Referat fra KOSTRA-regnskapsgruppe 01.11.06

Publisert under: Regjeringen Stoltenberg II

Utgiver: Kommunal- og regionaldepartementet

Møte om:

KOSTRA regnskapsgruppe

Saksnr.:

Tilstede:

Stein Kittelsen, Gjesdal kommune
Turid Ramdahl, Råde kommune
Karl Fredrik Myhr, Bergen kommune
Per Lund, Sør-Trøndelag fylkeskommune
Rolf Arnesen, Møre og Romsdal fylke
Ståle Ruud, KS
Frode Borgås, SSB
Anne Brit Thorud, SSB
Even Vaboen, KRD
Bent Devik, KRD
Torill Louise Torgrimsen, KRD (sak 06/06 og 07/06)

Dato:

01.11.2006

Møteleder:

Bent Devik

Referent:

Even Vaboen

Kopi til:

Eli Marit Fuglesteg, Vestre Slidre Aud Steinsland, Time kommune Steinar Risinggård, Setesdal revisjonsdistrikt IKS

Referat fra KOSTRA-regnskapsgruppe 01.11.06

Sak 06/06 Skoleskyss
Arbeidsgruppa som har sett på skoleskyss i KOSTRA, har foreslått at utgifter og inntekter knyttet til skoleskyss ikke lenger føres på funksjon 510, men på funksjonene 730-734, og at nøkkeltall baseres på beregninger på skjema 50 fra fylkeskommunene og statistikk fra transportselskapene. Arbeidsgruppen har ikke foreslått endringer for kommunenes føring av utgifter til skoleskyss for grunnskoleelever (funksjon 222).

Regnskapsgruppa anførte at utgifter til skoleskyss sett i sammenheng med skolestruktur er interessant styringsinformasjon for politikerne, og at det er behov for bedre nøkkeltall på dette området.

Regnskapsgruppen syntes arbeidsgruppens forslag var godt når det gjelder funksjonsinndelingen for fylkeskommunene. Løsningen innebærer at skyss for elever i videregående opplæring ikke lenger skal føres på funksjon 510. Disse tallene har vært preget av skjønn, og har ikke kunnet gi et fullstendig bilde av skoleskyss til denne elevgruppen. Funksjon 510 blir dermed ”renere”, når all skoleskyss (også skyss til elever i grunnskolen) nå må føres på funksjon 73x.

Den foreslåtte løsningen vil heller ikke innebære at regnskapet gir rene tall for hva skoleskyss koster fylkeskommunene, men innslaget av skjønn og feilkilder i regnskapstallene reduseres ved at en samler alle utgifter og inntekter knyttet til de ulike fylkeskommunale transporttilbud på funksjonene 730-732 og 734.

Fylkeskommunene kan imidlertid kun bidra med økonomiske data som gir informasjon om utgifter og inntekter knyttet til alle reisende (både elever i grunnskole, elever i videregående opplæring og andre reisende). Regnskapsgruppa understreket at gode nøkkeltall for skoleskyss krever gode tjenestedata om fordelingen av reisende på de ulike gruppene. Det er her naturlig at arbeidsgruppene jobber videre med rapporteringen av reisende.

For kommunene vil funksjon 222 i kombinasjon med art 170 gi et godt anslag for skoleskyssen for grunnskoleelever. Arbeidsgruppen har foreslått at det skal presiseres at art 170 alltid skal benyttes for kommunens utgifter til skoleskyss (og ikke 330 eller 370). Regnskapsgruppa viste til at art 370 også kunne være riktig å bruke når kommuner betaler for skyss av elever som går i privat grunnskole. Art 170 vil derfor ikke alltid være eneste riktige art.

Regnskapsgruppa pekte på at definisjonen av nøkkeltall vil avhenge av hvilke nøkkeltall en ønsker (som eksempelvis skyssutgifter i alt, eller bare av egne elever). Regnskapsgruppen påpekte at heller ikke en løsning som foreslått av arbeidsgruppen vil rendyrke skoleskyssen, da kombinasjonen funksjon 222/art170 også vil omfatte transport i forbindelse med renhold, vaktmester o.l. For kommuner vil utgiftene på art 170 i noen tilfeller også kunne være blåst opp, som ved refusjon av taxiregninger fra fylkeskommunen. Det vil derfor ikke la seg gjøre å skille ut kun skoleskyss etter dagens kontoplan, og KOSTRA-tallene for dette må derfor nødvendigvis bli litt grove.

