Finansiering av sektoren samlet, herunder øremerking, innlemming med mer

Publisert under: Regjeringen Stoltenberg II

Utgiver: Kommunal- og regionaldepartementet

Kommunesektoren forvalter en betydelig del av landets økonomiske ressurser, og står for en vesentlig del av landets økonomiske aktivitet. Sektoren finansieres både gjennom skatt, rammetilskudd, øremerkede tilskudd, momskompensasjon, gebyrinntekter og andre mindre inntekter.

Finansiering av kommunesektoren og sektorens plass i norsk økonomi


Kommunesektoren forvalter en betydelig del av landets økonomiske ressurser. Størrelsen på kommunesektoren innebærer at utviklingen i sektoren er av stor betydning for utviklingen i norsk økonomi, og at sektorens samlede ressursbruk har stor virkning på helheten i økonomien.
Kommunesektorens inntekter utgjør anslagsvis 18 prosent av BNP for Fastlands-Norge og hver femte sysselsatte jobber i komunal sektor.

Statens økonomiske styring av kommunesektoren skjer dels gjennom å fastlegge rammer for statlige overføringer til kommunene, og dels ved en regulering av kommunenes muligheter til selv å skaffe seg inntekter. Staten styrer med dette langt på vei de samlede rammene for kommuneøkonomien.

Kommunesektorens ressursbruk er i vesentlig grad knyttet til ansvaret for nasjonale velferdstjenester. Barnehage, grunnskole og helse- og sosialsektoren legger beslag på om lag 70 prosent av kommunenes brutto driftsutgifter. Figur 2.1 viser fordelingen av kommunenes utgifter.

Figur 2.1 Sammensetningen av kommunesektorens utgifter. 2008 (unntatt Oslo)


Kommunenes inntekter består i hovedsak av tre inntektskilder: skatteinntekter, statlige overføringer og brukerbetalinger. Overføringene er dels generelle og dels øremerkede tilskudd til spesielle formål. I tillegg har kommunene anledning til å kreve inn skatt på eiendom, og enkelte kommuner har betydelige finansinntekter og eierinntekter fra kraftverk. Skatteinntekter og rammetilskudd er frie inntekter, og utgjør om lag 2/3 av kommunesektorens inntekter.

Figur 2.2 Sammensetningen av kommunesektorens inntekter. Anslag 2010


Utvikling av velferdssamfunnet og behovet for utjevning

Det overordnede målet for utviklingen av velferdssamfunnet har vært at velferdstjenestene skal nå alle, og at det ikke skal være for stor variasjon i standarden på tjenestene utover i landet. Målet om utjevning har i takt med utbyggingen av velferdssamfunnet fått karakter av overordnet nasjonalt mål (Kjellberg 1991). Det er de frie inntektene, skatteinntekter og rammetilskudd, som er gjenstand for utjevning og omfordeling i finansieringssystemet for kommunene.

Det er store forskjeller i kommunenes inntektsgrunnlag, og uten utjevning av inntektene mellom kommunene ville variasjonene i skatteinntekter i stor grad slått ut i variasjoner i det kommunale tjenestetilbudet. Staten skal med sin utjevningspolitikk bidra til at det kommunale tjenestetilbudet ikke varierer for mye mellom kommunene. Kommunene skal på sin side sikre at offentlige velferdstjenester er tilgjengelige til hele befolkningen uavhengig av bosted, og således utjevne forskjeller mellom innbyggerne.

 

Staten har styring over kommunesektorens rammebetingelser gjennom å regulere bevilgninger, utjevningssystemet og lov- og regelverk. Utformingen av utjevningspolitikken har derfor stor betydning for kommunenes økonomi. Inntektssystemet som ble innført i 1986 ble primært begrunnet med ønsket om å sikre en rettferdig fordeling, å motivere til bedre ressursbruk ved å utvide det lokale selvstyret, å stimulere til lokaldemokrati og regional utvikling, og å bedre den makroøkonomiske kontrollen med sektorens inntektsrammer.
I dagens inntektssystem blir skatteinntekter delvis utjevnet, mens variasjon i etterspørselen etter tjenester på grunnlag av sosiale, demografiske og avstandsmessige forhold skal utjevnes fullt ut gjennom utgiftsutjevningen.

