Referat fra KOSTRA-regnskapsgruppe 22.08.2011

Publisert under: Regjeringen Stoltenberg II

Utgiver: Kommunal- og regionaldepartementet

Møte om: KOSTRA-regnskapsgruppe
Tilstede: Marit Bråten Homb, Gausdal kommune
Turid Ramdahl, Råde kommune
Aud Steinsland, Time kommune
Rolf Arnesen, Møre og Romsdal fylkeskommune
Sidsel Schade, Østfold fylkeskommune
Svein Kvammen, Bergen kommune
Steinar Risinggård, Setesdal revisjonsdistrikt IKS
Børre Stolp, KS
Anne Brit Thorud, SSB
Jostein Birkelund, SSB
Bent Devik, KRD
Even Vaboen, KRD
Charlotte Herje, KRD
Forfall: Arild Bergstrøm, Sykkylven kommune
Dato: 22.08.2011
Møteleder: Bent Devik
Referent: Even Vaboen

07/11 Arbeidsgrupperapporter – forslag til endringer i arter og funksjoner

Arbeidsgruppene for henholdsvis barnehage, barnevern og brann og ulykkesvern, eiendomsforvaltning, kirke, KNNM, kultur/barne- og ungdomstiltak, landbruk, sosialtjenesten, tannhelsetjenesten, VAR og videregående opplæring ønsket ingen endringer i kontoplanen.

Arbeidsgruppa for grunnskole ønsket ingen endringer i kontoplanen. Gruppa har imidlertid kommentert at registrering av spesialskoler i GSI sannsynligvis utgår f.o.m. skoleåret 2011/2012, noe som kan få konsekvenser for bruk av funksjon 214. Hvis rapportering av spesialskoler GSI utgår, må det vurderes om KOSTRA-veilederen bør endres, eller om funksjonen ikke er aktuell lenger. KRD vil følge opp saken.

Arbeidsgruppen for kommunalt disponerte boliger hadde foreslått følgende endringer:
- Å flytte punkt 7 ”Planarbeid knyttet til funksjonen føres også her, for eksempel utarbeidelse av lokale boligsosiale handlingsplaner” fra funksjon 265 til 283.
- Å ta ut deler av siste setning under punkt 8 under funksjon 265 tas ut. Tekst i kursiv viser pkt. 8 i veilederen. Etter det KRD forstår blir setningen som foreslås tatt ut ikke nødvendig om foreslått omformulering av pkt. 1 under funksjon 265 (jf. pkt a) tas til følge, da driftsutgifter til hospits vil omfattes av nytt pkt. 1.
- Å omformulere deler av punkt 1 i veiledningen til funksjon 265 for å klargjøre hvilke utgifter som skal føres på henholdsvis funksjon 265 og 261.

Regnskapsgruppa hadde ingen innvendinger til de to første punktene. Med hensyn til det siste var regnskapsgruppa enig i justeringene, men hadde ønske om ytterligere presiseringer. KRD vil ta kontakt med arbeidsgruppen.

Arbeidsgruppene for pleie- og omsorgstjenester og for kommunehelsetjenesten hadde foreslått at det blir opprettet to nye funksjoner og tre nye arter:
- F255 Medfinansiering, somatiske tjenester
- F256 Akutthjelp, helse- og omsortstjenesten)
- A410 Overføring til Helseforetak/Regionale helseforetak (HF/RF)
- A310 Kjøp fra som HF/RF
- A705 Bidrag fra HF/RF vedrørende kommunenes plikt til å opprette døgntilbud tilbud til personer med behov for akutt hjelp.

Bakgrunnen var nye ansvarsområder og arbeidsoppgaver i forbindelse med samhandlingsreformen. Bakgrunnen for forslagene er ønske om at økte utgifter og inntekter på grunn av reformen skal kunne følges.

Regnskapsgruppa var enig i arbeidsgruppenes forslag til nye funksjoner. Medfinansieringsplikt er en ny plikt for kommune som ikke hører naturlig inn under noen av de aktuelle funksjonene innenfor pleie og omsorg. Det vil derfor være naturlig å opprette en ny funksjon slik at utgiftene fremkommer i KOSTRA. Akutthjelp har en annen karakter enn øvrige tjenester som føres under funksjon 253. Opprettelse av en egen funksjon vil gi bedre rapporteringsinformasjon som for funksjon 255. Ettersom det er lagt opp til overføring av midler til tjenesten allerede fra 2012 bør funksjonen også kunne tas i bruk fra 2012. Utgifter til utskrivningsklare pasienter bør fremdeles føres på funksjonene 253.

