Referat fra KOSTRA arbeidsgruppe 31.08.2009

Møte om: KOSTRA regnskapsgruppe
Tilstede:

Børre Stolp, KS
Arild Bergstrøm, Sykkylven kommune
Svein Kvammen, Bergen kommune
Rolf Arnesen, Møre og Romsdal fylke
Aud Steinsland, Time kommune
Steinar Risinggård, Setesdal revisjonsdistrikt IKS
Anne Brit Thorud, SSB
Espen Ottesen Vattekar, SSB
Jostein Birkelund, SSB
Bent Devik, KRD
Even Vaboen, KRD

Forfall:

Turid Ramdahl, Råde kommune
Unni Lystad, Hedmark fylkeskommune
Eli Marit Fuglesteg, Vestre Slidre kommune
Harald Tønseth, SSB
Dato: 31.8.20090kl 09.30-15.30
Møteleder: Bent Devik
Referent: Even Vaboen

01/09 Endringer i kontoplanen for 2010 – forslag fra arbeidsgruppene

Arbeidsgruppenes forslag til endringer i arter og funksjoner for 2010 ble gjennomgått. Regnskapsgruppa ble forelagt et utkast til kontoplan for 2010. I tillegg hadde departementet i utkast til ny kontoplan for 2010 innarbeidet nye presiseringer basert på utvalgte svar som KRD har gitt på KOSTRA-spørsmål gjennom 2009.

Arbeidsgruppenes forslag til endringer

Forslagene fra arbeidsgruppene finnes i sin helhet i arbeidsgruppenes rapporter til Samordningsrådet i KOSTRA med vedlegg. Se denne lenken: http://www.ssb.no/emner/00/00/20/notat_200946/notat_200946.pdf
 
Arbeidsgruppenes forslag til endringer fikk tilslutning av regnskapsgruppa, med unntak av følgende:

  1. Arbeidsgruppen for VAR hadde mottatt innspill fra Norsk Vann BA med ønske om endringer som blant annet berører regnskapsrapporteringen (primært artskontoplanen). Benchmarkingsprosjektet ønsket detaljerte data via KOSTRA-rapporteringen om direkte vannmengde-/avløpsmengdeavhengige energiutgifter (en andel av utgiftene under art 180), kjemikalieutgifter (en andel av utgiftene under art 120), transportutgifter slam (en andel av utgiftene under art 170) og tilsynsgebyret til Mattilsynet (en andel av utgiftene under art 195). Dette er driftsutgifter som prosjektet regner som viktige kostnadsdrivere (forklaringsfaktorer) på VA-området. Regnskapsgruppa gikk i mot en nærmere spesifisering av artskontoplanen. Det ble pekt på at dette ville innebære en detaljering av regnskapsrapporteringen som ikke bør være obligatorisk for alle kommuner, og at detaljeringen som benchmarkingsprosjektet ønsker bryter med prinsippet i artskontoplanen om at artene skal gjenspeile ressurstype, uavhengig av hva ressursen brukes til, og uavhengig av om det er faste utgifter eller utgifter som varierer med produksjonen.

    Regnskapsgruppa gikk også mot ønsket om å skille mellom påkostning på eksisterende anlegg og investering i nyanlegg i regnskapsrapporteringen. Det ble pekt på at en slik artsinndeling vil bryte med prinsippet om rene arter, og i tillegg vil komplisere artskontoplanen betydelig da det vil måtte opprettes flere paralleller til dagens arter (f.eks. 010, 070, 120, 230 og 250). Opprettelse av nye funksjoner ble vurdert i forbindelse med tilsvarende problemstilling innenfor eiendomsforvaltning, men siden en ikke gikk for en slik løsning den gang, legger dette også føringer på hvilket valg man bør ta på dette området nå.
     
  2. Arbeidsgruppa for fysisk planlegging, kulturminnevern, natur og nærmiljø (KNNM) foreslo å splitte opp art 180 Energi i fem nye arter, avhengig av energikilde.  KS støttet en splitting for å få mer informasjon om energibruken i kommunene, men hadde et noe annet forslag til inndeling (fyringsolje, elektrisitet, biogass/-brensel, fjern-/nærvarme samt eventuelt en sekkepost for øvrige). Regnskapsgruppa for øvrig var prinsipielt mot en slik løsning da forslaget i første rekke ble oppfattet å være begrunnet med ønske om fysiske data (eksempelvis kWh) og ikke økonomiske data. Annen rapportering vil derfor kunne være mer hensiktsmessig. Forslagene, både fra arbeidsgruppa og KS, skiller heller ikke konsekvent mellom energikilde og distribusjonsmåte. Rent teknisk vil imidlertid forslagene la seg gjennomføre (innføring av nye arter), men det forutsettes at en eventuell splitting dekker alle utgifter som i dag ligger under art 180.

