Kapittel 4. Generelle utredningskrav

§ 4-1. Planprogram
Spørsmål: Planprogrammet for vegprosjektet er vedtatt i begge kommunene. Nå er det dukket opp et alternativ som det er aktuelt å utrede i konsekvensutredningen, men som ikke er med i planprogrammet. Kan dette nye alternativet utredes i KU uten ny runde med planprogrammet?

Svar: I henhold til forskriften om konsekvensutredninger er det ansvarlig myndighet, dvs de to kommunene som må vurdere og ta stilling til dette. Det er to forhold kommunene må vurdere saken i forhold til:

  • Ligger det nye alternativet innenfor rammen av hva som ble varsel ved planoppstart? Det er problematisk å legge ut et alternativ til offentlig ettersyn som ikke er varslet. Særlig hvis det nye alternativet berører andre innbyggere enn de opprinnelige alternativene.
  • En vurdering av om det fastsatte planprogrammet innholdsmessig kan anses å være dekkende også i forhold til tema og problemstillingene som det nye alternativet reiser.

Det som er anbefalt i lignende saker er at kommunen lager et brev der det vises til det fastsatte programmet, gis en kortfattet beskrivelse av det nye alternativet og hvor man ber berørte og interesserte om en vurdering av om det fastsatte programmet anses å være dekkene i forhold til utredningen av det nye alternativet. Ligger det nye alternativet utenfor rammen av varsel om planoppstart bør endringen også varsles.

Spørsmål: Føreligg det jf. § 12-9 eit (absolutt) krav om utarbeiding av planprogram for detaljregulering i strid med kommuneplan sin arealdel - uavhengig av om saka ikkje fell inn under nokon av kriteria i § 4  i KU-forskrifta?

Svar: Detaljreguleringer som innebærer endringar av kommuneplan eller områderegulering omfattes av KU-forskriften kun dersom planene utløser kriteriene i § 4.

Spørsmål: Utifrå lovteksten § 4-1 skal det utarbeidast planprogram for m.a. reguleringsplanar som kan ha vesentlige virkninger for miljø og samfunn. I lovkommentaren står dette: "Hvilke planer dette omfatter vil bli avklart gjennom forskrift". Denne forskrifta antar eg må vera KU-forskrifta. Viss eg kun forheld meg til pbl § 4 og KU-forskrifta vil ein kunna unnlata krav om planprogram og KU på same grunnlag (dvs. om ingen av kriteriane i KU § 4 er gjort gjeldande). Når eg også må forhalda meg til pbl § 12-9, vert eg usikker!

Svar: Det er KU-forskriften (§ 2 og 3, jf § 4) som definerer hvilke planer som har vesentlig virkninger og som følgelig skal ha planprogram og konsekvensutredning.

Spørsmål: Må forslag til planprogram for reguleringsplan vedtas politisk?

Svar: Det er opp til kommunestyret å delegere innenfor delegasjonsreglene i kommuneloven. Det er en fordel at forslag til planprogram blir godkjent av kommunestyret ved større planer, men loven oppstiller ikke noe krav om dette. Ved kommuneplan er det imidlertid kommunestyret som må fastsette planprogram.

Spørsmål: Hvor langt kan kommunen gå i å pålegge forslagsstiller å utrede alternative lokaliteter utenfor planområdet i et planprogram med støtte av prinsippene i naturmangfoldloven?

Dette i forhold til:
• Naturmangfoldloven § 53 3. ledd (utvalgte naturtyper)
• Prioriterte arter
• Andre naturtyper/arter

Svar: Utgangspunktet er at det er forvaltningens plikt til å sørge for at en sak er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes. Et pålegg til en privat forslagstiller om å foreta utredning må ha hjemmel i lov eller forskrift. Etter plan- og bygningsloven finner vi slik hjemmel i forskrift om konsekvensutredning etter plan- og bygningsloven av 26. juni 2009 og gjelder bare de saker som fanges opp av forskriften. Forskriftene gjelder både for utredningsplikten for planer etter plan- og bygningsloven og for planer og tiltak etter annet lovverk. Etter pbl. § 12-3. Detaljregulering er det i tillegg en plikt til å vurdere behovet for konsekvensutredning for private planer som avviker fra overordnet plan jf. § 3 d) i forskriften.

