Vindafjord kommune - motsegn til områderegulering for Ølensvåg

Bakgrunn

Områderegulering for Ølensvåg i Vindafjord kommune er sendt departementet frå Statsforvaltaren i Rogaland i brev 18. september 2020 på grunn av ei uløyst motsegn frå statsforvaltaren. Departementet avgjer etter plan- og bygningslova § 12-13 andre ledd om motsegna skal takast til følgje.

Områderegulering for Ølensvåg legg til rette for utbygging av Ølensvåg sentrum med ei blanding av bustader, forretning, kontor, næring og offentleg og privat tenesteyting. Sør for E134 fører planen vidare hovudtrekka i gjeldande reguleringsplan, med område for bustader og offentlege funksjonar. Denne delen av planområdet er i all hovudsak utbygd etter gjeldande reguleringsplan.

Nord for Vågselva legg planen til rette for utbygging av bustader, fiskeplass og badeplass. Sør for elva mellom elva og E134 er det lagt til rette for bustader og næringsutvikling, Det er òg planlagd ein gang- og sykkelveg over elva nær elvemunningen. For å realisere forslaga på sør- og nordsida av elva, legg planen til rette for utfylling og flytting av Vågselva. Dette vil gi moglegheit for utbygging av fleire bustadkompleks med nærare 50 bustader på sørsida. Områda langs elva er ikkje tidlegare regulert.

Sjøarealet nær elvelaupet er sett av til småbåthamn og til bruk og vern av sjø og vassdrag. Området på nordsida av E134, inkludert heile sentrumsområdet, og arealet langs den eine bekken aust i planområdet, er vist med omsynssone for flaum. Planen viser òg omsynssone støy langs E134 og Bjoavegen. Området er i kommuneplanen for Vindafjord 2017–2029 sett av som sentrumsføremål, byggjeområde for bustader, og bruk og vern av sjø og vassdrag.

Noregs vassdrags- og energidirektorat (NVE), Rogaland fylkeskommune og Statsforvaltaren i Rogaland hadde motsegner til planen. Motsegna frå NVE og Rogaland fylkeskommune vart løyst i eit drøftingsmøte. Motsegna frå NVE vart løyst ved at kommunen aksepterte NVE sine krav til utgreiing.

Statsforvaltaren i Rogaland fremja i brev 31. august 2018 motsegn til planen av omsyn til naturverdiar og motstrid med gjeldande kommuneplan. Motsegna er knytt til planlagd utfylling og flytting av elvelaupet, og til forslag om å leggje til rette for bustader og badeplass på nordsida av elva.

Statsforvaltaren vurderer at dei planlagde tiltaka i sjø og vassdrag, med flytting av elvelaupet, samla sett vil føre til at elvedeltaet vert øydelagd. Statsforvaltaren peikar på at etablering av badeplass med mudring og tilføring av sand vil endre sjøbotnen. Området er eit viktig raste- og overvintringsområde for fleire trua fugleartar. Det er òg registrert førekomst av naturtypen ålegraseng, som er viktig for fiskeyngel. I Ølensvåg er det òg registrert gyteområde for torsk. Vidare er elva eit anadromt vassdrag, med vandring av aure og laks.

Statsforvaltaren peikar på at planforslaget er i strid med den nyleg vedtekne arealdelen av kommuneplanen, og meiner at eit så omfattande tiltak bør avklarast i overordna plan. Statsforvaltaren meiner at kommunen burde lagt fram alternative forslag som i større grad tek omsyn til naturinteresser og økosystemet, der elvelaupet ikkje vert flytta, og ei eventuell utfylling vert avgrensa til sørsida av elva.

Vindafjord kommune vedtok 22. juni 2020 å ikkje ta motsegna til følgje, og å sende saka til endeleg avgjerd i departementet. Kommunen ønskjer å leggje til rette for eit attraktivt sentrum i Ølensvåg, med ei blanding av bustader, næring, forretning, kontor og offentleg og privat tenesteyting. Kommunen meiner det er behov for å flytte elvelaupet, blant anna for å sikre meir areal på sørsida av elva for attraktive bustader mot sjøen. Ei utfylling på sørsida av elva vil medverke til at eit område som i dag ligg brakk og framstår som skjemmande, vert rydda opp i og nyttiggjort. Planen legg til rette for variert utbygging av grønstruktur, leikeplassar, badeplass og turveg. I planen er det òg føreslått ein gang- og sykkelveg som kryssar elva. Kommunen viser til at dagens gang- og sykkelveg går langs hovudvegen, og at det er naudsynt å etablere ein sikrare skuleveg.

