Dato: 10.12.2003

Revidert Reglement for økonomistyring i staten

Innledning

Det gjeldende Økonomireglement for staten ble fastsatt ved kongelig resolusjon 26.1.1996 og trådte i kraft 10.1.1997. Med hjemmel i reglementet har Finansdepartementet gitt utdypende bestemmelser i form av Funksjonelle krav til økonomiforvaltningen i staten, av 24.10.1996 med endringer av 23.8.2001.

Målet med Økonomireglementet av 26.1.1996 var en mer effektiv utnyttelse av statlige midler og en bedre mål- og resultatoppnåelse. Blant de viktigste reformelementene i reglementet var krav om bruk av moderne økonomisystemer og en effektivisering av betalingsformidlingen for statlige virksomheter. De prinsipielle kravene i reglementet om målformulering og om rapportering av oppnådde resultater, ble fastlagt ved Stortingets behandling av St.prp. nr. 52 og Innst.S. nr. 135 (1984-85) om reformer i statens budsjettsystem og endringer i bevilgningsreglementet. Stortinget vedtok da tilføyelser om dette i bevilgningsreglementets §§ 2 og 13.

Dette er den første samlede revisjonen av Økonomireglementet og Finansdepartementets Funksjonelle krav siden de ble fastsatt i 1996. Bakgrunnen for revisjonen er følgende:

• synspunkter fra brukerne og erfaringer med regelverket siden det trådte i kraft
• teknologisk utvikling i perioden etter at regelverket ble fastsatt, blant annet knyttet til bruk av elektroniske løsninger
• modernisering og forenkling for å legge til rette for en mer effektiv ressursbruk

Det legges opp til at det øverste nivået i regelverket, nå betegnet ”Reglement for økonomistyring i staten” (reglementet), skal fastsettes ved kongelig resolusjon. Det reviderte reglementet er avgrenset til hovedprinsipper for økonomistyringen og et hjemmelsgrunnlag for Finansdepartementet til å fastsette utdypende bestemmelser. I medhold av reglementsutkastets § 3 vil Finansdepartementet fastsette ”Bestemmelser om økonomistyring i staten” (bestemmelsene) som trer i kraft fra samme tidspunkt som det reviderte reglementet, jf. omtale i pkt. 5 nedenfor.

Finansdepartementet sendte et utkast til det reviderte reglementet, sammen med utkast til utdypende bestemmelser, på høring 30. mai 2003, med frist for uttalelse 3. september 2003. Det kom uttalelser fra alle departementer, inklusive uttalelser fra en del underliggende virksomheter, og fra Riksrevisjonen.

Hovedendringer sammenholdt med gjeldende reglement

Det er gjort følgende hovedendringer i Reglement for økonomistyring i staten:

• Det reviderte reglementet er forenklet og forkortet og er på flere områder lagt på et mer overordnet nivå.
• Reglementet gir økt rom for at styring og kontroll kan tilpasses den enkelte virksomhetens egenart, bl.a. etter en vurdering av risiko og vesentlighet.
• Det tydeliggjøres på hvilke områder Finansdepartementet har et ansvar for å tilrettelegge for systemer, definere prinsipper og fastlegge standarder, og på hvilke områder fagdepartementene og virksomhetene kan velge egne løsninger.
• Virksomheter kan overlate økonomioppgaver til andre i eller utenfor staten etter bestemmelser fastsatt av Finansdepartementet. Det innebærer at det legges til rette for økt bruk av markedet i form av kjøp av økonomitjenester.
• Reglementet er basert på at statlige virksomheter fullt ut kan benytte elektroniske løsninger i sin økonomifunksjon.
• Begrepsbruken i reglementet er for regnskapsføring harmonisert med begrepsbruken i privat sektor, ved bruk av begreper som ”bokføring” og ”pliktig regnskapsrapportering”.

Oversikt over reglementet

Innholdet i reglementet kan sies å omfatte fire hovedtemaer:

• statsbudsjettet og gjennomføringen av dette (kap. II og III med paragrafene 5–11)
• regnskap (kap. IV med paragrafene 12 og 13)
• kontroll (kap. V med paragrafene 14–16)
• felles standarder og organisering av økonomioppgaver (kap. VI med paragrafene 17 og 18)

I tillegg er det et kap. VII om andre bestemmelser.

