Del I-anskaffelser

Publisert under: Regjeringen Solberg

Utgiver: Nærings- og fiskeridepartementet

1 Ny nasjonal terskelverdi

I det nye anskaffelsesforskriften har den nasjonale terskelverdien blitt hevet fra 500.000 kroner til 1,1 millioner kroner. Dette vil forenkle anskaffelsesprosessen og gjennomføringen av en rekke anskaffelser. Mange anskaffelser som etter tidligere regelverk skulle kunngjøres og gjennomføres i henhold til bestemmelsene i del II, vil nå kunne gjennomføres uten å følge detaljerte prosedyreregler.

2 Hvilke regler gjelder ved del I-anskaffelser

For anskaffelser under nasjonal terskelverdi i anskaffelsesforskriften gjelder formålsparagrafen og de grunnleggende prinsippene i anskaffelsesloven og forskriftens del I.[1] Loven og forskriftens del I inneholder ingen prosedyreregler og oppdragsgiver gis et stort handlingsrom til å organisere konkurransen på den måten han selv mener er hensiktsmessig.

For å overholde de grunnleggende prinsippene i anskaffelsesloven § 4 må oppdragsgiver ha et bevisst forhold til hva prinsippene innebærer og foreta sine valg sett hen til disse. Selv om prinsippene ikke oppstiller spesifikke krav til hvordan en anskaffelse skal gjennomføres, så setter de viktige føringer på hva oppdragsgiver må passe på og hvordan han kan opptre. Veiledning til de grunnleggende prinsippene kan finnes her.

3 De grunnleggende prinsippenes betydning ved gjennomføringen av del I anskaffelser

3.1 Forholdsmessighetsprinsippet

Forholdsmessighetsprinsippet har særlig betydning ved:

  • Alle fasene i anskaffelsen, da det påvirker betydningen av de andre prinsippene

Forholdsmessighetsprinsippet, som også omtales som proporsjonalitetsprinsippet, er særlig viktig ved gjennomføringen av del I-anskaffelser. En av de viktigste årsakene til at den nasjonale terskelverdien er hevet i den nye anskaffelsesforskriften er at kostnadene ved gjennomføring av anskaffelser etter del II i gjeldende regelverk ikke har stått i forhold til verdien av anskaffelsene og derfor ikke fremmet effektiv ressursbruk. Tanken er å legge til rette for at oppdragsgiver skal kunne gjennomføre anskaffelsen i tråd med anskaffelseslovens formål om effektiv bruk av samfunnets ressurser. Oppdragsgiver skal ikke legge ned mer arbeid i anskaffelsen enn det anskaffelsens art, omfang, kompleksitet og verdi tilsier.   

At oppdragsgiver skal gjennomføre konkurransen på en måte som står i forhold til anskaffelsens art, omfang, verdi[2] og kompleksitet, er også essensen i forholdsmessighetsprinsippet. Prinsippet får således betydning for gjennomslagskraften til de andre grunnleggende prinsippene om etterprøvbarhet, likebehandling, forutberegnelighet og konkurranse. Det vil si at oppdragsgiver må se hen til forholdsmessighetsprinsippet ved alle sine valg og vurderinger for hvordan han vil gjennomføre en anskaffelse etter del I. Prinsippet vil dermed inngå som en del av vurderingstemaet for oppdragsgiver i alle ledd av anskaffelsesprosessen, i avgrensningen av ytelsen, spesifiseringen av hva det skal konkurreres om, i fastsettelsen av frister, i forbindelse med en eventuell vurdering om hvor mange leverandører som bør kontaktes, ved vurderingen av den enkelte leverandørs egnethet osv.

Eksempel:

Kommune A skal kjøpe inn kontorutstyr til en beregnet verdi på 150.000 kr, mens kommune B skal kjøpe inn kontorutstyr til en beregnet verdi på 650.000 kroner. Begge anskaffelsene er under nasjonal terskelverdi og underlagt samme regler, men kravene til hvordan oppdragsgiver skal gjennomføre konkurransen øker proporsjonalt med anskaffelsens verdi.