Kommunen viser til konsekvensutreiinga av naturmangfald. Elvedeltaet med tilhøyrande naturkvalitetar er, slik kommunen vurderer det, resultat av ei naturleg utvikling, men òg ein følgje av tiltak som tidlegare er gjort på begge sider av elva. Konsekvensane for det biologiske mangfaldet er vurdert som middels negative, og kommunen meiner at det ved avbøtande tiltak, er mogleg å gjennomføre planen. Kommunen meiner omsynet til naturmangfaldet må vurderast opp mot samfunnsnytten av at området vert bygd ut.

Mekling mellom kommunen og statsforvaltaren vart gjennomført 18. mai 2020, utan at partane vart samde om ei løysing. I meklingsmøtet presenterte statsforvaltaren moglege avbøtande grep som kan gjere flytting av elva akseptabel. Mellom anna vart det fremja forslag om å ta område B1 på nordsida av elva og BA3 på sørsida av elva ut av planen, og å flytte forslag til badeplass til sørsida av elva. Det vart òg fremja forslag om å flytte gang- og sykkelvegen lenger vekk frå elvemunningen, og at kantsone og flaummark skulle sikrast med naturleg vegetasjon og i liten grad opparbeidast.

Kommunen på sin side ville ikkje redusere utbyggingsarealet i planen, då dei held fast ved at det avsette arealet er naudsynt for at planen skal gi ei god arealløysing og være økonomisk mogleg å gjennomføre.

Statsforvaltaren i Rogaland har i si oversending 18. september 2020 rådd til at motsegna vert teken til følgje. Statsforvaltaren meiner likevel at eit mogleg kompromiss ved flytting av elva kan vere at ein beheld området nord for elva som eit naturområde med minst mogleg påverknad og inngrep, mens utbygginga vert samla sør for elva.

Møte og synfaring vart gjennomført 2. juli 2021, med representantar frå Vindafjord kommune, Statsforvaltaren i Rogaland, Miljødirektoratet, Klima- og miljødepartementet og Kommunal- og distriktsdepartementet. Forslagsstillar var òg til stades på synfaringa.

Klima- og miljødepartementet rår i brev 6. oktober 2021 til at motsegna vert teken til følgje. Departementet viser til at flytting av elvelaupet og ei utfylling i sjøen vil ha negativ verknad på fleire miljøverdiar av nasjonal og/eller vesentleg regional verdi. Departementet peikar på at Vågselva har ein stor sjøaurebestand, og at det òg går laks opp i elva. På sjøbotnen utanfor elvedeltaet er det førekomstar av ålegras, som har ein viktig funksjon som oppvekstområde for fiskeyngel og gyteområde for torsk. Området er òg eit viktig raste- og overvintringsområde for fleire raudlista fugleartar. Elvedeltaet er godt bevart, og har stor verdi for naturmangfaldet.

Klima- og miljødepartementet viser til Regional plan for vassforvaltning i Rogaland for perioden 2016–2021. Vågselva har moderat økologisk tilstand og ukjent kjemisk tilstand. Departementet kan ikkje sjå at det er vurdert korleis den planlagde utfyllinga og omlegging av elvelaupet vil påverke økologisk og kjemisk tilstand i Vågselva og Ølensfjorden. Dersom dei føreslegne tiltaka kan føre til tap av den økologiske eller kjemiske tilstanden, eller at miljømåla ikkje vert nådd, skal dei vurderast etter vassforskrifta § 12.

