Bygdøy kulturmiljø - klage på vedtak om dispensasjon for etablering av sykkelvei med fortau, Oslo kommune

Klima- og miljødepartementet viser til klage fra Fortidsminneforeningen av 12.08.16, klage fra Nasjonal aksjon for sykkeltrafikk på Bygdøy av 21.09.16 og klage av 22.09.16 fra Bull & Co Advokatfirma på vegne av naboer, på Riksantikvaren sitt vedtak av 04.07.16 om dispensasjon for anlegg av gang- og sykkelvei innenfor kulturmiljøfredning.

Klima- og miljødepartementet har vurdert alle sider av saken, og er kommet til at det ikke foreligger feil i saksbehandlingen eller rettsanvendelsen som har betydning for sakens utfall. Departementet har ikke innvendinger mot Riksantikvarens skjønnsutøvelse i saken, som er utøvd innenfor det mulighetsrommet forskriftsfredningen og reguleringsplanen gir sammen.

Klagen er ikke tatt til følge.

Departementet støtter byrådsavdeling for miljø og samferdsels synspunkt om at trafikkløsningen bør vurderes på nytt og tilpasses omgivelsene og kulturmiljøfredningen på en bedre måte.

Bakgrunn

Bygdøy kulturmiljø ble vedtatt fredet i statsråd den 17.02.2012. Formålet med fredningen var blant annet å sikre et unikt kulturmiljø på Bygdøy til kunnskap, opplevelse og bruk for allmennheten i dag og i framtida gjennom å ta var på de kulturminnene, landskapstrekkene og naturverdiene som særpreger miljøet og vitner om områdets historie. Kulturminneverdiene er historisk knyttet til funksjonene kongelig sommerresidens, kongsgård med landbruksarealer, folkepark, friluftsområde til lands og til vanns, og museum.

I reguleringsplanen for Bygdøy kongsgård og folkepark, som ble stadfestet av det daværende Miljøverndepartementet samme dag som fredningen, ble hele det kulturmiljøfredete området regulert til spesialområde i kombinasjon med andre formål, for eksempel offentlig trafikkområde. Kommunen justerte dette senere, slik at arealformålet ble spesialområde, med bevaring som underformål i kombinasjon med andre underformål; bl a sykkelvei med fortau, parallelt med Dronning Blancas vei, Bygdøyveien og Museumsveien; fra Bygdøylokket og til hovedinngangspartiet til Norsk Folkemuseum. Begrunnelsen var at dette ville gi en klarere forståelse av plangrunnlaget.

Etter fredningsforskriften § 8 kan Riksantikvaren i særlige tilfeller gi tillatelse til tiltak som ikke medfører vesentlige inngrep i kulturmiljøet. Forskriftens § 8 nr 5 gir særskilt hjemmel for dispensasjon for tiltak som er i tråd med reguleringsplanen. I reguleringsplanen sier fellesbestemmelsene i § 3 at tiltak skal være i samsvar med kulturmiljøfredningen, og videre i § 20 at det tillates utvidelse av nevnte veistrekning, som vist på plankartet. Av samme bestemmelse fremgår at veianlegg skal utformes slik at det fremstår med et arkitektonisk og materialmessig uttrykk som harmonerer med landskapet. Skjæringer og fyllinger skal ha mindre fall enn 1:2 og allétrær vist på plankartet skal bevares og gis gode vekstforhold.

Plankartet viser fortau i to meters bredde på vestsiden av veien, frem til Chr. Fredriks vei, og sykkelvei og fortau med henholdsvis tre og to meters bredde på østsiden av veien. Med veibanen, innebærer dette at det er regulert 14,75 meters bredde på tillatt trafikkareal. Det er i liten, om ingen grad regulert inn vegskulder og nødvendige fyllinger og skjæringer i terrenget. Ved tiltak i henhold til planen, kommer slike arealbeslag i tillegg. Dagens veibane og fortau er ca 10 meter bred.

Riksantikvaren fattet vedtak den 04.07.16, om dispensasjon fra kulturmiljøfredning for etablering av sykkelvei med fortau på strekningen Dronning Blancas vei-Bygdøyveien-Museumsveien. Tillatelsen ble gitt på følgende vilkår:

• Tiltaket skal gjennomføres som beskrevet i søknad fra Plan- og bygningsetaten i Oslo kommune, ref 201603914-23, og etter omforente løsninger jf. referater fra møter i prosjektets referansegruppe
• Eksisterende trær i alléen i Bygdøyveien, mellom Dronningberget og Kongsgården, erstattes med nye trær etter samme mønster som opprinnelig allé. Spisslønn og lind skal benyttes. For å gi trærne best mulig vekstforhold, skal det bl.a. etableres rotvennlig forsterkningslag under sykkelveien med fortau, langs alléen. Alléens linjeføring med midtlinje må ikke endres.

Riksantikvarens vedtak ble påklaget av Fortidsminneforeningen den 12.08.16, Nasjonal aksjon for sykkeltrafikk på Bygdøy den 21.09.16 og av naboer, representert ved advokatfirma Bull & Co den 22.09.16.

Riksantikvaren opprettholdt vedtaket, og oversendte klagene til behandling i Klima- og miljødepartementet ved brev av 27.10.16. Både Fortidsminneforeningen, Nasjonal aksjon for sykkeltrafikk på Bygdøy og advokatfirma Bull & Co har kommentert Riksantikvarens oversendelsesbrev. I tillegg har Norske landskapsarkitekters forening NLA og Norges miljø- og biovitenskapelige universitet ved Institutt for landskapsplanlegging (NMBU) og Kommunal- og moderniseringsdepartementet (som grunneier) avgitt uttalelser.