Forholdsmessighetsprinsippet tilsier derfor i utgangspunktet at det stilles strengere krav til anskaffelsesprosessen i kommune B, enn til kommune A. For eksempel vil forholdsmessighetsprinsippet kunne tilsi at kommune B bør vurdere å invitere flere leverandører til å delta i konkurransen enn kommune A.

3.2 Prinsippet om konkurranse

Prinsippet om konkurranse har særlig betydning ved:

  • Innhenting av tilbud/utlysning av konkurransen

Oppdragsgiver skal sørge for at det er konkurranse om kontrakten. Kravet innebærer at oppdragsgiver må gjøre anskaffelsen kjent for et rimelig antall leverandører. Formålet er å oppnå best mulig pris og kvalitet i det relevante markedet.

Oppdragsgiver kan skape konkurranse om kontrakten ved å henvende seg direkte til flere leverandører eller ved å kunngjøre konkurransen. Dersom oppdragsgiver velger å lyse ut konkurransen kan dette gjøres gjennom en forenklet frivillig kunngjøring i Doffin. Ved en frivillig kunngjøring kan oppdragsgiver nå ut til et større marked. En slik kunngjøring kan derfor være formålstjenlig, selv om det ikke er plikt til dette ved del I-anskaffelser. Etter formålet om effektiv ressursbruk og forholdsmessighetsprinsippet bør oppdragsgiver særlig vurdere å anvende en frivillig kunngjøring i de anskaffelser som ligger nær terskelverdien på 1,1 millioner.

Oppdragsgiver kan også skape konkurranse ved å henvende seg direkte til flere leverandører og innhente tilbud fra dem. Oppdragsgiver kan innhente tilbud fra så mange leverandører som han selv ønsker og som han anser formålstjenlig for å få det beste tilbudet. Hvor mange leverandører oppdragsgiver må innhente tilbud fra vil etter forholdsmessighetsprinsippet variere.

Antallet varierer av verdien og omfanget av kontrakten og kompleksiteten og arten av anskaffelsen. Da terskelverdien var kr. 500.000 kroner la KOFA til grunn at "oppdragsgiver som hovedregel bør kontakte minst tre leverandører, men at dette ikke kan gjelde absolutt. Det avgjørende blir derfor en konkret vurdering i det enkelte tilfelle, hvor blant annet arten, verdien og betydningen av anskaffelsen, samt eventuelle mothensyn mot å kontakte mer enn bare en leverandør, vil ha betydning".[4]

Er verdien høyere enn 500.000 kroner vil forholdsmessighetsprinsippet imidlertid kunne tilsi at det må innhentes tilbud fra flere enn tre leverandører. Det er ikke en klar grense for hvor mange oppdragsgiver skal spørre, og det vil alltid være en konkret vurdering basert på det aktuelle markedet. Normalt sett ved en anskaffelse i en slik størrelsesorden, kan man tenke seg at oppdragsgiver bør be om tilbud fra minst 4-5 leverandører. Dersom oppdragsgiver må innhente tilbud fra mange leverandører for å oppfylle kravene som settes av de grunnleggende prinsippene bør han vurdere å lyse ut konkurransen gjennom en frivillig kunngjøring.  

En oppdragsgiver som jevnlig gjennomfører konkurranser av samme art og kompleksitet må passe på at han faktisk skaper konkurranse om kontrakten hver gang. Dersom oppdragsgiver henvender seg til det samme fåtallet leverandører hver gang, vil han risikere at det ikke blir en reell konkurranse fordi leverandørene for eksempel etter hvert vil kunne vite hvor "listen ligger" og dermed ikke må inngi sitt beste tilbud. Selv om det ikke er noe forbud mot at oppdragsgiver bruker en eller flere samme leverandører på mange av sine kontrakter, så bør oppdragsgiver vurdere å variere både hvor mange og hvilke leverandører han henvender seg til.

Kravet til konkurranse gjelder så langt det er mulig. Kun unntaksvis vil oppdragsgiver derfor kunne tildele en kontrakt direkte til en leverandør uten konkurranse. Avvik fra prinsippet kan for eksempel være tillatt der det kun foreligger én leverandør i markedet og oppdragsgiver kan anskaffe ytelsen direkte fra leverandøren[5].

Eksempel:

KOFA sak 2012/55

Oppdragsgiver sendte ut en forespørsel til 18 leverandører hvor det ble bedt om tilbud på prosjekteringstjenester.