    Regnskapsgruppa gikk også mot forslaget om å skille mellom utgifter til drift av egne transportmidler og utgifter til kjøp av transporttjenester, da det er vanskelig å se hvordan denne utgiftsinndelingen kan gi et godt grunnlag for pålitelige nøkkeltall om energiforbruk og utslipp (fysiske data) knyttet til kommunal transport.

  3. Arbeidsgruppa for videregående opplæring foreslo at det for pedagogisk personale bør være et strengere krav til fordeling av lønnsutgifter enn dagens generelle krav på 20 prosent. Regnskapsgruppa mente at minstekravet (20 prosent-regelen) i forskriften til fordeling av lønnsutgifter bør videreføres. Det ble også pekt på at forskriften gir fylkeskommunene mulighet til å foreta en ytterligere fordeling utover minstekravet, og at fylkeskommunene selv kan ta initiativ til en eventuell felles ”strengere” fordelingspraksis.

Det ble stilt spørsmål om terminaler som overføres til fylkeskommunene ifbm. forvaltningsreformene skal føres på veifunksjonene eller funksjonene for rutetransport. Spørsmålet tas opp med arbeidsgruppa for samferdsel.

Spørsmålet om endringer i funksjonsinndelingen innenfor henholdsvis psykisk helse, barnevern og brann- og ulykkesvern ble tatt til orientering, da det ikke forelå konkrete forslag til endringer for 2010.

KRDs forslag til endringer

Regnskapsgruppa hadde ingen merknader til KRDs forslag til presiseringer i veilederen. Presiseringene er gjort på bakgrunn av departementets svar på innkomne spørsmål til funksjons- og artskontoplanen.

KRD foreslo i tillegg at det opprettes to nye arter:

  • art 509 for urealisert kurstap på finansielle omløpsmidler og tap (realiserte) ved salg av finansielle omløpsmidler
  • art 909 for urealisert kursgevinster på markedsbaserte finansielle omløpsmidler og gevinst (realisert) ved salg av markedsbaserte finansielle omløpsmidler.

 
Bakgrunnen for forslaget var behovet for å kunne se hvordan tap og gevinst på finansplasseringer påvirker kommunenes og fylkeskommunenes finansielle stilling. Regnskapsgruppa støttet forslaget. Det ble stilt spørsmål om det også bør kreves en slik detaljering i budsjettforskriften (budsjettskjema 1A). SSB pekte på at forslaget vil gi et forbedret datagrunnlag for utarbeidelse av nasjonalregnskapet.

02/09 Føring av pensjonsutgifter i KOSTRA

Til møtet var det skissert tre alternativer for hvordan pensjonsutgifter skal føres i KOSTRA:

  1. Man deler opp pensjonspremiene i de ulike elementene, og behandler enkelte elementer spesielt i regnskapet med klare føringer for bruk av art/funksjon. Presiseringene i veilederen for 2009 gikk i denne retning (jf. spesifisering bruk av premiefond).
  2. Pensjonspremiene fordeles i hovedsak på tjenestefunksjonene, uten at de ulike enkeltelementene gis spesiell behandling (men enkelte unntak).
  3. Man sier at det er netto pensjonskostnad som skal fordeles på de enkelte tjenestefunksjonene.

Det ble anført at det virker fornuftig å fordele pensjonsutgiftene til oppsatte rettigheter og pensjonister på de respektive tjenestefunksjonene, i og med at dette er en konsekvens av tidligere avtaler. Det ble argumentert for at dette gir et korrekt bilde av kostnaden ved å produsere tjenesten over tid, og være tilstrekkelig sammenlignbart for alle kommunene og fylkeskommunene. Fordeling gjennom lønnssystemet ble ansett å gi en rimelig fordeling av utgiftene. Flertallet i regnskapsgruppa pekte derfor på alternativ 2 som det mest ønskelige.

Det ble pekt på at de ulike pensjonsordningene har ulik spesifisering av premieelementene, noe som gjør alternativ 1 lite aktuelt, selv om dette kan anses å gi en mer nøyaktig håndtering av pensjonsutgiftene i KOSTRA.

Alternativ 3 fikk ikke støtte i regnskapsgruppa. Hensynet til mest mulig sammenlignbare tall tilsier at premieavviket holdes på egne funksjoner som i dag, slik at nøkkeltall ikke påvirkes av hvor lang amortiseringsperiode den enkelte kommune og fylkeskommune har valgt. Det ble også pekt på at det er pensjonspremiene som betales og premieavviket som regnskapsføres, og at netto pensjonskostnad er en netto størrelse som fremkommer ”implisitt” av regnskapet.

Når det gjelder bruk av premiefond var det enighet om at dette fortsatt bør føres (krediteres art 090) på funksjon 180/480.

