Norges virkemidler i det multilaterale samarbeidet

Internasjonale politiske innsatser, diplomatiske bidrag og partnerskap

Norge bør engasjere seg når mulige initiativer er i vår interesse, når vi er etterspurt og har et fortrinn som aktør, og det er mulig for oss å påvirke utfallet. Det at Norge ikke er en stormakt og ikke har fortid som kolonimakt gjør det ofte enklere for oss å bygge partnerskap og finne løsninger på tvers av regionale grupper i multilaterale fora. Videre har vi spesiell kompetanse i mange spørsmål som er viktige for Norge, som hav og ressursforvaltning, eller hvor vi har engasjert oss over lang tid, som i Israel/Palestina-konflikten. Norske aktører har også god og lang erfaring med samarbeid mellom offentlige myndigheter og sivilt samfunn.

Politiske og diplomatiske innsatser

Norge deltar med mye politiske og diplomatiske ressurser i multilateralt arbeid, og vi engasjerer oss i å finne løsninger. Norges innsats kommer i mange former – som tydelig og kompetent forhandlingspartner, som betydelig bidragsyter til politikkutforming innenfor felter som fred og forsoning, utdanning, likestilling, helse og miljø, fattigdomsbekjempelse og som forsvarer av felles normer og regelverk som sikrer verden et minimum av forutsigbarhet.

De mange møtene som finner sted i forbindelse med multilaterale arrangementer mellom våre politikere og politiske ledere fra andre land kan være avgjørende for å fremme interesser og saker som er viktige for Norge.

Et eksempel på en politisk innsats hvor Norge har utnyttet sine komparative fortrinn, er i arbeidet for kvinner, fred og sikkerhet. Da Sikkerhetsrådet i 2000 vedtok resolusjon 1325, var det første gang FNs øverste organ for fred og sikkerhet slo fast at kvinner og menn kan rammes ulikt av krig og konflikt, og at kvinner må delta i freds- og sikkerhetsinnsats om vi skal lykkes med å skape varige fredsløsninger. 

Partnerskap

Norge er avhengig av samarbeid med andre land for å få gjennomslag for norske forslag og posisjoner i multilaterale organisasjoner. Når systemet er under press, også fra våre egne tradisjonelle allierte, er det nødvendig å tenke nytt og søke nye partnere, fra alle deler av verden.

Vennegrupper

I såkalte vennegrupper, finner engasjerte og likesinnede land sammen for å koordinere og styrke den internasjonale innsatsen rundt et tema, et land eller en diplomatisk prosess. Vennegruppene kan også være verdifulle fora for å styrke dialogen med land vi ellers ikke samarbeider tett med.

Et eksempel er FN-vennegruppen for forebygging av voldelig ekstremisme, som ble startet av Norge og Jordan i 2017. Formålet er å sette søkelys på de underliggende årsakene til voldelig ekstremisme og sørge for enighet om en felles FN-politikk.

Norske kandidaturer, formannskap og styreplasser

For å kunne påvirke de multilaterale organisasjonene er det avgjørende å sitte ved bordet når viktige avgjørelser tas.  Medlemskap i viktige styringsorganer og periodiske tillitsverv er av stor betydning. Å bruke menneskelige ressurser på dette er et av Norges verktøy i multilateralt arbeid. Men Norge kan ikke være overalt. Vi må prioritere de kandidaturene, formannskapene og styreplassene som er avgjørende for norske interesser.

Et av de viktigste og mest synlige virkemidlene i den diplomatiske verktøykassen er medlemskap i FNs sikkerhetsråd. Norge har vært medlem av Sikkerhetsrådet fire ganger, sist i perioden 2001–02, og vant 17. juni 2020 valget om en plass i rådet for perioden 2021–22. Norge stilte som kandidat for å fremme både nasjonale og globale interesser. Å sitte i Sikkerhetsrådet gir en spesielt god mulighet til å støtte opp om FN, folkeretten og resten av det multilaterale systemet som er avgjørende for Norges sikkerhet og suverenitet. Medlemskapet gir også en mulighet til å styrke våre relasjoner til andre land i og utenfor Sikkerhetsrådet.

Norge har all interesse av å løse konflikter som skaper fattigdom og nød. Slik støtter vi opp om våre investeringer i bærekraftig utvikling og reduserer humanitære lidelser. Norge har også bred erfaring med fredsprosesser og kan bringe inn i Sikkerhetsrådet en kapasitet og kompetanse som kan bidra til fred. Andre nyere eksempler på norske lederroller i det multinasjonale systemet er Norges presidentskap i FNs økonomiske og sosiale råd (Ecosoc) fra juli 2019 til juli 2020, medlemskapet i verdensarvskomiteen under Unescos verdensarvkonvensjon i 2017–2021, presidentskapet i FNs femte miljøforsamling i 2021 og presidentskapet for den internasjonale minekonvensjonen i 2018–2019.

