Samfunnsansvar

Krav til miljø, arbeidsforhold og sosiale forhold.

1 Innledning

Anskaffelsesloven inneholder flere bestemmelser som pålegger offentlige innkjøpere å ta hensyn til miljø, arbeidsforhold og sosiale forhold ved gjennomføringen av sine anskaffelser. Krav om ivaretakelse av slike samfunnshensyn har fått større plass i det nye regelverket enn i det gamle.

Dette kapittelet omtaler obligatoriske krav til ivaretakelse av miljø, arbeidsforhold og sosiale forhold i lovens §§ 5 til 7.

2 Krav om ivaretakelse av miljø- og klimahensyn

2.1 Krav til anskaffelsespraksis som ivaretar klima- og miljøhensyn

Det fremgår av lovens § 5 første ledd at nærmere bestemte offentlige oppdragsgivere skal innrette sin anskaffelsespraksis slik at den bidrar til å redusere skadelig miljøpåvirkning og fremme klimavennlige løsninger der dette er relevant. Plikten gjelder statlige, fylkeskommunale og kommunale myndigheter og offentligrettslige organer slik disse er definert i anskaffelsesforskriften § 1-2 annet ledd.

Plikten til å anskaffe mer miljøvennlig retter seg mot oppdragsgiver på virksomhetsnivå og til virksomhetens samlede anskaffelsespraksis. Dette innebærer at oppdragsgiver må vurdere hvilke anskaffelser som utgjør en vesentlig miljøbelastning slik at det er relevant å stille miljøkrav, og ha utarbeidet rutiner for hvordan disse anskaffelsene skal følges opp. Dette forutsetter at den enkelte virksomhet utarbeider overordnede rutiner eller retningslinjer for hvordan miljø- og klimahensyn skal ivaretas i deres organisasjon, og at disse retningslinjene reflekteres i de enkelte anskaffelsene.

Det fremgår av bestemmelsen at anskaffelsespraksisen både skal "redusere skadelig miljøpåvirkning" og "fremme klimavennlige løsninger". Oppdragsgiveren kan for eksempel redusere skadelig miljøpåvirkning ved å stille krav til utslipp i transportanskaffelser eller til redusert kjøttforbruk og matsvinn. Gjennom innovasjonsfremmende anskaffelser kan oppdragsgiveren bidra til å utvikle nye og mer klima- og miljøvennlige løsninger.

Kravene til oppdragsgivers samlede anskaffelsespraksis må også reflekteres i de enkelte anskaffelsene som gjennomføres. Dette må underlegges en viss rettslig kontroll. En slik vurdering vil ta utgangspunkt i oppdragsgivers anskaffelsesstrategi eller rutiner og hvorvidt disse er fulgt opp i den enkelte anskaffelse. Dersom en overordnet strategi eller rutiner ikke gjenspeiles i de konkrete anskaffelsene, vil det kunne foreligge brudd på lovens § 5. Hvordan oppdragsgiver konkret velger å la disse hensynene komme til uttrykk i de enkelte anskaffelsene, for eksempel hvordan oppdragsgiver formulerer relevante miljøkrav ved utformingen av konkurransegrunnlaget i en konkret anskaffelse, er imidlertid underlagt det innkjøpsfaglige skjønn. Man kan med andre ord ikke utlede av bestemmelsen konkrete krav til når og hvordan miljø- og klimahensyn skal ivaretas i de konkrete anskaffelsene, så lenge virksomheten kan vise til at den har etablerte interne føringer for dette som har vært fulgt.[1]

2.2 Livssykluskostnader

Det fremgår av lovbestemmelsen at oppdragsgiveren skal oppfylle miljøforpliktelsen blant annet ved å ta hensyn til livssykluskostnader. I mange tilfeller vil virksomheten spare penger og oppnå klima- og miljøgevinster ved å ta hensyn til kostnadene knyttet til hele livssyklusen til anskaffelsen. Livssykluskostnader omfatter alle direkte og indirekte kostnader ved en vare, tjeneste eller bygge- og anleggsarbeider, ikke bare innkjøpsprisen. Dette omfatter oppdragsgiverens eller andre brukeres kostnader, som omstillingskostnader, installeringskostnader, driftskostnader, vedlikeholdskostnader, utskiftningskostnader, skatter og avgifter og salgskostnader. Etter det nye regelverket kan livssykluskostnader også omfatte kostnader knyttet til eksterne virkninger på miljøet, selv om dette ikke er kostnader på oppdragsgivers hånd. Det kan være tale om kostnader forbundet med utslipp av klimagasser, andre forurensende utslipp og andre klimatiltakskostnader.

