Bærum kommune - innsigelse til kommunedelplan for Lysaker- og Sørkedalsvassdraget

Det vises til brev av 4. september 2017 fra Fylkesmannen i Oslo og Akershus. Saken er sendt til Kommunal- og moderniseringsdepartementet for avgjørelse etter plan- og bygningsloven § 11-16. Det foreligger innsigelse fra fylkesmannens miljøvernavdeling begrunnet i hensyn til naturmangfold av nasjonal verdi langs Lysakervassdraget.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet godkjenner kommunedelplan for Lysaker- Sørkedalsvassdraget i Bærum kommune med følgende endringer: Fire delområder nærmest Ruglandsveien som fylkesmannen har innsigelse til, endres til grønnstruktur med bestemmelser om bevaring av naturmiljø. To områder nærmest Bærumsveien, ved Wilses vei, godkjennes i tråd med Bærum kommunes vedtak som byggeområder med hensynssone om bevaring av naturmiljø. Fylkesmannens innsigelse er med dette delvis imøtekommet.

Bakgrunn

Kommunedelplan for Lysaker- og Sørkedalsvassdraget ble vedtatt av Bærum kommunestyre 18. juni 2014. Det forelå da en uløst innsigelse fra Fylkes­mannen i Oslo og Akershus, begrunnet i hensyn til naturmangfold av nasjonal verdi. Innsigelsen er ikke løst, og saken er derfor sendt til departementet for avgjørelse.

Lysakerelva er et vassdrag med naturmangfold av nasjonal verdi. Elva med tilhørende skogbelte danner en sammenhengende skogsbekkekløft mellom Bogstadvannet og Oslofjorden. Naturverdiene er knyttet til grandominert blandingsskog med edelløvtrær og forekomster av truede og sjeldne arter.

Kommunedelplanarbeidet er et interkommunalt plansamarbeid mellom Oslo, Bærum og Ringerike kommuner. Prosjektet er et pilotprosjekt for utarbeidelse av kommunedelplan som følger opp tiltak og arealplanmessige vurderinger knyttet opp mot vannforskriften og plan- og bygningsloven. Kommunedelplanen tar både stilling til arealbruken langs vassdraget, og til konkrete tiltak gjennom en handlingsplan.

Kommunedelplanen omfatter vassdraget og tilhørende vegetasjonsbelte fra Grini dam til Granfoss næringspark. En del boligeiendommer er tatt med i planen for å sikre vassdrags­naturen. Omlag ti prosent av naturområdene berører arealer som er avsatt til boligområder i gjeldende planer. Disse naturområdene er karakterisert som nasjonalt og regionalt viktige.

Fylkesmannen i Oslo og Akershus ved miljøvernavdelingen mener at planen ikke gir god nok beskyttelse av naturområdene knyttet til Lysakervassdraget, med blant annet sopp og lavarter som er oppført i Norsk rødliste for arter. Bekkekløfter av denne størrelsen er sjeldne i kystnære lavlandsområder på Østlandet, og det er et nasjonalt behov for å verne naturtypen.

Innsigelsen fra fylkesmannen er knyttet til seks kartfestede områder mellom Bærumsveien og Ruglandsvegen, og berører deler av 20 boligeiendommer med et areal på til sammen ca. 20 dekar. Fylkesmannen begrunner innsigelsen med at det er svært viktig at vegetasjonen i disse områdene vernes og skjøttes på riktig måte. Utbygging, hogst og terrenginngrep kan føre til stort tap av biologisk mangfold. Fylkesmannen mener at dersom disse områdene avsettes til boligområde med en hensynssone for bevaring av naturmiljø, som kun er retningsgivende, så vil ikke dette gi tilstrekkelig beskyttelse av naturområdene.

Bærum kommunestyre behandlet kommunedelplanen i møte 18. juni 2014. Kommunen tok ikke innsigelsen fra fylkesmannen til følge. Kommunen viste til at selv om eiendommene er bebygget, så er flere av tomtene store, og noen eiere ønsker å utvikle tomtene.

Vedtaket innebar at de aktuelle områdene reguleres som boligområder med hensynssone for bevaring av naturmiljø. Kommunen mener at naturområdene i elvedalen kan ivaretas gjennom bestemmelsene og retningslinjene, uten at de private boligtomtene får rådighetsinnskrenkninger som følge av at deler av tomtene angis som naturområder. Kommunen viste også til at byggeforbudssonen langs Lysakerelva i tidligere kommuneplaner har vært 30 meter. Dersom deler av tomtene nå blir avsatt til naturområder, vil byggeforbudssonen langs vassdraget i praksis bli på mellom 50 og 90 meter.

