Tromsø kommune – innsigelse til reguleringsplan for Prostneset

Vi viser til fylkesmannens oversendelse av ovennevnte reguleringsplan ved brev av 6. oktober 2011.

Saken er i medhold av § 12-13 i plan- og bygningsloven av 2008 sendt Miljøvern-departementet for endelig avgjørelse. Det foreligger innsigelse fra Riksantikvaren begrunnet i at det er knyttet nasjonale kulturminneinteresser til det aktuelle området. Innsigelsen går både på volum, byggehøyde og terminalbyggets plassering.

Miljøverndepartementet stadfester reguleringsplanen for Prostneset med de seneste endringer som er foretatt av Tromsø kommune, datert 3. april 2013. Det er i vedtaket lagt avgjørende vekt på at området fra Roald Amundsens plass til sjøen er et kulturmiljø av nasjonal betydning som det er viktig å ta vare på. Samtidig vil planen legge til rette for en ny havneterminal og en bedre tilrettelegging for trafikken i området.

Sakens bakgrunn

Den framlagte plan legger til rette for bygging av en ny og moderne havneterminal på Prostneset i Tromsø sentrum. Det ønskes et nytt terminalbygg i to etasjer med blandede funksjoner både for reisende og ikke-reisende. I tillegg ønskes etablert to mindre bygg (bygg A og B) med supplerende funksjoner. Det vil i følge kommunen bli en opprydding og strukturering av trafikkmønsteret i havneområdet, og all trafikk til terminalbygget legges til en egen kjørerampe. Det tilrettelegges også for nytt hotellbygg og cruiseterminal. Planområdet er på ca. 44 dekar. Planarbeidet tok utgangspunkt i 3 ulike utbyggingsalternativer, og kommunen besluttet å basere sitt planforslag på alternativ 1 B.

Det aktuelle planområdet omfattes av flere gjeldende reguleringsplaner med ulike formål. I kommuneplanens arealdel er området avsatt til terminal.

Riksantikvaren fremmet i brev av 12. mai 2011 innsigelse til det framlagte reguleringsplanforslag for Prostneset da fylkesrådet vedtok ikke å fremme innsigelse.

Riksantikvaren peker i innsigelsen på at Prostneset utgjør et viktig kontaktpunkt mellom sjøen og kirkestedet, som i stor grad har blitt opprettholdt siden middelalderen. Prostneset er et helhetlig kulturmiljø av nasjonal betydning, der sammenhengen mellom sjø og land må være hovedelementet i den videre utvikling. Etter Riks-antikvarens mening må utsikten fra Roald Amundsens plass og kirkestedet mot sundet opprettholdes, likeledes utsikten fra sundet mot kirkestedet.

For å ivareta hensynet til kulturmiljøet, mener Riksantikvaren at planforslagets bygg A og bygg B samt kjørerampen må reduseres betydelig i volum og omfang. Havne-terminalbygget må reduseres i volum og trekkes nærmere bebyggelsen i Kaigata. Nye bygningsvolum bør være oppstykket, og høyden bør ikke overgå høyden på eksisterende kaibygninger. Ny bebyggelse må ikke være dominerende, men være nøkterne bygg som lar det historiske kulturmiljøet i kombinasjon med landskapet dominere.

Troms fylkeskommune, samferdselsetaten, uttalte seg til planforslaget i brev av 12. mai 2011. I uttalelsen pekes bl.a. på at ”I forhold til størrelsen på terminaldelen er det i bestemmelsene lagt til grunn en arealdel som overstiger det behovet Troms fylkes-kommune har lagt til grunn i sak 207/07. Fylkeskommunen ber om at bestemmelsene i pkt 6 endres slik at de er i tråd med fylkeskommunens behov.”

Tromsø kommune, byutviklingskomiteen besluttet med 5 mot 4 stemmer den 7. juni 2011 ikke å ta innsigelsen fra Riksantikvaren til følge, og oversendte saken til fylkesmannen med anmodning om å innkalle til meklingsmøte.

