Klage på Riksantikvarens vedtak etter kulturminneloven § 10 - omfang og kostnader til arkeologiske utgravninger på Bråtane, Kaupanger i Sogndal kommune – gnr. 105, bnr. 1

Konklusjon

Klima- og miljødepartementet har på bakgrunn av en helhetsvurdering i all hovedsak opprettholdt Riksantikvarens vedtak av 11.4.2014. Departementet er også enig i Riksantikvarens avslag på søknad om særlige grunner, jf. kml § 10 annet punktum. Når det gjelder kostnader til trykking av rapport har departementet imidlertid redusert kostnadene i budsjettet med kr. 4.000. Departementet mener det er riktig at klager dekker de øvrige kostnadene slik de skal beregnes etter ”Retningslinjer for budsjettering og regnskap” ved særskilt gransking av automatisk fredete kulturminner.

Bakgrunn for saken

Riksantikvaren fattet vedtak 7.2.2014 om arkeologiske utgravninger på kr. 473.300 i forbindelse med realisering av reguleringsplan for Bråtane boligfelt. Reguleringsplanen ble vedtatt 25.4.2013.  På grunn av uklare omstendigheter skjedde dette før kulturminneforvaltningen hadde uttalt seg til planen. Planen ble likevel vedtatt med en formulering om at planen er en søknad om frigivelse av de berørte kulturminnene. Selv om dette ikke er i tråd med Riksantikvarens praksis for utforming av slike planbestemmelser, har Riksantikvaren og Sogndal kommune blitt enige om at planens bestemmelser skal forstås slik at det gjennom planvedtaket er gitt dispensasjon for de berørte automatisk fredete kulturminnene på vilkår av at det gjennomføres en arkeologisk utgravning. Planen legger opp til 22 boliger i et område på 18,8 dekar og konsentrert bebyggelse, lekeareal, grøntområder og tilhørende infrastruktur i et område på 15,3 dekar. Det er registrert ni kullgroper innenfor reguleringsområdet hvorav åtte av dem skal graves ut.  

Etter at Riksantikvaren fattet vedtak av 7.2.2014 har klager i brev av 14.2.2014 hatt flere spørsmål knyttet til utgravningen. Riksantikvaren har vurdert budsjettforslaget til Universitetsmuseet i Bergen i flere omganger og besvart spørsmål fra klager, jf. brev av 20.3.2014. Riksantikvaren har også bedt klager om å gi nærmere opplysninger om utbyggingsprosjektets anleggskostnader og eventuelle fremtidige inntekter.

Riksantikvaren fattet vedtak 11.4.2014 hvor budsjettet ble redusert fra kr. 473.300 til kr. 382.549. Vedtaket ble påklaget 4.5.2014. Riksantikvaren har vurdert klagen og oversendt den til behandling i departementet ved brev av 30.6.2014, jf. forvaltningsloven § 33. Vedtaket er opprettholdt.  Klager har kommentert Riksantikvarens oversendelsesbrev til departementet i e-post av 15.8.2014, etter å ha fått utsatt frist.

Klagers anførsler, jf. brev av 4.5.2014

Klagen er i hovedsak knyttet til anførsler om at utgravningen er grovt overbudsjettert og at kulturminneforvaltningen må dekke deler av kostnadene, jf. § 10 annet punktum om særlige grunner. Nedenfor refereres anførslene i seks punkter som Riksantikvaren har kommentert.

1.

Klager ber om ytterligere nedjustering av budsjettet, alternativt at Riksantikvaren dekker merkostnadene som utgjør differansen mellom kostnadene for å grave kullgroper på Østlandet sammenlignet med Bråtane, jf. kml. § 10 om særlige grunner. 

2.

Klager er usikker på hva som gjør kullgropene på Bråtane så unike at det er vanskelig å finne tilsvarende saker. Han mener at budsjettet på Bråtane bryter med prinsippet om likebehandling da utgravninger av kullgroper er mer enn dobbelt så dyre på Vestlandet i forhold til på Sør- og Østlandet. Klager har innhentet tre eksempler fra Aust-Agder med vesentlig lavere budsjett som klager mener er sammenlignbare med klagesaken. Klager uttaler at Aust-Agder ikke er spesielt kjent for sine kullgroper, slik at fylket i så måte kan sammenlignes med Sogn og Fjordane. Klager viser til saken på Hartevasstrondi hyttefelt med utgravning av seks kullgruper hvor snittprisen var

kr. 21.053, mens snittprisen på Bråtane er kr. 47.830.