Rekruttering til internasjonale organisasjoner

Å fremme rekruttering av nordmenn, særlig til ledende stillinger i internasjonale organisasjoner, tilfører Norge både innflytelse og nyttig kompetanse.. Regjeringen vil utarbeide en ny strategi for økt rekruttering av nordmenn til internasjonale organisasjoner.

Økonomiske bidrag

Økonomiske bidrag til det multilaterale systemet er et avgjørende virkemiddel for å nå målsetningene i norsk utenriks- og utviklingspolitikk. De multilaterale organisasjonene er særlig viktige kanaler for norsk bistand.. Gjennom å benytte multilaterale kanaler bidrar vi også til at systemet opprettholdes og fungerer.

Norge regnes som en viktig støttespiller for FN-systemet og andre multilaterale organisasjoner som jobber for bærekraftsmålene og mot fattigdom. Norsk bistand gjennom slike organisasjoner økte med 2,3 milliarder fra 2018 til 2019, og utgjorde i fjor 57 prosent av norsk bistand. Verdensbankgruppen er totalt sett Norges største partner og mottok i 2019 4,1 milliarder kroner fra Norge. FNs utviklingsprogram mottok 2,55 milliarder.

Norges økonomiske støtte bidrar til å øke vår innflytelse globalt, øker tilgangen til sentrale politiske organer og gir oss også større innflytelse over hvordan de multilaterale organisasjonene arbeider.

Det gjøres mange avveininger mht hvordan bidrag kanaliseres til det multilaterale systemet. I Norge kan midler ofte stilles til rådighet på relativt kort tid, og vi kan komme raskt på banen i kritiske faser av nye initiativer.

Hvordan økonomiske bidrag fordeles mellom kjernebidrag og øremerkede midler betyr mye for organisasjonene som mottar støtte. Anbefalinger om godt multilateralt giverskap tilsier økt kjernestøtte og flerårige bidrag. Generelt vil større kjernebidrag gjøre det lettere for organisasjonene å planlegge og følge opp felles prioriteringer og tilpasse arbeidet til nye behov.

For å sørge for at norsk bistand gir best mulige resultater, samt styrke og forbedre de multilaterale organisasjonene, følger Norge opp evalueringer og resultatrapporter i organisasjonenes styrer og i årlige konsultasjoner. Norge deltar aktivt i Mopan (Multilateral Organisations Performance Assessment Network), som gjør vurderinger av multilaterale humanitære- og utviklingsorganisasjoners effektivitet.

Fond

Fond er viktige kanaler for norsk bistand. Det finnes mange ulike typer fond, som tjener forskjellige formål og har ulike fortrinn og utfordringer.

Fellesfond administrert av FN finansierer samarbeid mellom FN-organisasjoner for å nå felles mål. Slike fond sørger blant annet for bedre samhandling og støtter opp under reform av FNs utviklingssystem, inkludert styrking av FNs landsjef (stedlig koordinator) sin rolle. Norge var i 2017 nest største bidragsyter til fellesfond i FN. Dette gir oss synlighet og en stemme det lyttes til.

Norge er en av de største giverne til FNs nødhjelpsfond Cerf og signerte i 2018 en fireårig avtale for å sikre mer forutsigbar finansiering. 

Tematiske flergiverfond i Verdensbanken og de regionale utviklingsbankene brukes blant annet til å teste innovative finansieringsmekanismer, eller støtte underfinansierte eller politisk sensitive saker. For Norge har slik støtte vært en måte å øke gjennomslag for våre prioriteringer i institusjoner der vi ellers er små aktører. I Verdensbanken har for eksempel Norge en eierandel på under en prosent, men er en avgjørende giver til flere enkeltfond.

Samtidig er det viktig å være klar over at bruken av tematiske fond innebærer øremerking av bistandsmidler og kan i noen tilfeller bidra til fragmentering. På noen tematiske områder, hvor det i dag eksisterer mange fond og andre aktører, kan det være behov for å se på om den multilaterale arkitekturen er riktig satt sammen eller bør forenkles.

EØS-midlene

Gjennom EØS-midlene for perioden 2014–21 bidrar Norge med om lag 26 milliarder kroner til 15 av EUs medlemsland. EØS-midlene er Norges bidrag til sosial og økonomisk utjevning i EØS-området. Det økonomiske bidraget er også viktig for å styrke forbindelsene våre til mottakerlandene. Siden 2004 har støtten vært samlet i to ordninger. Den ene ordningen er finansiert av Norge alene (Norway Grants), mens den andre ordningen (EEA Grants) også inkluderer bidrag fra Island og Liechtenstein. Størrelsen på bidragene avtales i forhandlinger mellom EØS/Efta-statene og EU.