Det er avholdt et møte om saken i departementet den 12.12.2016. Deltakere var representanter fra klagerne; Ola Fjeldheim og Sten Sture Larre fra Fortidsminneforeningen, Liv Brita Malnes som representant for Nasjonal aksjon for sykkeltrafikk på Bygdøy, Fredriks Sneve, som naborepresentant, Ingrid Torp for Aksjonsgruppe mot asfaltering av Kongsgårdjordene og landskapsarkitekt Simen Gylseth.

Klage fra Fortidsminneforeningen, Oslo og Akershus avdeling, jf. brev 12.08.16

Fortidsminneforeningen mener tiltaket med ny gang- og sykkelvei har et meget stort omfang og dermed er et tiltak som medfører "vesentlige inngrep" i det fredete kulturmiljøet. Asfaltering av deler av jordbruksarealet langs strekningen vil gi et vesentlig endret inntrykk av området. Dispensasjon burde derfor ikke ha vært gitt.

Tiltaket medfører fjerning av en mengde trær og annen vegetasjon, vil måtte vike for en gang- og sykkelsti med dimensjoner som sprenger det historiske landskapets tåleevne. Det fremlagte forslaget innebærer også tap av verdifull matjord for gårdsbruket på kongsgården, med de landskapsverdier som med dette går tapt.

Fjerning av alléen langs Bygdøyveien mellom Dronning Blancas vei og Christian Fredriks vei er også i strid med reguleringsplanens bestemmelser, som forutsetter bevaring av alletrærne. Tiltaket er derfor ikke innenfor hva fredningsbestemmelsene nevner som eksempler på mulige dispensasjoner. Selv om flere av trærne er i dårlig forfatning, bør det være mulig å beholde en del av de større trærne på østsiden av Bygdøyveien.

Klager mener det ikke foreligger "særlige tilfelle" for å gi dispensasjon. Det finnes alternativ sykkelvei til Folkemuseet via Wedels vei. Det foreligger ikke noen særlig grunn til å gi dispensasjon i dette tilfellet.

Klage fra advokatfirma Bull & Co, jf. brev 22.09.16

Riksantikvaren legger til grunn at alléen frem til Kongsgården er så skadet at det er bedre å fjerne den, og plante ny. Denne delen av dispensasjonen bygger på feil faktum, eller i det minste mangelfull utredning av saken etter forvaltningsloven § 11. Trærnes helsetilstand er god nok i henhold til en trefaglig vurdering fra Cowi datert 10.09.2016. Den mangelfulle saksbehandlingen medfører at dispensasjonsvedtaket er ugyldig.

Forholdet til naturmangfoldloven er også mangelfullt utredet fra Riksantikvaren sin side. Klager viser til fem konkrete punkter fra rapporten til Cowi som må avklares før det kan tas endelig stilling til prosjektet.

Fotavtrykket til den nye gang- og sykkelveien blir voldsomt. Dermed vil tiltaket ikke bare ha negativ virkning på alleen, men også for selve gårdstunet (området mellom Kongsgårdboligen og gårdsanlegget). Klager mener at dette forholdet ikke har vært særlig vurdert i vedtaket. Klager konkluderer med at vedtaket om dispensasjon fra fredningsbestemmelsene ikke er fattet på forsvarlig grunnlag og må oppheves.

Klage fra Nasjonal aksjon for sykkeltrafikk på Bygdøy, jf. brev 21.09. og 06.10.16

Planleggingen har foregått uten informasjon til publikum, og uten at kulturminnefaglig kompetanse er tilstrekkelig involvert, for å få mulighet til verdifulle innspill.

Den prosjekterte traseen bryter med landskapet med tilhørende natur- og kulturverdier. Dimensjoneringen av sykkelvei med fortau er overdreven og utformingen og materialbruken bryter med det historiske naturlandskapets former. Dette er i motstrid med kulturmiljøfredningen.

Flest mulig av trærne må bevares og dagens alléer må videreutvikles hele veien fra Bygdøylokket til Kongsgården. Syke og skadde trær må erstattes med nye trær. Det må legges til rette for en smalere sykkelsti på utsiden av trærne, slik at trærne kan være en buffer mot forurensingen fra biltrafikken. Det eksisterende nettverket av stier og veier på Bygdøy gir et mangfold av miljøvennlige og trygge sykkelalternativer, som må inngå som et integrert ledd i den totale planen. Det vises også til at farten på biltrafikken bør senkes og at Oslo kommune/Ruter bør sette inn stillegående, ikke-forurensende busser samt bruke fjorden til lokal ferjetrafikk.

Prosjektet, slik det foreligger etter rammetillatelsen fra plan- og bygningsetaten, må stoppes, og det må utarbeides en ny alternativ plan. Der bør det tas hensyn til at dimensjonering av gang- og sykkelveier kan ta hensyn til lokale forhold.

Slik tiltaket nå fremstår, er det i strid med Europarådets kulturminnekonvensjon og landskapsvernkonvensjon.

I utfyllende klage, vedlegges skisser over forslag til alternativ løsning for gang- og sykkelvei. Klager mener disse viser hvordan man kan kombinere fredningsverdiene og trafikksikkerhet for gående og syklende.