3. og 4.

Klager ber om dekning av merkostnader, jf. kml. § 10 om særlige grunner. Klager viser til den store kostnadsveksten for arkeologiske utgravninger i perioden 2009-2014 som antagelig også vil fortsette fremover. Kaupanger Hovedgård har en spesiell historie og stort potensiale for nye funn av automatisk fredete kulturminner. Det må derfor påregnes omfattende kostnader til arkeologiske utgravninger ved fremtidige utviklingsprosjekter.

Klager viser videre til at utgravningen er en forvaltningsgravning og at tiltakshaver kun skal dekke utgravningskostnader og ikke kostnader til annet vitenskapelig arbeid/forskning. På grunn av budsjettets størrelse stiller klager spørsmål ved om det har foregått en rolleblanding.

5.

Klager reagerer på at kostnadene knyttes opp mot tiltakets størrelse. Det er omfanget av den arkeologiske utgravningen som skal budsjetteres og ikke anslått økonomisk tåleevne.  

6.

Klager viser til at Kaupanger hovedgård har en stor fredet bygningsmasse som det er krevende å holde i stand. Dersom kulturminnemyndighetene mener at slik forskjellsbehandling er akseptabel, ber han om å få dekket merkostnadene som  utgravningen av kullgroper på Bråtane utgjør i forhold til utgravninger av kullgroper på Østlandet.

Riksantikvarens vurderinger av klagen, jf. brev av 30.6.2014

Til 1)

Riksantikvaren har hatt en grundig gjennomgang av saken og omfattende kontakt med Universitetsmuseet i Bergen. Tilrådninger og budsjettforslaget er vurdert i flere omganger og budsjettet har blitt vesentlig redusert. Riksantikvaren mener at vedtaket av 11.4.2014 med omfang og kostnader for den arkeologiske utgravningen gjenspeiler det reelle behovet for å sikre kildeverdien til kulturminnene.

Til 2)

Riksantikvaren uttaler at det finnes eksempler på utgravninger av kullgroper som kan sammenlignes på et generelt grunnlag, slik som eksemplene klager har vedlagt. Det er imidlertid ikke funnet eksempler hvor det har vært nødvendig å grave ut alle kullgropene på grunn av deres spesielle kontekst, slik tilfellet er med den nære tilknytningen til kaupangen fra vikingtid/middelalder. Dette gjør det nødvendig å grave ut og dokumentere alle kullgropene.

Til 3) 

Riksantikvaren påpeker at tiltakshavers kostnader skal begrenses til å sikre det vitenskapelige kildemateriale kulturminnet representerer som grunnlag for fremtidig forskning og formidling. Kulturminnets vitenskapelige kunnskapspotensial er en faktor når man fastsetter omfanget av en arkeologisk gransking. Realisering av dette potensialet gjennom forskning skal imidlertid ikke tiltakhaver betale for, jf. ”Retningslinjer for budsjettering og regnskap”. Riksantikvaren tilbakeviser at budsjettet gjenspeiler noen form for sammenblanding mellom forvaltning og forskning. 

Til 4) og 5)

Riksantikvaren understreker at omfanget av en arkeologisk granskning skal fastsettes uavhengig av økonomien i prosjektet som har utløst utgravningen. Omfanget av en utgravning skal helt og holdent være avhengig av de berørte kulturminnenes kildeverdi og behovet for å dokumentere kulturminner man ikke har tilfredsstillende kunnskap om.   

Når det gjelder spørsmålet om hel eller delvis utgiftsdekning, jf. § 10 annet punktum om særlige grunner, er det i tråd med gjeldende praksis riktig å se hen til utbyggingsprosjektets totaløkonomi, kostnader og fremtidige inntekter. Prosjektet åpner opp for et boligområde av betydelig størrelse og i denne sammenheng synes ikke utgiftene å være urimelig tyngende. Riksantikvaren kan heller ikke se at det foreligger andre særlige grunner som tilsier utgiftsdekning. Klager er bedt om å gi opplysninger om utgifter og inntekter i byggeprosjektet, men dette er ikke mottatt.  

