerede i 1984 og at det samme arealet ikke kan frigjøres en gang til. I og med at området allerede er frigjort til industriformål, kan ikke utbygger pålegges å dekke utgifter til arkeologiske arbeider.

Haver Advokatfirma viser til kulturminneloven § 8 annet ledd og har forståelse for at nye funn omfattes av det nye vedtaket, men ansvar for utgifter til frigjøring av arealet i 1984 må i utgangspunktet anses å ligge på tiltakshaver som i 1984 var Klepp kommune. Dersom det skulle være begått feil i forbindelse med reguleringsplanen i 1984 må utgiftene dekkes av staten eller opprinnelige tiltakshaver.

Forutsatt at det finnes grunnlag for å pålegge utgifter til arkeologiske utgravninger ved nye tiltak på eiendommen anføres det at kostnadsdelingen er urimelig tyngende for tiltakshaveren.  Det vises til rundskriv T-02/2007 Dekning av utgifter til arkeologiske arbeider ved mindre private tiltak. Haver advokatfirma er enig med Riksantikvaren i at tiltaket faller inn under virkeområdet til rundskrivet.  Advokaten mener at et areal på 36,5 dekar er et mindre areal som i seg selv er et moment for at staten bør ta en større andel. Advokaten er uenig i kostnadsfordelingen og mener dette ikke er begrunnet ut fra annet enn at det tilsvarer økte kostnader i forbindelse med endring fra tidligere budsjett.

Det vises til at de arkeologiske utgiftene utgjør hele kr. 690 pr. m2 noe som tilsvarer omtrent summen eierne kunne forventet oppnådd ved et ordinært salg av industriarealet i dagens marked. Kostnadene er derfor uforholdmessig høye.

Advokaten uttaler at Riksantikvaren heller ikke har vurdert å la en annen institusjon enn Arkeologisk museum gjennomføre arbeidene noe som ville kunne ført til lavere kostnader. Advokaten viser også til at vedtaket er inngripende og at legalitetsprinsippet innebærer varsomhet i slik myndighetsutøvelse.

Klager ber om at vedtaket omgjøres helt eller delvis.  

Klage fra Projure Advokatfirma, jf brev av 6. juni 2013

Projure Advokatfirma påklager vedtaket på vegne av Frank Hauge som hjemmelshaver til deler av industriområdet. Advokaten mener det kan reises spørsmål ved om så omfattende undersøkelser går ut over det som er nødvendig og dermed faller inn under dekningsplikten. Det må være mulig å sikre og videreføre kunnskapspotensialet uten så omfattende undersøkelser.

Klager viser til at Block Berge Bygg er interessert i å kjøpe den aktuelle parsellen fra klager. Kostnadene som påføres grunneier, eventuelt tiltakshaver, vil ikke bare være urimelig belastende, men vil også resultere i at klager ved et salg av eiendommen får lite eller ingenting igjen. Et salg må derfor revurderes. Klager mener at dette må anses som særlige grunner slik at det gir grunnlag for en betydelig økning i statens andel av kostnadene.

Riksantikvarens merknader til klagene, jf brev av 28. juni 2013

Riksantikvaren viser til at direktoratet har foretatt en grundig gjennomgang av Arkeologisk museums forslag til prosjektplan og budsjett og mener derfor det er godtgjort at tiltakshaver ikke er pålagt å betale for mer omfattende undersøkelser enn nødvendig for å sikre kunnskapspotensialet til kulturminneområdet.

Riksantikvaren viser til at undersøkelsene er satt som vilkår for tillatelse til å gjennomføre de omsøkte tiltak på Øksnevad, jf brev fra Miljøverndepartementet av

28. juni 2012. Riksantikvaren er klar over at kostnadene til undersøkelser vil påvirke eiendommens markedsverdi og at massene antagelig ikke representerer stor verdi for tiltakshaver. Når det gjelder spørsmål om arkeologiske undersøkelser er nødvendig, viser Riksantikvaren til at utgravningene er hjemlet i reguleringsplanen.

