Vega kommune - Innsigelse til kommunedelplan for kystsonen

Bakgrunn

Kommunedelplan for Vega kommune er i brev 30. september 2019 fra Fylkesmannen i Nordland oversendt til Kommunal- og moderniseringsdepartementet for avgjørelse etter plan- og bygningsloven § 11-16 andre ledd, fordi det foreligger innsigelser til planen. Både Fylkes­mannen i Nordland og Riksantikvaren har innsigelse til forslag til områder for akvakultur ved Rørskjæran og Hysvær.

Riksantikvaren mener at forslaget til de to områdene for akvakultur innenfor Vegaøyan verdensarvområde ikke er tilfredsstillende utredet med hensyn til konsekvenser for de fremragende universelle verdiene som området har når det gjelder kulturminner, kulturmiljøer og landskap. Riksantikvaren mener derfor det er manglende kunnskap om planens påvirkning på verdens­arvverdiene.

Riksantikvaren viser i sin uttalelse av 9. mai 2017 til intensjonsavtalen som ble undertegnet i 2002, som er grunnlag for nomineringen av Vegaøyan som verdensarv. Her står det at målet med nomineringen er bevaring av landskapet med sine kulturelle og biologiske verdier, og videre at landbruk, havbruk, fiskeri og turisme skal utvikles i samarbeid og med gjensidig hensyntagen. I innskrivingsvedtaket anmodet UNESCO norske myndigheter om å utvikle en strategisk plan for området som omhandler blant annet grensen mellom bevaring og bærekraftig utvikling. Det ble som ledd i oppfølgingen av forvaltningsplanen for Vegaøyan verdensarv i 2016 utarbeidet en rapport i regi av Sweco som sammenlikner den visuelle karakteren av fiskebondens kulturlandskap og havbruksnæringens. Rapporten gir råd om krav til drift og type anlegg. Riksantikvaren vurderer rapporten som faglig solid, og at den må tillegges vekt i den videre forvaltningen av området.

Fylkesmannen i Nordland begrunner sin innsigelse med at de to områdene for akvakultur er lokalisert i Vegaøyan verdensarvområde, uten at konsekvensene for verdiene som ligger til grunn for områdets status som verdensarvområde er tilstrekkelig utredet. Fylkesmannen mener også at planen er mangelfullt utredet i forhold til påvirkningen på Hysvær/Søla landskapsvernområde.

Mekling i saken ble gjennomført den 26. februar 2018, men førte ikke til noen løsning

Vega kommune vedtok kommunedelplanen den 20. juni 2019. Vega kommunestyre imøtekom ikke innsigelsene til områdene A3 Rørskjæran og A6 Hysvær. Kommunen viste til samfunnsnytten i at havbruksnæringen kan etablere seg innenfor de to områdene, selv om ikke alle konsekvensene er fullt ut avklart så langt. Kommunen trenger nye helårsarbeids­plasser, og inntektene fra akvakultur vil være viktige. Rådmannen fikk i samme møte fullmakt til å iverksette arbeidet med tilleggsutredningene for områdene A3 og A6.

Fylkesmannen i Nordland anbefalte ved oversendelse av saken til Kommunal- og moderniseringsdepartementet å ta innsigelsen til følge, ved at akvakulturområdene ikke godkjennes. Fylkesmannen mener at man først når tilleggsutredningene er fullført, vet man om det er forsvarlig i forhold til verdensarvverdiene å avsette disse områdene til akvakultur­formål.

Møte i saken ble avholdt digitalt den 13. mai 2020, med Vega kommune, Fylkesmannen i Nordland, Nordland fylkeskommune, Riksantikvaren, Miljødirektoratet, Klima- og miljø­departementet, Nærings- og fiskeridepartementet og Kommunal og moderniserings­departementet.

Klima- og miljødepartementet (KLD) tilrår at innsigelsene tas til følge, og at de to områdene for akvakultur ikke godkjennes. KLD viser til at konsekvensene for verdens­arvverdiene skulle ha vært utredet som tema i konsekvensutredningen til Kystplan Helgeland for Vega kommune. At slike utredninger ikke er gjennomført, er i strid med konsekvens­utredningsforskriften og retningslinjene for gjennomføring av verdensarvkonvensjonen, og er derfor en mangel ved saksbehandlingen. KLD mener at kommunedelplanens konsekvenser for verdensarvområdet må utredes før det eventuelt kan bli fattet vedtak som åpner for akvakultur på Rørskjæran og Hysvær.

