Utprøving av periodiseringsprinsippet i statlige virksomheter (Avsluttet)

Senter for statlig økonomistyring (SSØ) gjennomfører på oppdrag fra Finansdepartementet et prosjekt som prøver ut regnskapsregler basert på periodiseringsprinsippet i noen statlige virksomheter (Periodiseringsprosjektet). Prosjektet tilrettelegger for og utvikler metoder for bruk av periodisert regnskapsinformasjon i virksomhetsstyringen, og bidrar i Finansdepartementets arbeid med å benytte slik informasjon i departementenes styring av statlige virksomheter. Prosjektet er en videreføring av det arbeidet Finansdepartementet ledet i perioden 2004 – 2006, jf oppsummeringen av foreløpige erfaringer i Gul bok 2007.

Senter for statlig økonomistyring (SSØ) gjennomførte i perioden 2006-2009 på oppdrag fra Finansdepartementet et prosjekt for utprøving av regnskapsregler basert på periodiseringsprinsippet i noen statlige virksomheter (Periodiseringsprosjektet). Utprøvingsprosjektet er nå avsluttet. Prosjektet tilrettela og utviklet metoder for bruk av periodisert regnskapsinformasjon i virksomhetsstyringen, og bidro i Finansdepartementets arbeid med å benytte slik informasjon i departementenes styring av statlige virksomheter. Prosjektet var en videreføring av det arbeidet Finansdepartementet ledet i perioden 2004 – 2006, jf oppsummeringen av foreløpige erfaringer i Gul bok 2007.  En samlet oppsummering av utprøvingen og videre arbeid med å utvikle regnskapsfunksjonen i statsforvaltningen fremgår av Gul bok 2010, kap 9.2.

Bakgrunn

Grunnlaget for prosjektet er nærmere beskrevet i St.prp.nr.1 (2003-2004) kapittel 11, Gul bok 2004, som ble lagt fram av Regjeringen Bondevik II og var en oppfølging av Statsbudsjettutvalgets utredning, jf. NOU 2003:6 Hva koster det? Et flertall i Stortingets finanskomité sluttet seg til vurderingene i Gul bok 2004, jf. Budsjettinst nr 6 (2003-2004). Det ble i Gul bok 2004 lagt til grunn at periodiseringsprinsippet bør tas i bruk i staten i det omfang og i den utforming som er tjenlig ut fra en samlet vurdering av nytte og kostnader. Samtidig ble det lagt til grunn at Stortingets bevilgningsvedtak fortsatt skal baseres på kontantprinsippet.

I første fase av arbeidet (i løpet av 2005) ble det utarbeidet et sett av felles standarder for føring av statlige virksomheters interne regnskaper basert på periodiseringsprinsippet, og utprøvingen av disse i et utvalg av virksomheter ble startet. Utprøvingen skal bidra til å svare på om alle, eller utvalgte grupper av statlige virksomheter, som obligatorisk ordning, bør føre sitt virksomhets­regnskap etter periodiseringsprinsippet. Utprøvingen skal også svare på om enkelte transaksjonstyper (utgiftstyper) skal unntas.

Utprøvingen i pilotvirksomhetene medfører ingen styringsmessige endringer fra overordnet nivå. Bevilgningsvedtakene i statsbudsjettet og rapporteringen til statsregnskapet skal fortsatt baseres på kontantprinsippet, ettårsprinsippet og bruttoprinsippet. Periodisert regnskapsinformasjon vil gi tilleggsinformasjon om bl.a. kostnader ved aktiviteter og årlig kapitalslit (avskrivning) i den enkelte virksomhet.

Arbeidet med å utvikle og prøve ut statlige regnskapsstandarder etter periodiseringsprisnippet utføres i et samarbeid mellom Finansdepartementet, Senter for statlig økonomistyring, de 10 pilotvirksomhetene og deres overordnede departementer.

Mål

Hovedhensikten med å bruke periodiseringsprinsippet i staten er å få fram et bedre beslutningsgrunnlag i virksomhetenes ressursstyring og effektivitetsvurderinger. Bruk av periodiseringsprinsippet i staten forventes å gi bedre informasjon om kostnader og bedre grunnlag for å vurdere ressursbruk i forhold til aktivitet og mål. Kostnadsinformasjonen kan brukes både i virksomheten, som tilleggsinformasjon til overordnet departement, og i budsjettproposisjonen til Stortinget.

Det er også et viktig utgangspunkt å kunne skape grunnlag for sammenligning av kostnader over tid og med andre virksomheter i statlig og privat sektor. Det er videre en målsetting å få fram en mer fullstendig oversikt over statens eiendeler og forpliktelser.

Framdrift

I løpet av 2005 ble det utviklet en første versjon av regnskapsstandarder basert på periodiseringsprinsippet. Standardene ble brukt i pilotvirksomhetenes regnskapsføring og årsrapportering for 2005. Det ble også gjennomført et arbeid med å kartlegge bruk av informasjonen og videreutvikle styringsparametere basert på periodisert regnskapsinformasjon og resultatinformasjon fra pilotvirksomhetene. Erfaringene fra første fase er oppsummert i Gul bok for 2007, Kap. 9.

Det legges opp til at utprøvingen videreføres med sikte på en evaluering i 2009.

Utvikling av statlige regnskapsstandarder

I arbeidet med å utvikle standarder og regler for statlig regnskapsførsel i pilotprosjektet er det lagt vekt på å harmonisere regnskapsstandarder for statlige virksomheter i hensiktsmessig grad med norsk regnskapslovgivning og god regnskapsskikk i privat sektor. Det er tatt utgangspunkt i Regnskapsloven og norske regnskapsstandarder (NRS), slik disse er utformet før implementering av EU-direktivet om IFRS.

