Klage på Riksantikvarens vedtak om fredning av Solhaug, gnr./bnr. 2011/4, i Larvik kommune, jf. kulturminneloven. § 15, jf. § 22

Klima- og miljødepartementet viser til deres brev av 21. oktober 2015. I brevet påklages Riksantikvarens vedtak av 22. september 2015 om fredning av eiendommen Solhaug i Larvik kommune.

Klima- og miljødepartementet har vurdert alle sider av saken, og har etter en samlet vurdering kommet til at det ikke foreligger grunnlag for å oppheve Riksantikvarens vedtak av 22. september 2015 om fredning av eiendommen Solhaug.

Klagen tas ikke til følge.

Bakgrunn

Riksantikvaren fattet vedtak 22. september 2015 om fredning av eiendommen Solhaug, gnr./bnr. 2011/4, i Larvik kommune. Vedtaket ble fattet med hjemmel i kulturminneloven (kml.) § 15, jf. § 22.

Advokatfirmaet Haraldsen Bydal & Co v/advokat Bjørn Bydal har på vegne av Jørn Are Solberg (heretter kalt klager) påklaget fredningsvedtaket.

Riksantikvaren har vurdert klagen, og kan ikke se at den gir grunnlag for å oppheve vedtaket av 22. september 2015. Klagen ble oversendt til departementet for endelig behandling i brev av 18. mars 2016.

Departementet var på befaring i saken 10. juni 2016. I tillegg til klager deltok representanter fra Riksantikvaren, Vestfold fylkeskommune og Larvik kommune på befaringen. På grunn av ferieavvikling ba klager om utsatt frist for å komme med sine kommentarer til befaringen. Klager oversendte merknader etter befaringen innen avtalt frist 30. august 2016.

Klagers anførsler

I brev av 21. oktober 2015 har klager anført følgende:

1) Om saksbehandlingen

I brev av 9. desember 2015 sendte klager en e-post hvor han informerte om at han arbeidet med innhenting av en økonomisk rapport, og at rapporten ville bli sendt straks den forelå. I brevet spurte klager også om hvorfor Riksantikvaren ikke har foretatt noen vurdering av innvendige kostnader, og om Riksantikvaren nå anså seg ferdige med beregningen av kostnader. Uten å besvare klagers spørsmål, og til tross for at klager varslet ytterligere og ny dokumentasjon i saken, avventet ikke Riksantikvaren klagers innspill før de traff sitt endelige vedtak. Dette er i strid med forvaltningslovens § 17.

Klager anfører også at begrunnelsen for vedtaket er mangelfull. Klager viser til Instruks for virksomhets- og økonomistyring i Riksantikvaren (instruksen) pkt. 3.1.f, hvor det heter at det i vedtaket skal vurderes "hvilke konsekvenser fredningen vil få for samfunn og eier, både praktisk og økonomisk".

2) Om faktum

Klager viser til at Riksantikvaren kun har vurdert kostnader til utvendig rehabilitering med nødvendige istandsettingsarbeider for å hindre ytterligere forfall. Betydelige deler av interiøret er imidlertid også fredet. Riksantikvarens estimat, som kun knytter seg til kostandene ved å stoppe ytterligere forfall pålydende kr. 3,8 mill., viser derfor en alvorlig svikt i beslutningsgrunnlaget. For øvrig har klagers sakkyndig SWECO vurdert de samme, utvendige kostandene til et langt høyere beløp en Riksantikvaren.

I følge klager er det kostnadene for å gjøre eiendommen beboelig som må legges til grunn. Disse lyder ifølge klager på minimum kr. 23,2 mill. 

Videre må kostnadene for å gjøre eiendommen beboelig veies opp mot eiendommens inntektsside. Med en totalsum på kr. 23,2. mill. – og med de høye driftskostnader en så stor trehusbebyggelse vil kreve – vil de antatte leieinntektene knapt dekke den løpende driften. Prosjektet må følgelig anses som økonomisk håpløst med mindre det offentlige finansierer istandsetting med et tosifret millionbeløp, og betydelige årlig løpende vedlikeholdsbidrag.