En problemstilling i forbindelse med utredningsplikten er hvilke krav som kan stilles til en privat forslagsstiller om utredning av alternativ lokalisering av de bygge- og anleggstiltakene planen legger til rette for. Her fremgår det av § 6 annet ledd i forskrift om konsekvensutredning at relevante og realistiske alternativer skal beskrives. Hva som er relevant og realistisk må vurderes konkret både ut fra hvilket plannivå utredningen skal foretas på og hvilke utbyggingstiltak det gjelder. Hvis det snakk om offentlige tiltakshavere som skal lokalisere overordnet infrastruktur eller regionsykehus og lignende, kan det stilles større krav til utredning av alternativer enn til en utbygges om har ervervet n eiendom for å bygge ut et boligområde. I det siste tilfelle blir det bare spørsmål om å si ja eller nei til planforslaget.

Et annet spørsmål er hvor langt man kan gå i stille krav til forslagsstillere om utrede avbøtende tiltak som for eksempel etablering eller utvikling av utvalgt naturtype et annet sted i eller utenfor planområdet. Etter § 9 siste ledd skal planforslag eller søknad om konsekvensutredning redegjøre for hva som kan gjøres for å tilpasse tiltaket til omgivelsene og for å avbøte skader eller ulemper, samt hvilke undersøkelser og tiltak som kan gjøres for overvåke og klargjøre faktiske virkninger for planen eller tiltaket. Hva som kan kreves når det gjelder utredning av avbøtende tiltak, må vurderes konkret ut i fra hvilket plannivå det gjelder og hvilke utbyggingstiltak det gjelder, på samme måte som for utredning om alternativ lokalisering. Ny naturmangfoldlov klargjør hva som kan være relevante utredningstemaer, men innebærer ikke noen generell utvidelse av utredningsplikten for forslagsstillere etter plan- og bygningsloven. En annen sak er at naturmangfoldloven selv har noen hjemler som for eks. § 24 bokstav c) om at det ved forskrift om prioriterte arter kan settes krav om å klarlegge følgene for arten av planlagte inngrep i artens funksjonsområde. Dette innbefatter også klarlegging av alternative funksjonsområder som kan bidra til å sikre bevaring av arten i samsvar med § 5 første ledd, som trolig også må kunne anvendes i forhold til forslagsstillere.

Du har stilt to tilleggspørsmål: Det første gjelder muligheten til å gi pålegg om å utrede alternativ lokalisering for ikke prioriterte arter og naturtyper.

Svaret på det må vel, ut i fra det som er sagt ovenfor, være at det er enda mindre adgang til å kreve utredet alternativ lokalisering når det gjelde arter og naturtyper som ikke er prioriterte. Når det gjelder omfanget av en ”mini KU” etter naturmangfoldloven § 53 2.ledd, er det vel vanskelig å si noe mer nå enn at den på grunnlag av kjent kunnskap skal vurdere konsekvensene av å angripe naturtypen? Dette skal for øvrig klargjøres i forskrift. Forskriftsarbeidet ventes ikke igangsatt før høsten 2010.

§ 4-2. Planbeskrivelse og konsekvensutredning
Spørsmål: Er det riktig oppfattet at ved bygging av kai som er i samsvar med gjeldende reguleringsplan, skal det utarbeides KU for tiltaket fordi det kan anløpe skip som er over 1350 tonn? Se vedlegg I nr 32 til KU-forskriften.

Svar: Regulering av ny havn omfattes av KU. Realiseringen av ny kai i samsvar med vedtatt plan utløser ikke KU. KU er knyttet opp til reguleringen. 

Spørsmål: Har kommunen hjemmel til å kreve konsekvensutredning i henhold til pbl § 4-2 før innspill til kommuneplan i det hele tatt sendes inn. For en liten privat grunneier er dette store utgifter, spesielt med tanke på at det i denne fasen er såpass usikkert om planinnspillet blir tatt inn i kommuneplanen. Dersom planinnspillet i utgangspunktet havner utenfor det som kommunen har satt som mål for framtidig utvikling, synes det bortkastet å gjøre store utredningsarbeider. På den annen side kan kommunen gå glipp av gode innspill ved at private grunneiere ikke ser seg råd til å sende inn. Dette virker ikke som god medvirkning i planprosessen.

Ut fra dette synes vi det ville vært mer hensiktsmessig om kommunen først gjør en grov vurdering av innspillene, og deretter krever utredninger av de innspill som er aktuelle å ta inn i kommuneplanen.

