Norges utviklingsbistand til Afghanistan

Før 2001 var det norske engasjementet i Afghanistan begrenset til sivil bistand via FN og de frivillige norske organisasjonenes arbeid for flyktninger. Årsaken til den betydelige veksten i det norske engasjementet fra 2002 var terrorangrepet mot USA 11. september 2001.

Sammen med andre land og på grunnlag av vedtak i Sikkerhetsrådet, mobiliserte Norge både militær og sivil bistand for å hindre at Afghanistan igjen skulle kunne bli et arnested for internasjonal terrorisme. Mellom 2002 og 2014 bidro omlag 8.500 norske menn og kvinner militært og sivilt i landet. I en periode på sju år frem til 2012 var den norske militære innsatsen konsentrert til Faryab-provinsen. Her ledet  Norge et stabiliseringslag («Provincial Reconstruction Team») som hadde ansvaret for sikkerheten i provinsen. Om lag en femtedel av den norske sivile bistanden ble i disse årene benyttet i Faryab-provinsen, de viktigste sektorene var utdanning, helse, ungdoms- og kvinnerettede tiltak, jordbruk og andre prosjekter.

Sommeren 2013 tok afghanerne selv over ansvaret for sikkerhet i landet. Nedtrappingen av Isaf (International Security Assistance Force) ble fullført i desember 2014. Natos nye operasjon i Afghanistan, Resolute Support Mission, fra 1. januar 2015, har som mandat å bidra med opplæring, trening og støtte til afghanske styrker. I takt med nedtrappingen av det internasjonale militære nærværet, vil den norske innsatsen i større grad konsentreres om sivil bistand.

Valget 2014

Den 29. september 2014 ble landets første fredelige maktoverføring gjennomført, etter en krevende valgprosess.  Ashraf Ghani ble innsatt som president, og Abdullah Abdullah ble utnevnt som regjeringens «Chief Executive Officer».

Den nye samarbeidsregjeringen i Kabul har satt i gang reformer og tiltak på mange områder, blant annet for å øke statens inntekter. Samtidig er det langt fram til Afghanistan kan finansiere egne budsjetter, og landet vil ha behov for internasjonal bistand i mange år framover.

Norsk bistand

Fra 2001 til 2014 har Norge gitt 7,6 milliarder kroner til sivil bistand i Afghanistan. Afghanistan er dermed blant de landene som mottar mest norsk støtte. I den strategiske partnerskapsavtalen mellom Afghanistan og Norge fra 2013, har Norge forpliktet seg til å være en langsiktig utviklingspartner for Afghanistan. Norge har gitt tilsagn om å bidra med 750 millioner kroner årlig ut 2017, mens Afghanistan har forpliktet seg til å gjennomføre reformer som skal styrke kvinners rettigheter, bedre MR-situasjonen og bekjempe korrupsjon. I 2014 ble det foretatt en reduksjon på 50 millioner kroner i bistanden på grunn av utilstrekkelig oppfølging av disse afghanske forpliktelsene.

Norsk bistand til Afghanistan er konsentrert om tre viktige sektorer for landets fremtid. Den første er godt styresett, demokrati og menneskerettigheter. Norge støtter kompetanse og kapasitetsutvikling på mange nivåer fra lokale grasrotorganisasjoner, offentlige kontorer i distrikter og provinser til nasjonale programmer og prosesser. Norge støtter også valgarbeidet, samt bistår afghanske og internasjonale institusjoner som arbeider for menneskerettigheter generelt og kvinners rettigheter spesielt. Den andre hovedsektoren er utdanning, inkludert utdanning for jenter. Den tredje hovedsektoren er tiltak for utvikling på landsbygda hvor majoriteten av befolkningen har sitt livsgrunnlag og hvor den største delen av landets verdiskaping foregår.

Kvinners rettigheter

Kvinners rettigheter og kamp mot korrupsjon er to hensyn som gjennomsyrer all norsk bistand til Afghanistan. Mye er oppnådd for kvinner i Afghanistan siden 2001. Kvinners rettigheter er nedfelt i grunnloven og i internasjonale forpliktelser, og flere kvinner har kommet inn i næringsliv, utdanning og politikk. Utviklingen er imidlertid skjør, og landets kvinner har det fremdeles vanskeligere enn nesten noe annet sted i verden.

Vold mot kvinner er utbredt, og deres sikkerhet og rettigheter er svakt ivaretatt. Kvinner møter omfattende diskriminering. Norge er en pådriver gjennom vår politiske støtte og vår bistand for likestilling og kvinners rettigheter. Om lag 35 prosent av norsk bistand til Afghanistan har kvinners likestilling som en primær målsetting. Men også i store programmer som ikke inngår i denne prosentberegningen er det betydelig satsing på kvinner. 

Anti-korrupsjon

Norske myndigheter har nulltoleranse for korrupsjon. Det er innført en rekke tiltak for å hindre misbruk av norske bistandsmidler i Afghanistan. Tiltakene omfatter alt fra grundig vurdering i valg av samarbeidspartnere til grundig revisjon av regnskaper. Ved korrupsjonsmistanker rapporteres det hjem til Sentral kontrollenhet. i UD.