Klager anførte at innklagede hadde brutt kravet til likebehandling og konkurranse ved at klager ikke ble invitert til å delta i konkurransen.

KOFA la til grunn at 18 leverandørene utgjorde et representativt utvalg og at de beløpene oppdragsgiver hadde betalt for de utførte tjenestene var til sammen ca. 120.000 kroner. Kravene til konkurranse og likebehandling var dermed klart oppfylt. 

Eksempel:

Oppdragsgiver skal anskaffe kontorutstyr til en anslått verdi av 500.000 NOK. Oppdragsgiver velger å innhente tilbud fra to bokhandlere i nærmiljøet. Verdien av kontrakten, at det er mange aktører i markedet og at det må anses svært enkelt for oppdragsgiver å innhente tilbud fra andre gjør at oppdragsgiver har brutt kravet om konkurranse ved å kun henvende seg til to leverandører. 

3.3 Prinsippet om forutberegnelighet

Prinsippet om forutberegnelighet har særlig betydning ved:

  • Planleggingen av anskaffelsen
  • Beskrivelsen av anskaffelsen. Dette gjelder både hva som skal anskaffes, hvordan konkurransen skal gjennomføres og hva som vil vektlegges i evalueringen av tilbudene
  • Gjennomføringen av konkurransen. Oppdragsgiver skal gjennomføre konkurransen i henhold til hva som er angitt i anskaffelsesdokumentene

Oppdragsgiver har et stort handlingsrom ved gjennomføringen av del I anskaffelser. Dette gjelder selv for de anskaffelser som ligger helt opp til nasjonal terskelverdi. Oppdragsgiver kan utforme egne regler for gjennomføringen av konkurransen eller ta utgangspunkt i reglene i andre deler av forskriften.

Forutberegnelighetsprinsippet innebærer at når oppdragsgiver har angitt hvordan anskaffelsen skal gjennomføres i anskaffelsesdokumentene så må han også passe på at han selv følger dette. Dersom oppdragsgiver ved innhenting av tilbud eller kunngjøring for eksempel har satt absolutte krav til tilbudets innhold vil han ikke etter tilbudsfristens utløp kunne fravike disse kravene. Oppdragsgiver bør derfor tenke nøye igjennom hvilke absolutte krav han stiller i konkurransen. Dersom de endelige tilbudene ikke oppfyller de absolutte kravene som oppdragsgiver har satt i konkurransen kan oppdragsgiver ikke velge det aktuelle tilbudet. Oppdragsgiver kan imidlertid ha dialog med leverandørene med det formål å få de inngitte tilbudene til å samsvare med kravene i konkurransen.

Oppdragsgiver må ved kunngjøring eller innhenting av tilbud opplyse leverandørene om hva som skal anskaffes og omfang og lengde på kontrakten. Det vil også være sentralt å vite hvilke kriterier som legges til grunn for valget av leverandør, hvordan konkurransen skal gjennomføres og hvilke krav til leverandøren som skal gjelde. Oppdragsgiver må også sette frister i konkurransen som er tilstrekkelig til at leverandørene kan sette seg inn i anskaffelsesdokumentene og inngi tilbud. Hva prinsippet om forutberegnelighet innebærer nøyaktig vil etter forholdsmessighetsprinsippet variere etter anskaffelsens verdi, omfang, art og kompleksitet.

Oppdragsgiver kan stille krav til leverandørenes kvalifikasjoner, men oppdragsgiver er ikke forpliktet til dette. Dersom oppdragsgiver faktisk fastsetter kvalifikasjonskrav må imidlertid disse kravene oppfylles av leverandørene. Dersom kvalifikasjonskravene ikke er oppfylte må oppdragsgiver avvise leverandørene i tråd med det han har angitt i anskaffelsesdokumentene.

Når det gjelder hva som skal anskaffes må leverandørene som et minimum få informasjon om hva oppdragsgiver skal anskaffe. Hvor detaljert informasjonen om dette skal være vil variere. Oppdragsgiver er for eksempel ikke pliktig til å utarbeide et eget konkurransegrunnlag, men har anledning til det og bør vurdere det ut fra anskaffelsens omfang, verdi, art og kompleksitet.

