Hva er offentlig støtte?

Publisert under: Regjeringen Solberg

Utgiver: Nærings- og fiskeridepartementet

Vilkårene i EØS-avtalen artikkel 61 (1)

Denne artikkelen gir en innføring i vilkårene for at et tiltak er offentlig støtte i EØS-avtalens forstand.

EØS-avtalen artikkel 61 nr. 1

Ordlyden i EØS-avtalen artikkel 61 nr.1 er som følger:

«Med de unntak som er fastsatt i denne avtale, skal støtte gitt av EUs medlemsstater eller EFTA-statene eller støtte gitt av statsmidler i enhver form, som vrir eller truer med å vri konkurransen ved å begunstige enkelte foretak eller produksjon av enkelte varer, være uforenlig med denne avtales funksjon i den utstrekning støtten påvirker samhandelen mellom avtalepartene.»

Bestemmelsen fastslår at offentlig støtte i utgangspunktet er forbudt. Det kan oppstilles seks vilkår som alle må være oppfylt for at et tiltak skal defineres som offentlig støtte iht. EØS-avtalen artikkel 61 nr. 1:

  1. Støtten må innebære en økonomisk fordel for mottakeren
  2. Støtten må være gitt av staten eller av statsmidler i enhver form
  3. Støttemottakeren må drive økonomisk aktivitet (foretaksbegrepet)
  4. Støtten må begunstige enkelte foretak eller produksjonen av enkelte varer eller tjenester (selektivitet)
  5. Støtten må vri eller true med å vri konkurransen
  6. Støtten må være egnet til å påvirke samhandelen mellom EØS-landene

Er alle vilkårene oppfylt, omfattes støtten av forbudet. Og motsatt, dersom ett av vilkårene ikke er oppfylt, inntrer heller ikke forbudet. De enkelte vilkårene behandles nedenfor.

Får støttemottaker en økonomisk fordel?

Støttebegrepet tolkes vidt og omfatter i utgangspunktet alle økonomiske fordeler som tildeles et foretak.

Noen eksempler på økonomiske fordeler kan være:

  • Rene kapitaltilskudd/subsidier
  • Skattelettelser eller -fritak, herunder gunstige avskrivningsregler
  • Utsettelse av krav om å betale skatt, arbeidsgiveravgift eller andre innbetalinger til staten
  • Lån og garantier på ikke-markedsmessige vilkår
  • Lovbestemte selskapsformer som skjermes mot konkurs
  • Salg av offentlig eiendom til underpris
  • Offentlige innkjøp til overpris
  • Offentlig utvikling av infrastruktur som kommer enkelte foretak/grupper av foretak til gode, uten at foretakene betaler markedsmessig vederlag
  • Kryssubsidiering mellom skjermet offentlig virksomhet og konkurranseutsatt virksomhet

Effekten av tiltaket er avgjørende

Når støttegiver skal vurdere om et tiltak gir et foretak en økonomisk fordel er det effekten av tiltaket som er avgjørende. Det må vurderes om tiltaket faktisk innebærer en økonomisk fordel for mottakeren. Støttevurderingen er altså uavhengig av støttens form, formål eller støttegivers hensikt. Både støtte i form av tilskudd, og støtte i form av fritak fra økonomiske byrder som normalt belaster virksomhetens budsjett, utgjør en fordel. Slik støtte kan for eksempel være unntak fra generelle skatter eller avgifter for enkelte bedrifter eller sektorer.

Hvordan finne markedsverdien av en offentlig ytelse?

I vurderingen av om et foretak har mottatt støtte, er det avgjørende om foretaket har mottatt en økonomisk fordel det ikke ville oppnådd under normale markedsforhold.[1] Ofte vil det ikke være tvil om et foretak har mottatt en økonomisk fordel, for eksempel der et foretak mottar direkte drifts- eller investeringstilskudd eller fritas fra betalingsforpliktelser det ellers ville måtte bære.

I andre tilfeller er det nødvendig med en nærmere analyse for å avgjøre om et foretak har mottatt en økonomisk fordel, og eventuelt hvor stor fordelen er. En slik analyse vil innebære en verdsetting av det offentliges ytelse i forhold til markedsverdien av en tilsvarende ytelse. Hvis for eksempel en kommune har solgt fast eiendom, må kommunen vurdere om vederlaget tilsvarer den reelle markedsverdien for eiendommen. Dersom salgssummen ligger under markedsverdien, vil differansen i utgangspunktet utgjøre offentlig støtte til kjøperen av eiendommen. For mer om fastsettelse av markedsverdien, se veilederen om offentlig støtte kapittel 2.1 og 3.1.