Når det gjelder hvem som er rette myndighet til å gjennomføre utgravningene viser Riksantikvaren til at det er Arkeologisk museum etter forskrift om faglig ansvarsfordeling etter kulturminneloven av 1979 som har dette forvaltningsansvaret i Rogaland.

Riksantikvaren finner ikke at klagerne sannsynliggjør noen tungtveiende grunner til å redusere omfanget og kostnadene ved utgravningene, eller at det er grunnlag for å øke statens andel av kostnadsdekningen. Riksantikvaren opprettholder vedtaket.

Departementets merknader

Etter departementets vurdering er følgende problemstillinger aktuelle i klagene:

1) Part eller rettslig klageinteresse

Når det gjelder spørsmål om partsforhold eller rettslig klageinteresse tas dette opp av Haver Advokatfirma på vegne av tre søsken uten at forholdet er kommentert av Riksantikvaren.   

Riksantikvaren må redegjøre for partenes rolle og klageinteresse i den nye behandlingen av saken.

2) Spørsmål om rette tiltakshaver

Klager mener det er Klepp kommune som må betale utgravningskostnadene fordi kommunen var tiltakshaver i forbindelse med behandling av reguleringsplanen i 1984.  Det er kommunen som reguleringsmyndighet som normalt anses som tiltakshaver når det gjelder registrering av automatisk fredete kulturminner før planen vedtas.  Dette er undersøkelser for å avklare konfliktgraden mellom de automatisk fredete kulturminnene og formålene i planen, jf kulturminneloven § 9 tredje ledd.

Når det gjelder realisering av reguleringsplanen, som innebærer at det må gjennomføres utgravning av de aktuelle kulturminnene, er det imidlertid den som er ansvarlig for utbyggingen som anses som tiltakshaver. Dette følger av hovedregelen i kulturminneloven § 10 første ledd.

Riksantikvarens vedtak av 5. april 2013 om utgiftsdekning retter seg mot Block Berge Bygg som utbygger og tilakshaver. Block Berge Bygg har imidlertid ikke påklaget vedtaket. Hvorvidt dette skyldes en avtale partene imellom eller andre forhold, fremgår ikke av saken. 

Riksantikvaren må klargjøre spørsmålet om rette tiltakshaver.

3) Spørsmål om det er tatt inn vilkår om arkeologiske utgravninger i reguleringsplanen

Departementets avgjørelse datert 28. juni 2012 konkluderer med at det gjennom behandling av reguleringsplanen i 1984 ble gitt dispensasjon fra den automatiske fredningen på vilkår om arkeologisk utgravning. Det har hele tiden vært en klar forutsetning mellom kulturminnemyndighetene og Klepp kommune som tiltakshaver på den tiden, at det var gitt dispensasjon på vilkår om at det skulle gjennomføres arkeologiske utgravninger bekostet av tiltakshaver, jf korrespondansen som er referert i departementets brev av 28. juni 2012. 

4) Mindre privat tiltak eller særlige grunner

Klager er enig med Riksantikvaren i at tiltaket hører inn under virkeområdet for rundskriv T-02/2007 Dekning av utgifter til arkeologiske arbeider ved mindre, private tiltak.

Størrelsen og karakteren av denne utbyggingen innebærer at det ikke kan anses som et mindre privat tiltak.  Det aktuelle industriarealet er 36,5 dekar stort og et kommersielt tiltak. Det vil derfor ikke falle inn under rundskrivet om mindre private tiltak. Spørsmålet om statlig utgiftsdekning skal behandles etter kulturminneloven § 10 annen setning om ”særlige grunner”.

Riksantikvaren må vurdere spørsmålet om det foreligger ”særlige grunner” til hel eller delvis statlig utgiftsdekning, jf kulturminneloven § 10 annen setning.

