Herøy kommune - motsegn til reguleringsplan for ny riksveg (no fylkesveg) 654 til Fosnavåg

Miljøverndepartementet viser til brev frå Fylkesmannen i Møre og Romsdal av 28. mai 2010. Saka er i samsvar med plan- og bygningslova av 1985 § 27-2 nr. 2 sendt departementet for endeleg avgjerd. Det ligg føre motsegn frå Møre og Romsdal fylke, jf tidlegare forsøksordning med einskapsfylke i perioden 2004-2009. Av de motsegna er grunngjeve med miljøomsyn ligg ansvaret for motsegna nå hos fylkesmannens miljøvernavdeling etter at avdelinga vart tilbakeført ved opphør av forsøksordninga.

Miljøverndepartementet tek til følgje motsegn frå Møre og Romsdal einskapsfylke til reguleringsplan for riksveg (no fylkesveg) 654 - ny innfartsveg til Fosnavåg i Herøy kommune. Departementet legg vekt på at det eksisterar alternative løysingar og at det ikkje er dokumentert at omsynet til vesentlege samfunnsinteresser gjer det naudsynt å leggja vegen gjennom naturreservatet. Planen med alternativ 1 tek ikkje nok omsyn til Myklebustvatnet naturreservat og vert difor ikkje stadfesta.

Bakgrunn for saka
Saka gjeld reguleringsplan for riksveg (no fylkesveg) 654 - ny innfartsveg til Fosnavåg. Det har lenge vore planar om omlegging av innfartsvegen fram mot kommunesenteret Fosnavåg. Dagens veg går gjennom område med spreidde bustad- og næringsbygg.

I kommuneplanens arealdel for 2004 – 2012 (vedtatt i 2004) er noverande innfartsveg teikna inn som eksisterande riksveg. To variantar er teikna inn på planen som planlagt riksveg, men utan rettsverknad. Føresegner til kommunedelplanen for Bergsøy seier at endeleg fastlegging av trasé for ny innfartsveg til Fosnavåg i dei nemnde områda må skje ved utarbeiding av reguleringsplan. Ved rulleringa av kommuneplanen i 1997 godtok fylkesmannen at traséane vart vist som illustrasjon utan rettsverknad på plankartet.

Det vart meldt oppstart av reguleringsplanarbeidet i 2006. Forslaget til planprogram vart lagt fram for Miljøverndepartementet. I brev av 16. november 2006 rår departementet mellom anna til at; ”…som del av det videre plan- og utredningsarbeidet bør det foretas en grundig vurdering av mulighetene for en justering av det skisserte traseforslaget som i mindre grad medfører direkte inngrep i naturreservatet. ”  og vidare  ”… mulighetene for å trekke traseen nordover og ut av reservatet bør vurderes.”

Herøy kommune har i samarbeid med Statens vegvesen utgreidd to alternative løysingar for den nye innfartsvegen. Ingen av dei samsvarer heilt med kommuneplanens alternativ, og det er ikkje gjort greie for moglegheitene for å trekke vegen ut av reservatet i alt. 1.

Alternativ 1 går langs den nordlege avgrensinga av Myklebustvatnet naturreservat og går inn i reservatet på så godt som heile strekninga frå aust til vest, til saman 20 - 27 dekar.

Alternativ 2 følgjer eksisterande innfartsveg gjennom utbygde område i ein bue sør og vest for reservatet. Det tar av frå eksisterande veg frå vestsida ned mot nordvesthjørnet av naturreservatet. Vegen vil gå i nærføring til reservatet her og det kan krevja uttak av eit mindre areal (1- 2 daa) i nordvesthjørnet av reservatet.

For begge alternativa er ei rundkøyring i nordvesthjørnet av reservatet utgangspunkt for tunellen som skal føra vegen vidare inn mot bysentrum og Nerlandsøy på utsida av Fosnavåg. Mellom Fosnavåg og områda på austsida av Bergsøya og søraustover vil alt. 1 gi ei innkorting av køyreavstanden på knapt 1 km i høve til eksisterande innfartsveg.

