Spørsmål og svar

Publisert under: Regjeringen Stoltenberg II

Utgiver: Finansdepartementet

Hvorfor bruker vi ikke oljepengene? Hvorfor har vi en handlingsregel for bruk av oljepenger? Har vi fulgt handlingsregelen? Kan vi bruke mer oljepenger over statsbudsjettet dersom de brukes til investeringer og ikke til konsum? En for kraftig økning i bruken av oljepenger vil kunne føre til press i økonomien. Men hva hvis vi bruker de ekstra oljepengene til å kjøpe varer og tjenester fra utlandet?

Hvorfor bruker vi ikke oljepengene?

Det er feil at vi ikke bruker oljepenger. Så langt er om lag halvparten av statens oljeinntekter brukt over offentlige budsjetter. Bruken av oljeinntekter over statsbudsjettet økte særlig kraftig i siste halvdel av 1970-tallet. På 1960-tallet og inn på 1970-tallet hadde Norge et lite overskudd på offentlige budsjetter. Dette overskuddet var få år senere snudd til et underskudd tilsvarende rundt 5 pst. av verdiskapingen i fastlandsøkonomien, dvs. når inntektene fra petroleumssektoren holdes utenom. Siden har bruken av petroleums­inntekter svingt rundt dette nivået (se figur).

 

Bruk av oljepenger

 


Hvorfor har vi en handlingsregel for bruk av oljepenger?

Vi må forvalte oljerikdommen slik at våre etterkommere også får glede av den. Ved å kun bruke av avkastningen av Statens pensjonsfond utland (SPU), blir fondet en inntektskilde også for nye generasjoner. Det har tatt naturen mange millioner år å lage oljen og gassen i Nordsjøen. Det vil trolig ta knappe 100 år å hente den opp. Det vi nå gjør er å veksle om denne formuen til kroner. Det må skje på en rettferdig måte, og uten å sette økonomien over styr. Ikke bare vi – men også våre etterkommere – skal ha glede av denne rikdommen. Når vi bare bruker avkastningen av fondet sørger vi for at petroleumsformuen også vil komme framtidige generasjoner til nytte.

En aldrende befolkning stiller Norge overfor betydelige utfordringer. Det er lett å få inntrykk av at vi flommer over av oljepenger, men vi må faktisk spare for å sikre pensjonene og gode velferdstjenester også i tiårene framover. Hvis ikke, skyver vi problemet over på våre barn og barnebarn. Ved utgangen til 2006 utgjorde Pensjonsfondet nesten 400 000 kroner pr. person, men folketrygdens forpliktelser til alderspensjon tilsvarer 830 000 kroner pr. person – over dobbelt så mye. Pensjonsforpliktelsene vil dessuten øke sterkt i mange, mange år framover, også etter at oljen og gassen er hentet opp.

 Demografiske utviklingstrekk

Vi ønsker å unngå for høyt press i økonomien. Aktiviteten i norsk økonomi er høy, og arbeidsledigheten er lav. Faktisk mangler det kvalifisert arbeidskraft i en del bransjer, blant annet innen bygg og anlegg. Det må vi ta hensyn til når vi lager statsbudsjettet. Uforsvarlig bruk av oljepenger vil forsterke presset i norsk i økonomi og gi en for rask og for stor renteøkning. Mange familier vil kunne få store økonomiske problemer ved en for rask og kraftig renteoppgang. Gjennom å skape forutsigbarhet om innfasing av petroleumsinntektene i norsk økonomi bidrar handlingsregelen også til å forankre forventningene i valutamarkedet. Slik legger vi til rette for å unngå unødige utslag i kronekursen og dermed i lønnsomheten i konkurranseutsatte bedrifter. For høy kronekurs kan bety nedleggelser av arbeidsplasser, spesielt i industrien.

 

Har vi fulgt handlingsregelen?

Bruken av petroleumsinntekter har de siste årene vært klart høyere enn forventet realavkastning av Statens pensjonsfond utland (SPU). Dette må ses i sammenheng med at norsk økonomi i begynnelsen av dette tiåret var i en lavkonjunktur. I en slik situasjon er det i tråd med handlingsregelen å stimulere den økonomiske aktiviteten for å øke sysselsettingen og kapasitetsutnyttingen. Svak utvikling i internasjonale finansmarkeder, særlig i 2002, bidro samtidig til å redusere fondskapitalen og dermed til økt avstand mellom faktisk bruk og forventet realavkastningen. En brå innstramming i bruken av oljeinntekter i denne perioden ville vært i strid med intensjonen bak retningslinjene for budsjettpolitikken. Siden 2003 har aktiviteten i norsk økonomi tatt seg opp, og merbruken av petroleumsinntekter er redusert (dvs. bruken av oljepenger har nærmet seg 4 pst. av fondskapitalen). For 2007 anslås bruken av oljepenger å tilsvare den forventede realavkastningen på 4 pst.

 

Kan vi bruke mer oljepenger over statsbudsjettet dersom de brukes til investeringer og ikke til konsum?