Klima- og miljødepartementet viser til at det i gjeldande kommuneplan for 2017–2029 går fram at kommunen har tilstrekkeleg med areal regulert til bustadføremål. Sjølv om kvaliteten på elvedeltaet er redusert på grunn av tidlegare fyllingar, har det framleis ein økologisk funksjon som rasteplass for fuglar og levestad for plantar og insekt. Sidan det allereie er tilstrekkeleg areal til å dekke framtidig bustadbehov i Ølensvåg, er det ikkje klart at utfylling og flytting av elvelaupet, med ei ytterlegare redusering av miljøverdiane, vil gi positiv samfunnsnytte.

Kommunal- og distriktsdepartementet si vurdering

Kommunal- og distriktdepartementet skal etter plan- og bygningslova § 12-13 andre ledd ta stilling til om motsegna til områderegulering for Ølensvåg skal takast til følgje, eller om kommunen sitt vedtak skal godkjennast. Departementet kan gjere naudsynte endringar i planen.

Områdereguleringa omfattar eit stort areal. Store delar av planen gjeld område på sørsida av E134, og område som ligg på sjøsida av E134 langs Ølsfjorden. Denne delen av planen består i all hovudsak av tidlegare regulerte område, og planforslaget gir ikkje store endringar av arealbruken. Det er ikkje knytt motsegn til desse områda.

Planen omfattar òg sentrumsområde på sørsida av Vågselva og eit grøntområde på nordsida av elva, mellom Bjoavegen i nord og E134 mot elvelaupet i sør, med ei avgrensing mot Ølensvågen i øst. Området på sørsida av Vågselva er delvis utbygd, med mellom anna ein bensinstasjon, ein Kiwi-butikk, og bustader. Planen legg til rette for eit byggjeområde på ca. 26 dekar, og ca. 7 dekar av dette er i dag einebustadtomter. Resterande areal er ubygd, og for det meste nytta til lagring av maskiner og liknande. Delar av området er tidlegare utfylte areal som i dag ikkje er opparbeidde. I denne delen av planområdet er det føreslått ei ny utfylling på ca. 3,4 dekar mot elvelaupet, til byggjeområde. Motsegna til planen er knytt til utfylling og flytting av elvelaupet og elvedeltaet, og til planlagd bustad og badeplass på nordsida av elva. Motsegnsområdet er ikkje tidlegare regulert.

I rundskriv frå Klima- og miljødepartementet T-2/2016 er nasjonale og vesentlege regionale interesser på miljøområdet klargjort. Av rundskrivet går det fram at motsegn blant anna skal vurderast når planforslaget er i konflikt med trua naturtypar etter nasjonal raudliste for naturtypar, og med trua artar og deira leveområde. Vidare skal motsegn vurderast ved konflikt med viktige økologiske funksjonsområde for fisk og andre ferskvassorganismar, og med nasjonale laksevassdrag og laksefjordar.

Området på nordsida av elva framstår i dag som eit tilnærma urørt grøntområde på land, med eit elvedelta ut i fjorden. Elvedeltaet er viktig mellom anna som rasteplass for fleire trua fugleartar, og som eit viktig oppvekstområde for torskeyngel. Det er usikkert om eit nytt elvedelta vil byggje seg opp igjen på utsida av ei ny utfylling, og i tilfelle kor lang tid det vil ta. Departementet vurderer difor at utbygging av bustader på nordsida av elva truleg er det tiltaket som i størst grad vil kome i konflikt med viktige naturverdiar i området.

Dersom området på nordsida av elva skal oppretthaldast som eit levande elvedelta, vil det heller ikkje være ønskjeleg med ein badeplass der. I tillegg til å krevje tilkomst, vil ei badestrand i eit slikt område vere avhengig av jamleg vedlikehald og påfyll av sand.

Det er ikkje knytt naturverdiar på land til området sør for elva, og verknaden på naturverdiane vil difor være mindre av utbygging på denne sida av elva enn på nordsida. Den planlagde utbygginga på sørsida krev likevel flytting av elvelaupet og utfylling i sjø. Etablering av nytt landareal vil difor kunne gi negative konsekvensar for naturmangfaldet som er knytt til vassførekomsten.