Kanaler for bistanden

Verdensbankens Afghanistan Reconstruction Trust Fund er Norges største samarbeidspartner i Afghanistan. Årlig bistand via fondet ligger på om lag 250 millioner kroner. Verdensbankens bistandsprogram er således en bærebjelke i utviklingssamarbeidet. Fondet støtter afghanske myndigheters prioriteringer og programmer og har bygget opp et omfattende kontroll- og rapporteringssystem.

Andre viktige multilaterale kanaler er UNDPs Law and Order Trust Fund som betaler utgifter knyttet til driften av det afghanske politiet, UNDP Enhancing Legal and Electoral Capacity for Tomorrow (Elect) som støtter afghanske valgprosesser samt UN Women som arbeider for å styrke kvinners rettigheter.

Det vil fortsatt ta lang tid før afghanske myndigheter vil klare å levere alle nødvendige basistjenester til landets befolkning. Norge gir derfor også bistand til et utvalg NGOer som dels bidrar til å bygge afghansk infrastruktur (som skoler), og dels bidrar med basis tjenester. De viktigste NGO-partnerne for Norge er Afghanistankomitéen, Kirkens Nødhjelp, Flyktninghjelpen, Danish Assistance to Afghan Rehabilitation and Technical Training (Daartt), Danish Committee for Aid to Afghans Refugees (Dacaar), Aga Khan Foundation (AKF), og Agency for Technical Cooperation and Development (Acted).

Den humanitære bistanden

Parallelt med den langsiktige utviklingsbistanden opprettholder Norge den humanitære bistanden på et høyt nivå. I 2014 ble om lag 120 millioner kroner av den totale bistanden på 750 millioner brukt til humanitære formål.

Den humanitære krisen forsterkes av den pågående konflikten. Mange afghanere har flyttet til slumområder i Kabul og andre byer der de verken får helsehjelp eller skole til barna. Andre bor i områder med pågående konflikt, også der uten tilgang på helse- og skoletilbud. Samtidig befinner det seg fortsatt tre millioner afghanske flyktninger i nabolandene. Mange familier ønsker å returnere til hjemlandet, men vegrer seg på grunn av en skjør sikkerhetssituasjon og manglende arbeidsplasser. 

Utviklingen i sikkerhetssituasjonen har ført til vanskeligere arbeidsforhold for lokale og internasjonale hjelpearbeidere. Flere lokale bistandsarbeidere er drept.

Evalueringer av bistanden

Bistanden til Afghanistan er gjenstand for en rekke evalueringer. Det gjøres forvaltningsgjennomganger, det gjøres evalueringer av sektorinnsatser og det er gjort en evaluering av den samlede norske bistanden i perioden 2001-2011.

Evalueringen for innsatsen fra 2001-2011 har blant annet konkludert med at det er forbedringspotensialer med hensyn til rapportering, resultatrammeverk og måling av resultatoppnåelse, og at vurdering av bærekraft og risiko må bedres. Det arbeides kontinuerlig for å sikre at bistanden er mest mulig effektiv og oppnår planlagte resultater.

Så lenge den afghanske stat ikke er effektiv nok ut over landet, er det behov for en bred tilnærming innen bistanden og bruk av sivilt samfunnsorganisasjoner som i de fleste tilfelle er de eneste som når ut til avsidesliggende lokalsamfunn med sosiale og andre tjenester.

Resultater

Sentrale levestandardsindikatorer og økonomiske indikatorer for Afghanistan viser betydelige framskritt i perioden fra 2001 til 2014. Store og viktige endringer har funnet sted innen mange sektorer. Når det gjelder utdanningssektoren har det vært en kraftig økning i antall barn som går på skole. I 2001 gikk én million barn på skole. I 2012 var tallet om lag åtte millioner. Det gikk nesten ingen jenter på skole i 2001, mens andelen i 2013 er 41 prosent. Samtidig er kvaliteten på utdanningen ofte dårlig og krever øket innsats.

Innen helsesektoren er tilgangen til primærhelsetjenester bedret, og spedbarns-, barne- og mødredødelighet er redusert.

Behovet for en politisk prosess og løsning

Et stabilt Afghanistan forutsetter at det på sikt kommer i stand en politisk løsning på konflikten i landet. Dette er også avgjørende for å få bærekraft i statens finanser. I dag brukes en svært stor andel av statens inntekter på sikkerhet. Den afghanske regjeringen har et uttalt ønske om involvere opprørsgruppene i en afghansk eiet, inkluderende fredsprosess for å komme frem til en varig politisk løsning. Norge gir støtte til fredsarbeidet.

Fred i Afghanistan fordrer støtte fra nabolandene. Norge har over flere år bidratt til de regionale landenes politiske dialog og tillitsskapende tiltak i «Heart of Asia»/Istanbulprosessen med hensikt å styrke relasjoner og fellesinteresser.

Utvalget for en helhetlig gjennomgang av Norges innsats

Regjeringen oppnevnte 21. november 2014 et utvalg som skal evaluere og trekke lærdommer av Norges helhetlige innsats i Afghanistan i perioden 2001-2014. Utvalget leverte sin rapport til utenriksministeren og forsvarsministeren 6. juni 2016.  Les mer om utvalgets sammensetning og mandat.