Mekling ble gjennomført første gang 3. november 2014. Det ble da enighet om å foreta en nærmere kartlegging av naturverdiene på de berørte boligeiendommene langs elva, på Bærum kommunes side av vassdraget.

Kartleggingen er rapportert i Biofokus 2015 rapport nr. 26; Lysakervassdraget, Bærum kommune – kartlegging av naturverdier. Her slås det fast at skogsbekkekløften sett under ett (inkludert Oslo-siden) er et stort sammenhengende område med svært sjeldne naturtyper og høy (nasjonal) verneverdi. Mange steder er skråningen bratt og smal, og avstanden fra eksisterende bebyggelse ned til viktige naturverdier er kort. Naturverdiene er ofte avhengige av intakte økosystemer, og er sårbare for påvirkning. I henhold til rapporten er det derfor viktig å ivareta mest mulig av intakt skog, selv om det lokalt kan være ungskog med færre naturkvaliteter. Påvirkning fra tomtene strekker seg allerede i dag langt nedover skråningene i naturtypelokalitetene. Slik påvirkning består blant annet av større og mindre hogster, reduksjon i mengder død ved, kanteffekter, dumping av hage- og hogstavfall, utvidelse av plen/hage og spredning av fremmede arter og ugressarter.

I Biofokus-rapporten pekes det på at dersom det bygges nærmere vassdraget enn i dag, vil dette medføre både direkte arealinngrep i verdifull natur, og føre til at arealene som påvirkes av bebyggelse flyttes enda nærmere elva. For å bevare eksisterende naturverdier anbefaler Biofokus at revidert naturtypeavgrensning legges til grunn for arealbruken i kommunedelplanen, og at boligbygging ikke tillates innenfor naturtypelokalitetene.

Bærum kommune foreslo på bakgrunn av rapporten å endre planen slik at ca. 20 dekar av boligeiendommene som var foreslått som boligbebyggelse med hensynssone naturmiljø, ble endret til grønnstruktur - naturområde. Det nye forslaget ble sendt på begrenset høring. Flere grunneiere mente at endringen ville medføre betydelige rådighetsinnskrenkninger for deres eiendom. Noen hevdet også at avgrensningen av naturområdene var feil fordi de omfattet hageanlegg, plener, lysthus og terrasser.

Nytt meklingsmøte ble avholdt den 18. mai 2016 uten at kommunen og fylkesmannen kom til enighet.

Bærum kommune vedtok i planutvalgets møte 18. mai 2017 å ikke ta inn endringene nevnt over, og besluttet å oversende planen til Kommunal- og moderniseringsdepartementet for endelig avgjørelse. Dette innebærer at innsigelsen fra fylkesmannen ikke er imøtekommet.

Fylkesmannen har i sin oversendelse av saken til departementet anbefalt at innsigelsen tas til følge. Fylkesmannen viser til at området har store naturverdier, og mener at en eventuell redusert mulighet for å utnytte eiendommene som følge av at deler av eien­dommen blir avsatt til grønnstruktur, kan ivaretas ved å øke utnyttelsesgraden på resten av eiendommen.

Møte og befaring ble avholdt den 17. november 2017 med representanter fra Bærum kommune, Fylkesmannen i Oslo og Akershus, Klima- og miljødepartementet, Miljødirektoratet og Kommunal- og moderniseringsdepartementet. Grunneiere var varslet om befaringen, og to grunneiere var tilstede ved ett av befaringspunktene.

Klima- og miljødepartementet viser i sin uttalelse datert 21. februar 2018 til at området har svært store naturverdier både i nasjonal og regional sammenheng, delvis også i internasjonal sammenheng. Departementet viser til Biofokus sine vurderinger om at selv om ikke alle områdene som innsigelsen gjelder nødvendigvis har store naturverdier, er det viktig at også disse områdene unngår inngrep på grunn av påvirkning av naturområdene rundt. Det er viktig å ivareta mest mulig av intakt skog, siden naturverdiene er avhengige av intakte økosystemer og er sårbare for påvirkning.

