Oppdragsgivers beskrivelse av oppdraget - mulighetsstudien 2021 for vann- og avløpssektoren

Kommunal- og moderniseringsdepartementet, Klima- og miljødepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet ønsker i felleskap å få utarbeidet en mulighetsstudie som synliggjør effektiviseringspotensialet i vann- og avløpssektoren og samfunnsøkonomiske effekter.

Studien skal også gi departementene anbefalinger og peke ut strategier som muliggjør realisering av potensialet. Målsettingen med studien er å utforske og utvikle potensialet i sektoren med sikte på en best mulig utnyttelse av offentlige ressurser i de kommende årene. Studien skal utarbeides på en bred tverrfaglig basis, og vil inngå i departementenes fremtidige beslutningsgrunnlag for sektoren.

Bakgrunn

Det er synliggjort et stort behov for fornying og renovering av ledningsnettet, og særlig det kommunale vann- og avløpsnettet. Lekkasjetapet er i dag i gjennomsnitt på 30 prosent, i de verste tilfellene opp mot 60 prosent. Norge er dermed blant de dårligst stilte landene i Europa når det gjelder lekkasjetap. Lekkasjer kan føre til innsug av forurenset vann og dermed fare for at folk kan bli syke av drikkevannet, noe vi har sett eksempler på. Det er også behov for å bygge ut infrastrukturen for å håndtere overvann som følge av klimaendringene. Overvannsproblemer på det kommunale avløpsnettet fører til kjelleroversvømmelser, vannskader og ekstra belastning på avløpssystemet. Mye av overvannet havner i dag helt unødvendig i renseanleggene.

Ledningsnettet i Norge har forfalt i mange år og alvoret i situasjonen er økende, ikke minst med tanke på hva en modernisering vil koste. Norsk Vann (Norsk Vann 2017) har med utgangspunkt i et mål om å øke utskiftingstakten til 1 prosent, stipulert at investeringsbehovet fram til 2040 er på ca. 280 milliarder kroner hvorav 64 prosent gjelder ledningsfornyelser. Rådgivende ingeniørers forening (State of the nation 2019) har tilsvarende tall. Det er også gjort nyere forskning på området som konkluderer med at det er behov for økt fornyelsestakt. Dersom fornyingstakten ikke øker vesentlig, vil nettet mange steder bli foreldet. Situasjonen er likevel ikke negativ i alle kommuner. Utover ledningsnettfornyelse er det mange store utfordringer i bransjen innen vannbehandling og avløpsrensing. Et eksempel på en slik stor utfordring er å få på plass metoder for å avdekke effekten til det samlede avløpssystemet fra det slippes på kommunal hovedledning til det lekker ut diffust via nettet, forsvinner i overløp eller passerer gjennom renseanlegget. Det er særlig behov for å få fram muligheter for å anslå totale årlige utslipp via overløp for å synliggjøre hvor godt/dårlig avløpssystemet er og bevisstgjøre kommunene.

Det er i all hovedsak kommunene som eier og driver vann- og avløpssystemene til landets innbyggere. Følgelig er det kommunene som har hovedansvaret for å følge opp disse utfordringene. Problemene med dårlig ledningsnett har vært kjent lenge og kommunene ser ikke ut til å ta utfordringene med gammalt og dårlig ledningsnett alvorlig nok. Utskiftingstakten har de senere årene ligget på 0,6 – 0,7 prosent både for drikkevannsledninger og avløpsledninger. Med en utskiftingstakt på 1 prosent tar det 100 år å fornye nettet. I de nasjonale målene for vann og helse er målet å øke takten til 2 prosent for drikkevannsledninger de kommende tiår for å ta igjen etterslepet. Med dagens utskiftningstakt på 0,7 prosent vil etterslepet bare fortsette å øke og situasjonen forverres. Vi trenger derfor å se nærmere på hvorfor etterslepet ikke blir redusert og om nye metoder for undersøkelser, dokumentasjon og utbedringer av infrastrukturen kan bidra til å snu trenden.