Tjenester av allmenn økonomisk betydning

Offentlig kompensasjon til et foretak som er forpliktet til å yte tjenester i det offentliges interesse, såkalte tjenester av allmenn økonomisk betydning, kan ofte være forenlig med reglene om offentlig støtte. Les mer om støtte til tjenester av allmenn økonomisk betydning her.

Kryssubsidiering

Der det offentlige tilbyr tjenester i konkurranse med private foretak samtidig som det yter offentlige oppgaver, kan det foreligge risiko for kryssubsidiering mellom den offentlige delen av virksomheten og den konkurranseutsatte driftsdelen. Et eksempel på en slik situasjon kan være hvor en brannstasjon tilbyr alarmsystemer i konkurranse med private foretak i tillegg til (offentlige) redningstjenester i forbindelse med brann.

Kryssubsidiering mellom de to aktivitetene kan ta ulike former. Det kan være direkte økonomiske overføringer mellom skjermet virksomhet og konkurranseutsatt virksomhet eller utveksling av personell, bruk av felles lokaler eller lignende. Kryssubsidiering fra offentlige midler vil i utgangspunktet anses som offentlig støtte og er derfor forbudt. Dette kan blant annet forebygges ved bruk av atskilte regnskap og riktig allokering (tilordning) av kostnader. Les mer om kryssubsidiering i veilederen om offentlig støtte kapittel 4.

Indirekte støttemottakere

Økonomiske støttetiltak vil i enkelte tilfeller kunne gi fordeler til andre enn de som direkte mottar støtten. I noen saker har det blitt fastslått at slik avledet eller indirekte støtte er i strid med EØS-avtalen artikkel 61 (1). Les mer om indirekte støttemottakere i veilederen om offentlig støtte kapittel 2.1.

For mer om vilkåret om økonomisk fordel, se også EU-Kommisjonens  ”Notion of Aid” kapittel 4.

Stammer støtten fra offentlige midler?

Statsmidler = offentlige midler

Støtte er forbudt dersom den kommer fra statsmidler. Begrepet statsmidler omfatter utvilsomt støtte gitt av stat, fylkeskommuner og kommuner. Støtte som gis av andre offentlige organer er også omfattet, for eksempel støtte fra Innovasjon Norge og fra Norges Forskningsråd. Begrepet statsmidler kan videre omfatte støtte gitt av foretak som er eid eller kontrollert av offentlige myndigheter.

Krav om trekk på offentlige budsjetter?

I rettspraksis er det reist spørsmål om enhver kommersiell fordel som er et resultat av offentlige reguleringer, er å anse som støtte fra statsmidler. EU-domstolen har slått fast at det aktuelle tiltaket enten direkte, indirekte eller potensielt må belaste offentlige budsjetter i form av utgifter eller reduserte inntekter.

Beslutning om å gi støtte må være foretatt av offentlige myndigheter

En beslutning om bruk av offentlige midler vil ofte være direkte truffet av offentlige myndigheter selv. Det kan dreie seg om vedtak fra kommune, fylkeskommune eller et departement om å tildele midler til en enkelt bedrift eller vedtakelse av lov eller forskrift som unntar en sektor fra bestemte skatter eller avgifter. I slike tilfeller er det som regel ikke tvilsomt at beslutningen om å tildele støtte er fattet av det offentlige.

Spørsmålet om en beslutning kan tilbakeføres til det offentlige kan være aktuelt i forhold til disposisjoner foretatt av offentlige foretak eller foretak/institusjoner som på en eller annen måte er underlagt offentlige reguleringer. Problemstillingen her er i hvilken grad offentlige myndigheter har hatt innflytelse på beslutningen om tildeling av støtte.[2] Dette formuleres ofte som et spørsmål om støtten kan tilregnes det offentlige (imputability på engelsk). Dersom et offentlig foretak har stor autonomi i forhold til sin eier, og det heller ikke er indikasjoner på at disposisjonen reelt sett er besluttet eller godkjent av offentlige myndigheter, så vil tildelingen normalt ikke stamme fra statsmidler.

Les mer om støtte fra offentlige midler i veilederen om offentlig støtte kapittel 2.2 og EU-kommisjonens ”Notion of Aid” kapittel 3.

Er støttemottaker et foretak som driver økonomisk aktivitet?