Regnskapsgruppa var delt i sitt syn på arbeidsgruppenes forslag til nye arter. Mindretallet var bekymret for at deler av samhandlingsreformen vil gå ut på eksisterende funksjoner og at det vil gi dårlige tall.  Flertallet mente at eventuelle nye arter vil måtte ha generell karakter og ikke være knyttet til bestemte funksjoner; egne arter for samhandlingsreformen var uaktuelt. Så lenge en kan definere området ut fra funksjon og synliggjøre utgiftene ved å kombinere funksjon og art, bør en være tilbakeholden med å innføre nye arter. Helseforetakene har en mer detaljert kontoplan, slik at den etterspurte informasjonen antageligvis vil kunne trekkes ut av deres regnskaper. Generelle arter for helseforetakene vil kunne være en løsning, men dette behovet bør vurderes på nytt dersom den foreslåtte løsningen viser seg å være utilstrekkelig.

Arbeidsgruppa for samferdsel hadde foreslått at utgifter til skoleskyss skal føres på art 370, og ikke benytte art 170. Forslaget innebærer at skyssutgifter skal føres sammen med øvrige utgifter til kollektivtrafikk. Arbeidsgruppa viser til at det er mye ulik bruk av artene vedrørende utgifter til skoleskyss. Arbeidsgruppa peker på at dette har sammenheng med ulik organisering av transporttjenesten og ulike kontraktsformer med eksterne leverandører. Videre viser de til at skoleskyssen ofte inngår som en del av det ordinære rutetilbudet, og at det er manglende grunnlag for fordeling av utgifter mellom art 170 og art 370. Det kommenteres også at skillet mellom art 170 og 370 vedrørende skoleskyss ikke vil gi et godt bilde over forskjeller mellom fylkeskommunene over år, eller utviklingen i et fylke, da kontaktene endres over tid.

Regnskapsgruppa anførte at hovedspørsmålet er skillet mellom artsserie 1/2 og artsserie 3. Regnskapsgruppas vurdering var at en fortsatt skulle holde fast på det generelle utgangspunktet i KOSTRA. Det vil si at utgiftene til fylkeskommunene rapporteres på art 170/370 avhengig av om utgiftene inngår i egenproduksjon (170) eller til erstatning for egenproduksjon (370). Det vil etter dette ikke være krav om at utgifter til skoleskyss skal fordeles til art 170 dersom denne tjenesten inngår i kontraktene for rutetilbud for øvrig. For kommunene føres utgiftene på art 370. Verken dagens løsning eller forslaget fra arbeidsgruppa vil gjøre det mulig å skille ut skoleskyssen entydig. Dagens løsning vil gi imidlertid gi den mest korrekte målingen av korrigerte brutto driftsutgifter på det aktuelle funksjonsområdet, men regnskapsgruppa etterlyste bedre veiledning på når de ulike alternativene skal brukes. KRD ble anmodet om å utarbeide ytterligere presiseringer innenfor disse prinsippene. KRD tar kontakt med arbeidsgruppa.

08/11 Administrasjonsutgifter – forslag til ny veiledning for F120/420

Jf. sak 04/11.

KRD hadde utarbeidet forslag til ny veiledning for funksjon 120 og 420. Denne er tenkt implementert i KOSTRA-veilederen for 2012. Forslaget er basert på arbeidet som BDO har utført på oppdrag fra KRD.  Et utkast til endret veileder for funksjonene ble behandlet på forrige møte i KOSTRA-regnskapsgruppe under sak 04/11. KRDs forslag innebærer kun mindre språklige og redigeringsmessige endringer sammenlignet med BDOs forslag. 

KRDs oppfatning er at det nye forslaget i hovedsak må ses på som presiseringer med mer entydige definisjoner som klargjør avgrensningen mellom funksjon 120/420 og tjenestefunksjonene. KRDs forståelse er at hovedprinsippene fra tidligere fortsatt ligger fast: administrativ ledelse, stab/støtte og fellesfunksjoner/-utgifter skal føres på en egen funksjon og ikke fordeles til tjenestefunksjonene. Det vil fortsatt være nødvendig å bruke skjønn for fordeling av utgifter mellom funksjon 120/420 og tjenestefunksjonene.