Riksantikvarens merknader til klagene, jf. brev 27.10.16

Reguleringsplanen er stadfestet av det daværende Miljøverndepartementet. Da fredningen bestemte at tiltak etter planen måtte behandles som dispensasjon, mente man å ha sikret at nye tiltak, som for eksempel gang- og sykkelvei, ville få en materialbruk og terrengtilpassing som harmonerer med kulturmiljøet. Den omsøkte sykkelveien med fortau ligger innenfor reguleringsplanens viste dimensjoner. Reguleringsplanens ramme er innenfor hva det er anledning til å dispensere for i medhold av kulturminneloven § 20 tredje ledd. Denne rammen lå inne som en kjent forutsetning da vedtaket om å frede Bygdøy kulturmiljø ble fattet.

Riksantikvaren mener det ikke er mangler ved faktagrunnlaget for Riksantikvarens dispensasjon, da direktoratet har gjort grundige vurderinger av hvilke konsekvenser ny sykkelvei med fortau vil gi for kulturmiljøfredningen.

Siden Riksantikvaren ble forelagt prosjektet første gang i 2014, er det bearbeidet mht. plassering av sykkelfeltet, bredden på feltet og med utgangspunkt å skjerme andre deler av kulturmiljøet. Etter Riksantikvarens vurdering er det bearbeidete prosjektet som det er gitt samtykke til, vesentlig forbedret i forhold til det opprinnelige.

Riksantikvaren har fokusert på alléen i sitt vedtak. Når det gjelder alléens helsetilstand baserer Riksantikvaren sin vurdering på rapport utarbeidet for Oslo kommune 28.08.14. Rapporten viser til at det antas at flere trær vil dø i løpet av få år, og at de eksisterende trærnes tilstand skyldes blant annet dårlige vekstvilkår. Dispensasjonen er gitt på følgende vilkår;

"Eksisterende trær i alléen i Bygdøyveien, mellom Dronningberget og Kongsgården, erstattes med nye trær etter samme mønster som opprinnelig allé. Spisslønn og lind skal benyttes. For å gi trærne best mulige vekstforhold, skal det bl.a. etableres rotvennlig forsterkningslag under sykkelveien med fortau, langs alléen. Alléens linjeføring med midtlinje må ikke endres.".

I den anledning viser Riksantikvaren til at alléen har hatt ulik form, og på strekningen langs Bygdøyveien fra Dronningberget til Kongsgården har den vært en formal allé. Alléen som element i kulturmiljøet er betydelig svekket i dag. Av den grunn har Riksantikvaren dispensert fra kulturmiljøfredningen for å felle de eksisterende trærne, under forutsetning av at alléen reetableres i tråd med opprinnelig intensjon og utstrekning. En nyplanting av alléen etter opprinnelig mønster, fra den gang Folkeparken ble utformet og anlagt av Karl Johan, vil etter Riksantikvarens vurdering forsterke og tydeliggjøre alléen som landskapselement. Alléen har ikke gått langs Dronning Blancas vei. Dronning Blancas vei ble etablert på 1960-tallet og var før dette en enklere gruset kjerrevei.

Trerekken av lind langs driftsbygningene på Kongsgården vil måtte felles ved iverksettelse av reguleringsplanen. Denne trerekken er av nyere dato og har lav kulturhistorisk verdi. Av den grunn har ikke Riksantikvaren motsatt seg felling. Den samme vurderingen ligger til grunn for å fjerne frukttrærne og hekken ved driftsbestyrerboligen. Også denne vegetasjonen er av nyere dato og har lav kulturhistorisk verdi.

Samme begrunnelse er gitt for tillatelsen til felling av selvsådde trær innenfor traséen som er regulert til sykkelvei med fortau. Dersom trærne skal stå, må sykkelvei med fortau legges utenfor traséen som er avsatt i reguleringsplanen. Opprinnelig var folkeparken betydelig åpnere enn i dag men etter at skjøtselen av parkanlegget for en stor grad opphørte etter 1905, har parkanlegget og folkeparken forfalt. Folkeparkens landskapselementer er til dels bevart, men parklandskapet har grodd igjen med kratt og småskog. De selvsådde trærne har lav kulturhistorisk verdi sett i forhold til områdets karakter og historie.

Når det gjelder trærnes naturverdier viser Riksantikvaren til Oslo kommune og fylkesmannen i Oslo og Akershus. Riksantikvaren viser også til at det er Bymiljøetaten i Oslo kommune, som tiltakshaver, som må svare for eventuelle mangler ved utredningsplikten etter naturmangfoldloven.

Riksantikvaren mener at hensynet til Faro-konvensjonen (Europarådets kulturminnekonvensjon) og Landskapskonvensjonen er ivaretatt gjennom reguleringsplanen.

Spørsmålet om tap av matjord og derved viktige landskapsverdier, er etter Riksantikvarens syn grundig vurdert i prosessen fram mot valget av det aktuelle lokaliseringsalternativ, der også representanter fra Kongsgården har deltatt. Den valgte veitraséen kommer godt ut sammenliknet med andre traséalternativer på dette punkt. Hvis de eksisterende trærne i alléen skulle bevares, måtte sykkelveitraséen legges lenger ut på Kongsgårdens jorder for å unngå skade på trærnes røtter. Dette ville ha medført både betydelig større tap av matjord og større inngrep i landskapet.