Bruk av livssykluskostnader som tildelingskriterium kan være en måte oppdragsgiver kan ta hensyn til livssykluskostnader på, men livssykluskostnader kan også trekkes inn på andre stadier av anskaffelsesprosessen.

De områdene der det er mest aktuelt å ta hensyn til livssykluskostnader, er de anskaffelsene som genererer store driftskostnader innenfor IKT, bygg, anlegg og eiendom og transport.

2.3 Hvordan klima- og miljøhensyn kan hensyntas i anskaffelser

Oppdragsgiver kan ta i betraktning miljø- og klimahensyn på mange forskjellige måter og på forskjellige stadier av anskaffelsen, jf.  § 5 annet ledd. Det kan for eksempel stilles krav om miljøledelsesstandarder i kvalifikasjonsfasen, eller det kan utformes relevante tildelingskriterier eller kravspesifikasjoner. Oppdragsgiver kan også kreve en spesiell merkeordning eller ivareta miljø- eller klimahensyn gjennom kontraktskrav. Leverandører som har brutt miljølovgivningen, kan avvises fra konkurransen. Prosedyren innovasjonspartnerskap kan være godt egnet for å frembringe nye, grønne løsninger. Oppdragsgiver kan også legge til rette for det samme gjennom dialog med markedet forut for kunngjøring og bruk av åpne behovsspesifikasjoner fremfor detaljerte tekniske spesifikasjoner. Handlingsrommet for å trekke inn miljø- og klimahensyn på ulike stadier av prosessen er utvidet noe i det nye regelverket sammenlignet med det gamle.

Selv om handlingsrommet utvides, er det fortsatt klare rammer for hvordan slike hensyn kan ivaretas. Det fremgår uttrykkelig av lovens § 5 annet ledd at kravene og kriteriene må ha tilknytning til leveransen. Det innebærer for eksempel at oppdragsgiver må begrense seg til å stille krav knyttet til den ytelsen som anskaffes, mens hvordan leverandøren fremstiller andre ytelser ikke er relevant. Hvis oppdragsgiver for eksempel skal anskaffe biler, må kravene rette seg mot produksjon av biler og ikke mot virksomhetens generelle selskapspolicy. Regelverket åpner imidlertid for å legge vekt på forholdene under produksjonsprosessen selv om disse ikke har påvirket produktets egenskaper. Det kan for eksempel være tale om svært forurensende produksjonsmetoder eller ulovlig avvirkning av skog.

I tillegg må oppdragsgiver respektere de grunnleggende prinsippene som er nedfelt i lovens § 4, det vil si prinsippene om konkurranse, likebehandling, forutberegnelighet, etterprøvbarhet og forholdsmessighet. Kravene som stilles, må stå i rimelig forhold til det som anskaffes. Den miljømessige effekten av kravene må veies opp mot kostnader og administrative byrder som oppdragsgiveren og leverandøren påføres ved oppfølgning og overholdelse av dem. Ikke alle anskaffelser utgjør en vesentlig miljøbelastning, og miljøkrav vil ofte ha større effekt i store anskaffelser enn i små. På den annen side vil også små anskaffelser kunne ha en ikke ubetydelig miljøeffekt. For eksempel er miljøgifter karakterisert ved at de utgjør en betydelig miljørisiko i svært små mengder.

På www.anskaffelser.no gir Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) en rekke råd om hvordan oppdragsgiver kan få til klima- og miljøvennlige anskaffelser i praksis.[2] Her finnes blant annet forslag til miljøkrav og kriterier knyttet til ulike typer anskaffelser. På www.anskaffelser.no finnes også veiledning om hvordan man gjennomfører innovative offentlige anskaffelser.[3]

3 Krav om ivaretakelse av grunnleggende menneskerettigheter

3.1 Krav om egnede rutiner

Lovens § 5 første ledd slår også fast at statlige, fylkeskommunale og kommunale myndigheter og offentligrettslige organer skal ha egnede rutiner for å fremme respekt for grunnleggende menneskerettigheter ved offentlige anskaffelser der det er risiko for brudd på slike rettigheter.