Eksisterande veg sør for reservatet har i dag gjennomgåande god avstand til bygningar på kvar side, har kryss med felles avkøyringar, men ikkje direkte køyretilkomstar frå vegen. Her er det ei blanding av næringsbygg og bustader langs vegen. Det er utbygd separat gang- og sykkelveg på nordsida og bra plass til å betre tilhøva langs vegen ytterlegare, t.d. for å redusera støyproblem.

Vest for reservatet går den eksisterande vegen gjennom eit tettare utbygd område med dårlegare trafikktilhøve og mindre plass til forbetringar. Her er det mange bustadhus som ligg nær vegen, mange med direkte avkøyring frå vegen. På denne strekninga er tilbodet til gåande og syklande ein kombinasjon av separat gangveg og fortau. Frå svingen i sørvest og nordover mot Fosnavåg er det særleg trongt mellom husa og fortau over ein strekning på ca 300 m.

Myklebustvatnet naturreservat vart verna ved kongeleg resolusjon 27. mai 1988 etter vel ti år med midlertidig vern, vedtatt i Miljøverndepartementet 30. mars 1977. Ved opprettinga var det eit mål å sikra den kanskje mest typisk utvikla, næringsrike ferskvasslokaliteten i Møre og Romsdal, spesielt av omsyn til den artsrike og tette hekkefuglfaunaen. Føremålet med fredinga er å ta vare på eit viktig våtmarksområde med tilhøyrande plantesamfunn, fugleliv og anna dyreliv. Naturreservatet vart oppretta i medhald av naturvernlova § 8. Dette er den strengaste forma for område¬vern etter naturvernlova. § 8 blir nytta for å sikre område med urørt eller tilnærma urørt natur, eller område som utgjer ein spesiell naturtype og som har særskild vitskapeleg eller pedagogisk verde eller som skil seg ut ved si eigenart.

Reservatet har ei knapp avgrensing. Det omfattar sjølve våtmarksområda, men ikkje randsoner rundt. Naturreservatet dekkjer eit areal på 324 daa. Langs nokre delar av reservatet er det randsoner som er relativt intakte, medan utbyggingar i andre delar går heilt inn mot reservatgrensa. Nyleg vart ein fotballbane bygd ut heilt inn mot våtmarksområdet og reservatgrensa. Fylkesmannen har i sitt brev påpeika at det er avvik mellom vernedokumentas oppgitte areal og storleiken når ein bereknar ut frå vernegrensa teikna inn på ulike kart.

Reservatet har ein moderat storleik i forhold til dei miljø¬verdi¬ane som er representert. Området er særleg viktig som hekkelokalitet og overvintringsplass for fugl, der vernet skal ta vare på særleg sårbare og sjeldne artar. I tillegg er dette eit eigenarta område med store estetiske verdiar. Reservatet har spesielt høg nasjonal verneverdi. Det er forbod mot all ferdsel innafor reservatgrensene i perioden frå 1. mars til 31. oktober.

Møre og Romsdal fylke varsla ved oppstarten av planarbeidet i 2006 at dei kom til å fremja motsegn dersom vegføringar kom i direkte konflikt med naturreservatet. I sin uttale ved fyrste gongs utlegging til offentleg ettersyn datert 13.mars 2008, varsla fylket motsegn til begge alternativa ut frå at dei var i strid med vernereglane for naturreservatet utan at dispensasjon var omsøkt eller gitt. Det vart òg på formelt grunnlag fremja motsegn for å sikra avklaringar i høve til automatisk freda kulturminne.

Etter eit arbeidsmøte mellom kommunen, vegvesenet og fylket 24.juni 2008 oppsummerte fylket si haldning til alternativa i eit brev av 2.juli 2008. Her blir det presisert at fylket ser på trasévalet for alternativ 1 som ein stor konflikt, og at naturverdiane som vert påverka er av nasjonal / internasjonal interesse. Vidare seier fylket at ein ikkje ser vesentleg hensikt i å gjennomføra mekling om kommunen skulle vedta alternativ 1. I brevet gjer fylket det klårt at det kan vera aktuelt å trekkje motsegna til alternativ 2 om rundkøyringa ved nordvest-hjørnet av reservatet vert flytta noko mot nordvest bort frå reservatet. Fylket ber og om at det her vert vurdert å leggja inn ein støyvoll mot våtmarksområda.

