Temaartikkel: Strengere krav til effektivitet og åpenhet i statlig eide selskaper

av Adrian Blundell-Wignall, Direktør i Directorate for Financial and Enterprise Affairs i OECD

Strengere krav til effektivitet og åpenhet i statlig eide selskaper1

OECDs retningslinjer for eierstyring og selskapsledelse i statlig eide selskaper gjennomgikk en omfattende revisjon i 2015. I de nye retningslinjene settes det høyere standarder til forsvarlig statlig eierskapsutøvelse, eierstyring og selskapsledelse og åpenhet.

Det er i siste instans borgerne som eier statlig eide selskaper. Offentligheten har derfor krav på minst samme grad av åpenhet og samme valuta for pengene som aksjeeiere forventer av sine børsnoterte selskaper. Dette er et grunnleggende prinsipp i OECDs retningslinjer for eierstyring og selskapsledelse i statlig eide selskaper. Retningslinjene gir anbefalinger som kan bidra til at statlig eide selskaper drives like effektivt og med samme grad av åpenhet som veldrevne private selskaper, og at statlig eide selskaper og private selskaper konkurrerer på like vilkår. God eierstyring og selskapsledelse i statlig eide selskaper er ikke bare viktig for den økonomiske velferden i hjemlandet. I en tid der statlig eide selskaper blir stadig mer aktive utenfor eget land, er eierstyring og selskapsledelse også viktig for å opprettholde et åpent internasjonalt handels- og investeringsklima.

Statlig eide selskaper og den globale økonomien

De siste to tiårene har statlig eide selskaper blitt mer fremtredende aktører innenfor handel og investeringer over landegrensene, noe som bl.a. gjenspeiler seg i at det i dag er rundt et dusin statlig eide selskaper blant verdens 50 største selskaper, mens det for bare litt over ti år siden kun var ett. Årsaken er i hovedsak veksten i og internasjonaliseringen av de fremvoksende markedsøkonomiene, der statlig eide selskaper spiller en sentral rolle.

Som OECD gjentatte ganger har sagt, er det ikke nødvendigvis bekymringsfullt at statlig eide selskaper blir mer aktive på tvers av landegrensene. Men hvis de statlig eide selskapene får urettmessige fordeler i sine hjemland, som finansiering til under markedspris, er det fare for feilallokering av ressurser og, på lengre sikt, reaksjoner fra andre land i form av proteksjonistiske tiltak. Det er i alles interesse å opprettholde en åpen global økonomi. Det er derfor viktig å sørge for at de statlig eide selskapene driver effektivt, er åpne om virksomheten og opererer i markedet på samme vilkår som private selskaper.

De nye retningslinjene

Den stadig større tilstedeværelsen av statlig eide selskaper gjør det enda mer nødvendig enn tidligere at de som utformer politikk implementerer standardene om god eierstyring og selskapsledelse som er nedfelt i OECDs retningslinjer for statlig eide selskaper. Retningslinjene ble utgitt for første gang i 2005 for å gi stater et utgangspunkt for å etablere god praksis for institusjonelle ordninger, tilsynsordninger og ordninger for eierstyring og selskapsledelse. Formålet var å maksimere den økonomiske nytten av statlig eide selskaper.

Undersøkelser gjennomført av OECD viser at de nasjonale reformene vedrørende statlig eierskap i store trekk har vært i samsvar med anbefalingene i OECDs retningslinjer. For eksempel har det vært gjort mye, også i Norge, for å styrke og profesjonalisere statens eierskapsutøvelse. Større sentralisering av statens eierskapsforvaltning har flere steder bidratt til å tydeliggjøre skillet mellom statens rolle som eier på den ene side og rollen som politisk myndighet og tilsynsorgan på den annen side. Mange land har også gjort betydelige fremskritt i arbeidet med større åpenhet og ansvarlighet i eierskapsutøvelsen, for eksempel ved å utarbeide en tydelig eierskapspolitikk. Stadig flere land har i tillegg begynt å gi ut aggregerte rapporter om det statlige eierskapet, noe denne rapporten er et eksempel på.

De statlig eide selskapene skal skape verdier for dem som i siste instans eier dem, borgerne

Det er mange grunner til at stater eier selskaper. Å holde strategisk viktige sektorer under statlig kontroll eller å bygge «nasjonale mestre» er to eksempler. En vurdering av at direkte statlig eierskap i naturlige monopoler er mer effektivt eller egnet enn å føre tilsyn med private monopoler er et annet.

I de reviderte retningslinjene fra 2015 fremgår det enda tydeligere at formålet med statlig eierskap skal være å skape verdier. Dette kan enten være i form av offentlige tjenester av høy kvalitet eller konkurransedyktige økonomiske resultater, eller begge deler, for samfunnet gjennom en effektiv ressursallokering. I tidligere anbefalinger har OECD anbefalt statene å utarbeide en eierskapspolitikk. I de nye retningslinjene anbefales det at statene offentliggjør, og regelmessig gjennomgår, begrunnelsene for det statlige eierskapet og målsettingene med eierskapet i hvert enkelt selskap.