3) Om rettsanvendelsen

Klager viser til instruksens pkt. 3.1.f som sier at "partnerskap mellom eiere og forvaltningsmyndigheten skal styrkes for å få en bedre balanse mellom rettigheter og forpliktelser, forutsigbarhet der eiers synspunkter skal tillegges vekt". Dette kan ikke anses overholdt når Riksantikvaren ikke lot klager komme med innspill før endelig vedtak ble truffet, og heller ikke vil se på det totale kostnadsbildet for eier.

Klager viser videre til instruksens pkt. 3.1. f) hvor det heter at "hvilke konsekvenser en fredning vil få for samfunn og eieren, både praktisk og økonomisk skal fremgå av den enkelte fredningssak". Riksantikvaren har kun vurdert kostnader som er nødvendig for å hindre ytterligere forfall. I følge klager er det kostnadene ved å istandsette eiendommen til en slik minimumsstandard at den kan benyttes som utleieboliger som er korrekt vurderingstema.

Endelig vises det til instruksens pkt. 3.1.f siste linje hvor det heter at Riksantikvarens vedtak skal omtale "hvilke konsekvenser en fredning vil få for samfunnet og eier, både praktisk og økonomisk". Klager mener at Riksantikvaren ikke har vurdert de samlede samfunnsmessige hensyn. I følge klager er samfunnet bedre tjent med at det bygges nye og tiltrengte boliger på tomten, enn at samfunnet påføres nye økonomiske byrder som følger av fredningen. Det vises til at Riksantikvaren allerede har et etterslep på kr. 850 mill. i form av manglende midler til allerede fredete bygg. Det bør ifølge klager være langt viktigere å ta vare på allerede fredete bygg enn å båndlegge nye eiendommer med fredning.

Riksantikvarens merknader i oversendelsen til departementet av 18. mars 2016

Instruks for virksomhets- og økonomistyring i Riksantikvaren skal fremme god økonomistyring i staten. Riksantikvaren legger til grunn at instruksen ikke kan anføres som klagegrunnlag. Instruksen reflekterer likevel forvaltningsrettslige prinsipper og underliggende hensyn som er relevante i vurderingen av fredningssaker. Riksantikvarens fredningspraksis skal derfor være i tråd med de hensyn instruksen bygger på. 

Solhaug er et tidstypisk og sjeldent intakt løkkeanlegg fra sin tid, og eiendommen har åpenbar nasjonal verneverdi. Riksantikvarens fredningsvedtak er resultatet av en totalvurdering der verneinteressene for Solhaug er gitt avgjørende vekt. For å imøtekomme eiers interesser er fredningsområdet innskrenket sammenlignet med det opprinnelig fredningsforslaget. Slik kan et areal på tomten fortsatt kan unyttes til eiendomsutvikling.

Fredningen er i tråd med nasjonalpolitiske føringer om å ta vare på kulturminner som ledd i arbeidet for miljøvennlige og attraktive byer og tettsteder. Ved at fredningsområdet er innskrenket slik at det kan bygges boliger på deler av tomten ivaretas samtidig politiske føringer om fortetting og utbygging nær knutepunkter. Riksantikvaren mener på denne bakgrunn at fredningsforslaget balanserer de samlede samfunnsmessige hensyn på en god måte.

Riksantikvaren er enig i at bevaring ikke er det mest lønnsomme for eier med hensyn til videre utvikling av eiendomsarealet og forretningsdrift. Riksantikvaren vurderer det imidlertid som mer tungtveiende å ivareta de særegne og unike kulturminneverdiene ved Solhaug.

Når det gjelder kostnadene er ikke Riksantikvaren uenig i klagers fremlagte kalkyle. Kalkylen er imidlertid basert på at eier forholder seg til et vesentlig annet totalbilde for istandsetting enn det Riksantikvaren mener er relevant for fredningssaken. Riksantikvaren fant derfor at en videre dialog om kalkyler ikke ville endret sakens innhold, og traff vedtak uten å avvente siste rapport fra SWECO. Riksantikvaren mener derfor at saksbehandlingen ikke har vært i strid med prinsippet i fvl. § 17.