Når det gjelder hva som vil vektlegges ved valget av leverandør må oppdragsgiver opplyse på forhånd hva oppdragsgiver vil legge vekt på ved vurderingen av tilbudene. Når kontrakten skal tildeles kan det ved mindre anskaffelser (nærmere 100.000 kroner) være tilstrekkelig å si noe helt overordnet om hva som vil vektlegges når kontrakten skal tildeles. Ved større anskaffelser (over 500.000 kroner) stilles det strengere krav til oppdragsgivers beskrivelse av hvordan evalueringen av tilbudene skal foregå. Ved slike anskaffelser vil ofte flere momenter være relevante når det avgjøres hvem som skal tildeles kontrakten. Oppdragsgiver må da gi tilstrekkelige opplysninger om alle momentene han ønsker å vektlegge.

Når det gjelder hvordan konkurransen vil gjennomføres kan oppdragsgiver ved mindre anskaffelser (nærmere 100.000 kroner) be om tilbud fra aktuelle leverandører uten å gi noen nærmere beskrivelse av konkurransens forløp. Ved større anskaffelser (over 500.000 kroner) bør oppdragsgiver vurdere å gi en mer detaljert beskrivelse av hvordan konkurransen skal gjennomføres, eksempelvis om oppdragsgiver har planlagt en dialog med leverandørene eller ikke. 

Selv om § 8-12 om kontraktsvilkår ikke gjelder for del I-anskaffelser bør oppdragsgiver også opplyse leverandørene om kontraktsvilkår. Der det finnes fremforhandlede og balanserte kontraktstandarder, bør oppdragsgiveren som hovedregel bruke disse.

Eksempel:

KOFA sak 2007/21

Innklagede sendte prisforespørsel på et planlagt pilotprosjekt vedrørende kartlegging av arbeidsmiljø med en kostnadsramme på 200.000 kroner.

Innklagede inviterte tre potensielle leverandører til å inngi pristilbud. Konkurranseinvitasjonen gav ingen opplysning om på hvilket grunnlag tildeling av kontrakt skulle foretas. Av innklagedes vurdering fremgikk det imidlertid at valgte leverandør ikke var prismessig lavest, men at vedkommende etter innklagedes vurdering, ville kunne tilby den beste samlede tjeneste.

KOFA uttalte at deltakerne i konkurranse ikke på forhånd kunne vurdere hva innklagede ville legge vekt på ved vurderingen av tilbudene. Etter klagenemndas oppfatning hadde innklagede ved dette gjennomført konkurransen på en måte som bryter med forutberegnelighetsprinsippet.  

Eksempel:

KOFA sak 2008/153

Saken omhandler en anskaffelse som var omfattet av forsyningsforskriften. Innklagede anskaffet tjenester til produksjon av et kundemagasin ved å henvende seg til fem leverandører, blant annet klager, med forespørsel om å inngi tilbud. Klager anførte at innklagede hadde brutt kravet til forutberegnelighet ved å ikke forhold seg til de opplysningene som var gitt om hvilke tildelingskriterier som ville bli lagt til grunn ved tildelingsevalueringen. Innklagede hadde opplyst at det var "pris, kompetanse og totalt inntrykk som skulle vektlegges. I meddelelsesbrevet ble det imidlertid gitt uttrykk for at også kapasitet, kompetanser, prosess og referanser var blitt vektlagt.

Klagenemnda uttalte at det fremgikk av e-poster om meddelelse av valg av leverandør at innklagde hadde basert sin beslutning på kapasitet, kompetanse, referanser og pris. Når innklagede senere hadde evaluert referanser og kapasitet hadde innklagede etter klagenemndas mening også evaluert tildelingskriterier som ikke var opplyst på forhånd. Dette var et brudd kravet til forutberegnelighet. 