De nye retningslinjene inneholder mer eksplisitte standarder for offentliggjøring av opplysninger om selskapene i samsvar med anbefalingene i G20 og OECDs prinsipper for eierstyring og selskapsledelse. Ifølge retningslinjene for statlig eide selskaper skal selskapene være underlagt samme krav til regnskap, offentliggjøring av opplysninger, etterlevelse av lover og regler og revisjon som børsnoterte selskaper. De skal offentliggjøre opplysninger om finans- og driftsresultater, finansiell støtte og garantier de har mottatt fra staten, samt potensielle risikofaktorer og forpliktelser knyttet til offentlig-privat samarbeid.

De høynede standardene for offentliggjøring av opplysninger gjenspeiler enigheten landene imellom om at åpenhet er en sentral driver for bedre eierstyring og selskapsledelse og, i siste instans, for å skape gode resultater.

De statlig eide selskapene skal drive virksomhet på samme vilkår som tilsvarende private selskaper

Statlig eide selskaper konkurrerer ofte med private selskaper. For at markedene skal fungere effektivt, er det avgjørende at statlig og privat eide selskaper har like vilkår, og at statlig eide selskaper ikke har fordeler fordi de er eid av staten. De nye retningslinjene for statlig eide selskaper bygger videre på den gamle standarden og slår fast at konkurranse skal skje på like vilkår. Det gis bl.a. mer detaljerte råd om hvordan finansiering på markedsvilkår kan sikres i praksis.

Et nytt kapittel er viet tilfeller der statlig eide selskaper driver økonomisk virksomhet i et marked. Her skisseres regelverk og finansielle og operasjonelle vilkår som må være oppfylt for at konkurranse på like vilkår kan oppnås i praksis. Kapitlet bygger på prinsippet om at kostnader til offentlig virksomhet skal finansieres av staten, og ikke subsidieres av et selskaps kommersielle virksomhet, for å unngå konkurransevridninger i markedet. I kapitlet fremgår det også at statlig eide selskapers økonomiske virksomhet bør ha et krav om markedsmessig avkastning. Kapitlet slår fast at statlig eide selskaper ikke må få indirekte økonomisk støtte, for eksempel i form av finansiering på spesielle vilkår eller ved at de får innsatsfaktorer som energi, vann eller land på mer fordelaktige vilkår enn det som er tilgjengelig for private konkurrenter.

Prinsippet om likebehandling gjelder også dem som investerer i statlig eide selskaper. Retningslinjene for statlig eide selskaper inneholder spesifikke anbefalinger om beskyttelse av ikke-statlige aksjeeieres rett til rimelig og rettferdig behandling og adekvat tilgang til informasjon. Hvis en stat ønsker å trekke privat kapital til statlig eide selskaper, er det avgjørende med betryggende rammer for minoritetsinvestorer ved å implementere disse standardene.

Statlig eide selskaper skal utøve sin virksomhet ansvarlig og ikke la seg styre av politiske interesser

Statlig eide selskaper kan spille en toneangivende rolle i næringslivet i landene de har virksomhet i. Staten som eier har ansvar for å sørge for at statlig eide selskaper driver virksomhet i tråd med nasjonale forpliktelser knyttet til ansvarlig virksomhetsutøvelse og i tråd med internasjonale forpliktelser på områder som menneskerettigheter, forholdet mellom partene i arbeidslivet, miljøregler og skatteforpliktelser. De nye retningslinjene for statlig eide selskaper slår fast at selskapene skal følge høye standarder for ansvarlig virksomhetsutøvelse. De gir også spesifikke anvisninger om styrets ansvar for å utvikle og følge opp internkontrollmekanismer og etikkprogrammer, herunder tiltak for bekjempelse av bedrageri og korrupsjon.

Nylig gjennomførte studier av OECD har kastet lys over risikoen for korrupsjon i statlig eide selskaper. I rapporten «Foreign Bribery Report» ble det for eksempel slått fast at ansatte i statlig eide selskaper utgjorde nesten en tredjedel av dem som hadde blitt lovet, tilbudt eller gitt bestikkelser i de 427 sakene om bestikkelser i utlandet som hadde blitt avsluttet etter at OECD-konvensjonen mot bestikkelser trådte i kraft. Disse resultatene, sammen med flere mye omtalte korrupsjonsskandaler der statlig eide selskaper har vært involvert, viser at det er et behov for å fremme «clean business»-praksiser i statlig eide selskaper. En implementering av relevante bestemmelser i retningslinjene for statlig eide selskaper kan bidra til å fremme slik praksis.

Det er avgjørende at statlig eide selskaper ikke blir overstyrt av politiske interesser. De nye retningslinjene for statlig eide selskaper slår fast at de ikke skal brukes til å finansiere politisk aktivitet eller gi direkte bidrag til politiske kampanjer. Grunnen er at det vil være interessekonflikter knyttet til slik finansiering og slike bidrag.