Klagers kommentarer til Riksantikvarens oversendelse

I brev av 11. april 2016 fremholder klager at Riksantikvaren undervurderer de økonomiske realiteter. Klager mener at Riksantikvarens beregning av kostander for utvendig istandsetting av bygningsmassen på rundt kr. 3 mill. i beste fall er en sterk underdrivelse, og kun basert på erfaringstall. I den kalkyle klager har innhentet fra SWCO beløper de samme kostandene seg til kr. 6,5. mill. Kalkylen bygger på befaringer av eiendommen og boligen, og normale enhetspriser for istandsetting.

I følge klager er ikke vurderingstemaet hva det koster å stoppe dagens forfall, men hva det koster å istandsette eiendommen til en slik minimumsstandard at den kan benyttes som boliger. Denne kostnaden må igjen veies opp mot eiendommens inntektsside. Med en totalsum på kr. 23,2. mill. og høye driftskostnader vil de antatte leieinntektene knapt dekke den løpende driften. Selv med eventuelle offentlige tilskudd, og utbygning av boliger på den delen av tomten som er tatt ut av fredningen, blir regnestykket økonomisk uholdbart.

Klager hevder videre at Riksantikvaren feilvurderer eiendommens verneverdi. Det er flere andre godt bevarte Sveitser-hus i fylket, og Solhaug er således ikke unikt.

Klager viser også til Riksantikvarens fredningsstrategi som lister opp prioriterte temaer/objekter for fredning. Larvik omfattes ikke av denne listen.

Klager viser endelig til fredningsstrategien hvor det uttales at det må foreligge tungtveiende grunner for å gjennomføre en fredning når eier er imot, og at nye fredninger ikke skal gjennomføres når det påløper store istandsettingskostnader. Vurderes kostandene ved istandsetting mot samfunnshensyn, verneverdi, økonomisk bæreevne og kulturminnemyndighetenes evne til å yte tilskudd, mener klager at vilkårene for fredning ikke er oppfylt.

Klagers merknader etter befaringen i brev av 30. august 2016

Klager gjentar sin vurdering av eiendommens verneverdi, og fastholder for øvrig at Riksantikvarens kostnadsanslag for istandsettingen er for lavt. Uansett er inntektspotensialet for boligen for lavt i forhold til istandsettings- og vedlikeholdskostnadene. Dette gjelder selv om den ikke-fredete delen av eiendommen bebygges med boliger.

Departementets merknader

Generelt

Kulturminneloven § 15 gir hjemmel til å frede byggverk og anlegg av kulturhistorisk eller arkitektonisk verdi. Myndigheten til å fatte vedtak om fredning er delegert fra Klima- og miljødepartementet til Riksantikvaren, jf. Forskrift om faglig ansvarsfordeling mv. av 9. Februar 1979 § 12 nr. 1. Det tilligger i utgangspunktet kulturminnemyndighetenes faglige skjønn om et byggverk har tilstrekkelig kulturhistorisk eller arkitektonisk verdi til å bli fredet, og om det i så fall skal fattes fredningsvedtak. Det må gjøres en konkret helhetsvurdering i den enkelte sak, og hensynet til eiers ønsker og interesser er av vesentlig betydning i denne vurderingen.

I vurderingen av klagen kan departementet prøve alle sider av saken og ta hensyn til nye omstendigheter, jf. forvaltningsloven § 34 annet ledd. Departementet skal i klagebehandlingen vurdere de synspunkter som klager fremmer.

Til saken

Ad 1) Om saksbehandlingen

Klager har anført at det strider mot fvl. § 17 når Riksantikvaren ikke avventet den siste kostnadskalkylen fra SWECO før vedtak ble truffet. All den tid kostnadsberegninger har vært så sentralt i klagers argumentasjon har departementet forståelse for at klager ønsket videre dialog rundt dette. Etter vårt syn vil den betydning slikt materiale forventes å ha for sakens utfall, være relevant i vurderingen av hvor langt prinsippet i fvl. § 17 strekker seg. Ytterligere kostnadskalkyler knyttet til et totalbilde for istandsetting som er underordnet saken, ville etter departementets syn ikke ført til at saken ble bedre opplyst. Vi kan derfor ikke se at unnlatelsen av å avvente den siste rapporten fra SWECO strider mot grunnleggende prinsipper for saksbehandling.