Kommunen valde å gå vidare med alternativ 1. Alternativet i føreliggjande planforslag er likt alternativ 1 frå tidlegare i planprosessen, bortsett frå at rundkøyringa er flytta noko mot nord. Fylket opprettheldt motsegna til alternativet i brev av 15. desember 2009.

På grunnlag av drøftingar mellom kommunen, fylket og Riksantikvaren vart ein samd om ikkje å sluttføre de arkeologiske registreringane, spesielt i reservatet, før etter at avklaring om eventuell endring av reservatgrensene var gjort.

Statens vegvesen Region vest har i fråsegn 6. november 2009 slutta seg til kommunen sitt syn om at alternativ 1 vil gi den klart beste vegløysinga, med redusert køyre¬lengde (ca. 900 meter), betre trafikktryggleik, mindre forureining på eksisterande riksveg, samt redusert trafikk på lokalveg gjennom skule-/idrettsområdet. Statens vegvesen har ikkje fremja motsegn til alternativ 2.

Mekling. Fylkesmannen og fylkesdirektøren fann ikkje behov for formelt meklingsmøte i saka, då det ville ligge utanfor fylkesmannen (og fylkesdirektørens) kompetanse i forhold til vernevedtaket å eventuelt opne for utbygging etter alternativ 1.

Kommunestyret i Herøy vedtok planen med alternativ 1 den 23. mars 2010, utan at motsegna var løyst. Grunngjevinga for vedtaket er: 
”Kommunestyret meinar at dette planframlegget gir den klart beste og mest framtidsretta vegløysinga for kommunen og kommunesenteret og at planen difor vert vurdert som eit svært viktig fundament med tanke på den vidare utviklinga av lokalsamfunnet.”

I vedtaket ber kommunen om at Miljøverndepartementet vurderer gjeldande grenser for naturreservatet med sikte på at desse kan justerast /endrast og gi rom for ny innfartsveg basert på no framlagde planar.

Fylkesmannen i Møre og Romsdal sendte saka til Miljøverndepartementet i brev av 28. mai 2010. Sjølv om berre alternativ 1 blir lagt fram for departementet finn fylkesmannen at òg det andre alternativet i nokon grad må takast med i vurder¬inga. Fylkes¬mannen ser på same måten som kommunen og vegvesenet at alternativ 1 ut frå ei reint trafikkmessig vurdering ville vere ei betre løysing enn alternativ 2. Dette må vurderast opp mot verne-interessene knytt til Myklebustvatnet naturreservatet.

Fylkesmannen peikar på at det er sjølve innfarten til sentrum frå Myklebust med Skarabakken som er spesielt problematisk, ettersom veg¬partiet her både er trongt og til dels bratt. Dette gir dårlege tilhøve for mjuke trafikantar, og har spesielt vinterstid skapt problem for tungtransporten. Begge dei to alternativa vil løyse denne problematikken mellom Myklebust og sentrum.

Fylkesmannen viser til at alt. 1 vil kunne avlaste eksisterande innfartsveg over ei 1,6 km lang strekning mellom Hjelmset og Myklebust. På ca 1 km av denne strekninga er dagens veg av ganske høg standard. Det er såleis over den resterande strekninga på 6-700 meter frå Eggesbø fram mot Myklebust at dagens vegstandard etter fylkesmannens vurdering er diskutabel, og tiltak ønskjeleg/nødvendig. Fylkesmannen finn derfor at ein alternativt kunne vurdert del av meirkostnadene ved den valte vegløysinga brukt på utbetringstiltak mellom Eggesbø og Myklebust, sjølv om areala er knappe.

Fylkesmannen drøftar konfliktane dei to alternativa har i forhold til Myklebustvatnet naturreservat. Rundkjøringa ved tunnelpåslaget som inngår i begge alternativa, vil kome i ei viss konflikt med nordvestdelen av reservatet. Dette er eit bakkete beitelandskap med mellom anna estetiske kvalitetar, men naturtypen finst òg elles i reservatet. Området står òg i fare for etter kvart å vekse til med kratt og skog. Fylkesmannen har på grunnlag av visse tilpassingar opna for inngrep her. Dette ut frå at verneverdiane i denne delen av reservatet ikkje blir sett som umistelege, og ikkje er av slik art at veganlegget kjem i avgjerande konflikt med vernet som heilskap. Eit vilkår er at området vert skjerma som eit avsondra retrettområde for kravfulle fugleartar i reservatet.