Styrene må være kompetente, effektive og uavhengige organer for tilsyn med selskapet

Styrene i statlig eide selskaper skal være effektive, kompetente og uavhengige, og ha ansvar for å følge opp implementeringen av statens målsettinger. Aktive og kvalifiserte styrer kan spille en sentral rolle med å sørge for at statlig eide selskaper opererer på armlengdes avstand fra den offentlige forvaltningen, og med å motvirke at staten griper inn i den daglige driften.

For å oppfylle disse rollene må styrene gis den uavhengigheten de trenger, og de må få ansvar for å fastsette en strategi for selskapet og for å overvåke ledelsen. I en rekke land har styrene i statlig eide selskaper imidlertid i praksis ofte ikke et godt nok mandat til at de kan fylle disse funksjonene, eller de er ikke uavhengige nok, fordi utnevnelsen av styremedlemmer er politisert. I noen tilfeller går staten utenom styret og samhandler direkte med administrerende direktør i statlig eide selskaper, slik at styret i praksis blir ute av stand til å ivareta den uavhengige kontrollfunksjonen overfor toppledelsen slik det skal. De reviderte retningslinjene for statlig eide selskaper er tydeligere enn de gamle i dette henseendet. De inneholder for eksempel mer konkrete standarder for styrets uavhengighet og arbeid. De slår fast at styret skal være ansvarlig for å tilsette og avsette administrerende direktør. De nye retningslinjene inneholder også forslag til definisjoner av styremedlemmers uavhengighet og slår fast at styret årlig skal evaluere sitt eget arbeid og sin egen effektivitet.

Full implementering av ovennevnte anvisninger om styrer i statlig eide selskaper vil gjøre styrene mye mer effektive og selskapene mer veldrevne og lønnsomme.

Hva slags foretak regnes som et statlig eid selskap? Nye anvisninger om eierskap, kontroll og kommersiell orientering

Det fins ingen omforent definisjon av et statlig eid selskap. Hva som tradisjonelt har vært regnet som et statlig eid selskap varierer mellom land. Noen har for eksempel tatt utgangspunkt i juridisk selskapsform, nærhet til offentlig forvaltning, graden av statlig eierskap og kommersiell orientering. De nye retningslinjene for statlig eide selskaper gir nye anvisninger i dette henseendet og gjør det lettere for de som utformer politikk å avgjøre hvilke statlig eide selskaper de høye standardene for eierstyring og selskapsledelse og åpenhet passer best for. Det slås fast at alle statlig eide selskaper som er aktive i et marked er omfattet av retningslinjene, uansett om de er underlagt politiske målsettinger eller ikke. Retningslinjene gjelder også for selskaper der staten er den faktiske eieren av et flertall av de stemmeberettigede aksjene. De gjelder i tillegg for selskaper som er under faktisk statlig kontroll på andre måter enn gjennom majoritetseierskap, for eksempel gjennom aksjer med spesielle rettigheter («golden shares») eller bestemmelser som sikrer at staten kan utnevne et flertall av styremedlemmene.

OECDs rolle som veileder ved reformer av statlig eierskap og av prinsipper for eierstyring og selskapsledelse

OECD er vertskap for verdens eneste forum for myndighetsorganer med ansvar for statlig eierskap, Working Party on State Ownership and Privatisation Practices. Forumet var pådriveren bak revideringen av retningslinjene for statlig eide selskaper og har også fått i oppdrag å overvåke og støtte implementeringen av de nye retningslinjene i OECD-landene og ellers i verden. Norge har spilt en aktiv rolle i arbeidet med de reviderte retningslinjene for statlig eide selskaper. Landet var blant de første som satte i gang med reformarbeid innenfor eierstyring og selskapsledelse i selskaper med statlig eierandel, og har bidratt med nyttige erfaringer. OECD har stor nytte av Norges løpende engasjement i OECDs arbeid med å identifisere og spre god praksis for statlig eierskap og eierstyring og selskapsledelse i statlig eide selskaper.

OECD vil, ved å sørge for utveksling av god praksis mellom de som utformer politikk og ved å utarbeide grundige gjennomganger av land, fortsette å støtte stater som ønsker å reformere statlig eide selskaper. Statlig eide selskaper som leverer på de kommersielle og politiske målene som er satt, er en forutsetning for økonomisk utvikling, velfungerende markeder og velferd for samfunnet.

 

1 Synspunktene som kommer til uttrykk i denne artikkelen, er forfatterens. De representerer ikke nødvendigvis synspunktene til Nærings- og fiskeridepartementet, OECD eller OECDs medlemsland. Hele teksten til OECDs retningslinjer for eierstyring og selskapsledelse i statlig eide selskaper og annen informasjon om OECDs arbeid med statlig eide selskaper kan leses på www.oecd.org/daf/ca/soemarket.htm.

Artikkelen er opprinnelig skrevet på engelsk og har blitt oversatt til norsk.