Svar: Denne problemstillingen er omtalt i veiledningsnotat av 16. oktober 2009 til ny KU-forskrift (jf. punkt 5.1 fjerde og femte avsnitt):

”I § 6 femte ledd gis det bestemmelser rettet mot revisjon av kommuneplanens arealdel. Det stilles krav om at det i planprogrammet må gjøres klart hva som skal gjøres av utredninger og dokumentasjon av enkeltområder og for planen som helhet. De samme regler vil gjelde for kommunedelplan.

Videre sies det at planmyndigheten skal klargjøre hvilken dokumentasjon som forventes å følge nye innspill til byggeområder. Kommunen er forslagsstiller og har dermed ansvaret for at virkningene av planforslaget er tilfredsstillende utredet. Det kan således ikke stilles krav om at private forslagsstillere, grunneiere o.l. skal utarbeide en egen konsekvensutredning av sine forslag til arealendringer. Men det må kunne stilles krav til dokumentasjon som kommunen trenger som grunnlag for sitt utredningsarbeid og sine vurderinger. Dette kan f. eks: beliggenhet, størrelse, avgrensning m.m. type arealer som blir berørt (skog, jordbruk, grøntstruktur). Adkomstløsninger, vurdering av trafikkmengde, beliggenhet i forhold til skole, barnehage, kollektivtrafikk.”

Spørsmål: Det gjelder tolkning av kriteriet om 'bruksareal på over 15.000 m2' i forskriftens vedlegg 1, pkt 1.

Utløser en reguleringsplan krav om KU i henhold til dette kriteriet dersom planen innebærer en endring i formål men ikke i utnyttelsesgrad i forhold til gjeldende plan? For eksempel en endring fra 30.000 m2 industri til 30.000 m2 butikk og kontor?

Er det tiltak med bruksareal på over 15.000m2 i seg selv, eller er det tiltak med bruksareal på over 15.000 m2 i forhold til gjeldende reguleringsplan, som utløser krav om KU?

Svar: I forhold til den problemstillingen du nevner er det pkt 36 om Utvidelser og endringer i vedlegg I i KU-forskriften som kommer til anvendelse. (i Lovdata versjonen av forskriften er dette pkt 37)

Her slår bestemmelsen inn kun ved utvidelser og ikke ved bruksendring. Dvs planen omfattes av § 2 kun dersom den nye reguleringsplanen åpner for en økning i bruksarealet på mer enn 15.000 m2. Men endringen av bruksformål vil omfattes av § 3. Planen må således vurderes i forhold til forskriftens § 4.

Spørsmål: Vi har en eksisterende fylkesplan vedtatt i 2006. Virkeperioden går dermed ut 2009. Det er nå et ønske om å kun fatte et videreføringsvedtak av planen som skal gjelde til den blir avløst av Regionale planstrategier. Det ligger i dette at vår eksisterende fylkesplan er av en meget overordnet og strategisk karakter.

Vil et videreføringsvedtak av planen frem til 2011 føre til at vi må utarbeide en konsekvensutredning (KU)?

Svar: Den gamle bestemmelsen i § 19-5 om revisjon av fylkesplan er ikke videreført i ny plan- og bygningslov. Det eneste som nå er obligatorisk på regionalt nivå er planstrategien som første gang skal vedtas i 2011-12. Dette innebærer at dersom fylkestinget ikke foretar seg noe med gjeldende fylkesplan så videreføres den inntil den skal vurderes som en del av arbeidet med strategien.

Det er kun dersom dere velger å sette i gang en rullering av planen at kravet om planprogram blir aktuelt. Dette gjelder også i forhold til spørsmålet om KU. Mens kravet om planprogram gjelder for rullering av alle regionale planer, omfatter KU-kravet bare planer med retningslinjer eller rammer for framtidig utbygging. Men vurderingen av om dette er en plan som faller innenfor eller utenfor KU-regelverket er altså først nødvendig å ta stilling til dersom dere eventuelt bestemmer dere for å rullere planen.