Siden investeringsbehovet er så enormt stort, vil selv en liten prosentvis reduksjon i kostnader fort bli store beløp. Vann- og avløpsforsyningen blir i dag i all hovedsak finansiert med egne gebyrer og ikke belastet over skatteseddelen. Noen synes å mene at politiske årsaker i for stor grad hindrer økning i vann- og avløpsgebyrene. På den annen side kan det være at beslutningsgrunnlaget kan være vanskelig og uoversiktlig.

Et viktig bidrag til å få ned kostnadene kan være økt bruk av ny teknologi og mer innovasjon. De senere år har det kommet mye ny teknologi, men det synes å gå sakte når det gjelder å ta dette i bruk. Det er behov for innovasjon på alle områder der vann- og avløpsbransjen står overfor utfordringer. Situasjonen i dag kan stikkordmessig beskrives slik: Det er lite bruk av gravefrie metoder, tradisjonell oppgraving blir stadig mer komplisert på alle typer rør og kabler, lite bruk av nye sensorløsninger og ny avløpsteknologi, det er store utfordringer med overvannsproblematikk, manglende beskyttelse av drikkevannskilder, mye overløpsproblematikk og utfordringer ved urbane vassdrag og fjorder. Det må antas å ligge et stort potensial i å redusere utslipp gjennom bruk av ny teknologi.

Studien skal også belyse om dagens organisering av vann- og avløpssektoren kan være en del av utfordringsbildet og foreslå eventuelle alternativer.

Krav til mulighetsstudien

  1. Studien skal drøfte hvordan kommunene kan utbedre og fornye ledningsnettet i vann- og avløpssektoren på en raskere og mer kostnadseffektiv måte enn i dag.
  2. Studien skal ha et innovasjons- og bærekraftperspektiv, og bl.a. drøfte betydningen av å ta i bruk ny teknologi og kunnskap, nye arbeidsmetoder, gjennomføre kompetanseløft og organisere utbygging, drift og vedlikehold på nye måter. Studien må belyse mulighetene både i offentlig og privat sektor.
  3. Studien skal inneholde en oversikt over, og beskrivelse av, de viktigste teknologier som er tilgjengelige i markedet i dag og som har et uutnyttet potensial for effektivisering i vann- og avløpssektoren.
  4. Studien skal synliggjøre de samfunnsøkonomiske konsekvensene, både nytte og kostnadssiden, ved å ta i bruk ny teknologi, kunnskap og arbeidsmetoder, gjennomføre kompetanseløft og organisere utbygging, drift og vedlikehold på nye måter. De mest lønnsomme tiltakene skal rangeres.
  5. Studien skal gjennom utvalgte case i ulike kommuner eksemplifisere de samfunnsøkonomiske konsekvensene, både nytte og kostnadssiden, ved å ta i bruk ny teknologi, kunnskap og arbeidsmetoder ned på prosjektnivå.
  6. Studien skal spesielt omtale eventuelle strukturelle hindre på nasjonalt nivå for å utnytte potensialet for effektivisering og økt innovasjon, bl.a. vurdere behovet for endringer i dagens regelverk, herunder ansvar og organisering av tjenestene og drift av anlegg, finansieringsordningen for sektoren mv. Når det gjelder finansieringsordningen bør studien vurdere eventuelle alternative muligheter til gebyrfinansiering for dekning av kostnader, og i tilfelle beskrive hvordan nye modeller kan se ut.
  7. Studien skal omtale tiltak og virkemidler som er aktuelle for å stimulere til økt bærekraft i sektoren, jf. FNs bærekraftsmål, slik at en bærekraftig fornying av infrastrukturen kan etableres.
  8. Studien skal munne ut i konkrete anbefalinger og peke ut mulige strategier for å gjennomføre de samfunnsøkonomisk mest lønnsomme tiltakene som studien avdekker.
  9. Følgende forutsetninger gjelder for de anbefalinger og strategier som studien forslår:
  • De skal være i tråd med EØS-regelverket og bidra til helse- og miljømålsoppnåelse i henhold til disse.
  • De bør være i tråd med FNs bærekraftsmål.
  • De bør ha med erfaringer og resultater fra andre land der dette er relevant, samtidig som dette vurderes opp mot særnorske forhold.