Kommentarer til enkelte paragrafer i Reglementet

Nedenfor omtales hovedsakelig noen paragrafer der det er gjort endringer av substansiell art sammenholdt med gjeldende Økonomireglement. I tillegg er reglementet som omtalt redusert i omfang, og det er gjort en del redaksjonelle endringer med sikte på at reglementet skal bli lettere tilgjengelig. De sistenevnte kategoriene av endringer er ikke tatt med i omtalen.

Til §§ 1 og 2 Formål og Virkeområde:

Det reviderte reglementet inneholder en egen formålsparagraf, jf. § 1, som er skilt ut fra § 1 om virkeområde i Økonomireglementet av 1996.

Virkeområdet er søkt tydeliggjort, jf. § 2. Reglementet gjelder bl.a. for aktivitetene i statlige forvaltningsorganer, styring og oppfølging av statlige forvaltningsorganer, og styring og oppfølging av statens eierinteresser.

Til § 3 Fastsettelse av utfyllende regler og adgang til å gjøre unntak:

I § 3 er det gitt hjemmel for Finansdepartementet til å fastsette nærmere bestemmelser om økonomistyring i staten for gjennomføring av reglementet. Siden dette er en generalfullmakt for Finansdepartementet, er den tatt med innledningsvis. I tillegg er det ut fra sammenhengen under enkelte paragrafer minnet om at nærmere bestemmelser kan fastsettes av Finansdepartementet.

I samme paragraf er det fastslått at hvert departement skal fastsette instrukser både for departementet og for underliggende virksomheter. Som etter gjeldende reglement, har Finansdepartementet fullmakt til eventuelt å gjøre unntak fra enkelte paragrafer i reglementet. Statens aktiviteter er så mangfoldige at det ville være upraktisk å måtte foreta tilføyelser i reglementet ved kongelig resolusjon dersom det registreres spesielle behov ved departementenes utarbeidelse av slike instrukser.

Til § 4 Grunnleggende styringsprinsipper:

De grunnleggende styringsprinsippene er omtalt i § 4, herunder at alle virksomheter skal fastsette mål og resultatkrav innenfor rammen av disponible ressurser og forutsetninger gitt av overordnet myndighet (jf. omtale i pkt. 1 ovenfor).

Paragrafen inneholder også bestemmelser om at styring, oppfølging, kontroll og forvaltning må tilpasses virksomhetens egenart, risiko og vesentlighet. Det reviderte regelverket gir som omtalt økt rom for slik tilpasning ut fra en vurdering av risiko og vesentlighet. Videre er det i paragrafen tatt inn en ny bestemmelse om at virksomheten skal drives i samsvar med god forvaltningsskikk, habilitet og etisk adferd.

Til § 9 Planlegging, gjennomføring og oppfølging:

Reglementet inneholder bestemmelser om at planlegging skal skje både i et ettårig og et flerårig perspektiv. Reglementet inneholder færre krav til bestemte dokumenter og prosesser enn Økonomireglementet av 1996, bl.a. ved at begrep som ”virksomhetsplan” ikke benyttes.

Til § 10 Oppfølging av statens eierinteresser m.m.:

§ 10 om forvaltning av statens eierinteresser bygger på overordnede prinsipper for god eierstyring, i tråd med St.meld. nr. 22 (2001-2002) Et mindre og bedre statlig eierskap.

Til § 14 Intern kontroll:

Intern kontroll er noe mer vektlagt i det reviderte regelverket som følge av endringene i regelverket for øvrig, med færre detaljkrav til virksomhetens styringsdokumenter og prosesser (jf. omtale ovenfor). Begrepet ”intern økonomikontroll” er endret til ”intern kontroll”, både for å tilpasse begrepsbruken til den som normalt brukes utenfor staten og for å få fram at også informasjon om resultater skal være pålitelig og nøyaktig (i tillegg til regnskapsinformasjonen). Videre er det tatt inn en ny bestemmelse om at den interne kontrollen skal sikre at misligheter og økonomisk kriminalitet forebygges og avdekkes.