Kommunal- og distriktsdepartementet meiner at kommunen har utarbeidd ein heilskapleg plan for å gjere Ølensvåg sentrum meir attraktivt gjennom opprydding og tilrettelegging for ny bustad- og næringsutbygging. Flytting av Vågselva og det planlagde utfyllingsområdet på sørsida av elva, er av kommunen vurdert som sentralt for å kunne gjennomføre planen. Kommunen og utbyggjar vurderer den planlagde bustadbygginga i området som ein økonomisk berebjelke i prosjektet.

Departementet vurderer at grepet med å flytte Vågselva og etablere nytt byggeareal i det som no er sjøområde, vil gje negative verknader for naturverdiane i området. Departementet har difor forståing for at statsforvaltaren har fremja motsegn i saka. Av dokumenta i saka, og i dialog med partane, har det likevel kome fram at dei største naturverdiane er knytt til området på nordsida av Vågselva. Samstundes ligg dei viktigaste utbyggingsområda på sørsida av elva.

Departementet meiner difor at ei akseptabel løysing vil vere å halde området på nordsida av eit nytt elvelaup urørt, og at ny utbygging vert avgrensa til sørsida av elva. Departementet vedtek difor at bustadområdet B1 og områder for badeplass BP (på land) og BO (i sjøen) på nordsida av Vågselva vert teke ut av planen, og at området vert beheldt som naturområde, medan dei nye utbyggingsområda på sørsida av elva godkjennast. Løysinga inneber òg at elvelaupet til Vågselva vert godkjend flytta i tråd med planforslaget.

Departementet meiner det er naudsynt å behalde området på nordsida av elva som naturområde. Heile området på nordsida av elva vert difor regulert til arealføremål grønnstruktur med underføremål naturområde, med føresetnader om at området skal tilbakeførast til eit naturleg elvedelta, og at utfylling i sjøen ikkje er tillate.  

Departementet vedtek og ei føresegn om at ein skal planlegge for, og i størst mogleg grad bruke og flytte tidlegare utfylte masser på nordsida, når ein skal fylle ut området på sørsida av elvelaupet. Målet er å tilbakeføre området på nordsida av elva til eit naturlig elvedelta. Kommunen må avgjere kor mykje massar som kan flyttast, men planlegging og gjennomføring må skje i dialog med statsforvaltaren som miljømynde. Det vert òg krav om at kantsone og flaummark skal ha naturleg vegetasjon og i minst mogleg grad opparbeidast, slik statsforvaltaren har føreslått. Departementet legg til grunn at dei vedtekne avbøtande tiltaka vert gjennomført før eller samstundes med flytting av elvelaupet.

Departementet meiner at kryssing av Vågselva med gang- og sykkelveg er viktig for å betre trafikksikkerheita for mjuke trafikantar, og difor kan godkjennast. For å unngå at gang- og sykkelvegen går gjennom den ytste delen av elvedeltaet, må kryssinga av elva trekkast noko lenger vestover enn det planen legg opp til, til friområdet som er planlagd mellom bustadfelta BA4 og BA5. Kommunen må sjølv avgrense den nøyaktige plasseringa i plankartet. For å sikre at elvedeltaet på nordsida av elva får utvikle seg naturleg, vert det òg krav om at gang- og sykkelvegen vert etablert på pilarar gjennom området.

Departementet viser òg til vilkåra frå NVE for å trekke si motsegn. Det er difor tatt inn eit vilkår om at det skal utarbeidast ein flaumanalyse, og at konkrete planar for flytting av elvelaupet må avklarast med NVE.

Departementet vurderer at desse endringane tar omsyn til dei viktige naturverdiane knytt til elvedeltaet på nordsida av elva, samtidig som ønsket til kommunen om ei god sentrumsutvikling og tilrettelegging for ny bustad- og næringsutbygging på sørsida, vert oppnådd.