Fylkesmannen finn at alternativ 1 vil gi direkte inngrep og indirekte påverknad i naturreservatet av eit vesentleg omfang. Direkte arealbeslag i reservatet er om lag 27 dekar, i tillegg kjem dei indirekte negative verknadene med støy og forstyr¬ring. Fylkesmannen meiner at summen av arealbeslag og auka uroing i det nordre og viktige kantpartiet kan bli særleg negativt i eit forholdsvis lite og sårbart reservat som dette.

Ut frå dei vernefaglege vurderingar finn fylkesmannen ikkje å kunne gå inn for å utsetje Myklebustvatnet naturreservat for eit inngrep som alternativ 1 inneber, spesielt når det etter fylkesmannens vurdering eksisterar ei alternativ vegløysing som i rimeleg grad synest å løyse dei mest vesentlege trafikkutfordringane. Fylkesmannen tilrår dermed at motsegna til alternativ 1 vert teken til følgje.

Samferdselsdepartementet viser til at tidlegare riksveg 654 no har status som fylkesveg 654, etter endringane i ansvaret for hovudvegnettet i Noreg som vart innført frå årsskiftet 2009 – 2010. Motsegnssaka vart oversendt Samferdselsdepartementet, som svara i brev av 24. august 2010. Dei melder at saka ikkje reiser problemstillingar som tilseier at Samferdselsdepartementet skal handsame saken. Av di saka gjeld ein fylkesveg finn dei at Møre og Romsdal fylke skal delta på synfaringa og uttale seg til saka som rett vegmyndigheit. Av dette følgjer at saka ikkje reisar spørsmål av nasjonal interesse for samferdselssektoren.

Synfaring var 28. oktober 2010 med representantar frå kommunen, Fylkesmannen i Møre og Romsdal, Møre og Romsdal fylkeskommune, Statens vegvesen, Direktoratet for naturforvaltning og Miljøverndepartementet. På synfaringa gjorde fylkesmannen greie for at Myklebustvatnet natur¬reservat er av dei viktigaste lågtliggjande våtmarksområda i fylket. Det er eit serleg rikt område for fugl, mellom anna grasand og riksefuglar. Våtmarks-området Myklebustvatnet går under naturtype nemninga ”Rik kulturlandskapssjø”.

Direktoratet for naturforvaltning (DN) uttalar i brev av 15. desember 2010 at reguleringsplanen kommunen har vedtatt vil gi store inngrep i naturverdiane i Myklebustvatnet naturreservat. Det er DNs vurdering at ei utbygging etter alternativ 1 vil gi store konse-kvensar for naturmiljøet. DN meiner dei store konsekvensane ikkje kjem godt nok fram i plangrunnlaget, og rår Miljøverndepartementet til ikkje å vedta reguleringsplanen for ny innfartsveg etter alternativ 1. Motsegna til Møre og Romsdal fylke bør takast til følgje.

DN rår til at vidare planlegging bør baserast på alternativ 2, der eksisterande innfartsveg vert vidareført. Dei meiner dette alternativet kan gjennomførast med ei rundkøyring ved nordvesthjørnet av reservatet, men at det må gjerast vidare detaljvurderingar med meir innhenting av kunnskap om naturmiljøet for å få til ei tilfredsstillande utforming og avgrensing her.

DN meiner det ikkje bør opnast for vidare utgreiing av variantar av alternativ 1 utan klåre føresetnader om at vegen konsekvent vert trekt bort frå eller lagt i tunnel eller overdekt forbi naturreservatet. Vegføring langs nordsida av reservatet må ikkje føra med seg varige inngrep i reservatet. Det bør heller ikkje gjerast varige inngrep i randsonene utanfor reservatgrensene som vert kartlagt som viktige for verneverdiane i reservatet.

Om det vert aktuelt å gå vidare med utgreiing av variantar av alternativ 1, meiner DN det må innhentast meir kunnskap om naturmiljøet for å oppfylla § 8 i naturmangfaldlova om kunnskapsgrunnlag, og for å kunne vurdera oppfølging av lovas §§ 9 – 12 om mellom anna ”føre-var-prinsippet”, økosystemtilnærming og samla belastning og kostnadsdekning ved reduksjon av miljøverdiane.