Til § 15 Kontroll av underliggende virksomheter mv.:

Bestemmelsen om overordnede virksomheters ansvar for kontroll er mer generell enn etter gjeldende reglement. Dette gjelder både ved at det er presisert at ansvaret – i tillegg til underliggende virksomheter – gjelder for enheter utenfor statsforvaltningen som utøver forvaltningsmyndighet, og ved at tilskuddsforvalteres ansvar overfor tilskuddsmottakere er omtalt.

Til § 16 Evalueringer:

Ifølge § 16 skal alle virksomheter sørge for at det gjennomføres evalueringer for å få informasjon om effektivitet, måloppnåelse og resultater innenfor hele eller deler av virksomhetens ansvarsområde og aktiviteter. Paragrafen bygger på gjeldende § 3.3, men det er tydeliggjort at evalueringer kan gjelde både eierskap, organisering og virkemidler, herunder tilskuddsordninger. Frekvens og omfang av evalueringene skal bestemmes ut fra virksomhetens egenart, risiko og vesentlighet.

Til § 17 Felles standarder og systemer:

Finansdepartementets ansvar for felles systemer i staten på de tre områdene statsbudsjett, statsregnskap og statens betalingssystemer er tydeliggjort. Dette er systemer som er obligatoriske for statlige virksomheter og hvor Finansdepartementet fastsetter nærmere bestemmelser. For øvrig er store deler av omtalen av ut- og innbetalinger i gjeldende reglement tatt ut. Deler av dette behandles i stedet i Bestemmelsene fastsatt av Finansdepartementet.

Til § 18 Organisering av økonomioppgaver:

Det er virksomheten som bestemmer hvordan organiseringen av økonomioppgavene legges opp, innenfor rammen av reglementet, bestemmelsene og eventuelle instrukser fastsatt av overordnet departement. Virksomhetene kan overlate oppgaver til andre i eller utenfor staten etter bestemmelser fastsatt av Finansdepartementet. Dette innebærer at det legges til rette for økt bruk av markedet i form av kjøp av økonomitjenester.

For integrerte lønns- og økonomitjenester legges det opp til at Finansdepartementet skal godkjenne tjenesteytere. Det vurderes som nødvendig med en overgangsperiode på 3 år for å tilrettelegge for godkjenning av private tjenesteytere.

Ikrafttredelse og overgangsregler

Det tilrås at Reglementet trer i kraft fra 1. januar 2004. Fra samme tidspunkt må Økonomireglement for staten, fastsatt ved kongelig resolusjon 26. januar 1996, oppheves.

Finansdepartementet fastsetter med hjemmel i § 3 i Reglementet utdypende Bestemmelser om økonomistyring i staten. Disse vil tre i kraft fra samme tidspunkt som det reviderte Reglementet.

Departementene og underliggende virksomheter må revidere sine instrukser i henhold til Reglementets § 3, 2. og 3. ledd. Det bør gis en generell overgangsordning på 1 år for å få på plass slike instrukser. Etter Finansdepartementets vurdering er det ikke behov for utover dette å gi generelle overgangsregler for departementenes og de underliggende virksomhetenes tilpasning til det reviderte regelverket. Regelverket inneholder ikke mange nye absolutte krav, men i stedet flere muligheter for alternative tilpasninger. For virksomheter som velger å benytte disse mulighetene, vil det kreve ressurser i en gjennomføringsfase, men også gi grunnlag for ressursbesparelser eller andre gevinster på lengre sikt.

Dersom tilpasning til enkelte deler av Reglementet eller Bestemmelsene skulle være særlig byrdefulle for et departement eller en virksomhet, er det adgang til å søke Finansdepartementet om utsettelse, jf. departementets hjemmel etter § 3.

Finansdepartementet

t i l r å r:

Revidert Reglement for økonomistyring i staten fastsettes i samsvar med vedlagte forslag.

