Spørsmål og svar om fjerde jernbanepakke

Samferdselsdepartementet gjennomfører en høringsrunde om forslag til lovendringer i forbindelse med EUs fjerde jernbanepakke. Men hva er egentlig den fjerde jernbanepakken og hva er hensikten med den? Kan Norge beholde nasjonale krav til sikkerhet og togmateriell? Her følger svar på disse spørsmålene og mange andre  om jernbanepakke 4.

Hva er fjerde jernbanepakke?

EUs fjerde jernbanepakke er en samling med nye regler for jernbanesystemet i Europa. Disse reglene handler om å forenkle og harmonisere prosessene for å godkjenne nytt togmateriell og gi sikkerhetssertifikat til togselskaper. I tillegg innføres krav som legger til rette for økt bruk av konkurranse på likeverdige vilkår. Vi kan fortsatt ivareta våre strenge krav til sikkerhet og kontroll med trafikken på norsk jernbane, og Statens jernbanetilsyn vil fortsatt ha siste ord om den operasjonelle sikkerheten på norsk jernbane.

Hva ønsker man å oppnå?

EUs fjerde jernbanepakke skal bidra til å styrke jernbanens konkurranseevne slik at passasjer- og godstransport på bane blir mer attraktivt.

Enklere og harmoniserte prosedyrer for godkjenning av togmateriell og sikkerhetssertifisering av togselskaper legger til rette for at man får togmateriell raskere ut i markedet. Togselskaper skal møte færre byråkratiske hindre, samtidig som at sikkerhetsnivået opprettholdes eller styrkes.

Jernbanepakken realiserer likeverdige vilkår for markedsadgang og muligheten til å tilby og utføre jernbanetjenester, både for person- og godstransport i Europa. I denne sammenheng er konkurranse et virkemiddel, ikke et mål i seg selv. Jernbanesektoren i Europa har hatt utfordringer med nasjonale særordninger som har gjort det vanskelig for nye aktører å etablere seg med nye, gode tjenester. Dette har bidratt til å svekke jernbanen i konkurranse med bl.a. veitransport.

På hvilken måte forenkles og harmoniseres prosessene knyttet til godkjenning av togmateriell og tildeling av sikkerhetssertifikat?

Statens jernbanetilsyn vil fortsatt ha siste ord om den operasjonelle sikkerheten på norsk jernbane. EUs jernbanebyrå (ERA) får myndighet til å treffe vedtak om godkjenning av togmateriell og tildeling av sikkerhetssertifikat for togmateriell for virksomhet som skal foregå i flere land. Hittil har det vært nødvendig å få godkjenninger og sikkerhetssertifikater fra hvert av de ulike landene som det har vært aktuelt for togselskaper å kjøre tog i. Landene berørt vil ha representanter som deltar i ERAs arbeid.

I tillegg skal byrået forhåndsgodkjenne spesifikasjoner for det felleseuropeiske togkontroll- og signalsystemet ERTMS, men Statens jernbanetilsyn vil fortsatt være vedtaksmyndighet for den endelige tillatelsen til å ta i bruk slike anlegg i Norge. Det er lagt opp til å gradvis innføre ERTMS på hele det norske jernbanenettet, med planlagt ferdigstilling i første halvdel av 2030-tallet.

Kan man beholde nasjonale krav?

Ja, det er mulig å beholde dagens nasjonale krav til både sikkerhet og togmateriell ut fra blant annet særegenheter ved landets jernbanenett, geografiske og klimatiske forhold og historiske forhold.

For Norge gjelder i dag enkelte tilpasninger til de felleseuropeiske reglene, blant annet basert på klimatiske forhold og egenskaper ved strømforsyningsanlegget. Disse må man ta hensyn til før kjøretøy kan tas i bruk på det norske jernbanenettet. Statens jernbanetilsyn skal gi innspill til EUs jernbanebyrå om disse kravene er oppfylt. De nasjonale kravene til kjøretøy for å kunne kjøre på det norske jernbanenettet finner vi i kjøretøyforskriften.

Det er også flere egenskaper ved det norske jernbanenettet som togselskapene må ta hensyn til før de kan kjøre tog på norske strekninger. Les mer om dette på Bane NORs hjemmesider.

Lover og regler om jernbanen finnes på Statens jernbanetilsyns nettsider.