DN har og vurdert omfanget av grenseendring av naturreservatet for dei to alternativa, og om det ligg innafor deira delegerte fullmakt. Ved ny innfartsveg til Fosnavåg etter alternativ 1 må grensa for Myklebustvatnet naturreservat endrast. Område av ein samla storleik på ca 20 daa av eit reservat på vel 300 daa må då takast ut av reservatet. Endringa er så omfattande at DN vurderer den å gå ut over DN sine fullmakter. Det er DNs vurdering at endringa må skje på grunnlag av ein verneprosess med tilråding som blir lagt fram for regjeringa i Statsråd.

Eventuelle mindre justeringar av reservatgrensene i nordvest ved gjennomføring av det ein eventuelt kjem fram til av akseptable løysingar for vegføring etter alternativ 2, meiner DN kan gjennomførast etter fullmakta som DN er delegert.

Det er i plansaka ikkje gjort særskilt greie for oppfølging av prinsippa i naturmangfaldlovas §§ 7 – 12, mellom anna om det ligg føre eit godt nok kunnskapsgrunnlag etter § 8.

Ut frå ei gjennomgang meiner DN det ligg føre god nok kunnskap om naturmangfaldet. Naturmiljøet er godt nok kartlagt og konsekvensane godt nok utgreidd til å konkludera med at reguleringsplanen for ny innfartsveg 654 til Fosnavåg etter alternativ 1, som kommunen legg opp til, ikkje bør vedtakast. Ein bør gå vidare med alternativ 2.

DN peikar òg på at det generelt bør innhentast meir kunnskap som grunnlag for arealbruk og -forvaltning av randområda rundt våtmarksområdet. Det bør gjennomførast vurderingar av kva funksjon aktuelle randområde har for naturmiljøet i dei ulike delane av reservatet.

Møre og Romsdal fylkeskommune deltok i synfaringa, men har valt å ikkje kome med noko tilleggsfråsegn knytt til at dei har tatt over som vegmyndigheit.

Miljøverndepartementet si vurdering
Direktoratet for naturforvaltning (DN), fylket og Fylkesmannen i Møre og Romsdal har gjort grun¬dige vurderingar av verdiar og konsekvensar for naturmiljøet i Myklebustvatnet naturreservat mellom anna basert på planarbeidet og konsekvensutgreiinga til Herøy kommune. DN har òg gjort ei gjennomgong av saka med omsyn til naturmangfaldlova.

Dispensasjon frå vernevedtak gis etter naturmangfaldlovas § 48. Om tiltaket det blir søkt for strir mot vernevedtakets føremål eller kan påverke verneverdiane nemneverdig, er eit krav for å gi dispensasjon at det ligg føre sikkerheitsomsyn eller omsyn til vesentlege samfunnsinteresser som gjer tiltaket naudsynt. Departementet legg til grunn at vegen er vesentleg for lokalsamfunnet og difor bør reknas å ha samfunnsinteresse. Då vert kriteriet for dispensasjon om det er naudsynt å leggja vegen innafor reservatet, eller om det er mogleg å bygge vegen utanfor eller på anna måte løyse dei trafikale problema.

Vegalternativ 1 går frå tunneldelen i nordvest hovudsakeleg innanfor naturreservatet langs heile den nordlege grensa, til det kjem ut på eksisterande veg nordaust for reservatet. Det ligg ikkje føre noko vurdering av justert nordleg trasé som er trekt heilt bort frå reservatet, slik Miljøverndepartementet tilrådde i sin uttale til planprogrammet av 16.11.2006. Etter at det nyleg vart bygd ny fotballbane heilt inn mot våtmarksområdet, er eit slikt alternativ gjort vesentleg vanskelegare.