At grunnleggende menneskerettigheter skal ivaretas, innebærer at varene produseres under forhold som ivaretar ansattes grunnleggende krav på forsvarlige arbeidsforhold. Slike menneskerettigheter er for eksempel nedfelt i FNs verdenserklæring fra 1948, FNs to konvensjoner fra 1966 om henholdsvis sivile og politiske rettigheter og økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter, og ILOs kjernekonvensjoner om grunnleggende rettigheter og prinsipper i arbeidslivet. De grunnleggende ILO-konvensjonene er:

  • Retten til å være organisert i en fagforening (ILO-konvensjon nr. 87 av 09.07.1948)
  • Retten til kollektive forhandlinger (ILO-konvensjon nr. 98 av 01.07.1949)
  • Forbudet mot tvangsarbeid (ILO-konvensjon nr. 29 av 28.06.1930 og 105 av 25.06.1957)
  • Forbudet mot all forskjellsbehandling i arbeid og belønning (ILO-konvensjon nr. 100 29.06.1951 og 111 av 25.06.1958)
  • Fastsette en minimums aldersgrense for å forhindre barnearbeid (ILO-konvensjon nr. 138 av 26.06.1973)
  • Forbud mot de grusomste formene for barnearbeid (ILO-konvensjon nr. 182 av 17.06.1999)

Rutinene skal gjelde anskaffelser der det er risiko for brudd på slike rettigheter. Oppdragsgiver må foreta en risikovurdering for å få oversikt over om anskaffelsen gjelder et høyrisikoprodukt der det er stor sannsynlighet for at produksjonsforholdene innebærer brudd på grunnleggende menneskerettigheter. Det må dreie seg om mer enn en teoretisk risiko. Denne risikovurderingen kan ta utgangspunkt i en veiledende liste over høyrisikoprodukter som Difi har utarbeidet.[4] Hvor produktet er produsert, og hvilke arbeidsprosesser som benyttes, er viktige momenter i risikovurderingen. Produkter som krever en arbeidsintensiv tilvirkning og er produsert i lavkostland, er ofte høyrisikoprodukter.

Forholdsmessighetsprinsippet må overholdes. Kravene som stilles, må stå i rimelig forhold til det som anskaffes. Dette innebærer at kontraktens verdi og varighet vil være relevante momenter i vurderingen av om det skal stilles slike krav og hva kravene i tilfelle skal gå ut på.

Oppdragsgivers rutiner må reflekteres i de enkelte anskaffelsene som gjennomføres. En leverandør må i forbindelse med en konkret sak kunne få prøvd rettslig både om oppdragsgiver har rutiner, og om disse har vært fulgt i den konkrete anskaffelsen. Innenfor disse rammene vil utformingen av rutinene og beslutninger om hvilke tiltak som skal treffes for å redusere risikoen for menneskerettighetsbrudd i den enkelte anskaffelse, være en del av oppdragsgivers innkjøpsfaglige skjønn. Man kan med andre ord ikke utlede av bestemmelsen konkrete krav til når og hvordan menneskerettigheter skal ivaretas i de konkrete anskaffelsene, så lenge virksomheten kan vise til at den har etablerte interne føringer for dette som har vært fulgt. Det er dermed rom for at ulike oppdragsgivere kan ha ulikt ambisjonsnivå. Store profesjonelle innkjøpere som foretar et stort antall anskaffelser i risikogruppen, kan ha et høyere ambisjonsnivå enn mindre oppdragsgivere med mer begrensede ressurser, men ingen kan unnlate å innføre rutiner om dette.

3.2 Hvordan kan grunnleggende menneskerettigheter hensyntas i anskaffelsene?

I likhet med miljø- og klimahensyn, kan også krav om ivaretakelse av menneskerettigheter ivaretas på ulike måter og på ulike stadier av anskaffelsesprosessen, så lenge lovens grunnleggende prinsipper og mer detaljert regulering i forskrift respekteres. I praksis benyttes ofte kontraktsvilkår for å stille krav om overholdelse av menneskerettigheter, men grunnleggende menneskerettigheter kan også ivaretas på andre måter. En oppdragsgiver kan for eksempel avvise leverandører som har brutt bestemmelser om arbeidsforhold og sosiale forhold. I tillegg er det kommet til en ny skal-avvisningsregel i de nye forskriftene som pålegger oppdragsgiver å avvise leverandører som er dømt for barnearbeid og andre former for menneskehandel.