Mekling i saken ble holdt 23. august 2011. I referatet fra meklingen blir det bl.a. pekt på at innsigelsen fra Riksantikvaren i praksis innebærer at kommunen må utarbeide et helt nytt planforslag hvor kjørerampen tas bort og hvor havneterminalbygget reduseres betydelig i volum og omfang, og trekkes nærmere bebyggelsen i Kaigata. Mulige løsninger ble drøftet, bl.a. med mindre justeringer av eksisterende planforslag, men det var ikke mulig å finne noen omforent løsning.

Tromsø kommunestyre behandlet deretter saken i møte den 31. august 2011. Kommunen peker på at viktige grep i planforslaget er opprydding i rotete trafikkareal og kjøremønster, samt etablering av nye offentlige og brukervennlige områder i form av park- og torgareal. At nye bygg og nye funksjoner reduserer noe av den åpenheten som etterspørres, er en nødvendig konsekvens av ny havneterminal og flere supplerende og bymessige funksjoner.  Riksantikvarens innsigelse kan ikke imøtekommes uten å endre grunnleggende forutsetninger for terminalprosjektet. Konsekvensene vil være at det ikke kan legges til rette for funksjoner ut over terminalfunksjonene. Det vil heller ikke være mulig å skille passasjertrafikken i plan fra godshåndtering på kaiplanet. Prostneset har en viktig historisk posisjon som ankomstområde for sjøtransport. Kommunen mener det er viktig å styrke denne posisjonen, noe som kan gjøres gjennom det framlagte planforslag.

Fylkesmannen viser i sitt oversendelsesbrev hit av 6. oktober 2011 til at han har stor forståelse for at Tromsø kommune har behov for en bedre løsning på de trafikale sjørettede aktivitetene i havneområdet. Fylkesmannen kan imidlertid ikke overse at fagmyndighetene (Riksantikvaren) legger til grunn at det er knyttet nasjonale kulturminneinteresser til Prostneset. Inntil og delvis innenfor planområdet ligger et automatisk fredet middelaldersk kirkested.

Ut fra en totalvurdering er fylkesmannen kommet fram til at det er viktig at kultur-miljøet og kontakten mot sundet blir bevart ved utbyggingen av ny havneterminal i Tromsø sentrum. Prostneset har vært et viktig kontaktpunkt mellom sjøen og kirkestedet siden middelalderen, og fylkesmannen mener i likhet med Riksantikvaren at det er av betydning å ta hensyn til sårbarheten som er knyttet til dette kulturminnet, samt sikre gode siktsoner for utsyn fra og innsyn til kirkestedet.

Fylkesmannen peker videre på at meklingen har vist at en utbygging av Prostneset krever bedre planlegging og dialog mellom vernemyndighetene og kommunen enn hva som har vært tilfelle. Det synes helt klart behov for å gå noen ekstra runder mellom kommunale og statlige myndigheter for å planlegge bygninger og utnyttelse av byrommet på Prostneset.

Etter en helhetlig avveining av de ulike interessene anbefaler fylkesmannen at innsigelsen tas til følge og at planforslaget ikke stadfestes. Det anbefales videre at de involverte parter samarbeider videre om løsninger som både ivaretar de nasjonale interessene, byens behov for nye byrom/parker og en sikrere og mer rasjonell terminalløsning på Prostneset.

Befaring i saken ble avholdt 15. desember 2011 med representanter fra kommunen, fylkesmannen, Riksantikvaren, Fortidsminneforeningen og Miljøverndepartementet.