Konklusjon: Regnskapsgruppa støtter arbeidsgruppens forslag om at fylkeskommunenes utgifter og inntekter knyttet til skoleskyss skal føres på funksjon 730-734. Arbeidsgruppen jobber videre med hvilke nøkkeltall som skal publiseres.

Sak 07/06 Regnskapsbegrepene i KOSTRA – korrigerte brutto driftsutgifter mv.
Arbeidsgruppen for videregående opplæring har foreslått endringer i nøkkeltall på utdanningsområdet. Dagens nøkkeltall har ikke avgrenset utgiftene og inntektene som knytter seg til fylkeskommunenes kostnader per elev i fylkeskommunens skoler, og vil derfor kunne påvirkes av hvordan fylkeskommunen har organisert sine tjenester, og av omfanget av gjesteelever.

A. Inkludering av kjøp utenfra i nøkkeltallene for produktivitet
Arbeidsgruppen for videregående opplæring har vist til at definisjonen av korrigerte brutto driftsutgifter innebærer at ikke alle utgiftene som er knyttet til fylkeskommunenes tjenesteproduksjon, kommer med i beregningen av enhetskostnader per elev. Dette skyldes at kjøp fra egne IKS og KF (eksempelvis husleie) ikke er inkludert i utgiftsbegrepet, selv om det er tale om kjøp av deltjenester i kommunens egen produksjon. Arbeidsgruppen har derfor foreslått å inkludere art 375 og art 380 i definisjonen av korrigerte brutto driftsutgifter, som en midlertidig løsning inntil publisering av konserntall er på plass.

I tillegg har arbeidsgruppen foreslått å inkludere art 370 (kjøp fra private) i beregningen av enhetskostnader, siden enkelte fylkeskommuner baserer en stor del av tjenesteproduksjonen innenfor deler av videregående opplæring på kjøp fra private. Dette gjelder særlig funksjon 570 og 581.

Regnskapsgruppa pekte på at formålet med KOSTRA er å gi relevante nøkkeltall. Samsvaret mellom teller og nevner er sentralt, og man så derfor positivt på forslaget fra arbeidsgruppa om å definere nøkkeltall for enhetskostnader på en måte som gir bedre samsvar og relevans. For å oppnå dette ble det gitt uttrykk for at endring bør skje gjennom å endre nøkkeltallene snarere enn ved å endre artskontoplanen.

Regnskapsgruppa la til grunn at dagens nøkkeltallsett i KOSTRA trolig vil være aktuelt å publisere de nærmeste årene, og at nøkkeltallene derfor bør være mest mulig relevante og korrekte.

Det å skulle endre nøkkeltallene kun for videregående opplæring bryter med tradisjonen i KOSTRA, om at alle tjenesteområder skal behandles og presenteres likt ved bruk av gjennomgående utgiftsbegreper. Bruk av ulike utgiftsbegreper mellom de ulike tjenesteområdene vil kunne komplisere det å ta i bruk nøkkeltallene KOSTRA-publiseringen. Regnskapsgruppa pekte derfor på at en i utgangspunktet bør søke å beholde dagens utgiftsbegreper med uendrete definisjoner i publiseringen.

På den andre siden kan forslaget til arbeidsgruppa gjøre KOSTRA-tallene mindre komplisert, fordi nøkkeltallene da faktisk er basert på færre feilkilder og blir mer korrekte. Regnskapsgruppa ga uttrykk for at en derfor bør publisere nøkkeltall ihht arbeidsgruppas forslag i tillegg til dagens nøkkeltall. Regnskapsgruppa la således avgjørende vekt på at det er samsvar mellom teller og nevner i nøkkeltall.

Dette blir nøkkeltall basert på en form for ”justerte” korrigerte brutto driftsutgifter. Regnskapsgruppa mente at dette var et uheldig begrep å bruke i publiseringen. ”Fylkeskommunens utgifter knyttet til elever i egne skoler” er et mer selvforklarende begrep for hva tellere i nøkkeltallene omfatter, men hvilke begreper som benyttes må vurderes nærmere.

Denne løsningen gir et signal om andre tjenesteområder også kan vurderes spesielt ifht å oppnå mer relevant styringsinformasjon og øke legitimiteten til de publiserte nøkkeltallene. Regnskapsgruppa understreket at en kun vurderte forslaget fra arbeidsgruppa spesielt. Om en tilsvarende løsning er aktuell på andre tjenesteområder må vurderes særskilt, og i tilfelle i samarbeid med arbeidsgruppene. En viste til at en antok at bruk av art 375 og 380 innenfor videregående opplæring i det vesentligste gjaldt kjøp av deltjenester, typisk husleie. På andre tjenesteområder kan feilkildene være større, eksempelvis ved at artene både brukes ved kjøp av deltjenester fra eget IKS eller KF, og ved kjøp av ”hele” tjenester.