Hvis et land vil innføre nye nasjonale krav, må disse være berettigede og ikke gå lenger enn nødvendig. Dette er et eksisterende prinsipp, og er ikke nytt ved fjerde jernbanepakke. Det er sjelden man innfører nye nasjonale krav, siden regelverksutviklingen foregår på europeisk nivå.

Blir kravene til sikkerhet svekket med den nye ordningen for felles sikkerhetssertifikat og godkjenninger av togmateriell?

Nei, flere sikkerhetskrav er allerede felles for jernbanen i Europa. I tillegg kan de ulike landene beholde nasjonale sikkerhetskrav. De nasjonale sikkerhetsmyndighetene skal bistå EUs jernbanebyrå i vurderingen av de ulike søknadene, ved å vurdere dem opp mot nasjonale regler. Statens jernbanetilsyn vil fortsatt ha siste ord om den operasjonelle sikkerheten på norsk jernbane.

Det legges dessuten opp til en styrking av samarbeid og utveksling av "best practice" for gjennomføring av tilsyn i EUs jernbanebyrå. Her har norske myndigheter allerede en velfungerende tilsynsmetodikk. Denne felles metodikken har til nå ikke vært likt gjennomført i alle EU-statene, men praktiseringen blir nå harmonisert i hele Europa. Dette bidrar særlig til at land med et lavere sikkerhetsnivå får drahjelp til å forbedre sitt sikkerhetsarbeid.

Generelt er sikkerheten på jernbanen i både Norge og Europa ansett for å være høy. Den fjerde jernbanepakken legger til rette for å styrke den ytterligere.

Kan norske myndigheter stanse togselskaper selv om ERA har gitt dem tillatelse til å kjøre i Norge?

Ja, det følger av den norske jernbaneloven at Statens jernbanetilsyn kan stanse driften når sikkerhetsmessige hensyn krever det. I tillegg er togselskapene selv pålagt etter loven å stanse driften dersom hensynet til sikkerheten tilsier det. Disse reglene blir ikke endret ved innføring av jernbanepakken.

Skal EUs jernbanebyrå også gjennomføre tilsyn med togselskaper?

Nei. I de sakene der ERA treffer vedtak, vil det være de nasjonale sikkerhetsmyndighetene som har ansvaret for oppfølgingen gjennom tilsyn, slik som i dag. Alle togselskaper som får utstedt felles sikkerhetssertifikat av byrået er gjenstand for tilsyn fra Statens jernbanetilsyn når de opererer i Norge. Kravene til tilsyn forblir de samme som før.

Det er dermed ingen vesentlig endring i Statens jernbanetilsyns rolle som tilsynsmyndighet.

Påvirkes reglene om føreropplæring og førerkompetanse?

Nei. Fjerde jernbanepakke medfører ingen endringer i krav til opplæring og kompetanse for lokførere. For å kunne kjøre tog i Norge, må lokførere ha sertifikat som omfatter kompetanse for kjøring på de aktuelle norske strekningene med det aktuelle togmateriellet, og beherske norsk på et gitt nivå. Les mer om krav til og opplæring av førere på Statens jernbanetilsyns nettsider.

Åpner det nye regelverket for at Statens jernbanetilsyn fortsatt kan utstede sikkerhetssertifikat og godkjenne togmateriell?

Ja, togselskapene kan be om at felles sikkerhetssertifikat gis av den nasjonale sikkerhetsmyndigheten istedenfor ERA, dersom virkeområdet er begrenset til dette landet. Tilsvarende kan man be om at den nasjonale sikkerhetsmyndigheten godkjenner togmateriell, hvis bruksområdet er begrenset til jernbanenettet i ett medlemsland.

Har Norge kommet med innspill til utformingen av jernbanepakke 4, og på hvilken måte har forslagene fra norsk side fått gjennomslag?

  • Ja, norske myndigheter har bidratt aktivt til at reglene i fjerde jernbanepakke skal være i tråd med norske interesser, særlig:
    • Frihet i utformingen av trafikkpakker
    • Adgang til å eie både togselskap (NSB) og infrastrukturforvalter (Bane NOR) i samme departement
    • Nasjonale krav for bl.a. vinterforhold og strømforsyning
    • Mer konkrete krav til systemer for sikkerhetsstyring

Reglene i pakken er i stor grad i tråd med de innspillene som norske myndigheter har foreslått overfor EU-systemet.

Hvordan bidrar Norge i arbeidet til EUs jernbanebyrå?