Til 6)

Riksantikvaren bemerker at spørsmålet om særlige grunner må vurderes i forhold til det konkrete tiltaket og at det ikke vil være anledning til å se hen til at det på samme eiendom finnes vedtaksfredete kulturminner.   

Klagers merknader av 15.8.2014

Klager har merknader til Riksantikvarens oversendelsesbrev i e-post av 15.8.2014 og mener at utgravningen er grovt overbudsjettert. Han har flere ganger stilt spørsmål ved om budsjetteringen til Universitetsmuseet i Bergen er riktig, men synes ikke han har fått et fullgodt svar. Klager minner om at han ikke skal belastes med unødige utgifter.

Klager mener at Riksantikvarens bemerkning om kildeverdi er irrelevant, da dette handler om kulturminnets kompleksitet og hva som kreves for å dokumentere dem på en tilfredsstillende måte. Disse kullgropene skiller seg ikke fra andre kullgroper.

Det er påfallende at Riksantikvaren ikke diskuterer hvilken kulturminnekategori saken gjelder, men kun omtaler den i generelle vendinger. Klager viser til treff i Askeladden på 23.357 kullgroper, noe som er 16.697 flere treff enn for neste gruppe (tufter). Det finnes svært mange arkeologer som har gravet kullgroper og klager mener det ikke kreves særskilt kompetanse til det. Det finnes svært mange frilansarkeologer dersom det mangler kompetanse ved Universitetsmuseet i Bergen.  Forskerkompetanse må være unødvendig.  

Tidsbruken for utgravningen er altfor romslig sammenlignet med eksemplet fra Stavenes i Bykle kommune. Klager mener kullgroper er massemateriale som er ukomplisert å grave ut. Alle med arkeologisk kompetanse vet at en gravemaskin kan gjøre dette på en dag, noe som vil innebære en besparelse på kr. 30.000. Klager spør om det er nødvendig med gravemaskin for å grave åtte kullgroper. Klager mener Riksantikvaren oppgir feil reisetid mellom Bergen og Kaupanger. Det er maksimalt 3 t 45 min en vei noe som gir en reisetid på en arbeidsdag og ikke to som Riksantikvaren opererer med. Klager kan ikke se det er redegjort i prosjektplanen for behovet for å trykke rapport til kr. 4.000.  Klager viser videre til at det på Kaupanger Hovedgård er en stor fredet bygningsmasse. Utgravningen vil medfører at det blir kr. 382.644 mindre til vedlikehold av Kaupanger Hovedgård. 

Departementets merknader

I vurderingen av klagen kan departementet prøve alle sider av saken og ta hensyn til nye omstendigheter jf. forvaltningsloven § 34 annet ledd. Departementet skal i klagesaksbehandlingen vurdere de synspunkter klager fremmer.

Utgangspunktet og hovedregelen i kml § 10 er at tiltakshaver skal bekoste nødvendige utgifter til særskilt gransking av automatisk fredete kulturminner eller særskilte tiltak for å verne om dem på grunn av tiltak som nevnt i kml §§ 8 og 9. Etter kml § 10 annet punktum, kan man gjøre unntak fra tiltakshavers dekningsplikt dersom det foreligger særlige grunner.

Dispensasjon fra kulturminneloven skjer primært i tiltakshavers interesse da kulturminnemyndighetene normalt vil være interessert i at kulturminnene blir liggende urørt for ettertiden. Dette fordi metodene som anvendes og problemstillingene som belyses vil kunne endre seg i takt med utviklingen innen det arkeologiske fagfeltet og forskningssituasjonen på området.