Nærings- og fiskeridepartementet (NFD) tilrår i sin uttalelse at innsigelsene ikke tas til følge, og at kommuneplanens arealdel godkjennes. NFD mener det er lite hensiktsmessig å vente på alle avklaringer gjennom nye store tilleggsutredninger før man godkjenner kommuneplanen i Vega med de avsatte akvakulturområdene, særlig siden det ikke foreligger noen indikasjoner som tilsier at akvakulturvirksomhet på de aktuelle lokalitetene vil være en trussel mot verdensarvverdiene. Etablering av en akvakulturlokalitet er et reversibelt tiltak, og områdets visuelle karakter kan settes tilbake i opprinnelig stand dersom anleggene fjernes. Når det gjelder eventuelle konsekvenser for ærfuglbestanden eller andre naturverdier som er vesentlige for verdensarvstatusen, kan det stilles krav om en løpende miljøovervåkning. Dersom empiriske data viser at driften mot formodning har uventede og uakseptable påvirkninger på verdensarvverdiene, kan det stilles krav om brakklegging og gjennomføring av avbøtende tiltak før driften tillates gjenopptatt. En slik løsning vil også bidra til å skaffe verdifullt erfaringsgrunnlag samtidig med løpende risikokontroll og inntekter både for næringen, staten og ikke minst kommunen.

Kommunal- og moderniseringsdepartementets vurdering

Etter plan- og bygningsloven § 5-4 første ledd kan berørt statlig og regionalt organ fremme innsigelse i spørsmål som er av nasjonal eller vesentlig regional betydning, eller av andre grunner er av vesentlig betydning for vedkommende organ sitt saksområde. Etter § 11-16 andre ledd avgjør departementet om innsigelsene til områdene for akvakultur ved A3 Rørskjæran og A6 Hysvær skal tas til følge. Departementet kan i den forbindelse gjøre de endringer i planen som finnes nødvendig.

Nasjonale og internasjonale føringer
I nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging står det at kommunene avsetter tilstrekkelig areal til ønsket vekst i oppdretts- og havbruksnæringen gjennom oppdaterte planer, som også ivaretar miljøhensyn og andre samfunnsinteresser. Det forventes videre at fylkeskommunene og kommunene utvikler de norske verdensarv-områdene som fyrtårn for den beste praksisen innenfor natur- og kulturminneforvaltningen. I meldingen til Stortinget om kulturmiljøpolitikken (Meld. St. 16 (2019-2020) står det at "regional og kommunal planlegging er helt avgjørende for å sikre de verdiene som ligger til grunn for at de åtte norske verdensarvområdene er gitt verdensarvstatus".

Norge er folkerettslig forpliktet gjennom UNESCOs verdensarvkonvensjon til å sikre og bevare kultur- og naturarv av fremstående universell verdi for fremtidige generasjoner. Vegaøyene er ført opp på verdensarvlisten, som er etablert i samsvar med konvensjonen. Området har derfor en særlig internasjonal status. Det gjelder særlige krav til forvaltningen av slike områder, og det forutsettes at områdene beskyttes mot endringer som kan påvirke deres fremragende universelle verdi. I premissene for verdensarvnominasjonen, slik den kommer til uttrykk i intensjonsavtalen fra 2002, er det stilt som en forutsetning for at de viktige verdiene bevares at de tradisjonelle næringene og øvrig næringsliv fortsatt kan drives økonomisk lønnsomt, og at slik næringsvirksomhet kan utvikles i samme takt som i landet for øvrig. Det samme gjelder nye næringer. Det er videre nedfelt at landbruk, havbruk, fiskeri og turisme skal utvikles i samarbeid og med gjensidig hensyntagen. Det må derfor ved planlegging og gjennomføring av tiltak og aktiviteter i området, dokumenteres og sikres at dette kan ivaretas.

UNESCOs verdensarvsenter er kjent med prosessen i Vega knyttet til akvakultur. UNESCOs rådgivende organer, IUCN og ICOMOS, har i 2017 vært på befaring og kommet med anbefalinger til Norge. Blant anbefalingene er at kommunedelplanen må sikre at akvakultur ikke påvirker verdensarvverdiene, og at kunnskapsgrunnlaget i saken må forbedres før det kan åpnes for akvakultur. Det må blant annet gjennomføres en konsekvensutredning som imøtekommer kravene som stilles når det skal planlegges nye tiltak i et verdensarvområde.

Konsekvensutredning
Konsekvensutredningen til kommunedelplanen skal belyse virkningene av ny arealbruk for landskap, naturmangfold og viktige samfunnsverdier. Det er skjerpede utredningskrav når et verdensarvområde blir berørt. I denne saken mangler konsekvensutredningen en samlet vurdering av akvakulturens påvirkning på grunnlaget for verdensarvstatusen. Alternativ lokalisering og utforming av tiltakene er ikke vurdert i konsekvensutredningen, og fore­byggende tiltak er kun vurdert i begrenset grad.

