Juridiske rammebetingelser

Samarbeid om oppgaver som innebærer myndighetsutøvelse

For lovpålagte oppgaver som innebærer utøvelse av offentlig myndighet, stiller kommuneloven visse krav til organisatoriske løsninger. Begrunnelsen for dette er at når kommunene opptrer som myndighetsorgan, er det nødvendig å ivareta hensynet til innbyggernes rettssikkerhet, demokratisk kontroll mv. på en helt annen måte enn når kommunene driver forretningsdrift.

Det er lovfestet to modeller for samarbeid om offentlig myndighetsutøvelse i kommuneloven. Dette er vertskommunesamarbeid og samkommune.

Vertskommunesamarbeid, kommuneloven § 28 a flg
To eller flere kommuner kan velge å gå sammen i et vertskommunesamarbeid for å løse felles oppgaver. Et hovedformål med etableringen av vertskommunemodellen var å tilby en mer hensiktsmessig lovregulering av interkommunalt samarbeid om de lovpålagte og mer individrettede tjenestene.

Der det ikke er aktuelt å delegere beslutningsmyndighet av prinsipiell karakter, kan man opprette et administrativt vertskommunesamarbeid, jf kommuneloven § 28 b. De ulike deltakerkommunene kan delegere ulik kompetanse til vertskommunens administrasjon innenfor et slikt administrativt vertskommunesamarbeid. Beslutningene treffes da av administrasjonen i vertskommunen.

Det kan også overføres beslutningsmyndighet i prinsipielle saker. I så fall må kommunene oppnevne en felles folkevalgt nemnd til å ta slike avgjørelser, jf kommuneloven § 28 c. Øvrige saker kan nemnden delegere til vertskommunens administrasjon å avgjøre. Hver av deltakerne skal være representert med to eller flere representanter i denne nemnden. Et slikt samarbeid blir omtalt som politisk vertskommunesamarbeid. Der man etablerer en felles folkevalgt nemnd som skal ta prinsipielle beslutninger, må alle deltakerkommunene delegere samme myndighet til den felles politiske nemnden.

Ot.prp. nr 95 (2005-2006) er forarbeidene til lovendringen som innførte vertskommunesamarbeidet i kommuneloven.

Departementet har utgitt en veileder for vertskommunensamarbeid,
Vertskommunemodellen i kommuneloven § 28 a flg.

Samkommune, kommuneloven kapittel 5B
To eller flere kommuner kan opprette en samkommune for å løse felles oppgaver. Samkommunemodellen er i likhet med vertskommunemodellen utformet med sikte på å gjøre det forsvarlig for kommuner å utføre kommunale kjerneoppgaver i samarbeid med andre kommuner. Men samkommunemodellen er tilpasset samarbeid på et bredere og mer sektorovergripende oppgavefelt, der det i betydelig grad blir overført avgjørelsesmyndighet til samkommunestyret fra deltagerkommunene. Enhver oppgave eller avgjørelsesmyndighet som ikke i lov er lagt til kommunestyret selv eller andre kommunale organer, kan overføres til en samkommune.

Samkommunen er et eget rettssubjekt, og ikke en del av deltakerkommunenes virksomhet.
Samkommunens øverste organ er samkommunestyret som blir valgt av og blant kommunestyremedlemmene i deltakerkommunene.
Hver kommune skal ha minst tre representanter i samkommunestyret.
Samkommunestyret kan opprette underliggende folkevalgte organer.
Samkommunen skal videre ha egen administrasjonssjef og egne ansatte.

Forarbeidene til lovendringen som innførte samkommune i kommuneloven er Prop. 49 L (2011-2012).

Samarbeid om oppgaver som ikke innebærer myndighetsutøvelse

Når det gjelder samarbeid om oppgaver som ikke innebærer myndighetsutøvelse, står kommunene friere til å velge mellom ulike modeller. Interkommunalt samarbeid kan organiseres etter bestemmelser i kommuneloven, men også i selskapsformer etter annet regelverk. Det er imidlertid viktig å være oppmerksom på at EØS-regelverket kan komme til anvendelse i en del tilfeller.

Nedenfor omtaler vi noen av de vanligste modellene som brukes av norske kommuner. Kommunene må selv velge etter en konkret vurdering av hva som vil være mest hensiktsmessig i hvert enkelt tilfelle.


Interkommunalt samarbeid etter kommuneloven § 27
Kommuneloven § 27 gir hjemmel for å etablere et interkommunalt styre for å løse felles oppgaver. Til et slikt styre kan kommunestyret eller fylkestinget selv gi myndighet til å treffe avgjørelser som angår virksomhetens drift og organisering.
Rettsgrunnlaget for et interkommunalt samarbeid vil være kommuneloven og de vedtektene deltagerkommunene blir enige om. Loven setter visse krav til hva vedtektene må omhandle. Samarbeid opprettet etter § 27 kan være egne rettssubjekter, men mange er det ikke.