Regnskapsgruppa støttet forslaget (med enkelte språklige justeringer). KRD vurderer å ta inn i veilederen illustrasjoner for en byrådsstyrt kommune.


09/11 Forslag til endringer definisjonen av nøkkeltall for administrasjon

I regnskapsgruppas møte 1. juni i år ble det påpekt at samledefinisjonen for administrasjon, styring og fellesutgifter er sterkt influert av andre utgifter/inntekter enn de som vedrører administrasjonen i (fylkes)kommunene, og at det er ønskelig med nøkkeltall som skiller mellom administrasjonsutgifter og de øvrige fellesutgiftene (derunder premieavvik). På denne bakgrunnen hadde SSB utarbeidet forslag til nye nøkkeltall for administrasjon.

Regnskapsgruppa mente det var nødvendig, men tilstrekkelig, å utvide med nye nøkkeltall for funksjonene 100-130 samlet, med underkategorier for henholdsvis 100-110 (politikk og kontroll) og 120-130 (administrasjon). Det ble også vedtatt å fjerne enkelte av nøkkeltallene som publiseres i dag. Spesielt gjelder det nøkkeltall for fellesutgifter som er influert av særskilte forhold, og dermed ikke gir gode nøkkeltall for analyseformål. SSB kommer tilbake til regnskapsgruppa med et revidert forslag.

 
10/11 Rapportering av pensjoner i KOSTRA – videre drøfting

Jf. sak 05/10 og 03/11.

Forslaget fra ASSS er i korte trekk at det er de beregnede regnskapsmessige pensjonskostnadene som bør føres på tjenestefunksjonene, i stedet for at pensjonspremiene fordeles ut på tjenestefunksjonene (som i dag).

Det er to hovedproblemstillinger om hvilke prinsipper som bør legges til grunn:
- Skal vi fordele netto pensjonskostnad eller pensjonspremie på tjenestene?
- Hvis netto pensjonskostnad fordeles på tjenestene, bør amortiseringskostnadene (amortisering av premieavvik) fortsatt føres sentralt eller fordeles på tjenestene?

Regnskapsgruppa var delt i sitt syn, der mindretallet ønsket en omlegging. Alle representantene hadde den samme forståelsen for problemstillingen og hva de ulike alternativene innebærer, jf. også referatet fra forrige møte, men vektet de ulike argumentene på forskjellig vis ut fra hvilke nøkkeltall de anså som de mest relevante og praktiske utfordringer. Regnskapsgruppa var ikke enige om en felles tilrådning til KRD.

Regnskapsgruppa var samstemt i at dersom en skulle lande på at nøkkeltallene på tjenesteområdene skal baseres på pensjonskostnaden, vil det mest hensiktsmessige være å fordele årets premieavvik på tjenestefunksjoner (i tillegg til ordinær fordeling av premien). Når det gjaldt håndtering av amortiseringen av premieavvik ved en slik løsning, var det ulikt syn på om amortiseringskostnadene (”nye” premieavvik) fortsatt bør føres sentralt som i dag, eller om også amortiseringen av nye premieavvik skal føres på tjenestefunksjonene. Det ble blant annet pekt på at en løsning der amortiseringskostnaden føres sentralt som i dag vil innebære at man på tjenestefunksjonene gjenspeiler pensjonskostnaden og ressursinnsatsen som knytter seg til den enkelte tjeneste det enkelte år. Dersom amortiseringskostnaden skal fordeles på tjenestene, vil dette medføre behov for en ny art for å kunne identifisere samlet premieavvik for kommunesektoren. Det ble også pekt på at dersom amortiseringen av ”nye” premieavvik vil medføre problemer for sammenligningen mellom kommuner som amortiserer over 1 år og kommuner som amortiserer over 15 (10) år. Det var enighet om at amortiseringen av ”gamle” premieavvik uansett skal føres sentralt på eksisterende funksjon 171.