I forbindelse med dispensasjon fra automatisk fredning er det viktig å sikre nødvendig dokumentasjon av kulturminnene som blir fjernet, jf. også formålsbestemmelsen i kml § 1, annet ledd hvor det fremgår at det er et nasjonalt ansvar å ivareta det vitenskapelige kildematerialet. Det arkeologiske arbeidet blir derfor først og fremst gjennomført ut fra utbyggers egne interesser og ikke på grunnlag av vitenskapelige prioriteringer foretatt av kulturminnemyndighetene. Tiltakshavers dekningsplikt må ses på bakgrunn av det sterke vern loven gir disse kulturminnene mot inngrep.

Hovedanførslene i klagen

1. Klager mener utgravningen er grovt overbudsjettert og må nedjusteres ytterligere
2. Kulturminneforvaltningen må dekke deler av de pålagte kostnadene, jf. kml. § 10 annet punktum om særlige grunner. 

Ad 1. Klager mener utgravningen er grovt overbudsjettert og må nedjusteres ytterligere

Riksantikvaren har vurdert budsjettet og tilrådningene fra museet i flere omganger, noe som har ført til at budsjettet ble redusert fra kr. 473.300 til kr. 382.644, jf. brev fra Riksantikvaren av 20.3.2014 og vedtak av 11.4.2014. Klager mener at utgravningen likevel er grovt overbudsjettert og bryter med prinsippet om likebehandling, jf. eksempler på utgravninger av kullgroper som klager mener er sammenlignbare. 

Departementet viser til kunnskapsperspektivet som ligger til grunn for forvaltningen av arkeologiske kulturminner. Dette innebærer at kunnskapsstatus for den enkelte kulturminnekategori i et gitt område, skal være et viktig grunnlag for de prioriteringer kulturminneforvaltningen gjør. Det betyr at det kan være til dels store regionale og lokale forskjeller knyttet til omfanget av en eventuell utgravning, selv innenfor samme kulturminnekategori.  Kokegroper og kullgroper er gode eksempler på kulturminnekategorier der det er store regionale og lokale forskjeller knyttet til kunnskapsstatus.  I enkelte deler av Østlandsområdet har det vært gjennomført mange utgravninger av kullgroper de siste tiårene, og kulturminneforvaltningen har regionalt mye kunnskap om denne kulturminnekategorien. Det betyr at det i mange områder kan være tilstrekkelig å hente ut en enkel trekullprøve fra et utvalg av de berørte kullgropene.

Når det gjelder kullgropene på Bråtane er de unike fordi det er gjennomført relativt få tilsvarende utgravninger i regionen, og fordi de kan settes inn i en kulturhistorisk sammenheng som er helt spesiell med sin nærhet til kaupangen fra vikingtid/middelalder. Det betyr også at deres vitenskapelige verdi er vesentlig høyere enn det som er tilfelle for mange andre kullgroper. Som Riksantikvaren uttaler i brev av 20.3.2014 er det derfor nødvendig å dokumentere alle de berørte gropene ut fra en antatt innbyrdes variasjon både med hensyn til alder og/eller funksjon. Etter departementets vurdering er det godt redegjort for dette i prosjektplanen.

Klager viser til at med felles retningslinjer for budsjettering burde det være enkelt for museene å utarbeide budsjett for kullgroper som var like for hele landet.

Når det gjelder eksemplene på utgravninger som klager mener er sammenlignbare med utgravningen på Bråtane, viser Riksantikvarens gjennomgang at det er vanskelig å sammenligne slike utgravningeprosjekter direkte. En del faktorer er like, mens andre faktorer er forskjellige, noe som har sin naturlige forklaring. Den vesentligste forskjellen i kostnader har ofte sammenheng med hva slags type kulturminne man står overfor og hvilken kunnskap det enkelte museum har om disse i det aktuelle området. I områder hvor man har lite kunnskap om en bestemt kulturminnetype vil det ofte være behov for en mer omfattende utgravning og derved økt tidsbruk.  Kompetansen ved den enkelte utgravningsinstans er også ulik, avhengig av spisskompetanse og faglige satsingsområde. Kostnadene i budsjettet vil derfor variere både når det gjelder lønnsutgifter og andre forhold. Det har også vært kostnadsøkning på flere av aktivitetene dersom man sammenligner budsjetter fra 2009 og 2014.