Landskapspåvirkningen er i konsekvensutredningen for kommunedelplanen vurdert generelt, men ikke i forhold til verdensarvstatusen. Kunnskapen om påvirkning på sjøfugl er hentet fra en rapport utarbeidet av NINA i 2011, som tar for seg påvirkning på sjøfugl på tvers av sektorer, for sjøområdene Nordsjøen og Skagerrak.

Departementet viser til at det foreligger nyere kunnskap om sentrale forhold knyttet til ærfugldriften og verdensarvstatusen. Dette gjelder særlig rapporten "Rapport Vegaøyan verdensarv - visuell karakter", utarbeidet av Sweco i 2016, og rapporten "Sammenstilling av eksisterende kunnskap om påvirkningsfaktorer og effekter på ærfugl og ærfugldrift i Vegaøyan verdensarvområde", utarbeidet av NINA i 2017. All tilgjengelig kunnskap om påvirkning av landskap og ærfugl/ærfugldrift fra Vega er dermed ikke tatt tilstrekkelig i betrakting. Mulige forebyggende og avbøtende tiltak er heller ikke vurdert grundig nok og innarbeidet i planen. Departementet mener derfor at konsekvensutredningen ikke imøtekommer kravene til et tilstrekkelig kunnskapsgrunnlag.

Riksantikvaren og Fylkesmannen i Nordland har stilt krav om tilleggsutredninger, og dette har kommunen akseptert. Programmet for tilleggsutredningene ble vedtatt av Vega kommune 1. juli 2020.

For å være sikker på at akvakulturvirksomhet ikke vil påvirke verdensarvverdiene og verdensarvstatusen negativt, mener departementet at det ikke bør tas stilling til nye områder for akvakultur før arbeidet med den påbegynte tilleggsutredningen er gjennomført. Forslag til avbøtende tiltak og eventuelle krav om miljøovervåking, må også innarbeides i planen.

Departementet legger til grunn at det igangsatte arbeidet med tilleggsutredninger kan medføre at grunnlaget for innsigelsene kan bortfalle. Dersom det også etter den nye prosessen i kommunen er innsigelser til planen som departementet må ta stilling til, vil dette bli gjort på ordinær måte, og med sikte på rask avklaring. Det vises til at man vil se hen til premissene for verdensarvstatusen i intensjonsavtalen fra 2002.

Vurdering etter naturmangfoldloven
Etter naturmangfoldloven § 7 skal prinsippene i loven §§ 8-12 legges til grunn som retningslinjer ved utøving av offentlig myndighet som gjelder naturmangfold, og vurderingen skal framgå av vedtaket. For en kommuneplan vil vurderingen av prinsippene inngå som en del av konsekvensutredningen. På grunn av manglene i konsekvensutredningen som omtalt ovenfor, er heller ikke prinsippene i §§ 8-12 tilfredsstillende vurdert.

Vedtak

Kommunal- og moderniseringsdepartementet sender saken i retur til Vega kommune for videre behandling. Departementet viser til at det er igangsatt arbeid med tilleggsutredninger som vil bidra til å avklare om og på hvilket grunnlag moderne havbruksanlegg kan etableres innenfor Vega verdensarvområde. Så lenge planen ikke er tilstrekkelig utredet, kan departementet ikke ta stilling til planen og innsigelsene fra Riksantikvaren og Fylkesmannen i Nordland.

Departementet legger til grunn at tilleggsutredningene kan føre til at grunnlaget for innsigelsene kan bortfalle. Dersom det også etter den nye prosessen i kommunen er innsigelser til planen som departementet må ta stilling til, vil dette bli gjort på ordinær måte, og med sikte på rask avklaring. Det vises til at man vil se hen til premissene for verdensarvstatusen i intensjonsavtalen fra 2002.

Departementet forventer at arbeidet med tilleggsutredningene gjennomføres så raskt som mulig, og ber om at Vega kommune i nær dialog med Riksantikvaren og Miljødirektoratet legger vekt på å holde den planlagte fremdriften i utredningsarbeidet.
 

Med hilsen

Nikolai Astrup

 

Kopi:
Klima- og miljødepartementet
Miljødirektoratet
Nordland fylkeskommune
Nærings- og fiskeridepartementet
Riksantikvaren – Direktoratet for kulturminneforvaltning
Vega kommune