Fortidsminneforeningen har i brev av 16. januar 2012 kommet med noen supplerende merknader til reguleringsplanen. Det pekes på at utbygger ikke ivaretar innbyggernes ønske om et sentralt byrom som er åpent mot sundet og fjellene, at den ikke havne­relaterte bebyggelsen ikke fører til mer aktivitet og attraktivitet i området, og at det etter Fortidsminneforeningens mening ikke foreligger reelle behov for en kjørerampe og et såpass stort bygningsvolum som reguleringsplanen legger opp til.

Miljøverndepartementets vurderinger

Denne saken behandles etter plan- og bygningsloven av 2008. Etter loven § 12-13 andre ledd avgjør Miljøverndepartementet om planen skal stadfestes. Departementet avgjør om innsigelsen skal tas til følge og kan i den forbindelse gjøre de endringer i planen som finnes påkrevd.

Konflikten i foreliggende sak gjelder spørsmålet om utformingen av utbygging av området på Prostneset i Tromsø sentrum.

Av sakens opplysninger går det fram at motstanden mot den framlagte reguleringsplan ikke knytter seg til om det skal bygges en ny havneterminal på Prostneset, men til hvordan denne terminalen og utbyggingen utformes. 

Departementet har i likhet med fylkesmannen forståelse for at kommunen ønsker å få et klarere skille mellom gods- og persontrafikken på havna, og rydde opp i trafikksituasjonen rundt Prostneset.  Videre ser departementet at det er gode argumenter for etablering av gode og estetiske byrom/parker i området, og at dette forutsetter en viss størrelse og økonomi i prosjektet.

Miljøverndepartementet er likeså enig med Riksantikvaren i at området mellom kirken og sjøen er et kulturmiljø av nasjonal betydning. Middelalderske kirkesteder ligger ofte der det fra før var bosettinger og sosiale og religiøse samlingssteder. Sjøveien har i alle tider vært en hovedåre til og fra Prostneset. Avgrensningen av Roald Amundsens plass markerer i dag det opprinnelige neset der strandlinjen gikk, og bakken opp til middel­alderkirkestedet.  Forbindelsen mellom Roald Amundsens plass og sundet forteller om ett av knutepunktene for byens opprinnelse. Dette er kulturmiljøets hovedtrekk, og en viktig opplevelsesverdi som må søkes opprettholdt ved byutviklingen.

Departementet ser at den foreliggende reguleringsplan legger opp til en utbygging som skaper en barriere mellom byen og sundet. Med en kjørerampe til terminalbygget som strekker seg langs kaia mot øst og binder bygningene sammen før den ender i Kaigata, blir kontakten mellom Roald Amundsens plass og sundet stengt på bakkeplan. De åpninger som enden av Kirkegata mot sundet og Kaigata mot sør representerer, opprettholder etter departementets mening ikke i tilstrekkelig grad den nødvendige kontakten mellom land og sjø. Regulert parkområde P2, som er orientert ”med ryggen mot” sundet, forsterker oppstykkingen av kulturmiljøet. Samlet sett skaper dette en uakseptabel barriere i kulturmiljøet.

På bakgrunn av ovenstående inviterte Miljøverndepartementet bl.a. i møter 26. mars og 24. april 2012 Tromsø kommune til å presentere en ny samlet løsning for det aktuelle området, som ikke stenger forbindelsen mellom kirkestedet og sundet i så stor grad som den vedtatte planen legger opp til. Kommunen gjorde deretter justeringer i planen, som i korthet gikk ut på å forflytte kjørerampen og bygninger mot sør. To bygninger ble også senket litt. Det vises til kommunens oversendelse av 8. mai 2012. Riksantikvaren ble presentert justeringene i møte med departementet den 15. juni 2012.