Departementet mener at Riksantikvarens gjennomgang av eksemplene i tilstrekkelig grad synliggjør hvilke faktorer som normalt varierer i slike utgravninger og hvorfor kostnadene er forskjellige. Når det gjelder felles ”Retningslinjer for budsjettering og regnskap” skal de nettopp sikre en ensartet, entydig og oversiktlig praksis. Departementet mener at det som utgjør forskjellene mellom budsjettet på Bråtane og eksemplene som klager har lagt frem har sine naturlige forklaringer og ligger innenfor det som må anses rimelig.

Når det gjelder klagers anførsel om rolleblanding og forskning involvert i budsjettet, er retningslinjene tydelig på at tiltakshavers dekningsplikt ikke skal omfatte forskning. Departementet mener dette heller ikke er tilfelle i denne saken.

Klager anfører at det i budsjettet er beregnet feil reisetid mellom Bergen og Kaupanger. Departementet understreker at reisetid inngår i budsjettposten feltarbeid og omfatter blant annet pakking av utstyr, samt rengjøring og klargjøring på avreisedagen. Tiltakshaver vil uansett kun vil bli belastet med faktisk medgått reisetid.

Klager mener det er unødvendig med gravemaskin i en hel uke for å grave åtte kullgroper. Departementet mener behovet for bruk av gravemaskin er godt begrunnet, jf. blant annet museets prosjektplan. Bruken av gravemaskin er basert på museets tidligere erfaringer, blant annet granskingen av kullgropene på Myradn. Dersom behovet for gravemaskin viser seg å være mindre, når utgravningen er i gang, vil tiltakshaver også her kun bli belastet for medgåtte arbeidstimer.

Departementet mener det er unødvendig å trykke rapport for denne utgravningen slik at posten i budsjettet på kr. 4.000 bortfaller. Når det gjelder kostnader til kopiering og utsending av rapport vil dette inngå i overheaden, jf nevnte retningslinjene.

Klager stiller spørsmål ved behovet for å bruke personale med forskerkompetanse til utgravningen på Bråtane. Klager mener at Riksantikvaren bruker manglende kompetanse ved Universitetsmuseet i Bergen som argument for ulik budsjettpraksis mellom landsdelsmuseene. Departementet mener at Riksantikvaren ikke har uttalt at det er manglende kompetanse ved museet, men snarere redegjort for at ulik kompetanse ved museene kan føre til at noen museer bruker personale med forskerkompetanse til oppgaver som ved andre museer kan bli utført at personale uten slik kompetanse. Dette har også en nær sammenheng med hvilke problemstillinger som er aktuelle å belyse i forbindelse med den enkelte utgravningen. Departementet kan ikke se at det i denne saken er urimelig å benytte personale med forskerkompetanse.

Klager reagerer på at utgravningskostnadene kobles opp mot størrelsen på tiltaket. Departementet vil understreke at omfang og kostnader til utgravningen skal fastsettes uavhengig av det omsøkte prosjektets økonomi. Det er ingen holdepunkter for at budsjettet er koblet opp mot størrelsen av tiltaket. Når det gjelder vurdering av særlige grunner, er det imidlertid riktig at prosjektets økonomi tas i betraktning, jf. nedenfor under punkt 2. 

Departementet mener at budsjettet gjenspeiler de reelle kostnadene som er nødvendig for å gjennomføre en utgravning av de berørte kullgropene. Som det fremgår av Riksantikvarens vedtak av 11.4.2014 inneholder budsjettet utgifter til tjenester som klager kan organisere selv dersom han ønsker det. Dette kan for eksempel være gravemaskin, brakker eller leiebiler og vil da komme til fradrag i budsjettet. 

Departementet mener at budsjettet på Bråtane ikke bryter med prinsippet om likebehandling. Aktivitetene som ligger inne i budsjettet mener vi er elementer som er nødvendig for at den arkeologiske utgravningen skal være faglig forsvarlig. Arbeidsoppgavene ligger innenfor det kml. § 10 første punktum definerer som utgifter til særskilt gransking eller særskilte tiltak for å verne automatisk fredete kulturminner. 