For å omfattes av EØS-avtalens regler om offentlig støtte må støttemottaker være et foretak i EØS-avtalens forstand. Støtte som gis til privatpersoner faller utenfor foretaksbegrepet. For øvrig er enhver virksomhet som driver økonomisk aktivitet å anse som et foretak. Den formelle statusen til virksomheten er ikke relevant. Det er heller ikke avgjørende om en virksomhet drives med fortjenesteformål eller ikke. Også støtte til en enhet som formelt er en del av det offentlige vil kunne være støtte til et foretak, dersom enheten driver økonomisk aktivitet.

Hva er økonomisk aktivitet?

Med økonomisk aktivitet menes en virksomhet som består i å tilby varer og tjenester i et marked.[3] Som regel vil det ikke være problematisk å bedømme om mottaker av en aktuell støttetildeling er et foretak eller ikke. Der det gis støtte til det lokale næringslivet vil det klart være støtte til økonomisk aktivitet, og reglene om offentlig støtte vil komme til anvendelse. Derimot vil en støttegiver, for eksempel en kommune, kunne gi midler til det lokale biblioteket uavhengig av regelverket om offentlig støtte, idet biblioteket neppe driver økonomisk aktivitet.

Organisasjoner som kun ivaretar sosiale eller kulturelle funksjoner vil som regel ikke anses for å drive økonomisk aktivitet. En idrettsorganisasjon som organiserer barne- og amatøridrett vil for eksempel normalt ikke anses for å drive økonomisk virksomhet. På den annen side vil idrett på høyt nivå, for eksempel fotball i eliteserien, måtte anses som økonomisk aktivitet.

Selv om en idrettsorganisasjon eller sosial/kulturell organisasjon i utgangspunktet ikke driver økonomisk virksomhet som sitt kjerneområde, kan det ikke utelukkes at den i enkelte tilfeller gjør det. Dersom for eksempel en amatøridrettsklubb også driver med utleie av næringslokaler for å finansiere sin virksomhet, vil organisasjonens utleievirksomhet sannsynligvis anses å utgjøre økonomisk aktivitet.

Tildeling av offentlige midler, for eksempel i form av direkte tilskudd eller billig eller gratis tomt som også kommer utleievirksomheten til gode, kan derfor være i strid med EØS-avtalen artikkel 61 såfremt de øvrige vilkårene er oppfylt. Les mer om dette i veilederen om offentlig støtte kapittel 3.2.

Når er offentlig virksomhet en økonomisk aktivitet?

 

Spørsmålet om støttemottaker driver økonomisk aktivitet er en særlig aktuell problemstilling i forbindelse med offentlig virksomhet. Også deler av stat eller kommune kan anses som mottaker av offentlig støtte dersom de driver økonomisk aktivitet.

Utøvelse av offentlig myndighet [4], herunder tjenester som utstedelse av pass, politi, rettsvesen mv., er ikke økonomisk aktivitet. Aktivitet som kan anses som utøvelse av offentlig myndighet, vil si aktivitet som utgjør en del av det offentliges essensielle funksjoner, eller aktivitet som har tilknytning til dette.[5]

Videre vil tjenester som er reservert for det offentlige og som ikke tilbys på et marked, som regel ikke anses som økonomisk aktivitet. Eksempler på dette kan være grunnleggende helse- og sosialtjenester og grunnutdanning.

Som nevnt utelukker ikke det faktum at en aktør er offentlig at enheten, eller deler av den, driver økonomisk aktivitet. Det avgjørende for vurderingen er hvorvidt det offentlige deltar i et marked. Dette innebærer at der det offentlige tilbyr en tjeneste i konkurranse med private aktører vil tjenesten normalt måtte anses som en økonomisk aktivitet.

Eksempler på økonomisk aktivitet i en kommune kan være renholds- eller vaktmestertjenester som tilbys i markedet, utleie av bygninger mv. Innenfor avfallshåndtering kan for eksempel håndteringen av husholdningsavfall være reservert for kommunen, mens innsamling av avfall fra næringsliv og spesialavfall kan være markedsbasert. Hvis så er tilfelle vil kommunens håndtering av husholdningsavfall neppe være økonomisk aktivitet. Men, dersom kommunen også håndterer spesialavfall i konkurranse med private aktører, vil kommunen antakelig anses å drive økonomisk aktivitet for den delen av sin virksomhet.

Grensedragningen mellom økonomisk og ikke-økonomisk aktivitet kan være vanskelig, og det er også viktig å være klar over at markedsforholdene i enkelte sektorer kan utvikle seg og endre seg over tid, for eksempel som følge av konkurranseutsetting.

For mer om vurderingen, se Veilederen for offentlig støtte kapittel 2.3, og EU-Kommisjonens ”Notion of Aid” kapittel 2.

Favoriserer tiltaket enkelte foretak (selektivitet)?