På vegne av Norge deltar Statens jernbanetilsyn for fullt i ERAs arbeid. Videre er Norge representert i ERAs styre, men uten stemmerett. I tillegg får flere bransjeorganisasjoner delta i ERAs arbeid, og her er norske virksomheter og organisasjoner representert gjennom sine europeiske paraplyorganisasjoner. Norske borgere kan få jobb i ERA på lik linje med borgere av EU.

Dette bidrar til at kunnskap om norske forhold og metoder blir spilt inn i ERAs arbeid med koordinering og utvikling av jernbanesektoren.

Hvordan foregår saksbehandlingen i EUs jernbanebyrå?

Togselskaper og andre søkere sender søknaden sin til en fellesportal hos ERA. Det vil være mulig å søke på sitt eget språk. Norske togselskaper kan derfor sende sine søknader til ERA på norsk.

For de sakene der ERA skal treffe vedtak, skal den nasjonale sikkerhetsmyndigheten involveres for vurdering opp mot nasjonale krav. Saksbehandlingen av hver enkelt sak foretas av aktuelle eksperter som er valgt ut fra en "pool of experts", bestående av eksperter fra hele EU/EØS-området. Statens jernbanetilsyn nominerer norske eksperter inn til denne ordningen.

Det skal inngås egne samarbeidsavtaler mellom byrået og de nasjonale sikkerhetsmyndighetene, og disse skal regulere bl.a. fordeling av kostnader og involvering av eksperter i hver enkelt sak. Disse avtalene inngås etter en felles mal, for å sikre likeverdige vilkår. Statens jernbanetilsyn deltar i arbeidet med å utvikle disse samarbeidsavtalene, og tar sikte på å inngå en egen avtale med byrået.

Hva er status for behandlingen av jernbanepakke 4 i EU?

Alle reglene som utgjør pakken er vedtatt i EU. I EU-systemet arbeider ERA og EU-kommisjonen med å forberede innføringen av pakken. Dette består særlig i utarbeidelse av og vedtak om utfyllende regler på områder som Kommisjonen har myndighet til, opprettelse av praktiske ordninger for de nye oppgavene til ERA og forberedelser av avtaler mellom ERA og de nasjonale sikkerhetsmyndighetene. Statens jernbanetilsyn deltar aktivt i dette arbeidet, og Norge er representert i de relevante foraene som behandler disse sakene.

Når vil saken bli fremmet til behandling i Norge?

Samferdselsdepartementet planlegger å sende forslag til nødvendige lovendringer for å gjennomføre fjerde jernbanepakke i norsk rett på høring i juni.

Med bakgrunn i høringen vil departementet forberede en lov- og samtykkeproposisjon som kan sendes Stortinget innen utgangen av 2018.

Når vil EUs fjerde jernbanepakke bli innlemmet i EØS-avtalen?

Dette er det for tiden vanskelig å si noe sikkert om. Dette avhenger også av behandlingen i de andre EØS -landene.

Innføres det krav til konkurranse om persontogtrafikken?

Staten ved Jernbanedirektoratet er ansvarlig for å inngå avtaler om offentlig kjøp av persontogtransport. Hovedtyngden av trafikken har frem til nå vært kjøpt inn av staten ved såkalt direktetildeling til NSB. Avtaler om å utføre trafikk i visse områder eller på visse strekninger vil det etter hvert bli konkurranse om. Uavhengig av EUs fjerde jernbanepakke gikk et flertall på Stortinget i behandlingen av regjeringens jernbanereform våren 2015 inn for å innføre konkurranse om persontogtilbudene i Norge. De første konkurransene er allerede lyst ut, se https://www.jernbanedirektoratet.no/no/togkonkurranse/.

Fjerde jernbanepakke inneholder krav til hvordan myndighetene skal gå frem når de inngår nye avtaler om offentlig kjøp av persontogtransport. Målet er å sikre at man får god kvalitet på tjenestene, og å unngå at det offentlige betaler for mye til selskaper som utfører tjenestene.

Nye krav til avtaler om offentlig kjøp av persontogtransport vil gjelde fra 3. desember 2019. Dette gjelder i EU. Hvis pakken tas inn i EØS-avtalen før dette vil fristene gjelde tilsvarende for Norge.