Kommentarer fra Fortidsminneforeningen til Riksantikvarens oversendelse jf. brev 05.12.16

Riksantikvarens dispensasjonsvedtak er truffet på feil grunnlag, for så vidt gjelder grunnene for å tillate felling av alléen opp til Kongsgården. Riksantikvarens begrunnelse om alléens samlede form og karakter tar ikke hensyn til at alléen fortsetter fra porten til sommerresidensen Bygdøy kongsgård og opp til bygningen. Det er heller ikke en kulturminnefaglig etablert løsning at alléer må erstattes i sin helhet. Det stilles også spørsmålstegn til om alleen er så svekket som Riksantikvaren mener den er og klager viser til rapporter fra COWI (10.09.16) og Tree Solutions (30.11.16).

Riksantikvarens vedtak er videre mangelfullt, da det ikke er tatt hensyn til tiltakets øvrige skade på kulturmiljøet ved hogst av vegetasjon, botaniske kulturminner eller andre naturverdier utover alléen. De øvrige strekningene langs Dronning Blancas vei, Bygdøyveien og Museumsveien omfattes også av kulturmiljøfredningen og berøres svært negativt av tiltaket ved felling av trær, sprengning og bruk av store fyllinger. Slike inngrep er også avhengig av dispensasjon fra fredningsbestemmelsenes § 6. Siden disse forhold ikke er omtalt i Riksantikvarens dispensasjonsvedtak mener klager at det foreligger en saksbehandlingsfeil som kan ha hatt betydning for resultatet. Da må dispensasjonsvedtaket oppheves som ugyldig.

Avslutningsvis mener klager at det siden det er så stort biologisk mangfold i nærområdet så burde effektene av tiltaket ha vært utredet langt bedre og ha blitt utført langs hele traséen. Det vises til at Riksantikvarens vedtak viser til Fylkesmannen fremfor at Riksantikvaren selv foretar en konkret vurdering av effektene. Det er Riksantikvaren som i dispensasjonssaken må sørge for å oppfylle kravet i naturmangfoldlovens § 8.

Kommentarer fra Bull & Co til Riksantikvarens oversendelse jf. brev 05.12.16

Den traseen Riksantikvarens dispensasjon gjelder går med nødvendige fyllinger og skjæringer ut over vedtatte reguleringsgrenser. Klager legger ved notat av 04.12.16 der landskapsarkitekt Gylseth utdyper betydningen av dette avviket. Etter dette notatet vil inngrep utenfor regulert veiareal utgjøre om lag 4000 m2. Dette utgjør ca 12 % av det totale vei-inngrepsområdet som totalt er på ca 34 000 m2. Der disse inngrepene går inn på arealer som er regulert til spesialområde bevaring, burde hvert enkelt tiltak behandles som en egen dispensasjon. Disse avvikene er løselig beskrevet i dispensasjonssøknaden som fulgte rammesøknaden, men de vises ikke på kart. Ettersom Riksantikvaren ikke visste om omfanget av avvikene fra reguleringsplanen, har de heller ikke hatt grunnlag for å vurdere konsekvensene av inngrepene. Riksantikvaren har ikke overholdt utredningsplikten etter forvaltningsloven og naturmangfoldloven.

Riksantikvaren har dispensert fra reguleringsbestemmelsen om at; "Allétrær vist på plankartet skal bevares og gis gode vekstforhold.". Klager er ikke enig med Riksantikvarens vurderinger av hva som inngår i alléen, betydningen av lindetrerekken ved gårdsbruket og hvilken verdi øvrige trær langs veien har nå. Klager mener det er grunnlag for å foreta en totalt fornyet vurdering av de trærne som skal felles utfra sin faktiske tilstand og historiske kontekst. I tillegg pekes det på at det mangler utredning av konsekvensene av at trafikkarealet vil gå ut over formålsgrensen i reguleringsplanen.

Kommunen har overdimensjonert sykkelveianlegget, hvis man følger Statens vegvesens sykkelhåndbok for vurdering av størrelse på anlegget. Løsningen med 3 meter sykkelvei og 2 meter fortau er anbefalt for områder med 300-750 syklende og 50-200 gående per time, som er langt fra antall syklende og gående i Bygdøyveien og Dronning Blancas vei, jf sykkeltellinger foretatt av Bymiljøetaten sommeren 2016. Et overdimensjonert anlegg forsterker konflikten med reguleringsbestemmelsenes krav om arkitektonisk og materialmessig harmoni med landskapet.

Klager viser til kravet i naturmangfoldloven § 8, første ledd og at kravet om kunnskapsgrunnlag ikke er oppfylt.

Klager konkluderer med at Riksantikvarens vedtak er dårlig utredet og er langt på vei basert på feil i faktum. Vedtaket må derfor oppheves og saken sendes tilbake for ny behandling.

Kommentarer fra Nasjonal aksjon for sykkeltrafikk på Bygdøy til Riksantikvarens oversendelse, jf. brev 07.12.16

Klager mener at dispensasjonshjemmelen i kulturminneloven ikke kan anvendes i dette tilfellet, da tiltaket vil bryte med fredningens formål.

Sykkelveien med fortau vil bryte med det historiske landskapets topografi, ved at identitetsskapende koller må fjernes. Fjerning av over hundre trær langs traséen bidrar til brutale sår i området. Dispensasjonen er strid med intensjonen i kulturmiljøfredningen, der det blant annet er forutsatt at "for eksempel ny gang- og sykkelvei får en materialbruk og terrengtilpassing som harmonerer med kulturmiljøet".