Til anførselen om at vedtaket er mangelfullt fordi det ikke redegjør for det totale kostnadsbilde for eier viser vi til vår vurdering under pkt. 2 nedenfor.

Ad 2) Om faktum

Spørsmål om beregningen av kostnadene og den økonomiske bærekraften ved istandsetting av Solhaug har stått sentralt i klagers argumentasjon. Departementet finner ikke grunn til å gå nærmere inn på fredningsvedtakets økonomiske kostnader og konsekvenser. Selv der fredning ikke er det mest lønnsomme for eier åpner kulturminneloven for fredning når det dreier seg om kulturminner av nasjonal verdi. Vi vil også bemerke at en tilbakeføring slik klagers kalkyle legger opp til ikke er krevet av antikvariske myndigheter, og at behovet for videre istandsetting må avgjøres ut fra den fremtidige bruken og utviklingen av eiendommen. Departementet finner derfor ikke at det foreligger svikt i beslutningsgrunnlaget når Riksantikvaren ikke har lagt klagers kalkyler til grunn i sin vurdering.

Ad) 3 Om rettsanvendelsen

Under dette punktet har klager påberopt en rekke bestemmelser i Instruks for virksomhets- og økonomistyring i Riksantikvaren. I likhet med Riksantikvaren finner departementet at instruksen ikke kan anføres som klagegrunnlag. Instruksen reflekterer likevel de grunnleggende hensyn som er relevante i en fredningssak etter kml. § 15.

På befaringen fikk departementet besiktige bygningsmassen og eiendommen. Solhaug er et sjeldent komplett bevart løkkeanlegg fra 1870-årene. Hovedbygningen har høy arkitekturhistorisk verdi som eksempel på sveitserstilen, med mye av opprinnelig struktur og detaljer intakt. Bygningen representerer samtidig en retning innenfor sveitserstilen som det er lite igjen av i Norge i dag. For den nærmere vurderingen av verneverdi viser departementet til Riksantikvarens begrunnelse for fredningsvedtaket. Etter departementets syn bygger Riksantikvarens kulturminnefaglige bedømmelse av anleggets verneverdi på et godt og fundert faglig skjønn, og departementet har ingen innvendinger mot Riksantikvarens vurderinger.

Når det gjelder eiers interesser ble eiendommen kjøpt som investeringsobjekt, med plan om å rive bygningsmassen og oppføre nye boliger. Riksantikvaren har tatt hensyn til dette ved at fredningsområdet er innskrenket i forhold til det opprinnelige forslaget. Det er derfor fortsatt mulighet for eiendomsutvikling på deler av tomten. Etter departementets mening ivaretar denne løsningen både fredningsformålet og eiers ønsker. I lys av at eiendommen var avsatt som verneverdig enkeltbygning da klager kjøpte Solhaug, og at fredning derfor ikke kan ha vært en upåregnelig mulighet, finner departementet at fredningen innebærer en rimelig avveining av interessene i saken.

Ved at et område er tatt ut av fredningen, og slik kan benyttes til boligbygging, finner departementet også at vedtaket balanserer hensynet til øvrige samfunnsinteresser på en hensiktsmessig måte.

Til anførselen om at det er en rettsanvendelsesfeil når Riksantikvaren ikke har vurdert det totale kostnadsbilde for istandsettingen vises det til vår vurdering under pkt. 2) ovenfor.

Departementet mener på denne bakgrunn at Riksantikvarens avveining i saken – hvor hensynet til bevaring av et nasjonalt viktig kulturminne er gitt avgjørende vekt – er innenfor de rammer kulturminneloven § 15 setter. Vi har derfor ingen merknader til Riksantikvarens skjønnsutøvelse.

Konklusjon

Klima og miljødepartementet har vurdert alle sider av saken, og har etter en samlet vurdering kommet til at Riksantikvarens vedtak av 22. september 2015 opprettholdes.

Klagen tas ikke til følge.

 

Med hilsen

 

Elisabeth Platou (e.f.)
avdelingsdirektør

Kristine Oftedal Nicolaisen
rådgiver

Kopi til: 

Larvik kommune	Postboks 2020	3255	LARVIK
Riksantikvaren	Postboks 8196 Dep	0034	OSLO
Vestfold fylkeskommune	Postboks 2163	3103	TØNSBERG