5) Spørsmål om hvem som er utgravende instans

Klager mener Riksantikvaren må vurdere om en annen institusjon en Arkeologisk museum kunne gjennomført utgravningen på en rimeligere måte. Departementet er enig med Riksantikvaren i at Arkeologisk museum er rette myndighet til å gjennomføre arkeologiske utgravninger i Rogaland, jf forskrift om faglig ansvarsfordeling etter kulturminneloven av 9. februar 1979, med senere endringer, § 12. Det vil derfor ikke være anledning til å overlate dette til institusjoner som ikke omfattes av forskriften.

6) Omfang og kostnader for den arkeologiske utgravningen

I forbindelse med søknad fra Klepp kommune om dispensasjon i 2008, har Arkeologisk museum vurdert søknaden og konkludert med sin tilrådning i brev av 6. august 2009 til Riksantikvaren. Budsjettforslaget, som var utarbeidet på grunnlag av museets registreringsrapport av 16. desember 2008 og prosjektplan av 14. juli 2009, var på

kr. 15 560 016. Budsjettet for de vitenskapelige undersøkelsene i 2013 har økt vesentlig til kr. 25 173 976.  Riksantikvaren redegjør i vedtak av 5. april 2013 for hva denne økningen skyldes, se beskrivelse av dette under punktet ”Bakgrunn for saken” ovenfor.

Når det gjelder hvor store kostnader som kan pålegges tiltakshaver i denne saken, mener departementet at skjæringspunktet må knyttes til tidspunktet for dispensasjonssøknaden. Departementet legger til grunn at dette er tidspunktet for oppstart for gjennomføring av reguleringsplanen, uavhengig av den senere prosessen som endte med at departementets vedtak av 28. juni 2012. Kostnadene for den arkeologiske utgravningen, som kan pålegges tiltakshaver, må derfor ligge på et nivå som tar utgangspunkt i budsjettforslaget som ble utarbeidet av Arkeologisk museum i 2008.

Det er på det rene at det har tatt tid å få avklart spørsmålet om dispensasjon og hvilke kostnader som kan pålegges tiltakshaver for den arkeologiske utgravningen. Riksantikvaren må i sin vurdering av omfang av og kostnader for den arkeologiske utgravningen ta tilstrekkelig hensyn til at det har gått lang tid siden 2008 når det gjelder hvilke kostnader og budsjettposter som kan pålegges tiltakshaver. Riksantikvaren må også vurdere betydningen av kulturminneloven § 10 annen setning om hel eller delvis statlig utgiftsdekning på grunn av ”særlige grunner”. 

Riksantikvaren må fatte nytt vedtak om kostnader for den arkeologiske utgravningen og vurdere kulturminneloven § 10 annen setning om ”særlige grunner”, jf også punkt 4 over.  

Konklusjon

Miljøverndepartementet har vurdert alle sider av saken, og har kommet til at Riksantikvarens vedtak av 5. april 2013 må oppheves på grunn av feil rettsanvendelse.  Klagen sendes tilbake til Riksantikvaren for ny behandling.

Riksantikvaren må fatte nytt vedtak med omfang og kostnader for den arkeologiske utgravningen. Utgifter som kan pålegges tiltakshaver må ta utgangspunkt i kostnadsoverslaget på kr. 15 560 016 fra Arkeologisk museum i 2008. Riksantikvaren må også vurdere spørsmålet om hel eller delvis statlig utgiftsdekning, jf kulturminneloven § 10 annen setning om ”særlige grunner”.

Det fremgår av Riksantikvarens vedtak at Block Berge Bygg skal kontakte Arkeologisk museum for nærmere avtale om gjennomføring av utgravningen. Det fremgår ikke av dokumentene om Block Berge Bygg er orientert om de respektive klagene og vi ber Riksantikvaren sørge for det.

Med hilsen

 

Elisabeth Platou (e.f.)
avdelingsdirektør

Ragnhild Guribye
seniorrådgiver 

Adresseliste
Haver advokatfirma Ans	Forusbeen 78	4033	Stavanger
Projure Advokatfirma DA	Postboks 127	4001	Stavanger
Gjenpart:
Arkeologisk museum, Universitetet i Stavanger		4036	Stavanger