3.4 Likebehandlingsprinsippet

Likebehandlingsprinsippet har særlig betydning ved:

  • Vurderingen av eventuelle kvalifikasjonskrav
  • Evalueringen av tilbudene
  • Gjennomføringen av eventuelle forhandlinger

Oppdragsgiver skal sørge for å overholde kravet til likebehandling. Likebehandlingsprinsippet dekker både diskriminering på grunnlag av nasjonalitet og usaklig forskjellsbehandling på annet grunnlag. Prinsippet er ikke et generelt forbud mot forskjellsbehandling, men skal sikre at alle potensielle leverandører gis like muligheter. Dette oppnås gjennom at like tilfeller skal behandles likt, og ulike tilfeller behandles ulikt, med mindre noe annet er saklig og objektivt begrunnet.

Oppdragsgiver må passe på at han behandler alle leverandørene som deltar i konkurransen likt. Dette innebærer at dersom han gir en av leverandørene informasjon om hva han ønsker anskaffet og hva han vil vektlegge må han gi den samme informasjon til de andre leverandørene samtidig. Oppdragsgiver må også passe på han gir alle leverandørene like muligheter til å forbedre eller justere sine tilbud når han snakker med de. Tilsvarende må oppdragsgiver når han evaluerer tilbudene vektlegge både dårlige og positive egenskaper ved de enkelte tilbudene likt og ikke trekke noen leverandører for forhold som andre leverandører med samme forhold ikke blir trukket for[6].

Eksempel:

KOFA sak 2008/153

Saken omhandler en anskaffelse som var omfattet av forsyningsforskriften. Oppdragsgiver anskaffet tjenester til produksjon av et kundemagasin ved å henvende seg til fem leverandører, blant annet klager, med forespørsel om å inngi tilbud. Klager anførte at innklagede hadde brutt kravet til likebehandling ved at klager ikke fikk samme informasjon som de øvrige leverandørene om hvor mange sider hver utgave av kundemagasinet skulle inneholde.

Klagenemnda uttalte at det fulgte av lovens krav til likebehandling at oppdragsgiver måtte behandle alle tilbyderne likt gjennom hele konkurransen, noe som blant annet innebar at oppdragsgiver måtte gi alle tilbydere den samme informasjonen. Klager hadde i sitt tilbud lagt til grunn at kundemagasinet skulle ha 32 sider, mens de øvrige tilbyderne hadde blitt informert om at kundemagasinet skulle ha cirka 20 sider. Innklagede hadde således gitt ulik informasjon til tilbyderne. Dette innebar et brudd på kravet til likebehandling. 

Eksempel:

En kommune får et skriftlig spørsmål fra en leverandør om hvordan et konkret punkt i konkurransegrunnlaget skal forstås. For å opptre i henhold til kravet til likebehandling kan oppdragsgiver ikke bare svare direkte til denne ene leverandøren, men må sørge for at svaret gis eller gjøres tilgjengelig for alle de andre leverandørene som deltar i konkurransen til samme tid. Dersom anskaffelsen er kunngjort i Doffin ved en frivillig kunngjøring, må svaret gjøres tilgjengelig i Doffin slik at alle interesserte leverandører blir gjort oppmerksom på det. 

3.5 Prinsippet om etterprøvbarhet

Prinsippet om etterprøvbarhet har særlig betydning ved:

  • Begrunnelsen
  • Oppfølgingen av dokumentasjonsplikten

Oppdragsgivere må sørge for at kravet til etterprøvbarhet overholdes. Det vil si at oppdragsgiver, også for anskaffelser etter del I, må sørge for at viktige beslutninger i anskaffelsesprosessen begrunnes og dokumenteres. Både leverandører og andre skal kunne etterprøve at også en del I-anskaffelse har vært gjennomført korrekt i henhold til regelverket. 

Kravet til å dokumentere viktige beslutninger følger uttrykkelig av en egen bestemmelse om dokumentasjonsplikten i forskriftens § 7-1. Dette omtales nærmere i punkt 4.1.

Lovens krav om etterprøvbarhet "innebærer at oppdragsgiver må gi en begrunnelse for valg av leverandør som gjør det mulig å bedømme om tildelingen er foretatt i samsvar med reglene fastsatt for konkurransen"[7] Det nærmere innholdet i en slik begrunnelse må stå i forhold til verdien av anskaffelsen, og vil kunne variere etter forholdene ved den enkelte anskaffelse jf. forholdsmessighetsprinsippet.