Vurdering etter naturmangfaldlova
Etter naturmangfaldlova § 7 skal prinsippa i lova §§ 8-12 leggjast til grunn som retningsliner ved utøving av offentleg mynde som gjeld naturmangfald. Vurderingane og vektlegginga skal gå fram av vedtaket. Gjennom konsekvensutgreiinga er naturverdiane i området kartlagt, og kunnskapsgrunnlaget vert vurdert som godt, jf. naturmangfaldlova § 8. Føre-var-prinsippet kjem difor heller ikkje til anvending, jf. lova § 9. Departementet viser til at elvedelta utgjer ei trua naturtype, og det er i dag svært få relativt urørte elvedelta igjen. Deltaet er rasteplass for fleire fugleartar på raudlista, og sjøbotnen utanfor grøntområdet på nordsida av elva er eit viktig oppvekstområde for torskeyngel. Utan avbøtande tiltak kan tiltaka som planen legg opp til forringe områdets verdi som økosystem, og den samla belastninga på økosystemet kan auke, jf. lova § 10. Vedtaket til departementet inneberer at området på nordsida av elva vert skjerma for utbygging. Planen avklarar ikkje kven som skal bere kostnadane for avbøtande tiltak, men det er kommunen sitt ansvar å sørga for at tiltaka vert gjennomført, jf. lova § 11. Departementet vurderer at vedtekne planføresegner om utforming av avbøtande tiltak og avgrensingar i når anleggsarbeid kan skje, tar i vare lova § 12 om miljøforsvarlege teknikkar og driftsmetodar.  

Vurdering etter vassforskrifta
Ny aktivitet eller nye inngrep som medfører at miljømåla ikkje vert nådd, eller at tilstanden vert forringa, kan berre tillatast om vilkåra i vassforskrifta § 12, er oppfylt. Det går fram av Vann-Nett at Vågselva har moderat økologisk tilstand, men den kjemiske tilstanden er udefinert. Ølsfjorden har moderat økologisk tilstand, men som følge av industrien langs fjorden er den kjemiske tilstanden dårleg. Den gjeldande regionale vassforvaltingsplanen har miljømål om god økologisk og god kjemisk tilstand for vassførekomstane.

Flytting av elvelaupet og ei utfylling på sørsida av elva vil kunne påverke naturverdiane i sjøen. For å motverke negative verknader, har kommunen utarbeid planføresegner som skal gjelde for tiltak i sjø, elv og strandsone. Desse skal sikre at omsynet til naturmangfald skal takast omsyn til i anleggsfasen og ved utforming av fysiske tiltak. Departementet vurderer at desse tiltaka, saman dei avbøtande tiltak som departementet no har vedteke, inneber at faren for at miljømåla ikkje vert nådd eller at tilstanden i vassførekomsten ikkje vert nådd, er liten. Departementet meiner difor at vassforskrifta § 12 ikkje kjem til anvending i saka.

Vedtak

I medhald av plan- og bygningslova § 12-13 andre ledd godkjenner Kommunal- og distriktsdepartementet områderegulering for Ølensvåg, vedteken av kommunestyret i Vindafjord kommune 22. juni 2020, med følgjande endringar:

Delområda B1 (bustadføremål), BP (landareal for badeplass) og BO (badeområde i sjøen) vert teke ut av planen. Heile området på nordsida av Vågselva vert regulert til arealføremål grønnstruktur med underføremål naturområde.

Det vert knytt følgjande føresegner til området:

• Området skal tilbakeførast til eit naturleg deltaområde.
• Utfylling i sjøen tillatast ikkje.
• Dagens steinsetting på nordsida av elvelaupet skal fjernast.
• Kantsone og flaummark på nordsida av elva skal ikkje steinsettast eller opparbeidast, og ha naturleg vegetasjon.
• Gang- og sykkelvegen byggast på pilarar slik at den kan tåle at deltaet er aktivt og vert oversvømt, og at massane kan flytte seg ved flaum.
• Ein skal planlegge for, og i størst mogleg grad bruke og flytte tidlegare utfylte masser på nordsida, når ein skal fylle ut området på sørsida av elvelaupet.

Kryssing av elva med gang- og sykkelveg skal leggast mellom delområde BA4 og BA5.

Det skal utarbeidast ein flaumanalyse, og konkrete planar for flytting av elvelaupet skal avklarast med NVE.

Departementet ber om at kommunen gjer dei naudsynte endringane i planen. For kunngjering av planen gjeld plan- og bygningslova § 12-12 siste ledd.
 

Med helsing

Bjørn Arild Gram

 

Kopi:
Klima- og miljødepartementet
Vindafjord kommune
Rogaland fylkeskommune