Dersom det benyttes kontraktsvilkår for å stille krav om overholdelse av menneskerettigheter, er det viktig at oppdragsgivere som ledd i den ordinære kontraktsoppfølgingen kontrollerer at kravene de stiller, også blir fulgt opp av leverandørene. Hvilke kontrolltiltak som bør igangsettes, vil imidlertid kunne variere med risikonivået i den enkelte anskaffelse. Hvis risikoen for brudd på kravene anses som liten, kan det være tilstrekkelig å gjennomføre oppfølgningen ved leverandørmøter eller innsending av egenrapporteringsskjemaer eller lignende. I tilfeller hvor risikoen for brudd på kravene anses høy, må oppdragsgiver vurdere å innføre ytterligere rutiner for kontroll og håndtering av eventuelle avvik. Dette betyr ikke nødvendigvis stedlig kontroll på fabrikk, men kan for eksempel være gjennomgang av dokumentasjon utover innholdet i egenrapporteringsskjema. Avdekkes kritikkverdige forhold, bør dette få konsekvenser. For eksempel kan oppdragsgiver, sammen med leverandøren lage en plan for forbedringstiltak med frister for når feilene skal være utbedret.

Kravene som stilles må ha tilknytning til leveransen, se også lovens § 5 annet ledd. Det innebærer at oppdragsgiveren ikke kan stille krav til arbeidsforholdene i virksomheten generelt, men må begrense seg til å stille krav til fremstillingen av de varene som kontrakten gjelder.

Difi har utarbeidet veiledning om hvordan offentlige virksomheter kan etablere en innkjøpspraksis som bidrar til at menneskerettigheter blir respektert under produksjonsprosessen. Denne veiledningen er tilgjengelig på anskaffelser.no.[5]

4 Krav om universell utforming

Målet med universelt utformede løsninger er at de er tilgjengelige og kan brukes av alle uavhengig av funksjonsevne. Lovens § 5 fjerde ledd slår fast at oppdragsgiveren skal stille krav til universell utforming i offentlige kontrakter i samsvar med regler som fastsettes i forskrift. Vi må med andre ord gå til forskriftene for å fastslå det nærmere innholdet av forpliktelsen.

Anskaffelsesforskriften § 15-2 og forsyningsforskriften § 11-2 stiller krav om at kravspesifikasjonene skal ta hensyn til universell utforming når oppdragsgiveren skal anskaffe ytelser som skal brukes av personer, enten det er allmennheten eller ansatte hos oppdragsgiveren, med mindre unntak kan begrunnes særskilt. Bestemmelsene bygger på direktivbestemmelser.

I den grad det allerede finnes generell lovgivning som stiller krav til universell utforming, som for eksempel i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven og plan- og bygningsloven, må selvsagt disse kravene følges også i forbindelse med offentlige anskaffelser. Dette gjelder for eksempel for bygninger, transport og IKT. I slike tilfeller skal kravspesifikasjonene vise til disse bestemmelsene.[6]

Kravet til universell utforming gjelder imidlertid i utgangspunktet for alle anskaffelser som skal brukes av personer, selv om det ikke allerede gjelder et generelt krav til universell utforming for det aktuelle området. Med unntak av utforming av nye arbeidsbygg, stilles det for eksempel ikke krav om universell utforming ved utforming av arbeidsplasser i den generelle lovgivningen, men anskaffelsesregelverkets krav om universell utforming omfatter også anskaffelser som skal benyttes av ansatte hos arbeidsgiver. I slike tilfeller der det ikke finnes andre obligatoriske krav, vil imidlertid oppdragsgiver stå friere til å beslutte hvordan kravspesifikasjonene skal utformes for å ta hensyn til universell utforming.

Områder der det særlig kan være aktuelt å stille krav om universell utforming, er for eksempel anskaffelser i sektorene bygg og anlegg, transport og IKT, og ved andre anskaffelser innen arbeidsliv, skole og utdanning.