Det ble opplyst om at ASSS-nettverket jobber med denne problemstillingen og tar sikte på å sende et skriv til KRD med sine synspunkter.

Regnskapsgruppa sluttet seg til at regnskapsføringen av pensjon omtales slik under funksjon 180/480 fra og med regnskapsåret 2010:

  • Følgende utgifter knyttet til pensjon føres på funksjon 180:
    - Utgifter til AFP pensjon (kun kommunenes egenandel ved utbetaling skal føres her. Pensjonspremien skal føres på den funksjon som den ansatte hører til.)
    - Tilskudd til pensjonskontoret
    - Siringsordningstilskudd og administrasjonstilskudd ihht overføringsavtalen
    - Bruk av premiefond krediteres funksjon 180 (art 090)
    - Utgifter til egenkapitalinnskudd KLP eller egen pensjonskasse (art 529). Tilbakebetaling av egenkapitalinnskudd (art 929).
    - Øvrige pensjonsutgifter (ordinære premier, reguleringspremier, andre engangspremier, herunder utgifter til AFP) fordeles og utgiftsføres på tjenestefunksjonene.

 

03/09 Rapportering og publisering av konserntall – oversikt over problemstillinger

SSB er ikke tilfreds med grunnlaget for publisering av konserntall i KOSTRA (kommunekasse, KF/FKF, IKS) og har i flere år pekt på at den dårlige kvaliteten i konserntallene svekker grunnlaget for beregningen av nøkkeltall i KOSTRA.

Til møtet hadde SSB sendt en oversikt over svakheter ved dagens rapporteringsløsning, som svekker muligheten for å publisere konserntall som har en tilfredsstillende kvalitet i KOSTRA. Svakhetene  omfatter bl.a.:

  • Mange kommuner har liten oversikt/kontroll over eget ”konsern”
  • Lite kontakt mellom kommune og KF/IKS (når det gjelder KOSTRA-regnskapet)
  • Manglende regnskaper (KF/FKF/IKS ikke registrert i Enhetsregisteret, problemer med å fange opp § 27-samarbeider, regnskaper som ikke rapporteres)
  • Feilføringer i regnskapene for transaksjonene mellom foretak/IKS og kommune (både på arts- og funksjonsbruk)
  • KF/FKF og IKS benytter samme kontoklasser, noe som vanskeliggjør eliminering (rapportering og publisering tar ikke høyde for problemstilling)
  • Ulike regnskapsprinsipper i foretak/IKS og kommune

Regnskapsgruppa mente at det viktigste tiltaket på lengre sikt for å få tilfredsstillende kvalitet på rapporteringen, er å endre regelverket, slik at kommunene og fylkeskommunene pålegges å utarbeide konsernregnskap og rapportere dette inn til KOSTRA. KRD tok dette til etterretning og vil ta innspillet med seg i sitt videre arbeid. KRD påpekte at dette eventuelt vil kreve en bred og relativt omfattende prosess, siden forslaget medfører at prinsippene som ligger til grunn for foretakene i dag vil måtte endres. Eksempelvis vil ansvarsdelingen mellom daglig leder i foretaket og administrasjonssjef i kommunen, bli berørt ved et eventuelt pålegg om at kommunene skal utarbeide konsernregnskap.

Fra kommunesektoren ble det pekt på at med dagens rapporterings- og publiseringsløsning, vil kommunene (på de tjenesteområdene der det ikke publiseres nøkkeltall på konsernnivå) i praksis stå overfor valget mellom 1) å føre i henhold til veilederen, men dermed få nøkkeltall som ikke er sammenlignbare mellom kommunene, eller 2) bryte med prinsippet om å føre på nettingsartene men få sammenlignbare nøkkeltall. SSB vurderer muligheten for å utarbeide konsernfaktaark på flere tjenesteområder til publiseringen neste år.

ASSS-kommunene har det siste året jobbet aktivt med konsernrapporteringen. Selv om eventuelle forbedringer som følge av dette arbeidet først vil gjenspeiles i nøkkeltallene for 2009, vil anbefalingene og erfaringene fra disse kommunene kunne ha stor interesse for det videre arbeidet med konserntall i KOSTRA.

Det ble også etterlyst aktivitet i den oppnevnte konsernarbeidsgruppa.

Av tiltak som kan virke på kort sikt anses økt fokus på å få foretakene og IKSene til å rapportere, og økt fokus og informasjon om regnskapsføringen ved transaksjoner mellom foretak/IKS og kommune å være de mest aktuelle. Fylkesmennene ble pekt på som ønskelige å trekke inn for å øke rapporteringsandelen fra foretakene og IKSene, og øke kvaliteten på regnskapsrapporteringen.