Eksempel:

KOFA sak 2011/134

Innklagde hadde gjennomført en konkurranse for anskaffelse av luktreduksjonsfilter etter loven og forskriften del I. Klager anførte at begrunnelsen for valget av leverandør var utilstrekkelig. Innklagde hadde informert klager om at "Etter en samlet vurdering har VEAS til intensjon å inngå avtale med Clairs/Lindum AS. Clairs/Lindum AS har etter en grundig vurdering gitt det økonomisk beste tilbudet". I en nærmere begrunnelse fulgte det at "Deres tilbud var 40 % høyere enn tilbudet fra Clairs/Lindum. I forhold til de øvrige tildelingskriteriene ble deres tilbud vurdert relativt likt eller noe bedre enn tilbudet fra Clairs/Lindum, men ikke tilstrekkelig til å veie opp for prisdifferansen. Samlet sett fremstod det som klart at tilbudet fra Clairs/Lindum var det mest fordelaktige".

KOFA anså det slik at begrunnelsen gav klager informasjon om at prisforskjellen var utslagsgivende. Når leveransene for øvrig var noenlunde likt vurdert måtte disse opplysningene til sammen klart anses å tilfredsstille lovens krav til gjennomsiktighet og etterprøvbarhet. Klagers anførsel førte dermed ikke frem. 

4 Krav som følger av forskriftens del I

Anskaffelsesforskriften del I inneholder kun noen få bestemmelser. Bestemmelsene omfatter blant annet krav til oppdragsgivers dokumentasjonsplikt, jf. punkt 4.1, og krav til levering av skatteattester, jf. punkt 4.2. Ved gjennomføringen av anskaffelsene gjelder videre offentleglova for allmennhetens innsyn i dokumentene knyttet til anskaffelsene. Det presiseres også at oppdragsgiver, ved gjennomføringen av anskaffelser, er underlagt reglene om taushetsplikt i forvaltningsloven og reglene om habilitet i forvaltningsloven og kommuneloven

4.1 Dokumentasjonsplikt

Det følger av forskriftens § 7-1 at oppdragsgiver skal oppbevare dokumentasjon som er tilstrekkelig til å begrunne viktige beslutninger i anskaffelsesprosessen. Oppdragsgiver skal også oppbevare kontrakten gjennom hele kontraktsperioden.

Forhold som er vesentlige for gjennomføringen av anskaffelsen skal nedtegnes eller samles i en protokoll. Det stilles ingen formkrav til hvordan en slik protokoll skal se ut.

4.2 Kravet om skatteattest

Det følger av forskriftens § 7-2 at oppdragsgiver skal kreve at den valgte leverandøren leverer skatteattest for merverdiavgift og skatteattest for skatt for de anskaffelser som overstiger 500.000 NOK ekskl. mva. I dette ligger det at kun leverandøren som vinner konkurransen må levere skatteattest og det er ikke nødvendig å innhente skatteattest fra de øvrige deltagerne i konkurransen. Dette kravet gjør seg kun gjeldende for norske leverandører.

Ved bygg- og anleggskontrakter skal leverandørene tilsvarende kreve skatteattest fra alle norske underleverandører ved inngåelse av kontrakter i tilknytning til oppdraget, som overstiger en verdi på 500.000 ekskl. mva.

Dersom valgte leverandør ikke leverer skatteattest skal han avvises. Oppdragsgiver bør oppgi på forhånd om det vil kunne medføre avvisning dersom valgte leverandør har restanse.

4.3 Frister

Det følger av § 7- 6 at alle frister skal beregnes i samsvar med forskrift om tidsfrister i EØS-avtalen.



[1] De samme reglene gjelder for innkjøp av helse- og sosialtjenester under EØS-terskelverdi og for innkjøp under EØS-terskelverdi i de andre forskriftene

[2] For å vurdere anskaffelsens verdi må oppdragsgiver foreta en beregning etter § 5-4 som er forsvarlig for tidspunktet for kunngjøring eller innhenting av tilbud.

[3] Se blant annet KOFA sak 2007/79 premiss 20.

[4] Jf. KOFA sak 2009/6, premiss 18

[5] Jf. eksempelvis KOFA sak 2009/16

[6] Jf. eksempelvis KOFA sak 2006/14

[7] Jf. eksempelvis KOFA sak 2008/153, premiss 60.