Spørsmål: Kan (ev. i hvilken grad kan) kommunen i kommuneplan gi bestemmelser om at KU – eller deler av KU- skal utføres i reguleringsplan? ( for å slippe å gjøre jobben selv/ta kostnadene)

Svar: Etter KU-forskriften § 9 skal konsekvensutredningen være tilpasset plannivået og være relevant i forhold til de beslutninger som skal tas. Spørsmål som er av betydning for å ta stilling til om et areal er egnet til det formålet som det legges ut til i kommuneplanen må utredes på dette nivået. Kommunen kan ved vedtak av kommuneplan ikke bestemme at KU skal utsettes til reguleringsplanarbeidet, men med hjemmel  i § 11-9 nr. 8 kan det likevel – uavhengig av KU - gis bestemmelse om forhold som skal avklares og belyses i det videre reguleringsplanarbeidet. Dette kan bl.a. gjelde hvilke tiltak som skal sikres eller unngås innenfor planområdet. En reguleringsplan knyttet til et konkret tiltak kan utløse krav om KU uavhengig om arealbruken er KU-behandlet i arealdelen. Bare dersom kommuneplanen omfatter en full utredning av selve tiltaket, er det aktuelt å unnta fra KU-kravet på reguleringsplannivå. Dette gjelder også i forhold til detaljreguleringer som er i samsvar med områdereguleringer behandlet etter KU-forskriften. Disse situasjonene er nærmere omtalt i KU-forskriftens § 2 annet ledd og § 3 annet ledd.

Spørsmål: Må vedtak om videreføring av fylkesplan etter gammel lov følges av en KU?

Svar: Den gamle bestemmelsen i § 19-5 om revisjon av fylkesplan er ikke videreført i ny plan- og bygningslov. Det eneste som nå er obligatorisk på regionalt nivå er planstrategien som første gang skal vedtas i 2011-12. Dette innebærer at dersom fylkestinget ikke foretar seg noe med gjeldende fylkesplan så videreføres den inntil den skal vurderes som en del av arbeidet med strategien.

Det er kun dersom dere velger å sette i gang en rullering av planen at kravet om planprogram blir aktuelt. Dette gjelder også i forhold til spørsmålet om KU. Mens kravet om planprogram gjelder for rullering av alle regionale planer, omfatter KU-kravet bare planer med retningslinjer eller rammer for framtidig utbygging. Men vurderingen av om dette er en plan som faller innenfor eller utenfor KU-regelverket er altså først nødvendig å ta stilling til dersom dere eventuelt bestemmer dere for å rullere planen.

Til spørsmålet om utarbeidelse av nye mål og strategier for arealpolitikken (ikke bestemmelser, retningslinjer og rammer) vil utløse krav om KU, går vi ut fra at det siktes til dette som en del av arbeidet med den regionale planstrategien. Planstrategiarbeidet omfattes ikke av KU-regelverket, men det er opplagt at en vurdering av både utfordringer og grep som foreslås for å arbeide med utfordringene vil være en viktig del av planstrategien. Dette omfatter selvsagt også en vurdering av hvordan strategien svarer på de kommende nasjonale forventningene til regional og kommunal planlegging.

§ 4-3 Risiko- og sårbarhetsanalyse
Spørsmål: Ved utarbeidelse av planer for utbygging, skal planmyndigheten påse at risiko- og sårbarhetsanalyse gjennomføres for planområdet eller selv foreta slik analyse. Hva sier man til arealplan der ikke hele planområdet er vurdert, men bare de deler av planen som viser fremtidig utbygging?

Svar: Pbl § 3-1 oppstiller krav til hensyn som alltid skal tas ved planlegging. I pbl § 4-3 slås fast at kommunen plikter å foreta analyse som viser alle risiko- og sårbarhetsforhold som har betydning for om arealet er egnet til utbyggingsformål, og eventuelle endringer i slike forhold som følge av planlagt utbygging. Det vil derfor bero på en konkret vurdering om kommunen i tilstrekkelig grad har vurdert om det foreligger risiko- og sårbarhetsfaktorer som har betydning for om arealet er egnet til utbyggingsformål.

Det følger av pbl § 4-2 og KU-forskriften § 9 sjette ledd at alle planforslag skal beskrive virkninger av tiltaket for miljø og samfunn. I forskriftens § 9 annet punktum slås fast at for reguleringsplaner skal virkningene av planen som helhet inngå ved vurderingen av konsekvensene, med unntak av forhold som er tilfredsstillende utredet i overordnet plan. Lovens ordning er derfor slik at alle reguleringsplanforslag skal beskrive virkningene av tiltaket for miljø og samfunn for hele planområdet. For kommuneplanens arealdel utredes imidlertid kun de deler av planen som fastsetter rammer for fremtidig utbygging og som innebærer endringer i forhold til gjeldende plan jf. forskriftens § 9 tredje ledd. Krav om utredning i planforslaget, angående tiltakets virkning for miljø og samfunn, gjelder alle planer etter loven. Dette utredningskravet er derfor videre enn kravet om risiko- og sårbarhetsanalyse for utbyggingsområder.