11/11 Konserntall i KOSTRA – forslag til nye balansekapitler

I sak 05/11 ble eliminering av interne fordringer og gjeld i konsernbalansen behandlet. Grunnlaget for publiserte konserndata i KOSTRA omfatter alle eiendeler og all gjeld for alle enhetene uten at konserninterne balansetall (fordringer/gjeld) er eliminert. Dette fører til at kortsiktige og langsiktige fordringer under kapittel 2.13 og 2.32 blåses opp (5.13 og 5.32 for foretak/IKS). Det samme er tilfellet med kortsiktig og langsiktig gjeld under kapittel 2.22 og 2.45 (5.22 og 5.45 for foretak/IKS). Konserntallene for langsiktig gjeld blir som følge av dette blåst opp.

For å sikre riktig informasjon hadde KRD, etter å ha diskutert med SSB, å opprette egne balansekapitler for konserninterne fordringer og gjeld, slik at eliminering av konserninterne kortsiktige/ langsiktige fordringer og gjeld blir mulig gjennom SSBs systemer.

KRD foreslo å opprette følgende balansekapitler til bruk ved KOSTRA-rapporteringen:
2.14/5.14 Konserninterne kortsiktige fordringer
2.33/5.33 Konsernintern kortsiktig gjeld

2.23/5.23 Konserninterne langsiktige fordringer
2.47/5.47 Konsernintern langsiktig gjeld

SSB anførte at det var mest hensiktsmessig å eliminere ved hjelp av kapitler snarere enn sektorkoder. Regnskapsgruppa var prinsipielt enig i de foreslåtte endringene. Det ble likevel anført at forslaget kan gi noen praktiske utfordringer da de foreslåtte sifrene er i bruk i kommunenes interne systemer, og det vil i de fleste tilfeller ikke være ledige sifre. Det vil imidlertid være mulig å tilpasse internkontoplanen slik at det kan rapporteres i KOSTRA på de foreslåtte kapitlene. Det er for øvrig et obligatorisk notekrav etter regnskapsforskriften å angi fordringer på og gjeld til egne kommunale foretak.

Regnskapsgruppa ga sin tilslutning til forslaget fra KRD.

12/11 Orientering fra SSB om nye sektorkoder

Jf. sak 03/10.

Det er tidligere varslet at den institusjonelle sektorgrupperingen i Enhetsregisteret (ER) endres f.o.m. 1. januar 2012. Institusjonell sektorgruppering er en statistisk standard som benyttes ved utarbeidelsen av nasjonalregnskapet og finansregnskapet, samt i økonomiske og politiske analyser. Den innebærer at den norske økonomien deles inn i sektorer på basis av en gruppering av ensartede virksomheter. Sektorgrupperingen bygger på systemer utviklet av de internasjonale organisasjonene FN (System of National Accounts) og EU (European System of Accounts). I kombinasjon med opplysninger om finansobjekt (typer av fordringer og gjeld) angir sektorkoden, bl.a. hvem som er långiver eller låntaker ved for eksempel en lånetransaksjon, og gir oss dermed informasjon om hvor kommunene plasserer eventuell overskuddslikviditet eller hvem som finansierer kommunenes låneopptak. I enhetsregisteret er det fra 1. januar 2012 firesifrede sektorkoder.

Det ble stilt spørsmål til SSB om kravet til detaljgrad i reskontroene. Enkelte systemer vil ikke kunne skille ut hver enkelt virksomhet i leverandør-/kundereskontroen etter sektor, og ikke kunne identifisere alle kortsiktige fordringer og kortsiktig gjeld etter sektor. SSB presiserte at omleggingen ikke var ment å påføre kommunesektoren nye rapporteringsbyrder, men videreføre tidligere rapporteringskrav, men med nye koder. Med hensyn til langsiktig gjeld og langsiktige fordringer innebærer ikke forslaget noen praktiske problemer.

Regnskapsgruppa tok saken til orientering.

13/11 Eventuelt

Regnskapsføringen og rapporteringen på samferdselsområdet (fylkeskommunene) ble tatt opp. Fylkeskommunerepresentantene pekte på at det kan være fornuftig å presisere enkelte forhold i kontoveilederen, eksempelvis bruttoprinsippet for føring av utgifter og investeringer, artsbruk for bompenger, håndtering av forskutteringer, og skille mellom investeringer og vedlikehold. KRD ble anmodet om å foreta presiseringer i veilederen.