Kan krangel om valutakurser skape handelskonflikt?

I kjølvannet av den globale økonomiske krisen er valutakurser blitt et handelspolitisk spørsmål og aktuelt for WTO for første gang på mange år. Det er satt på dagsorden i WTO av Brasil, men - som så ofte i disse dager – er det forholdet mellom USA og Kina det særlig dreier seg om.

I kjølvannet av den globale økonomiske krisen er valutakurser blitt et handelspolitisk spørsmål og aktuelt for WTO for første gang på mange år. Det er satt på dagsorden i WTO av Brasil, men - som så ofte i disse dager – er det forholdet mellom USA og Kina det særlig dreier seg om. Men også i Europa har valutakurser vært til handelsmessig besvær i høst.

Det er flere forhold som i noen grad blandes sammen vedrørende valuta og handel, og det er særlig to forhold som best vurderes adskilt; Det ene er kraftige kortsiktige svingninger i kurser. Det andre er mer langsiktige misforhold eller kunstige kurser.

Kraftige og raske valutasvingninger kan være en betydelig utfordring for den enkelte bedrift ved at kalkulasjonene av kostnader, priser og fortjenester vil kunne svinge kraftig, og det kan være krevende for den løpende handel. I begynnelsen av september besluttet den sveitsiske sentralbanken å innføre en nedre grense for kursen mot Euro på CHF 1,20. Som følge av uroen i Eurosonen steg kursen på CHF - som også normalt regnes som en trygg valuta - så kraftig at sveitsisk eksportnæringer nærmest ble priset ut av sine markeder.  Næringene la så stort press på myndighetene at ”selv Sveits” måtte gi etter. Erfaringen tilsier imidlertid at slike kortsiktige valutasvingninger ikke synes å ha betydelige virkninger på handelsstrømmer på aggregert nivå.

Av mer alvorlig karakter er anklagene om kunstig lave kurser. Både i USA og i Brasil er det dannet seg et inntrykk av at skjeve valutakurser innebærer en kraftig forverring av eget næringslivs konkurranseevne med tap av kontrakter, markeder og arbeidsplasser som konsekvens.

Brasil snakker om faren for handelskrig og hevder at problemet er at USD er devaluert som følge av den omfattende økning i pengemengden (Quantitive Easing) som sentralbanken (Federal Reserve) i USA har foretatt i kjølvannet av finanskrisen. Siden Kina holder sin valuta stabil vis-a-vis USD mener Brasil dette gjør at både USA og Kina får urettmessig konkurransefordeler vis-a-vis Brasil.  Brasil mer enn antyder at de ønsker mulighet til å benytte WTOs anti-dumping- eller subsidieavtale til å gå til mottiltak.

USA på sin side hevder at Kina holder sin valuta kunstig lav gjennom sin politikk med å holde en fast kurs vis-a-vis USD. I følge beregninger fra Peterson Institute i Washington ville en ”riktig” kurs innebære en revaluering av renminbien med så mye som 28 % vis-a-vis USD. Dette skulle i så fall bety at kinesiske varer er urimelig billige og at det er grunnen til at Kina vinner i konkurransen om markedene. Også andre er kritiske til Kinas valutapolitikk og det hevdes også at land i Sørøst Asia intervenerer i valutamarkedene med sikte på å holde sine valutaer kunstig lave for ikke å tape i konkurranse med Kina. I USA verserer forslag til lovgivning i Kongressen som vil pålegge administrasjonen å behandle det som omtales som ”currency undervaluation” som en subsidie som vil kunne bli gjenstand for mottiltak i form av utjevningsavgifter (countervailing duties) under eksisterende amerikansk lovgivning på området. Loven har passert Senatet, men ikke Representantenes hus; Det er uklart om den vil passere og administrasjonen har uttrykt sterk tvil om loven vil være i tråd med USAs WTO forpliktelser.