Kommunesektorens representanter pekte på nødvendigheten av konsernregnskap for egen oversikt og kontroll med den totale virksomheten. De var derfor veldig enig med SSB i at det bør bli strengere krav til konsernrapporteringen.

04/09 Endringer i kontoplanen konsernrapportering

KRD hadde til møtet utarbeidet et problemnotat om føring av kjøp/salg mellom kommune og foretak. I notatet gjorde KRD rede for en alternativ føring for transaksjoner mellom kommune og foretak. Oppsummert gikk notatet ut på at kjøper ved ”konserninternt kjøp” (fortsatt) skal benytte art 380, mens selger skal benytte ordinær salgsart (art 6). Dette vil kreve at definisjonene av konserntall brutto driftsutgifter per funksjon endres i SSBs publiseringssystem.

Unntatt fra dette er ”konserninternt kjøp” fra selger som har ”sine egne” KOSTRA-funksjoner. I disse tilfellene må både kjøper og selger benytte ordinære arter (art 1/2 og 6). Typisk vil dette være VAR-tjenester, og tjenester som føres under funksjoner som 110, 120 samt 333 (regnskapstjenester, revisjonstjenester, parkering osv.). Typisk vil unntaket ikke gjelde for et felleskjøkken eller en felles renholds-, drifts- eller vedlikeholdsavdeling.

KRD bad om regnskapsgruppas synspunkter på notatet.

SSB var skeptiske til å endre artsbruk for transaksjoner mellom foretak og kommune uten at kommunene selv pålegges å sette opp konsernregnskapet. Den foreslåtte løsningen innebærer ifølge SSB at muligheten til å avdekke feilføringer blir borte uten at en vet om kvaliteten på de innrapporterte tallene blir bedre. Inntil kommunene selv får ansvaret for å nette konsernregnskapet på en betryggende måte, så er dagens føring med nettingsarter som skal gå i null, å foretrekke av kontrollbehov. Fra enkelte av kommunesektorens representanter ble det sagt at dette virket som en mulig forbedring, men gruppa var i hovedsak enige om at forslaget ville redusere kontrollmuligheten til SSB, og derigjennom svekke muligheten til å sikre at det publiseres konserntall av tilfredsstillende kvalitet. I regnskapsgruppa var det enighet om ikke å gå videre med dette, og gjeldende løsning med dagens nettingsarter ble foretrukket.

Når det er tale om kjøp/salg av deltjenester mellom kommunekassa og et foretak, hvor kommunekassa kjøper inn til ulike funksjoner og foretaket har ”sin egen” funksjon hvor utgifter og inntekter skal føres, så imidlertid kjøper føre på ordinær utgiftsart, og selger må føre på ordinær inntektsart, også innenfor dagens løsning. Dette vil bli presisert i veilederen. Regnskapsgruppa hadde ingen merknader til dette.

05/09 Interkommunale samarbeid og nøkkeltall

For interkommunale samarbeider som ikke er egne rettssubjekt og ikke organisert som § 27-samarbeider, men mer ”løst” organisert, f.eks. basert på avtaler kommunene i mellom, har flere av arbeidsgruppene i KOSTRA registrert problemer med nøkkeltallene i KOSTRA. Et eksempel kan være samarbeid om musikk- og kulturskoler, hvor skolen er lokalisert i en kommune og gjennom avtale med kommuner i distriktet tar denne også i mot elever fra disse i tillegg til sine egne, og hvor brukerbetalingen i noen tilfeller går til kommunen der skolen er lokalisert og i andre tilfeller til hjemkommunen. Dette vil kunne gi utslag for nøkkeltallene for foreldrebetalingen, brutto driftsutgifter og kommunale driftsmidlers andel av finansieringen av kultur- og musikkskoler. SSB bad regnskapsgruppa behandle denne problemstilingen.

Problemstillingen har paralleller til gjesteelever innen videregående opplæring, og tre løsninger ble vurdert: Endre artskontoplanen, utvide funksjon 290 til også å omfatte denne typen interkommunalt samarbeid og å endre definisjonene av nøkkeltallene på de berørte områdene.

Å endre artskontoplanen ble ikke vurdert til å være en aktuell løsning. Regnskapsgruppa var også skeptisk til å utvide funksjon 290. Dette vil i så fall medføre at aktiviteter fjernes fra tjenestefunksjonene og i stedet går inn på en sekkepost for interkommunalt samarbeid. Også det faktum at en ikke har oversikt over hvilket omfang og hvilke konsekvenser en slik endring innebærer, talte mot dette alternativet. Å endre definisjonen av nøkkeltallene for de områdene der dette kan være en problemstilling, slik en har gjort innenfor videregående opplæring med hensyn til gjesteelever, ble ansett som den beste løsningen. Dette vil eventuelt være opp til de respektive arbeidsgruppene å vurdere.


Til toppen