SSB mente at jobben knyttet til ny publisering ikke vil være spesielt omfattende, men bemerket at det kan være problemer knyttet til omprogrammering bakover i tid. Historikken kan imidlertid ivaretas ved å publisere nye nøkkeltall sammen med de opprinnelige.

Konklusjon: Regnskapsgruppa var enig i arbeidsgruppens forslag til endringer, og ønsket at de nye nøkketallene tas inn som et tillegg til dagens publisering for tjenesteområdet VGO som en ”pilot” f.o.m. publiseringen av 2006-tallene.

Arbeidsgruppen som skal opprettes for å se på konsernpublisering, bør vurdere hvorvidt tilsvarende endringer i utgiftsbegreper også bør gjøres for øvrige områder, og hva konsekvensene av dette vil kunne være.

B. Eget nøkkeltall for kjøp av spesialundervisning mv. fra andre kommuner (art 350/funksjon 560)
Arbeidsgruppa ønsket et nøkkeltall som viser kjøp fra andre kommuner når det gjelder spesialundervisning og særskilt tilpasset opplæring.

Konklusjon: Regnskapsgruppa hadde ingen innsigelser mot nøkkeltallet, men minnet om at omfanget av antallet indikatorer under tjenesteområdet må veies opp mot nytten.

C. Eliminering av gjesteelever og –lærlinger i nøkkeltallene for prioritering
Arbeidsgruppa foreslo at det – i tillegg til dagens netto driftsutgifter – etableres et justert begrep for netto driftsutgifter per bruker (per elev i fylkeskommunal skole per skolefylke 1Elever inndelt etter skolefylke = antall elever i fylkeskommunens skoler), der utgifter knyttet til gjesteelever og -lærlinger ikke inngår i definisjonen, og der inntekter knyttet til gjesteelever og –lærlinger ikke trekkes fra. Nettoutgiftsbegrepet vil gi uttrykk for hvor mye fylkeskommunen bruker av egne frie midler pluss gjesteelevsoppgjør fra andre fylker på elevene i fylkeskommunens egne skoler.

Regnskapsgruppa la som under punkt A stor vekt på at nøkkeltallene er relevante for fylkeskommunene selv. Regnskapsgruppa anførte at fylkeskommunen har ansvaret for elever som går på skoler utenfor fylket, og var enige i forslaget fra arbeidsgruppa. Regnskapsgruppa pekte på at nøkkeltallet bør komme som et tillegg til dagens publisering. Nøkkeltallet bør i publiseringen klassifiseres som en prioriteringsindikator. Det ble påpekt at tilsvarende problemstilling vil være relevant for kommunene, men at det relativt lille omfanget tilsier at det ikke gjøres tilsvarende for publiseringen av kommunenes nøkkeltall.

Konklusjon: Regnskapsgruppa var enig i forslaget fra arbeidsgruppen om å publisere nøkkeltall basert på ”justerte” netto driftsutgifter. Indikatoren kommer i tillegg til dagens nøkkeltall.

Sak 08/06 Finansielle nøkkeltall – netto lånegjeld
KRD har i kommuneproposisjonen de siste par årene benyttet enkelte finansielle indikatorer som ikke finnes i KOSTRA. Dette gjelder netto lånegjeld, som i tillegg til å presenteres eksklusiv pensjonsforpliktelser i kroner per innbygger (nivå 2 i KOSTRA), også presenteres eksklusiv pensjonsforpliktelser i prosent av brutto driftsinntekter. KRD foreslo at disse indikatorene også ble presentert i KOSTRA.

Konklusjon: Regnskapsgruppa var enig i forslaget fra KRD. Netto lånegjeld defineres eksklusive pensjonsforpliktelser, og presenteres i som prosent av brutto driftsinntekter i tilegg til som kroner per innbygger.

Sak 09/06 Regnskapsbegrepene i KOSTRA – forsinkelsesrenter i netto driftsutgifter per tjeneste
Det ble stilt spørsmål ved om enkelte typer renteinntekter og renteutgifter (art 500 og 900) bør inngå i definisjonen av driftsutgiftsbegrepene på tjenestenivå (netto, brutto og korrigerte brutto). I svar på KOSTRA-spørsmål 03-011 er det sagt at ”forsinkelsesrenter” skal knyttes til den funksjon hvor forsinkelsen har oppstått, men slik renter vil ikke komme med i nøkkeltallene ut fra hvordan utgiftsbegrepene er avgrensetn. Regnskapsgruppa viste til de uvesentlige beløpene som det her er snakk om, og avviste forslaget.