Slik departementet ser det var kommunens reviderte forslag kun en justering av det tidligere samlede grep om utviklingen av Prostneset. Justeringen innebar at det fra hjørnet av kirkegårdsbakken ved Richard Withs Plass gis et bredere utsyn over sundet og med dette også noe mer sikt mot vannflaten. Planens hovedtrekk var imidlertid opprettholdt. Det ble foreslått en kjørerampe som løper parallelt med østkaien, og sammen med bebyggelsen i forlengelse av rampen, stenger anlegget fortsatt for store deler av forbindelsen mellom middelalderkirkestedet og sundet utenfor. Selv med de justeringer som Tromsø kommune hadde gjort, imøtekom dette etter departementets mening ikke hovedinnholdet i Riksantikvarens innsigelse.

Miljøverndepartementet sluttet seg til Riksantikvarens innvendinger idet planen, også med de foreslåtte justeringer, ikke i nødvendig grad tok hensyn til at byutviklingen skal skje i området mellom kirken og sjøen, som er et kulturminne av nasjonal betydning. Departementet fant derfor ikke å kunne stadfeste planen slik kommunen foreslo.

Departementet mente samtidig at det til tross for de nasjonale interesser på Prostneset må kunne foretas en utbygging her som ivaretar byens behov for nye byrom/parker, samt en sikker og rasjonell terminalløsning for hurtigruta, hurtigbåter og busser på Prostneset. Departementet var også enig i intensjonen om at området skal ha sammensatte funksjoner ut over havneterminalen, som del av en helhetlig bymessig utvikling av området.

Ut fra partenes ønske om å komme fram til en omforent løsning for utbyggingen på Prostneset ble det avholdt møte i Miljøverndepartementet den 30.november 2012 mellom statsråd Bård Vegar Solhjell, riksantikvar Jørn Holme og byrådsleder Øyvind Hilmarsen i Tromsø kommune. På møtet ble det enighet om at kommunen igjen skulle se på muligheten for å endre planen slik at kjørerampen mot nord ble fjernet. I møtet ble det klarlagt at en slik endring ville imøtekomme riksantikvarens innsigelse til planen, og at Miljøverndepartementet kunne vedta planen i henhold til plan- og bygningslovens § 12-13.

I samråd med Tromsø havn har kommunen bearbeidet prosjektet for å imøtekomme innsigelsen uten å redusere brukbarheten som en god og hensiktsmessig terminal, som samtidig skal legge til rette for nye byfunksjoner med attraktive nye byrom.

Et forslag til justert plan, datert 3. april 2013, ble ved kommunens brev av 24. april 2013 oversendt departementet for endelig behandling.

Den justerte planen har vært forelagt Riksantikvaren til uttalelse, og i brev av 22. mai 2013 uttaler Riksantikvaren at han nå ikke har merknader til planforslaget. På bakgrunn av ovenstående finner departementet at de foretatte justeringer i den opprinnelige planen for Prostneset, vedtatt av Tromsø kommunestyret 30. august 2011, imøte- kommer de innvendinger som departementet og Riksantikvaren fremførte. Den justerte planen ivaretar nå i større grad hensynet til de kulturhistoriske verdier knyttet til området ved Prostneset og forbindelsen mellom byen og sjøen. Miljøvern-departementet kan derfor stadfeste den justerte planen av 3. april 2013.

Vedtak

I medhold av § 12-13 i plan- og bygningsloven av 2008 stadfester Miljøverndepartementet Tromsø kommunestyres vedtak av 31. august 2011 om reguleringsplan for Prostneset, og med senere justeringer datert 3. april 2013. Samtidig stadfestes de tilhørende reguleringsbestemmelser, sist revidert 15. april 2013.

Vi viser til bestemmelsene i plan- og bygningsloven § 12-12 om kunngjøring av stadfestet reguleringsplan.

Kommunen er orientert om departementets vedtak ved kopi av dette brev.

 

Med hilsen

Bård Vegar Solhjell

 

Kopi:
Tromsø kommune, Byutvikling, pb. 6900, 9299 Tromsø
Troms fylkeskommune, Plan- og næringsetaten, pb. 6600, 9296 Tromsø
Riksantikvaren, Postboks 9196 Dep., 0034 Oslo