Klager mener den nye alléens midtlinje vil bli forskjøvet i forhold til dagens linje på grunn av plasseringen av ny sykkelvei med fortau på strekningen fra Dronningberget til hovedporten til Bygdøy kongsgård. Hovedporten og sommerresidensen mister dermed sin sentrale plassering. En nyplantet allé og den delen av alleen som fortsetter mot sommerresidensen vil miste enhver forbindelse med hverandre og bli oppfattet som to separate og uavhengige løp.

Klager er ikke enig i Riksantikvarens argumentasjon om at det er riktig å felle alle trærne i alléen og reetablere den på ny. Ettersom mange av trærne fortsatt har lang levetid, kan utskiftning av døende trær bedre knytte sammen det gamle og nye i en mer sammenhengende allé. Riksantikvarens begrunnelse for å fjerne alléen er feil og dispensasjonshjemmelen kan ikke anvendes, jf. forskriften for Bygdøy kulturmiljø § 6 og § 8 og kulturminneloven § 20 tredje ledd.

Lindetrærne langs driftsbygningen på Kongsgården er viktige tidsvitner etter låvebrannen på gårdsbruket. Trerekken representerer vesentlige naturverdier og er et viktig kulturminne. Dispensasjonshjemmelen i kulturminneloven kan ikke anvendes i dette tilfellet, jf også fredningsforskriften § 8.

Fjerning av deler av kollen i krysset der Museumsveien møter Strømsborgveien og fjerningen av store og gamle furuer langs utsiden av gjerdet til Folkemuseet bryter med både reguleringsplanens bestemmelser, § 6 og 7 og formålet med kulturmiljøfredningen, jf § 2 og 8. Dette gjelder også for fjerning av selvsådd vegetasjon ved Musebakken. Trærne og vegetasjonen langs veien bidrar til å definere dette unike og verdifulle landskapsrommet.

Tiltaket medfører betydelige terrenginngrep med fyllinger, som til dels tar betydelige arealer av matjorden. Fyllingenes arealbeslag er heller ikke tatt med i Bymiljøetatens beregninger av tiltakets utstrekning.

Klager er kritisk til at Riksantikvaren har akseptert kommunens anvendelse av generelle standarder for ekspress-sykkelveier i det fredete kulturmiljøet. Klager peker på at det er full anledning til å fravike Statens Vegvesens generelle krav, av hensyn til lokale behov, slik de fredete kulturverdiene på Bygdøy skulle tilsi. Sykkelveien med fortau er uansett overdimensjonert i forhold til antall gående og syklende på denne strekningen.

Byggesaken har vært håndtert i strid med Faro-konvensjonen og den Europeiske landskapskonvensjonen, som forutsetter innbyggernes rett til medvirkning i planlegging, vern og forvaltning av kulturarven og landskapet. Kommunens håndtering av saken strider også med grunnleggende forvaltningsrettslige prinsipper, i tillegg til de to konvensjonenes bestemmelser om innsyn og medvirkning. Klager anbefaler at det innsendte forslaget fra Bjørbekk & Lindheim med alternativ løsning bør velges, eller så må traséen prosjekteres på nytt.

Øvrige kommentarer fra NMBU av 05.12.2016

Norges miljø- og biovitenskapelige universitet ved institutt for landskapsplanlegging mener at verdiene må være overordnet andre hensyn. Den prosjekterte gang- og sykkelveien er mangelfullt tilpasset, og det må være feil at fyllingene langs trafikkarealet ikke vises i arealbruken.

Øvrige kommentarer fra NLA av 05.12.16

Norske landskapsarkitekters forening er kritisk til manglende tilpasninger av den nye gang- og sykkelveien, og mener det er viktig å bevare alleen og annen vegetasjon. Det pekes også på brukermedvirkning som sentralt element i den Europeiske landskapskonvensjonen og plan- og bygningsloven.

Øvrige kommentarer fra KMD av 11.01.17

Kommunal- og moderniseringsdepartementet, som grunneier, peker på manglende tilpasning av gang- og sykkelveien. Kommunal- og moderniseringsdepartementet mener at tiltaket er et vesentlig inngrep i kulturmiljøet. Kommunens planlagte tiltak vil medføre vesentlige endringer i innfartsåren til kulturlandskapet, og vil på varig basis endre inntrykket og redusere verdien av dette. Det stilles spørsmål til om det er behov for samme dimensjonering av gang- og sykkelveien på Bygdøy som den som er langs Frognerstranda. Departementet går ikke mot å etablere en gang- og sykkelvei på den aktuelle strekningen, men at tiltakets omfang og plassering må tilpasses elementene i kulturlandskapet. Departementet legger videre til grunn at en dispensasjon fra kulturmiljøfredningen kun omfatter selve tiltaket, og må avgrenses til ikke å gjelde eventuelle riggområder eller annet.

Klima- og miljødepartementets merknader

I vurdering av klagen kan departementet prøve alle sider av saken og ta hensyn til nye omstendigheter, jf. forvaltningsloven § 34 annet ledd. Departementet skal i klagesaksbehandlingen vurdere de synspunkter som klager fremmer.