Konklusjon: Dagens praksis videreføres, og forsinkelsesrenter tas ikke inn i definisjonene av driftsutgifter per tjenesteområde.

Sak 10/06 Standardskjema 1A og 2A – tilpasning av KOSTRA
Til møtet hadde det blitt fremmet spørsmål om skjema 1A og 2A etter regnskapsforskriften skulle defineres entydig ut fra kontoplanen i KOSTRA, gitt ved art kombinert ved funksjon. I dag er det ulik praksis i kommunene og skjemaene er ikke sammenlignbare mellom kommuner.

Det ble anført at regnskapsskjema ikke skal rapporteres inn til KOSTRA. Formålet med skjemaene er i første rekke å knytte disse opp mot tilsvarende skjema i årsbudsjettene (bevilgningskontroll), hvor det vises hvor mye frie midler kommunestyret eller fylkestinget har til disposisjon til å finansiere driften av de ulike tjenesteområdene. Regnskapsgruppa viste til at utformingen av regnskapsskjema avhenger av budsjettprosessene lokalt, kommunens eller fylkeskommunens økonomireglement og i hvilken grad bevilgningene skjer på politisk eller administrativt nivå mv. Så lenge det ikke fins en entydig definisjon, men muligheter for lokale tilpasninger, og formålet med skjemaene er et annet enn formålet med KOSTRA, er skjemaene ikke egnet for standardisering, og det vil da ikke være naturlig å knytte disse opp mot KOSTRA-kontoplanen. En slik løsning ville dessuten ha forutsatt stadige oppdateringer i forbindelse med nye tilskuddsordninger o.l.

Konklusjon: Skjema 1A og 2A bør ikke standardiseres etter kontoplanen i KOSTRA. Det vises til publisering på Odin datert 10.10.2001 om KOSTRA-arter i regnskapsskjema, se lenke; http://odin.dep.no/krd/norsk/tema/kommune/kostra/nyheter/016051-990674/dok-bn.html. Den enkelte kommune/fylkeskommune må lage regnskapsskjema ut fra egne vurderinger ihht til skjemaets formål. Regnskapsskjema 1A og 2A vil ikke være rene artsrapporter.

Sak 11/06 Orienteringssaker
SSB presenterte et førsteutkast til mandat for arbeidsgruppen for konsernpublisering. Regnskapsgruppa ga uttrykk for at man bør ta en grunnleggende og prinsipiell diskusjon rundt dette med konsernpublisering, og at dette burde innarbeides i mandatet. Regnskapsgruppa advarte mot en videre ”flikking” med problemstillingen uten å ha en klar målsetting. Det ble pekt på at en burde definere klarere hvilken informasjon man ønsker at konsernpublisering skal gi, og at en med utgangspunkt i dette konkretiserte hvilke problemstillinger dette gir. Regnskapsgruppa var positiv til at mandatet ble delt inn i en kortsiktig og en langsiktig del. Revidert utkast vil bli sendt regnskapsgruppa for kommentarer. Regnskapsgruppa bad om å bli holdt løpende orientert om arbeidsgruppens arbeid, og det ble gitt uttrykk for at regnskapsgruppa også burde involveres i arbeidet med å klarlegge problemstillingene og utarbeidelsen av forslag til løsninger.

KRD orienterte kort om den nylig nedsatte arbeidsgruppen for eiendomsforvaltning og mandatet som er utarbeidet for denne. Regnskapsgruppa vil bli orientert om arbeidet videre.

KRD orienterte om at det ennå ikke var avklart om det vil bli en splitting av art 874 Eiendomsskatt på henholdsvis verker/bruk og øvrige skatteobjekter. En slik løsning vil i så fall først gjelde fra rapporteringsåret 2007.

Sak 12/06 Eventuelt

  • Det ble foreslått at rapporteringsveilederen for 2007 legges ut med synlige endringer ifht 2006 (”spor endringer”-funksjonen i Word).
  • En antar i likhet med arbeidsgruppa for samferdsel at det på samferdselsområdet trolig er svært ulik praksis hva gjelder finansiering og regnskapsføring av veiprosjekter, og at dette har betydning for kvalitet på KOSTRA-tall. Mer veiledning bør derfor vurderes.
  • Ifht vurdering av nøkkeltall og anbefalinger fra TBU ble det pekt på at et netto driftsresultat på 3% må ses i lys av hvordan ulike tilskudd og brukerbetalinger inntektsføres i kommuneregnskapet.
  • Neste møte ble berammet til ultimo mars 2007.