Avtaler om offentlig kjøp av persontogtransport kan direktetildeles etter dagens regler frem til 24. desember 2023 med en varighet på inntil ti år. Senest fra 25. desember 2023 må slike avtaler som utgangspunkt tildeles etter konkurranse. Det betyr at etter en overgangsfase blir hovedregelen at de ansvarlige myndighetene må gjennomføre konkurranse når de skal inngå avtaler om offentlig tjenesteytelse av persontogtransport, slik det allerede er krav om for andre kollektivtransporttjenester.

Finnes det unntak fra kravet til konkurranse?

EUs fjerde jernbanepakke åpner for å tildele kontrakter direkte (altså uten konkurranse) i visse tilfeller:

  • Særlige omstendigheter som gjør at direktetildeling av kontrakten vil gi bedre kvalitet på tjenestene og/eller høyere kostnadseffektivitet
  • Manglede interesse i markedet/mangel på tilbydere
  • Lav kontraktsverdi eller begrenset omfang av transporten  
  • Hastetiltak ved fare for trafikkavbrudd

Etter det første alternativet kan den vedkommende myndigheten (i Norge er dette Jernbanedirektoratet) tildele kontrakter direkte hvis det anses "berettiget ut fra de relevante strukturelle og geografiske særtrekkene i markedet og jernbanenettet, særlig med hensyn til størrelse, særtrekk ved etterspørselen, jernbanenettets kompleksitet, teknisk og geografisk isolasjon og de tjenestene som omfattes av kontrakten". Dette fremgår av EUs kollektivtransportforordning. I slike tilfeller skal det være mulig å be om en vurdering fra et uavhengig organ, dvs. at en berørt aktør kan be om at det gjøres en vurdering av om forordningens vilkår for direktetildeling er oppfylt. Det kan være aktuelt å utpeke Statens jernbanetilsyn som et slikt uavhengig organ.

Kan det stilles krav til lønns- og arbeidsvilkår i konkurransene?

Ja, det er et krav i det nye regelverket at de som yter en offentlig tjeneste (dvs. togselskapene som vinner konkurransen) skal "overholde gjeldende sosialrettslige og arbeidsrettslige forpliktelser" som fremgår av EU-lovgivning, nasjonal lovgivning eller tariffavtaler. Vi har i Norge en bestemmelse i jernbaneloven som medfører at arbeidsmiljølovens regler om virksomhetsoverdragelse gjelder ved konkurranse om persontogtrafikk.

I tillegg har vi en nasjonal regel som skal forhindre sosial dumping, slik at både de ansatte i togselskapene og hos underleverandører må ha lønns- og arbeidsvilkår som ikke er dårligere enn det som er normalt for vedkommende sted og yrke.

Er det krav til å privatisere jernbanen?

Nei. Fjerde jernbanepakke inneholder ingen krav til at staten skal gi fra seg eierskapet til jernbanen. Regjeringen har ingen planer om å sette ut ansvaret for å forvalte jernbaneinfrastrukturen til private aktører. Tvert imot driver regjeringen nå med store investerings- og vedlikeholdsprosjekter for norsk jernbane.

Det er stor variasjon mellom landene i EU/EØS hvordan man organiserer jernbanedriften. Det er derfor et viktig hensyn bak regelverket at man skal ivareta eksisterende nasjonale løsninger for sektoren, men på en slik måte at man har rettferdige vilkår for å utføre jernbanetjenester oppå infrastrukturen. Man skal bl.a. sørge for at det ikke foregår kryssubsidiering av offentlig kjøpt persontransport og andre former for transport, fordi det vil kunne forstyrre konkurransevilkårene i jernbanemarkedene. Å overvåke markedene for jernbanetjenester er blant Statens jernbanetilsyns oppgaver, se https://www.sjt.no/jernbane/markedsovervaking/.

Det ligger til rette i regelverket for at man kan velge - hvis det er et ønske nasjonalt - å sette ut enkelte av infrastrukturforvalters tjenester til andre. Uansett er det klare regler om ansvar for sikkerheten og for å sikre tydelige roller mellom aktørene.  

Blir det fritt frem for kommersielle aktører?