Spørsmål om rettslig klageinteresse

Riksantikvaren har i sin behandling og oversendelse av klagene ikke drøftet spørsmålet om rettslig klageinteresse, men har realitetsbehandlet alle tre klagene.
Departementet har vært sterkt i tvil om innbyggergruppen som er representert ved advokatfirma Bull & Co og Nasjonal aksjon for sykkeltrafikk på Bygdøy har rettslig klageinteresse etter forvaltningsloven § 28. Da de argumentene disse klagerne har anført i stor grad er sammenfallende med Fortidsminneforeningens anførsler, finner departementet imidlertid ikke grunn til å gå nærmere inn i denne vurderingen.

Rammene for saksbehandlingen og de juridiske vurderingene – forholdet mellom kulturmiljøfredningen og reguleringsplanen

Kulturmiljøfredningen på Bygdøy og reguleringsplanen - som gjelder samme område, ble behandlet parallelt av det daværende Miljøverndepartementet. Dokumentene ble utformet i sammenheng, og viser til hverandre, slik det fremgår innledningsvis i departementets fremstilling.
Riksantikvaren viser til, i sitt oversendelsesbrev til departementet, at den omsøkte sykkelveien med fortau ligger innenfor hva det er anledning til å dispensere for. Departementet er enig i dette. Fredningsforskriften § 8 gir anledning til i særlige tilfeller å dispensere for tiltak som ikke medfører vesentlige inngrep. Som eksempel på dette nevnes i § 8 første ledd nr 5 "tiltak i tråd med gjeldende reguleringsplan". Reguleringsplanens innhold og dimensjonene på hva slags sykkelvei og fortau som veien kunne utvides med var, som Riksantikvaren påpeker, en kjent og klar forutsetning da fredningen ble vedtatt. I reguleringsplankartet er også breddene på den planlagte sykkelveien og fortauene angitt.

Etter departementets vurdering innebærer gjensidigheten i utformingen av fredningsforskriften og reguleringsplanen at dispensasjonens tillatelse til å etablere sykkelvei med fortau med de angitte bredder, ligger innenfor rammene i fredningsforskriften § 8, dvs. hva det kan gis dispensasjon for.

Total bredde på regulert trafikkareal i Dronning Blancas vei er 14,75 meter, og nærmere 20 meter i Bygdøyveien frem til krysset ved Kongsgården. Den regulerte sykkelveien med fortau er dimensjonert for 300-750 syklende og 50-200 gående per time, i henhold til Statens vegvesens Sykkelhåndbok V122, som angir minimumskrav til utforming av trafikkareal. Trafikktellinger på den aktuelle strekningen i høysesongen (sommer 2016) viser imidlertid at antall syklende/gående pr time var henholdsvis 33/25 i Dronning Blancas vei og 11/10 i Bygdøyveien. Med dagens trafikkgrunnlag, synes den regulerte trasébredden overdimensjonert, men dette var ikke tema da Miljøverndepartementet behandlet og stadfestet reguleringsplanen. Selv om en tar høyde for en framtidig økning i sykkeltrafikken er en likevel langt unna det trafikkgrunnlaget sykkelveien er dimensjonert for, jf. også byrådsavdeling for miljø og samferdsel i Oslo kommunes brev av 27.03.2017 til Bymiljøetaten som foreslår en ny helhetlig sykkelløsning og en ny vurdering. Departementet er enig i dette. Departementet har forståelse for at det planlagte tiltaket fører til lokale reaksjoner, når omfanget nå blir synliggjort, blant annet gjennom kommunens egne nettsider. Det er imidlertid ikke opp til Riksantikvaren eller Klima- og miljødepartementet i denne saken å ta stilling til hvordan kommunen i reguleringsplanen burde ha utformet trafikkarealet for gående og syklende. Oslo kommunen står fritt til å endre reguleringen eller redusere omfanget av tiltaket innenfor rammen av gjeldende reguleringsplan. For ordens skyld gjør vi oppmerksom på at vesentlige endringer kan føre til at spørsmålet om dispensasjon fra kulturmiljøfredningen må vurderes på nytt.

Felling av trær i alléen

Etter fredningsforskriften § 6 første ledd nr. 6 er det ikke adgang til "fjerning av alléer". I reguleringsplanen § 20 første ledd fjerde kulepunkt angis det at allétrær vist på plankartet skal bevares og gis gode vekstforhold.

Det foreligger flere utredninger som sier noe om alléens helsetilstand. Bymiljøetaten og Riksantikvaren viser til rapport som ble utarbeidet 28.08.14 ved Parkseksjonen i Oslo kommune ved arborist Erik Solfjeld. I denne rapporten ble hvert enkelt tre tilstandsvurdert. Klagerne har innhentet uttalelser fra henholdsvis COWI ved arborist Kristin Moldestad og Tree Solutions ved Glen Read. I disse rapportene gis det uttrykk for at de fleste trærne med fagmessig trepleie kan leve i mange år framover.

Departementet merker seg at fagspesialister har såpass ulike vurderinger av den gjenstående alléens livspotensial. Etter departementets oppfatning er den opprinnelige rapporten fra Parkseksjonen den mest grundige og som går inngående inn i tilstandsvurderingen av hvert enkelt tre i alléen. I likhet med Riksantikvaren velger departementet derfor å legge til grunn den rapporten som er utarbeidet for kommunen.

I en brosjyre om Trær og alléer utgitt av Statens vegvesen i 2006 i samarbeid med blant annet Riksantikvaren defineres allé som "To rekker med minimum 5 trær på rekke, med tilnærmet lik avstand mellom hvert tre.". Videre står det følgende om trerekke – ensidig allé som "Er en rekke, med tilnærmet lik avstand mellom hvert tre.". De trærne som står langs Bygdøyveien mellom Dronningberget og fram til porten til kongsgården, vil etter denne definisjonen sees på som enkeltstående trær. Etter departementets vurdering er allépreget betydelig svekket og trærne må derfor i dag betraktes som rester av en allé.