I

Reglement for økonomistyring i staten

I Innledende bestemmelser

§ 1 Formål

Reglement for økonomistyring har som formål å sikre at:

1. statlige midler brukes og inntekter oppnås i samsvar med Stortingets vedtak og forutsetninger
2. fastsatte mål og resultatkrav oppnås
3. statlige midler brukes effektivt
4. statens materielle verdier forvaltes på en forsvarlig måte

§ 2 Virkeområde

Reglementet gjelder for:

1. aktivitetene i statlige forvaltningsorganer
2. styring og oppfølging av statlige forvaltningsorganer og andre som har fått delegert forvaltningsmyndighet
3. forvaltningen av statlige tilskudds-, stønads- og garantiordninger
4. styring og oppfølging av statens eierinteresser i statsaksjeselskaper, statsforetak, særlovselskaper og andre selvstendige rettssubjekter som staten eier fullt ut, samt selskaper der staten er deleier

Statlige forvaltningsorganer, herunder departementer, er heretter betegnet som ”virksomheter”, mens selvstendige rettssubjekter beskrevet i pkt. d betegnes som ”selskap”. Der særskilte bestemmelser gjelder for departementer, er betegnelsen ”departement” benyttet.

§ 3 Fastsettelse av utfyllende regler og adgang til å gjøre unntak

Finansdepartementet fastsetter bestemmelser om økonomistyring i staten for gjennomføring av dette reglementet. Reglement for økonomistyring i staten og bestemmelser om økonomistyring i staten betegnes heretter som ”reglementet” og ”bestemmelsene”. Finansdepartementet kan fastsette unntak fra reglementet og bestemmelsene.

Departementene skal fastsette instrukser innenfor rammen av reglementet både for departementet og underliggende virksomheter. Gjenpart av instruksene skal sendes Riksrevisjonen.

Underliggende virksomheter skal fastsette instrukser for egne aktiviteter innenfor rammen av instruksen fra overordnet departement.

§ 4 Grunnleggende styringsprinsipper

Alle virksomheter skal:

1. fastsette mål og resultatkrav innenfor rammen av disponible ressurser og forutsetninger gitt av overordnet myndighet
2. sikre at fastsatte mål og resultatkrav oppnås, ressursbruken er effektiv og at virksomheten drives i samsvar med gjeldende lover og regler, herunder krav til god forvaltningsskikk, habilitet og etisk adferd
3. sikre tilstrekkelig styringsinformasjon og forsvarlig beslutningsgrunnlag

Departementene skal i tillegg fastsette overordnede mål og styringsparametere for underliggende virksomheter, jf. § 7.

Styring, oppfølging, kontroll og forvaltning må tilpasses virksomhetens egenart samt risiko og vesentlighet.

II Budsjettforslag

§ 5 Utarbeidelse av budsjettforslag til Stortinget

Departementet og dets underliggende virksomheter skal utarbeide budsjettforslaget slik at det blant annet:

1. gir grunnlag for prioritering mellom departementets ansvarsområder i samsvar med gjeldende politiske mål
2. sikrer samordning på hvert nivå
3. bidrar til at målene blir oppnådd på en effektiv måte

Utarbeidelsen av budsjettproposisjonen skal bygge på prinsippene fastsatt i bevilgningsreglementet §§ 4–9 og 14, og utføres i samsvar med retningslinjer fastsatt av Finans­departementet i årlig rundskriv, jf. også bevilgningsreglementet §§ 2 og 13.

Utarbeidelse av eventuelle proposisjoner om endring av vedtatt bevilgning skal bygge på de samme prinsipper og på eventuelle særskilte retningslinjer fastsatt av Finansdepartementet.

III Iverksettelse av Stortingets budsjettvedtak

§ 6 Departementenes plikt til å gjennomføre stortingsvedtak

Etter at statsbudsjettet er vedtatt av Stortinget, skal hvert departement treffe nødvendige tiltak for å gjennomføre vedtakene, både bevilgningsvedtak og andre vedtak som er gjort i sammenheng med budsjettet, som eksempelvis bestillingsfullmakter, tilsagnsfullmakter og garantifullmakter. Det samme gjelder for etterfølgende stortingsvedtak om endringer i det opprinnelig vedtatte budsjett.

Dersom forutsetningene for et stortingsvedtak endres, og endringene medfører vesentlig tvil i departementet om at vedtaket kan eller bør gjennomføres, skal departementet forelegge spørsmålet om å endre vedtaket eller forutsetningene for Stortinget.

§ 7 Tildeling av gitte bevilgninger til underliggende virksomheter

Departementene skal stille bevilgningene til disposisjon for underliggende virksomheter ved tildelingsbrev. Deler av bevilgningen kan holdes tilbake som reserve for senere disponering gjennom året.