Ad 2. Riksantikvaren må dekke merkostnadene, jf. kml. § 10 annet punktum om særlige grunner

Etter kml. § 10 annet punktum kan det gjøres unntak fra hovedregelen om dekningsplikt i § 10 når det foreligger særlige grunner. Det aktuelle tiltaket gjelder utbygging av et stort antall boliger og faller inn under definisjonen av større privat tiltak i loven. Det kan derfor vurderes om kml § 10 annet punktum om hel eller delvis dekning av utgiftene pga særlige grunner kommer til anvendelse. Bestemmelsen gir ingen føringer på hvilke forhold som kan begrunne unntak fra hovedregelen, men forvaltningspraksis viser at forhold som blant annet relaterer seg til utbyggingsprosjektets art og omfang sammenlignet med kostnadene for utgravningene kan være med å begrunne statlig utgiftsdekning.

Utgangspunktet for vurderingen er at utgifter til arkeologisk arbeid er normale kostnader en tiltakshaver må innkalkulere i prosjektet på linje med andre utgifter. Det er i denne sammenheng relevant å se hen til utbyggingsprosjektets økonomi og hvilke inntekter som er forventet i prosjektet. Ifølge klager har Bråtane -prosjektet en lang tidshorisont. Klager mener han ikke kan budsjettere med fremtidige, urealiserte inntekter og at disse ikke kan være målestokk for hva prosjektet tåler. 

Ifølge Riksantikvarens brev av 20.3.2014 er klager bedt om å legge frem opplysninger om anleggskostnadene og eventuelle inntektene ved prosjektet slik at det er mulig for kulturminneforvaltningen å vurdere om utgravningskostnadene er urimelig tyngende for prosjektet og inntektsgrunnlaget for driften av eiendommen. Slike opplysninger er ikke mottatt. Departementet er ikke enig med klager i at en vurdering av økonomien i et prosjekt strider mot likebehandlingsprinsippet da dette nettopp kan være forhold som gjøre at kostnadene ved utgravningen kvalifiserer til en særlig grunn, jf. § 10. 

Når det gjelder spørsmålet om det foreligger særlige grunner må dette vurderes på bakgrunn av prosjektet som har utløst behovet for en arkeologisk utgravning og ikke på bakgrunn av behovet for midler til den vedtaksfredete Kaupanger hovedgård. Departementet legger vekt på at utbyggingsprosjektet åpner for realisering av et betydelig antall boliger og slik omfanget av prosjektet fremstår i denne sammenheng synes ikke kostnadene å være urimelige. Departementet kan heller ikke se at det foreligger andre særlige grunner som tilsier hel eller delvis statlig utgiftsdekning.

Departementet har gjennomgått og vurdert alle sider av saken og mener det er riktig at klager dekker dette. Departementet kan heller ikke se at det foreligger lovanvendelses - eller saksbehandlingsfeil som kan ha vært avgjørende for innholdet i vedtaket. jf. forvaltningsloven § 41.

I tilknytning til klagers merknad om at utbyggingsprosjektet har en lang tidshorisont, vil departementet bemerke at frigivning av kulturminnene og gjennomføring av en utgravning skjer etter en konkret vurdering av det prosjekt som tiltakshaver har forelagt kulturminnemyndighetene. Dersom prosjektet ligger lenger frem i tid, slik klager uttaler, anbefaler departementet at Universitetsmuseet i Bergen først får beskjed om å iverksette utgravning når tiltaket skal realiseres.

Konklusjon

Klima- og miljødepartementet har på bakgrunn av en helhetsvurdering i all hovedsak opprettholdt Riksantikvarens vedtak av 11.4.2014. Departementet er også enig i Riksantikvarens avslag på søknad om særlige grunner, jf. kml

§ 10 annet punktum. Når det gjelder kostnader til trykking av rapport har departementet imidlertid redusert kostnadene i budsjettet med kr. 4.000. Departementet mener det er riktig at klager dekker de øvrige kostnadene slik de skal beregnes etter ”Retningslinjer for budsjettering og regnskap” ved særskilt gransking av automatisk fredete kulturminner.

 

Med hilsen                                                                      

 

Elisabeth Platou (e.f.)
avdelingsdirektør

Ragnhild Guribye
seniorrådgiver

 

 

Gjenpart:
Riksantikvaren
Universitetet i Bergen
Hordaland fylkeskommune