I reguleringsplanen er de gjenværende trærne markert i det som er vist som fortau og annet veieareal. Som Riksantikvaren peker på er vekstvilkårene for trærne i utgangspunktet dårlig. Med grunn- og anleggsarbeidene som følger med byggingen av sykkelvei og fortau, blir denne situasjonen enda mer utfordret. I så måte innebærer reguleringsplanen en utfordring i seg selv, når den legger opp til et slikt anlegg samtidig som den angir at de eksisterende trærne skal gis gode vekstforhold. På denne bakgrunn mener departementet at den løsningen som best ivaretar kulturmiljøfredningens formål på lengre sikt, er å gjenopprette den alléen som ble etablert i løpet av siste halvdel av 1800-tallet, ved å felle de resterende trærne og reetablere alléen i tråd med opprinnelig intensjon og utstrekning.

Felling av øvrige trær

Etter departementets vurdering er felling av øvrige trær for å anlegge sykkelvei med fortau ikke i strid med kulturmiljøfredningen. Disse trærne utgjør ikke noen sentrale elementer i Folkeparken og intensjonene med fredningen av Bygdøy kulturmiljø. Fjerningen av denne vegetasjonen er dermed ikke i strid med formålet med fredningen. Heller ikke reguleringsplanens bestemmelser for de formålsangivelser trærne står innenfor, jf. §§ 4 og 6, er til hinder for fjerne trærne, så langt dette er nødvendig for å realisere sykkelvei med fortau.

Skjæringer og fyllinger

Til rammesøknaden hører situasjonsplan over tiltaket. Denne viser fyllinger som følge av den nye sykkelveien med fortau. Fyllingene er særlig tydelige på strekningen etter krysset ved Kongsgården. Fyllingene er ikke vist i reguleringsplanen, og blir liggende innenfor andre underformål i denne, så som "kulturmiljø, landskap og vegetasjon" og "kulturmiljø, off. bygn./allmenn. formål".

Inngrep i form av skjæringer og især fyllinger følger nesten uten unntak ved veianlegg, men det er ikke uvanlig at de ikke er vist i plankartet i eldre reguleringsplaner (etter plan- og bygningsloven av 1985). Konsekvensen av dette er at tilliggende arealer ofte ikke kan benyttes til sitt formål, ettersom fyllingen kommer i veien for dette. Med plan- og bygningsloven av 2008 er det ved bestemmelsene om hensynssoner og mer detaljert angivelse av underformål til samferdselsanlegg, gitt bedre verktøy for å regulere utslag av veiarealer for omgivelsene. Den aktuelle reguleringsplanen på Bygdøy er utarbeidet etter plan- og bygningsloven av 1985.

Selv om det er påregnelig med skjæringer og fyllinger som ikke er vist i plankartet, må det tilstrebes å gjøre disse så små som mulig særlig når tiltaket skjer innenfor kulturmiljøfredningen. Ettersom Riksantikvaren har deltatt i referansegruppen for prosjektet, og bidratt i bearbeidelsen av dette, legger departementet til grunn at utformingen og situasjonsplanene som en del av rammesøknaden, har inngått i grunnlaget for dispensasjonen, og at den også gjelder fyllingene i sin helhet, slik de er vist. Reguleringsplanens formålsangivelse for det som er kulturmiljøfredet, er Spesialområde, slik dette ble angitt etter plan- og bygningsloven av 1985 § 25 nr. 6. All angivelse av underformål, så som bevaring, trafikkområde, landbruksområde og byggeområde, er sidestilt.

På bakgrunn av at kulturmiljøfredningen og reguleringsplanen er utarbeidet i sammenheng, og begge dokumenter forutsetter etablering av sykkelvei med fortau, mener departementet at fyllingene er en påregnelig del av dette tiltaket, og som det kan gis dispensasjon for. Etter departementets vurdering, foreligger det derfor ikke feil i Riksantikvarens saksbehandling eller rettsanvendelse på dette punkt.

Vurdering av tiltaket opp mot naturmangfoldloven

Bygdøy står i en særstilling med stort artsmangfold. Av den grunn bør alle typer vedtak og tiltak som berører naturmangfoldet være godt utredet. Departementet tok derfor kontakt med Bymiljøetaten som ansvarlig tiltakshaver for å avklare hvordan tiltaket forholder seg til naturmangfoldlovens prinsipper. Departementet fikk en utdypende forklaring på dette i epost av 03.02.17 og denne ligger til grunn for vurderingene under. Det har blitt klaget på vurderingen i henhold til kapittel II og departementet har foretatt en selvstendig vurdering av spørsmålet.

I henhold til naturmangfoldloven § 7 er prinsippene i §§ 8-12 retningsgivende for utøving av offentlig myndighet, og det skal framgå av beslutningen hvordan disse prinsippene er tatt hensyn til og vektlagt i vurderingen av saken.

Kunnskapsgrunnlaget

I følge Bymiljøetaten i Oslo var området godt kartlagt. Bymiljøetaten har i 2016 fått gjennomført vegetasjonskartlegging som viser utbredelse av verdifulle naturtyper og svartelistede arter. Riksantikvaren har i tillegg foretatt søk i Naturbase og Artsdatabanken.