I forbindelse med at Brasil har satt saken på dagsorden i WTO har WTO gjort en litteraturanalyse av forskningen på hvordan valutakurser virker inn på handelsstrømmer og konkurranseevne. Dessuten har OECD nylig publisert en studie av i hvilken grad valutakurser påvirker handelsstrømmene. Begge studiene viser at hverken den teoretiske eller den empiriske sammenhengen mellom valutakurser og handelsstrømmer er entydig.

WTOs litteraturanalyse konkluderer med at verken teoretiske eller empiriske studier gir noe entydig svar på effekten svingningene i valutakurser har for handelsstrømmene. Mens eksportbedrifter nok er mer utsatte enn bedrifter som selger på innenlandske markeder, er de trolig i praksis mindre utsatt enn teorien tilsier som følge av forskjellige forsikringsordninger, import av innsatsvarer, tilstedeværelsen av bedriftene på globale markeder (der ulike valutasvingninger utjevnes), muligheten for fakturering i lokal valuta, og evnen til å absorbere tap som følge av valutakursendringer. De mest utsatte bedrifter er trolig ikke de store, men de mindre og mellomstore.

Når det gjelder forholdet mellom nivået på en valutakurs (dvs om valutaen er kunstig over- eller undervaluert) og handel, viser både teoretiske og empiriske studier at forholdet er så mangefasettert og komplekst at det er vanskelig å trekke noen konklusjon i den ene eller andre retning. Økonomisk teori tilsier at en valutakursskjevhet neppe har langsiktig effekt på handelsstrømmer, men på kort sikt, dersom prisene i økonomien ikke beveger seg fritt, kan bevegelser i nominelle valutakurser påvirke internasjonale handelsstrømmer. Disse kortsiktige handelseffekter er imidlertid ikke enkle å forutsi, da de vil avhenge av forskjellige forhold i økonomien, blant annet hvilken valuta som innenlandske produsenter fakturerer sine produkter i og strukturen i handelen (for eksempel betydningen av globale produksjonsnettverk).

OECDs publikasjon er en empirisk studie av virkningen av valutakurser og deres svingninger på handelsstrømmer mellom Euro-området, Kina og USA i to bredt definerte sektorer; landbruk og industrivarer. Studien viser at selv kraftige, raske svingninger i valutakurser har begrenset virkning på handelsstrømmene. Valutakursnivået virker derimot inn på handelsstrømmene i begge sektorer, men denne faktoren er på langt nær tilstrekkelig til å forklare hele ubalansen i handelen mellom de tre landene. Som i svært mange andre studier av handelsstrømmer, viser også denne at den viktigste enkeltfaktor er inntekt; Når et lands inntekt øker, vil også landets import øker, noe som nødvendigvis betyr at andre lands eksport til landet øker. I tillegg finner studien at valutakursnivået har mer å si for handelen med råvarer enn med andre varer. Og ettersom handelen mellom USA og Kina har et større preg av råvarer er den bilaterale handelen mellom USA og Kina mer påvirket av nivået på valutakursene enn handelen mellom USA og Euro-området og mellom Euro-området og Kina. Samlet sett finner studien likevel at valutakursen bare kan forklare 13 % av USAs handelsunderskudd med Kina i 2008. ”Ubalansen” i handelen skyldes altså i all hovedsak andre faktorer enn valutakursen.

Det er med andre ord kompliserte og potensielt konfliktfylte spørsmål som nå blir satt på dagsorden i WTO. Dette er spørsmål som ikke er del av mandatet for Doha-runden. Det er ikke trolig at tematikken blir gjenstand for annet enn seminarer og studier i denne omgang, og det er meget langt fram til eventuelle forhandlinger. I første omgang har Brasil bedt om at det gjennomføres en “workshop” i WTO om ”available tools and trade remedies in the existing multilateral system, if any, to compensate for or otherwise redress those currency fluctuations that may impair commitments undertaken by Members in successive rounds of negotiations.”  “Workshopen” vil trolig finne sted i første halvår 2012.