Klima- og miljødepartementet er enig med fylkesmannen i at den foreslåtte hensynssonen ikke ivaretar naturverdiene i tilstrekkelig grad, og departementet anbefaler at fylkesmannens innsigelse tas til følge. Områdene i planen som er vist som område for boligbebyggelse med hensynssone bevaring naturmiljø (H560), bør etter departementets syn avsettes til grønnstruktur - naturområde, slik som hoveddelen av de øvrige områdene i planen.

Kommunal- og moderniseringsdepartementets vurdering

Departementet skal i denne saken ta stilling til om naturverdiene er godt nok ivaretatt gjennom kommunens forslag til formål, bestemmelser og retningslinjer, eller om fylkesmannens innsigelse skal tas til følge. Departementet må som en del av dette også vurdere hensynet til grunneierne og deres muligheter for å utnytte egne tomter.

Lysakervassdraget ble vernet mot kraftutbygging ved kongelig resolusjon i verneplan 1 i 1973. Forvaltning av vassdraget og tilgrensende områder skal skje i tråd med rikspolitiske retningslinjer for verna vassdrag fra 1994. I 100-metersbeltet langs vassdraget skal det legges vekt på å unngå inngrep som reduserer verdien for landskapsbilde, naturvern, friluftsliv, vilt, fisk, kulturminner og kulturmiljø. Dette skal følges opp i planer etter plan- og bygningsloven.

Det framgår av Nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging fra 2015 at kommunene skal identifisere viktige verdier av naturmangfold og landskap, friluftsliv, kulturminner og kulturmiljø, og ivareta disse i sine planer. Tilgjengelig kunnskap skal tas aktivt i bruk, og samlede virkninger skal synliggjøres og tas hensyn til.

Naturen langs Lysakervassdraget er grundig kartlagt, og det er godt dokumentert at planområdet har naturverdier av nasjonal interesse. Dette framkommer av plangrunnlaget, som bygger blant annet på data fra Miljødirektoratets naturbase og Artsdatabankens artskart. Biofokus-rapport 2015 nr. 26 om Lysakervassdraget har gitt ytterligere dokumentasjon på at området har et svært stort artsmangfold av sjeldne og truede arter.

Bærum kommune har vedtatt å avsette de aktuelle områdene til områder for bebyggelse og anlegg (boligbebyggelse) med en hensynssone for bevaring av naturmiljø (H560) med følgende retningslinjer: "Innen områder vist med hensynssone naturmiljø skal det tas særskilt hensyn til naturverdier og eksisterende terreng ved skjøtsel og tiltak." Det er stilt krav om at det må utarbeides detaljregulering før søknadspliktige tiltak kan gjennomføres.

Flere av hagene som grenser mot Lysakerelva, er i dag preget av hogst og mindre utfyllinger. Slike mindre tiltak kan true selve naturtypen bekkekløft og de truete artene som finnes der. I tillegg vil større bygge- og anleggstiltak kunne medføre inngrep i terrenget ned mot elva.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet er enig i fylkesmannens vurdering av at bestemmelsene og retningslinjene til planen slik de er vedtatt av Bærum kommune, ikke fullt ut vil sikre at det ikke kan gjennomføres tiltak som kan få negative virkninger for naturverdiene i området. Departementet er derfor enig i Klima- og miljødepartementets vurdering av at naturområdene i hovedsak bør avsettes til formålet grønnstruktur med underformål natur, med bestemmelser om at naturmiljøet skal bevares. Inngrep, hogst og annen skjøtsel som forringer områdenes naturverdier bør ikke være tillatt. Departementet legger også vekt på at Oslo kommune har lagt strenge restriksjoner på sin side av elva for å bevare naturmang­foldet.

Bærum kommune viser til at kommuneplanen har en generell byggeforbudssone langs denne delen av Lysakervassdraget på 30 meter, og at de aktuelle boligtomtene har vært avsatt til byggeområde for boliger i tidligere plan. Kommunen mener det er for inngripende å endre deler av tomtene til grønnstruktur gjennom kommunedelplanen. Departementet viser i den sammenheng til at kommunedelplan for Lysakerelva er en mer detaljert plan enn kommuneplanen, som avveier bruk og vern av arealene ut fra ny og oppdatert kunnskap om naturgrunnlaget. I en ny plan er det anledning til å endre formål og sette en annen byggegrense enn i gjeldende plan.