Tildelingsbrevene skal blant annet inneholde overordnede mål, styringsparametere, tildelte beløp og krav til rapportering, samt hvilken myndighet vedkommende virksomhet har fått delegert i henhold til bevilgnings­reglementet.

Dersom underliggende virksomheter finner det hensiktsmessig å stille de tildelte midlene til disposisjon for driftsenheter innenfor virksomheten, skal dette skje skriftlig.

§ 8 Tilskudd og garantier

Departementene skal for den enkelte tilskuddsordning, herunder stønadsordning til privatpersoner, beskrive mål, kriterier for måloppnåelse og tildelingskriterier samt fastsette bestemmelser om oppfølging og kontroll. Disse hovedelementene skal inngå i tildelingsbrev, oppdragsbrev til tilskuddsforvaltere utenom statsforvaltningen eller i særskilt regelverk for tilskuddsordningen.

I tilskuddsbrev til den enkelte mottaker skal tilskuddsforvaltere angi formål og vilkår for tilskuddet og tilskuddsbeløp, herunder forbehold om oppfølging og kontroll i samsvar med bevilgningsreglementet § 17.

Departementene skal i tilknytning til garantifullmakt i medhold av bevilgningsreglementet § 8, fjerde ledd, formulere mål og øvrige forhold som nevnt ovenfor for tilskudd. Det skal utarbeides regler om garantivilkår og andre forutsetninger som skal stilles for garantitilsagn.

§ 9 Planlegging, gjennomføring og oppfølging

Alle virksomheter skal innenfor sitt ansvarsområde sikre at fastsatte mål og resultatkrav oppnås på en effektiv måte. For å sikre dette skal virksomhetene:

1. planlegge med både ettårig og flerårig perspektiv
2. gjennomføre fastsatte planer
3. rapportere om måloppnåelse og resultater internt og til overordnet myndighet

§ 10 Oppfølging av statens eierinteresse m.m.

Virksomheter som har overordnet ansvar for statsaksjeselskaper, statsforetak, særlovsselskaper eller andre selvstendige rettssubjekt som staten eier helt eller delvis, skal utarbeide skriftlige retningslinjer om hvordan styrings- og kontrollmyndigheten skal utøves overfor hvert enkelt selskap eller grupper av selskaper. Gjenpart av retningslinjene skal sendes Riksrevisjonen.

Staten skal, innenfor gjeldende lover og regler, forvalte sine eierinteresser i samsvar med overordnede prinsipper for god eierstyring med særlig vekt på:

1. at den valgte selskapsform, selskapets vedtekter, finansiering og styresammensetning er hensiktsmessig i forhold til selskapets formål og eierskap
2. at utøvelsen av eierskapet sikrer likebehandling av alle eiere og understøtter en klar fordeling av myndighet og ansvar mellom eiervirksomheten og styret
3. at målene fastsatt for selskapet oppnås
4. at styret fungerer tilfredsstillende

Styring, oppfølging og kontroll samt tilhørende retningslinjer skal tilpasses statens eierandel, selskapets egenart og risiko og vesentlighet.

§ 11 Rapport til Stortinget om oppnådde resultater

Hvert departement skal i sin budsjettproposisjon gi Stortinget rapport om resultatene av arbeidet innenfor sitt ansvarsområde, jf. bevilgningsreglementet § 13, fjerde ledd.

IV Regnskap

§ 12 Regnskapsføring

Alle virksomheter har plikt til å føre regnskap. Regnskapsføringen omfatter bokføring og pliktig regnskapsrapportering. Regnskapet skal gi grunnlag for kontroll med disponeringen av gitte bevilgninger og grunnlag for analyser av virksomhetens aktiviteter.

§ 13 Bevilgningsregnskapet og kapitalregnskapet

Finansdepartementet har ansvar for å utarbeide statsregnskapet med bevilgningsregnskap og kapitalregnskap i samsvar med bestemmelsene i bevilgningsreglementet §§ 13 og 14. Melding om statsregnskapet skal sendes Stortinget så snart regnskapet er ferdig og senest 4 måneder etter regnskapsårets slutt.