Dersom det ikke finnes annen lovgivning med obligatoriske krav til universell utforming, gjelder kravet om å ta hensyn til universell utforming med mindre unntak kan begrunnes særskilt. Denne unntaksbestemmelsen er svært vidt formulert, og forskriftene sier ikke noe mer om hva som ligger i dette kravet. EU-kommisjonen har imidlertid fremmet et forslag til nytt tilgjengelighetsdirektiv[7] som skal presisere innholdet av anskaffelsesdirektivenes bestemmelser om krav til universell utforming. EU-kommisjonen mener at kravet til universell utforming ikke skal gjelde når dette vil være uforholdsmessig byrdefullt. Oppdragsgiver må foreta en forholdsmessighetsvurdering der beregnede kostnader for oppdragsgiver ved å stille krav om universell utforming må veies opp mot fordelene for personer med nedsatt funksjonsevne. Man må da blant annet ta i betraktning hvor ofte og hvor lenge varen, tjenesten eller bygget vil bli benyttet av personer med nedsatt funksjonsevne. I tillegg er det relevant å se hen til hva slags organ oppdragsgiver er, inkludert størrelsen på virksomheten og hvor mange ressurser oppdragsgiver har tilgjengelig. Denne forholdsmessighetsvurderingen er med andre ord knyttet konkret til den enkelte anskaffelse, og den kan slå forskjellig ut for ulike oppdragsgivere. Vurderingen av om kravene vil utgjøre en uforholdsmessig stor byrde vil være underlagt oppdragsgivers frie skjønn.

Direktivet er ikke vedtatt ennå og er derfor foreløpig ikke bindende for tolkningen av de norske forskriftsbestemmelsene. Departementet mener imidlertid at det er rimelig å tolke inn et forholdsmessighetsprinsipp som beskrevet ovenfor i unntaksbestemmelsen allerede i dag.

5 Krav til lønns- og arbeidsvilkår

Forskrift 8. februar 2008 nr. 112 om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter inneholder særregulering for arbeid som skal utføres i Norge. Forskriften gjelder for tjenestekontrakter og bygge- og anleggskontrakter. Den pålegger offentlige oppdragsgivere å stille krav om at ansatte hos leverandører og eventuelle underleverandører ikke har dårligere lønns- og arbeidsvilkår enn det som følger av gjeldende allmenngjøringsforskrifter der slike gjelder, eller landsomfattende tariffavtaler. Forskriften setter også rammen for hvilke lønns- og arbeidsvilkår det kan stilles krav til i henhold til EØS-retten (utsendingsdirektivet[8]). Forskriften videreføres under ny lov.  Ansvaret for forskriften ligger til Arbeids- og sosialdepartementet.

Difi har utarbeidet veiledning til denne forskriften som er tilgjengelig på anskaffelser.no.

6 Krav til bruk av lærlinger

Forskrift 22. desember 2016 nr. 1708 har som formål å bidra til et tilstrekkelig antall læreplasser for elever i yrkesfaglig utdanning og et tilstrekkelig antall kvalifiserte arbeidere med fag- eller svennebrev, samt å motvirke økonomisk kriminalitet. Forskriften har hjemmel i anskaffelsesloven § 7.

Forskriften pålegger offentlige oppdragsgivere en plikt til å stille krav om at leverandører er tilknyttet en lærlingordning, og at en eller flere lærlinger deltar i arbeidet med å oppfylle kontrakten. Plikten gjelder der disse oppdragsgiverne inngår tjenestekontrakter eller bygge- og anleggskontrakter som er omfattet av anskaffelsesforskriften eller forsyningsforskriften. Kontraktene må ha en varighet på over tre måneder og en verdi på minst 1,1 millioner for statlige myndigheter og 1,75 millioner for andre oppdragsgivere.

Plikten gjelder i bransjer hvor det er særlig behov for læreplasser. Plikten gjelder der det er relevant å benytte arbeidskraft med fag- eller svennebrev og når det ikke må anses som uforholdsmessig å stille kravet. Oppdragsgiver plikter å stille kravet overfor både norske og utenlandske leverandører.

Ansvaret for forskriften ligger til Kunnskapsdepartementet.

Difi har utarbeidet veiledning til den nye forskriften som kan finnes på anskaffelser.no.


 

[1] Mer konkrete klima- og miljøkrav som gjelder ved innkjøp av spesifikke produktgrupper, kan imidlertid følge av annen regulering. Dette gjelder for eksempel forskrift av 25. juni 2010 nr. 940 som pålegger statlige virksomheter å minimum legge energisparingskravene i Energy Star ordningen til grunn når de anskaffelser kontorutstyr. Forskriften gjennomfører forordning (EF) nr. 106/2008 og forordning (EF) nr. 174/2013. I tillegg har Samferdselsdepartementet hatt på høring forslag til forskrift om miljø- og energikrav ved kjøp av kjøretøy til veitransport. Forskriften vil gjennomføre direktiv 2009/33/EF.

[6] Bufdir har oversikt over de viktigste lovene som omhandler universell utforming på sine nettsider: https://www.bufdir.no/uu/Universell_utforming_A_B_C/