Departementet viser til de registrerte naturverdiene i området. For å ta vare på disse, er det behov for å sikre områder av en viss størrelse. I arbeidet med detaljreguleringer kan eventuelt grensene vurderes nærmere, dersom det er faglig grunnlag for det. Departementet legger også til grunn at eksisterende, opparbeidete hageanlegg bør kunne skjøttes, men at det må tas hensyn til naturverdiene ved slik skjøtsel.

Fylkesmannen har vist til muligheten for å åpne opp for større utnyttelse av de delene av tomtene som vil ligge utenfor grensen for naturområdene. Departementet støtter denne vurderingen. Departementets vedtak er ikke til hinder for at kommunen gjennom reguleringsplan kan vurdere å øke utnyttelsesgraden på de delene av de berørte eiendommene som ikke er avsatt til naturområde.

Innsigelsene berører i alt seks delområder med til dels ulik karakter. De fire øverste områdene ved Ruglandsveien er relativt lange og smale. Avstanden fra bebyggelse til der hvor tomta skråner ned mot elva, er liten. Departementet er enig i at det er viktig å unngå ytterligere hogst og utfylling i disse områdene. Potensialet for videre utbygging nærmere elva uten å måtte foreta betydelige planeringer, vurderes som svært liten. Departementet slutter seg derfor til Klima- og miljødepartementets tilrådning om at disse områdene avsettes til formål grønnstruktur, med bestemmelser om at naturmiljøet skal bevares.

De to nederste områdene ved Wilses vei har en noe annen karakter. Her er hagene betydelig opparbeidet, og naturpreget er mindre. Avstanden til vassdraget er også noe større enn for de fire øverste områdene. Departementet mener det er tilstrekkelig for å ta vare på vassdragsnaturen, at områdene avsettes som byggeområde med hensynssone naturmiljø. Dette er i tråd med Bærum kommunes vedtak. Om utbygging kan skje, og omfang av en eventuell utbygging, må eventuelt vurderes nærmere i en detaljregulering der det legges vekt på hensynet til vassdragsnaturen.

I henhold til naturmangfoldloven § 7 skal det redegjøres for kunnskapsgrunnlaget og konsekvens­ene av vedtak som berører natur i alle offentlige beslutninger. Kommunal- og moderniseringsdepartementet vurderer at kunnskapsgrunnlaget er godt i saken. Det vises til redegjørelsen i planen av naturverdiene langs elva, og ytterligere kartlegginger i regi av Biofokus. Hensyn til naturmangfoldet ivaretas ved at områdene avsettes til formålet grønnstruktur underformål natur med bestemmelser om bevaring av naturmiljø eller byggeområde med hensynssone for bevaring av naturmiljø. Ved å ta vare på en viss bredde av vegetasjonen langs vass­draget, er det tatt hensyn til den samlede belastningen i området og behovet for å bevare sammenhengende økosystemer, jf. naturmangfoldloven §10. Hensynet til naturmangfoldet vurderes dermed som tilstrekkelig ivaretatt.

Vedtak

I medhold av plan- og bygningsloven § 11-16 godkjenner Kommunal- og moderniseringsdepartementet kommunedelplan for Lysaker- og Sørkedalsvassdraget i samsvar med Bærum kommunes vedtak av 18. juni 2014, med følgende endringer:

De fire øverste områdene nærmest Ruglandsveien som er avsatt til hovedformål bebyggelse og anlegg, underformål boligbebyggelse, med hensynssone natur, endres til hovedformål grønnstruktur underformål natur, med følgende bestemmelser:

"Områdene skal bevares som biologisk mangfoldsområde. Hogst og annen skjøtsel som forringer naturverdiene i områdene er ikke tillatt. Skjøtsel av vegetasjonen i opparbeidede hageanlegg er tillatt. Terrenginngrep er ikke tillatt."

Departementet legger til grunn at Bærum kommune endrer plankartet og bestemmelser i tråd med departementets vedtak.

Departementets vedtak er endelig og kan ikke påklages. For kunngjøring av planen gjelder plan- og bygningsloven § 11-15 andre ledd.

Bærum kommune er orientert om vedtaket gjennom kopi av dette brevet.
 

Med hilsen

Monica Mæland

 

Kopi:
Bærum kommune
Oslo kommune
Klima- og miljødepartementet
Akershus fylkeskommune
Miljødirektoratet