Hvert departement skal avgi forklaringer til bevilgningsregnskapet om ikke uvesentlige avvik mellom bevilgnings- og regnskapstall, jf. bevilgningsreglementet § 13, femte ledd. Det skal også utarbeides forklaringer til kapitalregnskapet. Forklaringene til statsregnskapet skal sendes Riksrevisjonen med kopi til Finansdepartementet.

V Kontroll

§ 14 Intern kontroll

Alle virksomheter skal etablere systemer og rutiner som har innebygd intern kontroll for å sikre at:

1. beløpsmessige rammer ikke overskrides og at forutsatte inntekter kommer inn
2. måloppnåelse og resultater står i et tilfredsstillende forhold til fastsatte mål og resultatkrav, og at eventuelle vesentlige avvik forebygges, avdekkes og korrigeres i nødvendig utstrekning
3. ressursbruken er effektiv
4. regnskap og informasjon om resultater er pålitelig og nøyaktig
5. virksomhetens verdier, herunder fast eiendom, materiell, utstyr, verdipapirer og andre økonomiske verdier, forvaltes på en forsvarlig måte
6. økonomistyringen er organisert på en forsvarlig måte og utføres i samsvar med gjeldende lover og regler
7. misligheter og økonomisk kriminalitet forebygges og avdekkes

§ 15 Kontroll av underliggende virksomheter og andre som utøver forvaltningsmyndighet samt tilskuddsmottakere

Overordnede virksomheter skal ivareta kontroll med at underliggende virksomheter og enheter utenom statsforvaltningen som utøver forvaltningsmyndighet, utfører sine oppgaver på forsvarlig måte og i henhold til § 14.

Tilskuddsforvaltere skal ivareta kontroll med at tilskuddsmottakere oppfyller de vilkår som er stilt for tilskuddet.

Finansdepartementet kan fastsette bestemmelser for kontroll av utøvelse av forvaltningsmyndighet som er delegert til enheter utenom statsforvaltningen.

§ 16 Evalueringer

Alle virksomheter skal sørge for at det gjennomføres evalueringer for å få informasjon om effektivitet, måloppnåelse og resultater innenfor hele eller deler av virksomhetens ansvarsområde og aktiviteter. Evalueringene skal belyse hensiktsmessighet av eksempelvis eierskap, organisering og virkemidler, herunder tilskuddsordninger. Frekvens og omfang av evalueringene skal bestemmes ut fra virksomhetens egenart, risiko og vesentlighet.

VI Felles standarder og organisering av økonomioppgaver

§ 17 Felles standarder og systemer

Virksomhetene skal benytte felles standarder og systemer for statsbudsjettet, statsregnskapet og statens betalingssystemer etter bestemmelser fastsatt av Finansdepartementet.

Virksomhetene skal sikre at økonomisystemer tilfredsstiller Finansdepartementets krav til samhandling med felles systemer i forvaltningen for øvrig.

Alle virksomheter skal ha tilgang til et økonomisystem som gir hensiktsmessige styringsdata for vedkommende virksomhet og grunnlag for rapportering til overordnet departement og Finansdepartementet.

§ 18 Organisering av økonomioppgaver

Virksomhetene bestemmer hvordan organiseringen av økonomioppgavene legges opp, innenfor rammen av reglementet og bestemmelsene samt eventuelle instrukser fastsatt av overordnet departement. Virksomhetene kan overlate oppgaver til andre i eller utenfor staten etter bestemmelser fastsatt av Finansdepartementet. Riksrevisjonen skal holdes orientert dersom det planlegges vesentlige endringer i utføringen av økonomioppgaver.

VII Andre bestemmelser

§ 19 Statskassens kontantbeholdning

Myndigheten til å disponere statskassens kontantbeholdning i henhold til bevilgnings­reglementet § 16, delegeres til Finansdepartementet.

§ 20 Forsikring av statens risiko

Staten står som selvassurandør, dersom ikke annet er bestemt av Finansdepartementet.

§ 21 Ikrafttredelse

Dette reglement trer i kraft fra 1. januar 2004.

II

Økonomireglement for staten, fastsatt ved kongelig resolusjon 26. januar 1996, oppheves fra samme tidspunkt som det reviderte Reglement for økonomistyring i staten trer i kraft, 1. januar 2004.

III

Nødvendige instrukser i henhold til Reglementets § 3, 2. og 3. ledd, fastsettes innen 1. januar 2005.