Ansvar og handlingsrom

Enhver oppgave som skal løses av offentlig sektor må plasseres på et gitt forvaltningsnivå ut fra hvilket nivå som antas å være best i stand til å løse den aktuelle oppgaven. Nærhet mellom de som fatter politiske beslutninger og de beslutningene angår er et viktig aspekt ved lokaldemokrati og lokal oppgaveløsning. Effektiv ressursbruk er et sentralt argument for at en oppgave bør løses nærmest mulig innbyggerne. Lokale tilpasninger og prioriteringer legger i utgangspunktet til rette for både prioriteringseffektivitet og kostnadseffektivitet.
Det er behov for samordning mellom de ulike kommunale instansene for at innbyggerne skal få best mulig tilpassede tilbud, og samarbeid kan være lettere å få til lokalt. Nasjonal standardisering, stordriftsfordeler og behov for spesialisert kompetanse trekker for en del tjenester i retning av en mer sentralisert organisering. Det vil også være behov for samarbeid mellom kommunale og statlige instanser. På den annen side er nærhet mellom beslutningstager og den beslutningen gjelder viktig for at den enkelte innbygger skal få et helhetlig tilbud i sitt lokalmiljø.

Kommunalt selvstyre begrunnes ofte med ønsket om en nær kobling mellom de som tar beslutningene og de som berøres av dem. Det er en viktig forutsetning for et reelt og velfungerende lokaldemokrati at det er en kobling mellom ansvar, oppgaver, myndighet og finansieringsansvar. Kommunesektoren må sikres stabile inntekter for å finansiere nasjonalt vedtatte velferdsgoder. I tillegg må kommunene ha et visst økonomisk handlingsrom for å drive lokalsamfunnsutvikling og være en lokaldemokratisk arena.

Kommunesektorens ”frie inntekter” omfatter skatt fra egne innbyggere og statlige rammetilskudd. Frie inntekter er inntekter som kommunene fritt kan disponere uten andre bindinger enn gjeldende lover og forskrifter. Frie midler legger dermed til rette for lokale tilpasninger og prioriteringer av lovpålagte velferdstjenester, og faktisk utøving av politisk makt på det lokale plan. Én kommune kan prioritere skole høyt, mens en annen kommune prioriterer eldreomsorg. Rammefinansiering legger også til rette for effektiv tjenesteproduksjon som er godt tilpasset innbyggernes behov. For å klare å framskaffe kvalitativt gode tjenester innenfor gitte ressursrammer, må lokale politikere avveie innbyggernes behov og sørge for effektiv utnyttelse av ressursene.


Kommunen som samfunnsutvikler

Kommunene har en viktig rolle som samfunnsutvikler. Samfunnsutvikling dreier seg om planlegging, næringsutvikling og miljø i videste forstand, eksempelvis å utbedre det lokale veinettet, skape flere arbeidsplasser og gode nærmiljø og å gjøre kommunene attraktive for reiselivet (Årsæther og Vabo 2002). Samfunnsutviklerrollen innebærer et allsidig arbeid for å utvikle næringslivet og skape gode levekår for befolkningen i vid forstand. Overføringene til kommunesektoren er av stor betydning for lokal og regional utvikling og fordeling. Måten samfunnsutviklerrollen utøves på vil blant annet være avhengig av lov- og regelverk, statlige etableringer og satsinger, arealutvikling- og forvaltning og ikke minst samordning mellom statlige og kommunal myndigheter. En kommunes økonomiske handlingsrom vil også ha betydning for utøvelsen av samfunnsutviklerrollen.

Samspill stat og kommune

Innenfor rammen av den norske kommunemodellen er det ikke mulig å skille skarpt mellom en statlig og en kommunal sfære. En viktig forutsetning for denne modellen er et godt samspill og samhandling mellom nivåene. Det er en utfordring å skape gode løsninger som resulterer i et godt tjenestetilbud. Statlig styring og kommunal handlefrihet må balanseres. Kommunene har ansvar for å tilby landets innbyggere nasjonale velferdstjenester som grunnskole, helse- og omsorgstjenester og barnehage, hvorav flere av disse er lovpålagte. Kommunesektoren styres på den ene siden av beslutninger tatt av lokalt folkevalgte, men på den andre siden utfører kommunesektoren oppgaver delegert fra staten. Stor grad av regelstyring fra statens side kan medføre at kommunene nærmest blir ”underliggende etater” av staten, og ikke en levende lokaldemokratisk arena.

Diskusjoner om kvaliteten på de kommunale velferdstjenestene står sentralt i den rikspolitiske debatten. Når staten ved regjeringen fatter vedtak om nasjonale reformer innenfor kommunesektorens oppgaver, har dette direkte konsekvenser for kommunenes handlingsrom. Kommunene bindes opp til å prioritere enkelte tjenester fremfor andre, og med dette begrenses handlingsrommet til å foreta lokale prioriteringer. Statlige reformer som innebærer nye oppgaver, eller utvidet ansvar skal normalt følges opp av økte overføringer, og dersom dette gjøres vil en opprettholde det kommunale handlingsrommet.

Ønsket om et likeverdig tjenestetilbud i alle landets kommuner står ikke i kontrast til det lokale selvstyret. Lokalpolitikk bør være mer enn iverksetting av statlig politikk. Det bør være mulig å finne en god balanse mellom storsamfunnets krav om likeverd i tjenestetilbudet og kommunenes frihet.