Det vil i prinsippet bli åpen tilgang til jernbanenettet. Slik har det vært innen godstrafikk i Norge i over ti år allerede. Det betyr at alle som ønsker å kjøre tog, kan få lov til det, men det er noen viktige betingelser:

- Man må ha lisens fra Statens jernbanetilsyn og felles sikkerhetssertifikat fra ERA (eller Statens jernbanetilsyn ved utelukkende nasjonal drift)

- Man må søke om ruteleier fra infrastrukturforvalter (Bane NOR) og inngå sportilgangsavtale

- Det må være tilstrekkelig kapasitet på sporet

- Den nye tjenesten må ikke forstyrre likevekten i en eksisterende avtale om offentlig tjeneste. Det betyr at man f.eks. ikke kan starte opp nye ruter som innebærer "cherry-picking", dvs at man bare velger de mest inntektsbringende avgangene. Dette reguleres nærmere i egne regler. Det vil være Statens jernbanetilsyn som skal vurdere dette.

Hvis et kommersielt togselskap ønsker å starte en ny rute i Norge, er det altså bl.a. en forutsetning at det er tilstrekkelig kapasitet på sporet. Hvis det er søkt om flere ruteleier på en strekning enn det er plass til, sier vi at strekningen er overbelastet. Da kan det tre inn egne regler om prioritering av søknadene om ruteleier. I Norge har vi bestemmelser om at de togselskapene som har avtale med staten om å utføre offentlig tjeneste har første prioritet. Videre skal godstog prioriteres. De kommersielle togselskapene som ønsker å prøve seg på trafikk i Norge må altså vike for de offentlig kjøpte tjenestene og godstogene hvis det ikke er mer kapasitet i sporet. Mesteparten av NSBs trafikk og Flytogets tilbringertjeneste til og fra Oslo lufthavn er i dag omfattet av avtaler med staten om offentlig tjeneste.

Vil Samferdselsdepartementet fortsatt kunne ha ansvar for både NSB (operatør) og Bane NOR (infrastruktur)?

Eierforholdene til NSB og Bane NOR berøres ikke av fjerde jernbanepakke. Samferdselsdepartementet vil fortsatt kunne ha eieransvar for begge selskapene.

Det er fastsatt strenge regler om såkalt vertikalt integrerte selskaper for å unngå interessekonflikter ved utøvelsen av infrastrukturforvalters sentrale funksjoner som tildeling av ruteleier, trafikkstyring osv. Samtidig fremgår det eksplisitt at en infrastrukturforvalter og et trafikkselskap som begge eies av staten ikke utgjør en vertikalt integrert virksomhet, heller ikke når de forvaltes av samme departement.

Hvilke direktiver og forordninger består pakken av?

Fjerde jernbanepakke består av seks direktiver og forordninger. Direktiver er regler som må innarbeides i nasjonale lover og forskrifter, mens forordninger tas direkte inn i nasjonal rett slik de er:

  1. Nytt direktiv om jernbanesikkerhet. Senest 16. juni 2019 skal medlemsstatene ha gjennomført direktivet, og fra samme dato skal EUs jernbanebyrå (ERA) utstede felles sikkerhetssertifikat. Det er mulig å forlenge denne fristen med ett år.
  2. Nytt direktiv om samtrafikkevnen i EU. Senest 16. juni 2019 skal medlemsstatene ha gjennomført direktivet, og fra samme dato skal ERA utstede godkjenninger av togmateriell. Det er mulig å forlenge denne fristen med ett år.
  3. Forordning om EUs jernbanebyrå, ERA. Forordningen er trådt i kraft i EU, og ERA skal utføre sine nye oppgaver fra senest 16. juni 2019.
  4. Direktiv om åpning av markedet for innenlands persontogtransport og forvaltning av jernbaneinfrastrukturen. Direktivet skal være gjennomført innen 25. desember 2018, men bestemmelsene om fri tilgang til jernbanen for persontogselskaper skal gjelde med virkning for ruteplaneperioden som begynner 14. desember 2020.
  5. Forordning om åpning av markedet for innenlands persontogtransport. Forordningen trådte i kraft 24. desember 2017, og nye krav til avtaler om offentlig kjøp av persontogtransport vil gjelde fra 3. desember 2019. Avtaler om offentlig kjøp av persontogtransport kan direktetildeles frem til 24. desember 2023, med en varighet på inntil ti år. Senest fra 25. desember 2023 må avtaler om offentlig kjøp av persontogtransport tildeles etter konkurranse, selv om det fortsatt er mulighet for direktetildeling på visse vilkår.
  6. Forordning om oppheving av felles regler for standardisering av jernbaneforetaks regnskaper. Denne har ingen reell betydning for Norge, og er allerede tatt inn i EØS-avtalen og gjennomført i norsk rett.
Til toppen