EØS-avtalens regler om offentlig støtte gjelder bare tiltak som favoriserer enkelte foretak eller vare- og tjenestegrener (selektivitetskriteriet). Generelle tiltak faller utenfor EØS-avtalen artikkel 61.

I utgangspunktet faller generelle økonomiske tiltak som kommer all næringsvirksomhet til gode utenfor EØS-avtalen artikkel 61 (1). Generelle tiltak er eksempelvis utbygging av generell infrastruktur som kommer alle til gode og skatteordninger som behandler alle likt. Det er heller ikke støtte om den generelle selskapsskatten reduseres eller myndighetene foretar andre endringer i den generelle skatte- og avgiftspolitikken, som rammer alle likt.

Det skal imidlertid lite til for at selektivitetsvilkåret er oppfylt. For eksempel kan en støtteordning som er generelt utformet, men som gir rom for en stor grad av diskresjon/ skjønnsfrihet ved tildelingen, i realiteten være selektiv. Det samme gjelder dersom ordningen er utformet generelt, men i praksis bare kan benyttes av enkelte foretak.[6]

Hva kjennetegner selektive tiltak?

Selektive ytelser retter seg mot en bestemt avgrenset målgruppe. Det kan for eksempel foreligge vilkår for tildelingen av økonomisk støtte som ikke alle foretak kan oppfylle. Det kan være vilkår om lokalisering, produksjonsprosesser, størrelse på foretaket eller annet som bidrar til å utelukke eventuelle støttemottakere. Dersom ordningen bare begunstiger enkelte foretak, vil tiltaket være selektivt. Men også støtte til en hel næringssektor vil som hovedregel være selektiv.

Differensiering eller unntak fra skatter og avgifter

Innenfor skatte- og avgiftsområdet har det særlig vært reist spørsmål om hvorvidt unntak for visse skatter og avgifter utgjør en selektiv fordel for de virksomheter som omfattes av unntaket. Et typisk eksempel er unntak fra miljøavgifter. Slike unntak vil i utgangspunktet anses for å innebære en selektiv fordel for de unntatte sektorer eller bedrifter. Vurderingstemaet her er om ordningen gir foretak i den unntatte sektoren en økonomisk fordel som foretak i samme faktiske og rettslige situasjon i andre sektorer ikke nyter godt av.

I særlige tilfelle kan imidlertid en differensiering eller unntak fra en generell regel ikke anses som selektiv. Et støttetiltak i form av avgiftsmessig forskjellsbehandling er ikke selektivt dersom det må anses som en naturlig og logisk del av systemet (systemlogikk).

I ESAs retningslinjer gis det en nærmere beskrivelse av systemlogikkprinsippet i forhold til bedriftsbeskatning. Eksempler på situasjoner hvor systemlogikkargumentet vil kunne aksepteres er ordninger med progressiv inntektsbeskatning og skattefritak for å hindre at virksomheter utsettes for dobbeltbeskatning. Slike unntak eller differensiering vil kunne anses som berettiget innenfor skattesystemets logikk og vil derfor ikke være selektiv støtte.

For mer om selektivitet, se Veilederen om offentlig støtte kapittel 2.4 og EU-Kommisjonens ”Notion of Aid” kapittel 5.

Kan tiltaket vri konkurransen?

For at et offentlig tiltak skal være forbudt, må det kunne påvirke konkurransen og samhandelen. I praksis vurderes ofte disse to kriteriene samlet. Rettspraksis viser at det skal lite til før en anser et støttetiltak for å vri eller true med å vri konkurransen. Det holder at tiltaket truer med å vri konkurransen, en faktisk konkurransevridning er det ikke nødvendig å påvise. Konkurransen kan være påvirket selv om støttebeløpet er lite eller støttemottaker er en liten bedrift.

Støtte rettet til en bedrift eller en sektor vil i utgangspunktet påvirke konkurransen fordi bedriftene vil oppnå en konkurransemessig fordel i forhold til sine konkurrenter. Den konkurransemessige fordelen for støttemottaker kan for eksempel bestå i at foretaket får reduserte drifts- eller investeringskostnader i forhold til sine konkurrenter i Norge eller i EØS for øvrig.

Påvirker tiltaket samhandelen mellom EØS-landene?