På en rekke områder i staten må det gjøres tilpasninger til regnskapslovens regler. Det gjelder særlig inntektssiden og resultatbegrepet i resultatregnskapet og passivasiden i balansen. Andre statsspesifikke problemstillinger knytter seg til infrastruktur, kultureiendommer, pensjoner og renter av kapital. For problemstillinger som er spesielle for staten, har prosjektet vurdert erfaringer fra andre land (særlig Sverige og Danmark) og internasjonale regnskapsstandarder for offentlig sektor, når det gjøres tilpasning til norske forhold.

Finansdepartementet har fastsatt standarder og veiledningsnotater som foreløpige standarder som skal legges til grunn i pilotprosjektet.

Bruk av periodisert informasjon til styring og analyse

I løpet av perioden august 2005 – mai 2006 ble det gjennomført et delprosjekt ”faggruppe styring” i et tett samarbeid med tre av pilotvirksomhetene og vedkommende departementer.

Formålet med arbeidet i gruppen var:

  • Vurdere muligheter og utfordringer ved bruk av periodisert regnskapsinformasjon i intern virksomhetsstyring og i departementenes etatsstyring
  • Vurdere hvordan kostnadsinformasjonen kan utnyttes i forhold til:
    • Analyser av ressursbruk og kostnader
    • Intern styring (ressurs- og økonomistyring)
    • Å understøtte departementenes behov for styringsinformasjon
    • Å heve nivået på informasjonen til Stortinget

Oppsummering av erfaringer fra første fase av arbeidet

Erfaringene fra første fase av Periodiseringsprosjektet ble oppsummert i Gul bok 2007. Hovedpunktene i oppsummeringen er gjengitt nedenfor.

I forbindelse med erfaringsoppsummeringen gjennomførte Statskonsult AS en kartlegging av pilotenes og departementenes erfaringer og synspunkter etter ett års utprøving. Statskonsults rapport er tilgjengelig her.

Oppnår statlige virksomheter en styringsmessig gevinst ved å føre virksomhetsregnskapene etter periodiseringsprinsippet? 

Hovedformålet med utprøvingen av periodiseringsprinsippet var å få fram bedre kostnadsdata som grunnlag for å kunne vurdere ressursbruk knyttet til mål og aktiviteter. Det har også vært viktig å legge til rette for sammenligninger, både med seg selv over tid, og med andre statlige, eller private virksomheter.

Pilotene og departementene som har deltatt i prosjektet har i hovedsak positive erfaringer med bruk av periodisert regnskapsinformasjon. Prosjektperioden har imidlertid vært for kort til at det kan trekkes endelige konklusjoner med hensyn til om det er styringsmessige gevinster av et periodisert virksomhetsregnskap, og hvilke disse eventuelt er. Enkelte erfaringer underbygges likevel av så mange piloter, at det er grunnlag for å trekke noen foreløpige slutninger:

  • Periodisert resultatregnskap oppleves som mer presist og relevant enn et kontantbasert virksomhetsregnskap.
  • Periodisert resultatregnskap legger til rette for tettere kobling mellom kostnader og aktiviteter, noe som gir mulighet for synliggjøring av hva Stortingets bevilgning faktisk er brukt til.
  • Kunnskap om kostnader er en forutsetning for å kunne foreta analyser av kostnadseffektivitet.
  • Ved tidsserier og interne sammenligninger er periodiserte data en klar fordel. Ved sammenligninger med andre virksomheter, er det avgjørende at føringsprinsippene er de samme.
  • De pilotene som har valgt å utarbeide et periodisert budsjett basert på kontant bevilgning fra Stortinget, og som også har foretatt en full gjennomgang av økonomimodellen sin, rapporterer om størst styringsmessig gevinst.  

Foreløpig oppsummering av vurderinger om kost-nytte

Utprøvingen av standardene for føring av periodiserte virksomhetsregnskaper har vart i kun ett år. Den korte forsøksperioden har begrenset muligheten til å analysere kostnader og nytte i pilotene. Det er gjort en foreløpig oppsummering av vurderinger om kost-nytte på grunnlag av departementenes og pilotenes egne vurderinger og opplysninger.

Samtlige departementer knyttet til prosjektet med unntak av ett, og samtlige piloter, gir uttrykk for en forventning om at nytten overstiger kostnadene. Holdningen til kost-nytte i pilotene har dessuten vist en tydelig positiv utvikling i forsøksperioden.

Det er dokumentert varierende og for enkelte piloter som tidligere ikke har ført periodiserte virksomhetsregnskaper, relativt store oppstartskostnader knyttet til opplæring og etablering av åpningsbalanse. Ingen av pilotene har imidlertid bedt om økte bevilgninger for å gjennomføre prosjektet. Pilotene rapporterer at de ikke bruker vesentlig merressurser enn tidligere på å føre det periodisert virksomhetsregnskapet og samtidig rapportere etter kontantprinsippet til statsregnskapet, når regnskapsrutinen først er etablert. Ordningen innebærer imidlertid et visst merarbeid. Utprøvingen av periodiserte virksomhetsregnskaper har ikke medført feil i virksomhetenes rapportering til statsregnskapet. Ingen piloter har måttet foreta større investeringer knyttet til økonomisystemene sine for å kunne føre et periodisert regnskap.