I brevet frå 2006 foreslo departementet òg at moglegheitene ved å kombinera den planlagde tunnelen mot sentrum med oppgradering og trafikksikring av eksisterande veg burde vurderast nærare, med tanke på imøtekoma dei trafikale utfordringane som er knytt til dagens innfartsveg mot Fosnavåg. Vi kan ikkje sjå at det ligg føre slike vurderingar i planmaterialet. Det er slått fast at noverande veg vil måtte opprustast med omsyn til trafikktryggleik og trafikkavvikling for å kunne fylla funksjonen som hovudinnfartsveg på ein tilfredsstillande måte, men ikkje kva dette inneber. Ut frå dette finn departementet at aktuelle alternativ og variantar ikkje er godt nok utgreidd. Alternativ 2 ser ut til å kunne utviklast til eit akseptabelt alternativ, både trafikalt og i høve til naturreservatet, men dette er ikkje dokumentert i planmaterialet.

Det føreligg frå tidlegare god kunnskap om naturverdiane i Myklebustvatnet naturreservat. Det låg føre kunnskap som grunnlag for verneplanarbeida for reservatet, og ny kunnskap er innhenta i samband med kartlegging av biologisk mangfald i kommunen. Utgreiinga av konsekvensar for naturmiljøet av dei to alternativa for innfartsvegen til Fosnavåg er basert på eksisterande kunnskap, og den er supplert med ein todagars synfaring i felten på forsommaren 2006.

Konsekvensutgreiinga har denne oppsummeringa om naturverdiar:”Gjennomgangen konkluderer med at heile Myklebustvatnet fyller ein viktig funksjon for bevaring av biologisk mangfald (både flora og fauna). Området oppnår høgaste verdiklasse (svært viktig / nasjonalt viktig (verdi A)). Vurdert etter statens vegvesen si Handbok 140, er verdien ”stor”. Området har ei særstilling som eit av dei mest velutvikla låglandsvatna i fylket.

Departementet peikar på at denne naturtypen i dag er regionalt sjeldan og utsett for ei rekke truslar.

Konklusjon
I denne saka er det ikkje sannsynleggjort at det er naudsynt å byggje ny veg gjennom natur-reservatet. Sjølv om alternativa på nordsida av reservatet er vanskeleggjort og fordyra gjennom ulike tiltak i dei mest aktuelle traséane, er det framleis mogleg å finne gode alternativ som i mindre grad skadar naturreservatet.

Miljøverndepartementet er samd med DN og fylkesmannen i at alternativ 1 vil utsetje Myklebustvatnet naturreservat for inngrep som kan gjere det grunn¬leggjande eller vesentleg redusert. Departementet finn at alternativ 1 vil vera i strid med vernevedtakets formål og kan påverka verneverdiane ut over det forsvarlege. Dette alternativet vert difor ikkje godkjent når det ligg føre gode alternativ.

Miljøverndepartementet er samd i fylkesmannens vurdering om at alternativ 2 i rimeleg grad synest å løyse dei mest vesentlege trafikkutfordringane. Departementet rår kommunen til å jobbe vidare med ein reguleringsplan med utgangspunkt i alternativ 2. Utarbeiding av planen må skje i samarbeid med fylkesmannen. Det må takas særleg omsyn til randsonene og dei særlege verdiane i nordaust som eit avsondra retrettområde for kravfulle fugleartar i reservatet. Prinsippa i naturmangfaldlovas §§ 8 til 12 om kunnskapsgrunnlag, ”føre-var”-prinsippet, økosystemtilnærming og samla belastning og eventuell kostnadsdekning ved miljøforverring må leggjast til grunn for det vidare planarbeidet.

Ut frå ei samla vurdering finn Miljøverndepartementet at motsegna frå Møre og Romsdal einskapsfylke må takast til følgje, og at ny innfartsveg 654 til Fosnavåg må leggjast utanom Myklebustvatnet naturreservat.

Vedtak
I medhald av § 27-2 i plan- og bygningslova av 14. juni 1985 finn Miljøvern-departementet ikkje å kunne stadfeste reguleringsplan for riksveg (no fylkesveg) 654 Fosnavåg i Herøy kommune med alternativ 1. Motsegna frå Møre og Romsdal einskapsfylke er dermed teken til følgje.

Kommunen er gjort kjend med departementet sitt vedtak ved kopi av dette brevet.

Med helsing

Erik Solheim

Kopi:
Herøy kommune
Møre og Romsdal fylkeskommune
Direktoratet for naturforvaltning
Riksantikvaren