Støtteforbudet gjelder bare dersom støtten påvirker eller kan påvirke samhandelen innenfor EØS. Dersom støtten kun har virkninger internt i en medlemsstat, eller kun har virkning for samhandelen med tredjeland gjelder ikke forbudet. Dersom støtten gis til et tredjeland, men kan påvirke konkurranseevnen til en konkurrent i et EØS-land, kan forbudet likevel få effekt. Kommisjonen, ESA og domstolene behandler som nevnt ofte vilkårene om konkurransevridning og påvirkning av samhandelen samlet.[7]

Ettersom det indre marked utvikler seg i retning av stadig mer grenseoverskridende handel, er terskelen for når man mener samhandelen påvirkes, i praksis lav. Det er bare unntaksvis at konkurransevridende effekter av offentlig støtte anses for å begrense seg til et nasjonalt marked.

Støtte til et foretak som produserer varer eller tjenester som er gjenstand for samhandel innenfor EØS omfattes altså av EØS-reglene om støtte. Vilkåret om påvirkning av samhandelen strekker seg imidlertid lengre ved at det ikke er en forutsetning at den aktuelle støttemottaker selv er involvert i eksport eller import. Det er tilstrekkelig at den aktuelle type vare eller tjeneste handles over grensene. Selv om et norsk foretak kun opererer på det nasjonale markedet, vil offentlig støtte kunne føre til at foretaket styrkes slik at potensielle konkurrenter fra EØS-området får det tyngre (etableringshindringer) på det norske markedet.[8] Samhandelen mellom EØS-landene vil da være påvirket.

Selv om et støttebeløp er lite, eller mottakerbedriften er en liten bedrift, betyr ikke dette at man uten videre kan utelukke påvirkning av samhandelen.

Foretak som driver lokal virksomhet

Selv det forhold at et foretak opererer rent lokalt vil ikke alltid være tilstrekkelig til å utelukke samhandelspåvirkning.

I visse tilfeller anses likevel ikke samhandelen for å være påvirket når mottaker bare er involvert i lokal aktivitet. Dette er for eksempel tilfellet hvis det på grunn av avstand, mangel på infrastruktur eller særegenheter ved produktene eller tjenestene ikke foregår handel mellom medlemsstatene.

EU-kommisjonen har eksempelvis godkjent at et offentlig bidrag til et lokalt badeanlegg i Tyskland ikke påvirket samhandelen.[9] Kommisjonen la til grunn at anlegget var beregnet på skoleelever og innbyggere i byen Dorsten og besøkende i regionen. Videre ble det lagt til grunn at brukerne ville befinne seg innenfor en radius av 50 km og grensen til Nederland var lenger unna enn dette. ESA har kommet med et tilsvarende vedtak for et badeland på Bømlo.

EU-kommisjonen har i sine retningslinjer om forenklet prosedyre for enkelte former for offentlig støtte, gitt noen signaler om hva som vil vektlegges i samhandelsspørsmålet. Dette er ikke noe formelt bindende standpunkt, men mer en oppsummering av kommisjonens praksis. Synspunktene har også kommet til uttrykk i ESAs retningslinjer for offentlig støtte.

Følgende fire punkter er argumenter for at samhandelen i EØS-området ikke er påvirket:

  1. Tiltaket tiltrekker ikke investeringer til den aktuelle regionen, og skaper ikke etableringshindringer for foretak fra andre medlemsstater.
  2. Tjenesten/varen som produseres av støttemottakeren er lokal og/eller har geografisk begrenset interesse.
  3. Det er ikke mer enn en marginal effekt på forbrukere fra andre EØS-land.
  4. Støttemottakerens markedsandel er minimal under enhver relevant markedsdefinisjon, og mottakeren er ikke en del av en større gruppe av foretak.

For mer om påvirkning av samhandelsvilkåret, se Veilederen om offentlig støtte kapittel 2.6 og EU-Kommisjonens ”Notion of Aid” kapittel 6.3.


[1] Se for eksempel EU-domstolens avgjørelser i C-118/85 Kommisjonen v. Italia og C-159-160/91 Poucet og Pistre

[2] Se for eksempel EU-domstolens avgjørelser i C-206/06 Essent Netwerk Noord og T-358/94 Air France v. Kommisjonen

[3] Se for eksempel EU-domstolens avgjørelser i C-39/94 SFEI mfl. og C-342-96 Spania v. Kommisjonen

[4] Se for eksempel EU-domstolens avgjørelser i C-118/85 Kommisjonen v Italia og C-30/87 Bodson

[5] C-364/92 SAT

[6] Se for eksempel EU-domstolens avgjørelse i C-143-99 Adria-Wien

[7] Se for eksempel T-298/07 og T-312/97 Alzetta. Se også EU-Kommisjonens ”Notion of State Aid” kapittel 6

[8] Se for eksempel C-280/00 Altmark Trans

[9] Se Kommisjonsbeslutning nr. N 258/2000