Interkommunalt selskap etter lov om interkommunale selskaper
To eller flere kommuner kan etablere et felles selskap etter Lov om interkommunale selskaper av 29. januar 1999 nr. 6.

Loven særlig er utformet med tanke på virksomheter som har egne inntekter og som har større eller mindre preg av næringsvirksomhet. Modellen er som utgangspunkt ikke tiltenkt samarbeid om sentrale samfunnsoppgaver av stor velferdsmessig betydning. Formelt er imidlertid ingen ting i veien for at modellen med interkommunale selskaper også benyttes for mer tradisjonelle forvaltningsoppgaver, dersom den lov som legger oppgaven til kommunen eller fylkeskommunen ikke er til hinder for det.

Forarbeidene til loven er: NOU 1995:17 Om organisering av kommunal og fylkeskommunal virksomhet og i Ot.prp. nr. 53 (1997-98) Om lov om interkommunale selskaper og lov om endringer i kommuneloven m.m.

Aksjeselskap
Samarbeidende kommuner kan velge å etablere et felles selskap etter lov om aksjeselskap 14. juni 1985 nr. 61. Aksjeselskaper er selvstendige, skattepliktige rettssubjekter, og aksjeeierne er ikke personlig ansvarlige for selskapsforpliktelsene. Siden det er begrenset ansvar for eierne av aksjeselskap, er det ikke mulig å bruke denne selskapsformen for å samarbeide om oppgaver som innebærer myndighetsutøvelse.

Samvirkeforetak
Dersom vilkårene i lov om samvirkeforetak 21. juni 2013 nr. 75 er oppfylt, kan samarbeidende kommuner etablere et samvirkeforetak. I likhet med aksjeselskap er det begrenset ansvar for medlemmene av samvirkeforetak. Det er derfor ikke mulig å bruke denne selskapsformen for å samarbeide om om oppgaver som innebærer myndighetsutøvelse.


Forholdet til EØS-regelverket

Under omtales forholdet til EØS relgeverket på noen utvalgte områder som er spesielt relevante for samarbeid mellom kommuner.

Statstøtteregler
Norske kommuner og fylkeskommuner har størstedelen av sin aktivitet knyttet til å fordele goder og å pålegge plikter i kraft av å være forvaltningsorgan og myndighetsperson. Disse oppgavene utøves normalt ikke i et konkurransemarked. Offentlige bevilgninger til utøvelse av slike oppgaver vil ikke være konkurransevridende og i strid med EØS-avtalens statsstøtteregler.

Mange kommuner og fylkeskommuner har alene eller som et samarbeid med andre, enheter som tilbyr varer og tjenester i mer ordinære konkurranseutsatte markeder. Disse kan være organisert som del av kommunene selv eller som frittstående rettssubjekter. EØS-avtalen oppstiller et forbud mot tildeling av offentlig støtte til foretak dersom støtten kan vri eller true med å vri konkurransen og påvirke samhandelen innen EØS-området. For å hindre at man tildeler ulovlig støtte, er det derfor viktig å ha klart for seg hva som er å anse som et foretak i EØS-rettslig forstand.

Advokatfirmaet ALT skrev i 2013 en rapport for KMD om norske kommuner og statsstøttereglene.


Offentlige anskaffelser og kommunesamarbeid
EU vedtok 26. mars 2014 nye anskaffelsesdirektiver for klassisk sektor, forsyningssektorene og konsesjonskontrakter. En sentral endring i forhold til tidligere regelverk er at direktivene lovfester et eget unntak fra anskaffelsesregelverket for samarbeid mellom offentlige aktører- såkalt offentlig-offentlig samarbeid.

EØS-avtalen forplikter Norge til å implementere de nye anskaffelsesdirektivene, og de vil være relevante for vurderinger av interkommunalt samarbeid etter norsk rett. Unntaksregelene vil få betydning for norske kommuner og fylkeskommuner når de skal velge hvordan de skal løse sine oppgaver gjennom interkommunalt samarbeid og gjennom selskaper de eier.

Direktivene retter seg kun mot samarbeid om utøvelse av økonomisk aktivitet, og en rekke former for samarbeid mellom offentlige aktører vil derfor ikke utløse anskaffelsesdirektivenes anvendelse. Rent faglig og politisk samarbeid vil for eksempel falle utenfor anskaffelsesreglene fordi det ikke ytes noen vare, tjeneste eller bygg- og anleggsarbeid mot godtgjørelse. Det samme gjelder utføringen av rene forvaltningsoppgaver.

Advokatfirmaet Hjort skrev i 2014 en rapport for KMD om betydningen av de nye direktivene for norske kommuner og fylkeskommuner.