Forsvaret og politiets innsatser

Bidrag fra Forsvaret og politiet er andre viktige virkemidler. Hovedformålet med norsk deltakelse i internasjonale operasjoner er å bidra til internasjonal stabilitet og sikkerhet, og dermed også til vår egen sikkerhet.  Deltakelse i internasjonale operasjoner skal være forankret i folkeretten. Det er ofte kombinasjonen av diplomatiske og militære virkemidler som fører til løsning av konflikter, inkludert på måter som gjør at diplomatiet kan vinne frem og man slipper å ta i bruk militære virkemidler.

Norge bidrar i internasjonale oppdrag gjennom FN, Nato, OSSE, EU og koalisjoner. Fredsoperasjoner omfatter i varierende grad både militære og sivile elementer. Vi arbeider også for å øke kvinneandelen i internasjonale operasjoner, inkludert til lederstillinger.

Norge har betydelig kapasitet til å bidra til sikkerhetssektorreform og sivil krisehåndtering, med politirådgivere, personell fra kriminalomsorgen og eksperter fra øvrige deler av rettskjeden og innen forvaltning. Sivile beredskapsstyrker som Norcap, GenCap, ProCap og Nordem har personell med bred kompetanse og ulike nasjonaliteter som kan sendes ut på kort varsel.

Innenfor Nato-rammen deltar Norge blant annet i Resolute Support Mission i Afghanistan med stabsoffiserer og et bidrag fra Forsvarets spesialstyrker som driver kapasitetsbygging av det afghanske spesialpolitiet. Norge har siden etableringen i 2017 bidratt til Natos fremskutte nærvær (Enhanced Forward Presence) i Litauen med Tyskland som rammenasjon. Dette er et konkret uttrykk for solidaritet med de allierte som føler seg særlig utfordret av Russland.

Innenfor FN-rammen er vårt bidrag til FN-operasjonen Minusma i Mali tyngdepunktet for norsk militær innsats. En oversikt over norske militære og politimessige innsatser internasjonalt finner du på Forsvarsdepartementets nettsider. Norge deltar også med militært personell i FN-operasjonen i Sør-Sudan (Unmiss) og i UN Truce Supervison Organisation (Untso) i Midtøsten.

Innenfor OSSE bidrar Norge med observatører til den spesielle overvåkningsstyrken i Ukraina, og til OSSEs ulike institusjoner, sendelag og valgobservasjonsoppdrag. Norge bidrar til å opprettholde relevansen til konvensjonelle rustningskontrollregimer ved å gjennomføre og tilrettelegge for inspeksjoner, observasjoner og evalueringsbesøk.

Norsk politi deltar i internasjonale fredsoperasjoner, ofte i regi av FN, i land som har behov for støtte til å gjenopprette en normal samfunnsstruktur etter krig og konflikt og bidrar til å bygge opp kapasitet i lokalt og nasjonalt politi.

Innenfor EU-rammen har Norge bidratt til flere sivile og militære krisehåndteringsoperasjoner. Norsk politi deltar i tillegg gjennom Schengen i det europeiske samarbeidet om grensekontroll under Fron

Representasjon og tilstedeværelse

Utenrikstjenesten besto per august 2020 av Utenriksdepartementet, 81 ambassader, ni faste delegasjoner til multilaterale organisasjoner, ni generalkonsulater og to andre representasjoner. Rundt 2500 personer er tilknyttet tjenesten, inkludert om lag 100 spesialutsendinger fra andre departementer og institusjoner i Norge. Når Norge engasjerer seg i saker i FN, Nato, overfor EU eller andre organisasjoner, skjer det ikke bare i UD og delegasjonene, men i stor grad på ambassadene, i relevante departementer og i underliggende etater.

De fleste fag-departementene ivaretar norske interesser i en rekke multilaterale organisasjoner på sine respektive ansvarsområder. Samlet gir dette Norge et bredt nedslagsfelt for å innhente informasjon og påvirke multilaterale prosesser fra ulike ståsteder, og understreker behovet for internasjonal kompetanse i hele statsforvaltningen.

Forskning og kunnskap

Et annet virkemiddel Norge bruker i sitt multilaterale arbeid er produksjon og finansiering av forskning og kunnskapsgrunnlag til internasjonale forhandlinger samt norske eksperters deltakelse i ulike fagkomiteer. Dette verktøyet har vært særlig viktig i vårt arbeid med nordområde- og ressursspørsmål, og i internasjonale forhandlinger om klima- og miljøavtaler. Felles kunnskapsgrunnlag gjør at det blir tatt bedre beslutninger i multilaterale fora. Det er også lettere å enes om problemer og løsninger når virkelighetsforståelsen er lik. Norge bør derfor prioritere å bruke dette virkemiddelet i spørsmål som berører norske interesser.

• Les mer om virkemidlene i det multilaterale samarbeidet i Meld. St. 27 (2018-2019)