Miljøverdiene i området

Prosjektområdet berører eller kommer i nærheten av totalt åtte naturtypelokaliteter og noen
habitater som ikke regnes som naturtyper. Med unntak av eika på Dronningberget er det ingen enkelttrær som er registrert som verdifull naturtype. Det kan antas at store og gamle trær i alléen og de store furutrærne i svingen ved krysset Strømsborgveien har biologiske kvaliteter.

Påvirkning og konsekvens

I Dronningberget naturreservat står det en stor eik hvor det må forventes rotsonen går ut i veiarealet og dermed at gravingen kan komme i konflikt med treets røtter. Da tiltaket er planlagt tett på grensen for Dronningberget naturreservat er det noe usikkert om mindre deler av kantsonen kan bli berørt i anleggsperioden. Bymiljøetaten opplyser at de har strenge krav for graving nær trær, blant annet kreves det at det er en sertifisert trepleier tilstede for å overvåke arbeidene og sørge for at arbeidene foregår på en måte som ivaretar treet. Videre er det planlagt å benytte spesiell teknikk kalt luftspade for graving nær treet. Dersom det blir nødvendig med spesialløsning for overbygning av vei på stedet for å unngå å kappe eller skade røttene vil det bli gjennomført.

Klima- og miljødepartementet mener det er god kunnskap om naturmangfoldverdiene i området og om konsekvensene en gjennomføring av planen vil ha for naturmangfoldet. Departementet mener kravet i naturmangfoldloven § 8 om kunnskapsgrunnlaget er oppfylt. Føre-var-prinsippet får dermed ikke anvendelse, jf. naturmangfoldloven § 9.

Departementet viser til at det ikke er andre planer om tiltak på denne delen av Bygdøy. Tiltaksområdet og nærliggende områder er fredet gjennom kulturminneloven, regulert til bevaring gjennom plan- og bygningsloven og deler er vernet etter naturmangfoldloven. Departementet anser det som lite sannsynlig at det blir ytterligere belastninger på naturverdiene. jf. naturmangfoldloven § 10.

Det følger av naturmangfoldloven §11 at tiltakshaver skal dekke kostnadene ved å hindre eller begrense skade på naturmangfoldet som tiltaket volder. I denne saken er Oslo kommune tiltakshaver, jf § 12. Bymiljøetaten viser i sin utdypende forklaring at de har forstått og påtatt seg dette ansvaret.

Riksantikvarens dispensasjonsvedtak berører ikke Dronningberget naturreservat. Etter departementets oppfatning er det derfor riktig av Riksantikvaren å henvise til Fylkesmannen i Oslo og Akershus med hensyn til konsekvenser for tiltak knyttet til Dronningberget naturreservat.

Konklusjon

Klima- og miljødepartementet har vurdert alle sider av saken, og er kommet til at det ikke foreligger feil i saksbehandlingen eller rettsanvendelsen, feil som har betydning for sakens utfall. Departementet har ikke innvendinger mot Riksantikvarens skjønnsutøvelse i saken, som er utøvd innenfor det mulighetsrommet forskriftsfredningen og reguleringsplanen gav sammen.

Klagen er ikke tatt til følge.

Tilleggsbemerkning

Under klagebehandlingen har det kommet vesentlige innvendinger mot at sykkelvei med fortau bygges med de dimensjoner og den utforming som er regulert og prosjektert. Departementet har forståelse for dette, og tillater seg å peke på den muligheten kommunen har til å tilpasse sykkelløsninger til steders egenart, jf. Statens vegvesen sin Sykkelhåndbok for spesielle gatemiljøer kap. 3.5.4.

Dimensjoneringen av gang- og sykkelveien synes ikke å ha vært et sentralt tema ved behandlingen av reguleringsplanen. Prosjektert kapasitet kan ut fra nyere trafikktellinger virke overdimensjonert. Heller ikke omfanget av fyllinger og skjæringer har vært tema i debatten rundt planen.

I brevet av 23.07.17 fra byrådsavdeling for miljø- og samferdsel til Bymiljøetaten, bes etaten vurdere en ny helhetlig sykkelløsning som del av en mer stedstilpasset veiløsning på Bygdøy. Departementet er enig i at dimensjoneringen av gang- og sykkelveien bør revurderes og dermed kunne tilpasses omgivelsene og kulturmiljøfredningen på en bedre måte. Departementet mener det kan være gode grunner til å se på saken på nytt. Eventuelle endringer må imidlertid initieres av Oslo kommune som er både reguleringsmyndighet og tiltakshaver.

Departementet beklager at denne saken har tatt noe tid. Den har vært kompleks og det har vært mange ulike problemstillinger det har vært nødvendig å drøfte grundig.

Med hilsen

Mathys Truyen (e.f.)
avdelingsdirektør

Elisabet Haveraaen
seniorrådgiver

Kopi

Plan - og bygningsetaten Oslo kommune
Oslo kommune Bymiljøetaten
Byantikvaren Oslo kommune
Riksantikvaren

Adresseliste

Bull & Co Advokatfirma AS
Postboks 2583 Solli
0203 OSLO

Oslo og Akershus avdeling Fortidsminneforeningen
Vøienvolden gård, Maridalsvn. 120
0461 OSLO

Nasjonal aksjon for sykkeltrafikk på Bygdøy
v/ Liv Brita Malnes
0355 OSLO