Handlingsregelen som ligger til grunn for vår budsjettpolitikk, bestemmer hvor mye som hvert år kan brukes av petroleumsinntekter over statsbudsjettet. Gjennom budsjettbehandlingen bestemmer Regjeringen og Stortinget hvordan de samlede statlige midlene skal brukes. I prosessen fram mot budsjettvedtakene veies ulike utgifts- og inntektsposter opp mot hverandre. Når enkelte investeringsprosjekter ikke når opp, og dermed ikke blir prioritert innenfor rammen for bruk av oljeinntekter, er årsaken at andre formål blir ansett som viktigere.

Det er ikke bare statlige investeringer i realkapital som bidrar til framtidig velferd og verdiskaping. Andre utgiftsposter kan i like stor grad bidra til dette, for eksempel utgifter til helsetjenester, utdanning og forskning, barnehager, arbeidsmarkedstiltak, miljøtiltak og forebyggende tiltak av ulik art. Det er dermed ikke så lett å trekke et klart skille mellom drift og investeringer i et moderne samfunn. På denne bakgrunnen bør heller ikke utgifter til investeringer i realkapital som generell ordning gis fortrinn framfor andre typer utgifter. Fellesskapets bruk av penger må styres av politiske prioriteringer, ikke et lite presist og vanskelig operasjonaliserbart skille mellom drift og investeringer.

 

En for kraftig økning i bruken av oljepenger vil kunne føre til press i økonomien. Men hva hvis vi bruker de ekstra oljepengene til å kjøpe varer og tjenester fra utlandet?

Et utenlandsbudsjett må først og fremst ses på som en konstruksjon for å bruke mer penger på kort sikt enn det som følger av handlingsregelen. Budsjettpolitikken må imidlertid være forsvarlig både i et kortsiktig og i et langsiktig perspektiv. Aldringen av befolkningen tilsier tilbakeholdenhet i dag. Det er helt nødvendig at staten setter av betydelige midler i Statens pensjonsfond utland (SPU). Disse midlene vil kunne gi et viktig bidrag til å finansiere statens utgifter i framtiden, inklusive utgiftene under folketrygden. Utfordringen med å ha spart nok til å møte framtidige pensjonsutgifter blir ikke mindre av å bruke penger i utlandet framfor Norge.

Utfordringen i budsjettpolitikken er å sikre tilstrekkelig sparing på statens hånd og dernest å prioritere mellom ulike hensyn. I denne sammenhengen har det lite for seg å lete etter alternative budsjett­konstruksjoner for å bruke mer oljepenger nå. Forskjellige utgifts- og inntektsposter virker ulikt inn på økonomien. Dette fanges opp av modellanalyser av de makroøkonomiske virkningene av budsjettet. Hensynet til konjunkturstyring er altså ivaretatt ved utarbeidelsen av budsjettet.

Presset i norsk økonomi blir ikke mindre av å skille ut et eget utenlandsbudsjett. De andre utgiftene som påvirker norsk økonomi vil jo fortsatt være der. Et utenlandsbudsjett vil bare dempe presset i norsk økonomi dersom man erstatter utgifter i Norge med utgifter i utlandet. Men det vil kunne bety at det må kuttes i utgiftene til skole, helse og omsorg, eller i overføringene til pensjonister og barnefamilier. For å få glede av det vi kjøper fra utlandet må vi også bruke norske ressurser i tillegg. For eksempel har vi ingen nytte av nytt medisinsk utstyr til sykehusene våre, dersom ikke noen transporterer utstyret dit det skal brukes, monterer det, betjener det og vedlikeholder det. Et utenlandsbudsjett bil derfor i praksis innebære økt aktivitet i norsk økonomi.

Offentlige virksomheter kan tilpasse seg et utenlandsbudsjett ved å flytte innkjøp som uansett vil bli gjort i utlandet over på utenlandsbudsjettet. Dermed vil det frigjøres midler på ordinære budsjetter, og pengebruken kan øke i Norge.

Et utenlandsbudsjett møter også praktiske motforestillinger. Det er neppe verken hensiktsmessig eller lovlig å utelukke norske produsenter eller leverandører fra anbudskonkurranser om offentlige innkjøp.

I Norge har skiftende regjeringer lagt betydelig vekt på hensynet til en helhetlig budsjettering der alle inntekts- og utgiftsposter prioriteres opp mot hverandre. Et ”utenlandsbudsjett” ville bryte med denne tradisjonen og gjøre reelle politiske prioriter­inger vanskeligere. For eksempel kunne utgifter som i stor grad kan kanaliseres ut av landet fått forrang i forhold til økte bevilgninger i dag eller i framtiden til undervisnings-, helse- og omsorgstjenester produsert i Norge. Dermed lar man hensynet til kortsiktig konjunkturstyring veie så tungt at det vil kunne bestemme over prioriteringene mellom ulike formål i budsjettet. Det er ikke fornuftig å nedprioritere de godene som det synes å være høyest etterspørsel etter, med en rent konjunkturpolitisk begrunnelse.