Sosiale, etiske og miljømessige krav i offentlige anskaffelser

Stortingsmelding nr. 10 (2008-2009) om "Næringslivets samfunnsansvar i en global økonomi" skisserte en rekke krav og forventninger til næringslivets utøvelse av samfunnsansvar.  Meldingen sa samtidig at regjeringen ville vurdere om de samme kravene skulle pålegges statlige virksomheter.

Da meldingen ble behandlet av Utenrikskomiteen i Stortinget, uttalte en enstemmig komite følgende:

"Komiteen peker på at det er nødvendig at staten i sin rolle som investor, eier og innkjøper tar en ledende rolle når det gjelder å utvise samfunnsansvar. Komiteen peker på at dette arbeidet må intensiveres, og merker seg at meldingen redegjør for hvordan man skal legge større vekt på samfunnsansvar i det aktive statlige eierskapet, og støtter meldingens forslag til tiltak."

Videre ble det uttalt:

"Komiteen viser til utfordringen mange daglig møter ved å være importør i handel med land som ikke etterlever ILOs kjernekonvensjoner, og mener norske bedrifter og myndighetene må fokusere mer på å stille etiske krav i innkjøpsprosesser. Komiteen peker i den forbindelse på at regjeringen i meldingen understreker at offentlig sektor skal gå foran ved å etterspørre varer som er tilvirket etter høye etiske og miljømessige standarder, samt bruke ressurser effektivt og skape tillit ved gjennomføringen av sine anskaffelser. Komiteen peker også på at regjeringen i meldingen slår fast at etterlevelsen av handlingsplanen for miljø og samfunnsansvar i offentlige anskaffelser som Stortinget vedtok i 2007, skal intensiveres, og at meldingen slår fast at det skal stilles krav til at alle statlige virksomheter følger opp handlingsplanen, og at regjeringen vil støtte opp om planen med rådgivning og kompetansebygging. Komiteen viser også til veilederen om etiske krav i offentlige innkjøp, som ble utarbeidet av Initiativ for etisk handel (IEH) på oppdrag av Barne- og likestillingsdepartementet i januar 2009, og mener dette er et viktig redskap for å få næringslivet til å utvise samfunnsansvar i forhold til hele leverandørkjeden, og at denne aktivt må følges opp."

Mye av det som kjøpes inn i dag er produsert i utlandet, i mange tilfeller under svært dårlige og til dels ulovlige lønns- og arbeidsforhold.  Sosiale og etiske krav i offentlige anskaffelser handler om å sørge for at arbeidstakere som har vært involvert i produksjon av varer og tjenester vi forbruker har hatt anstendige arbeidsforhold og arbeidsvilkår, og at selskapene opererer i tråd med menneskerettighetene og gjeldende internasjonale og nasjonale miljøkrav og -standarder.

Det offentlige Norge gjør innkjøp for godt over 350 milliarder kroner årlig. I dette ligger det potensielt stor markedsmakt og påvirkningsmuligheter.  Den norske regjeringen har anerkjent sin rolle og ansvar for arbeidsforhold i leverandørkjedene til varene det offentlige kjøper. I regjeringens handlingsplan for miljø og samfunnsansvar i offentlige anskaffelser (2007-2010) og i St.meld. nr. 36: Det gode innkjøp, slås det fast at offentlige innkjøp skal brukes til å etterspørre varer og tjenester som er produsert under etisk ansvarlige forhold.  Offentlige innkjøp foretas av mange aktører på statlig, fylkeskommunalt og kommunalt nivå. Regjeringen har pålagt statlige virksomheter å følge opp kravene i handlingsplanen, og forventer at fylkeskommuner og kommuner gjør det samme.

Rettferdig konkurranse og likebehandling av leverandører er viktige argumenter for innkjøpere som stiller sosiale og etiske krav. Gjennom å stille slike krav kan man bidra til å ekskludere useriøse aktører, og sikre noen fellesnevnere i hvordan leverandører kan ta sitt samfunnsansvar.

Lov om offentlige anskaffelser § 6 krever at det tas hensyn til miljø og livssykluskostnader. Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) har utarbeidet konkrete krav og kriterier for prioriterte produktområder for å gjøre dette enkelt for innkjøpere. Difi fikk kuttet bevilgningen til dette arbeidet i 2014.

Difi har på oppdrag fra regjeringen laget flere verktøy og veiledninger på anskaffelser.no, slik at det skal være enklest mulig for innkjøpere å stille sosiale og etiske krav og følge dem opp. FAD (Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet) kom i desember 2013 med en "Veileder til reglene om offentlige anskaffelser" hvor det blant annet fremgikk at det kan stilles sosiale kvalifikasjonskrav for å delta i en anbudskonkurranse. Se særlig kapittel 5.2.3.  Initiativ for etisk handel (IEH) tilbyr også konkrete verktøy og ressurser til offentlige oppdragsgivere.

Vi kan med dette konstatere at det har vært, og er, en tverrpolitisk enighet om at offentlig sektor i sin anskaffelsespraksis skal vektlegge høye etiske og miljømessige standarder. Unntaket er kuttet i bevilgningen til Difi på miljøområdet i 2014. 

Status i dag

"Framtiden i våre hender" lanserte i 2012 rapporten «Store ord - etikkfattig handling». Her kommer det fram at ved om lag 95 av 100 anskaffelser som gjøres i den største kommunen i hvert av landets 19 fylker, ble det ikke stilt noen etiske krav til leverandøren.

84 prosent av kommunene i utvalget hadde ved en eller annen anledning stilt en eller annen form for etiske krav til sine leverandører. Flesteparten vet med andre ord at det er mulig. Likevel blir etiske krav stilt bare unntaksvis, ved under fem prosent av anskaffelsene.

Undersøkelser fra IEH og Difi tyder også på at det er alt for få som stiller krav ved anskaffelser, selv om verktøy og veiledning er tilgjengelig. I noen tilfeller stiller flere av de store innkjøpsmiljøene, som Helse Sør-Øst og Oslo kommune, sosiale og etiske krav, og følger disse opp gjennom dialog med utvalgte leverandører.

En sentral forutsetning for et seriøst arbeid med samfunnsansvar i næringslivet er at bedriftens styre og toppledelse aktivt støtter arbeidet. Når de gjør det, måler de også jevnlig resultatene av arbeidet. Bare slik kan de se at de er på rett spor.

Difi og IEH viser blant annet til manglende ledelsesforankring som årsak til hvorfor etikk i innkjøpene ikke blir høyere prioritert. En annen erfaring er at det er stort behov for konkret rådgivning. Veiledning og verktøy er vel og bra, men helt praktisk og konkret bistand synes også å være nødvendig.

Det er i utgangspunktet ikke anledning for en offentlig innkjøper å stille krav til en leverandør om en spesiell sertifisering eller merkeordning. Men grunnleggende menneskerettigheter og arbeidstakerrettigheter må respekteres av alle. Og det kan stilles krav om at leverandøren kan dokumentere at produsenten arbeider for at dette respekteres.  Gjerne ved at leverandøren kan dokumentere tilsvarende krav og oppfølging av kravene som en merkeordning eller sertifisering inneholder.

Bedrifter har i varierende grad involvert seg i arbeid med samfunnsansvar og arbeidsforhold i leverandørkjeder. Noen arbeider seriøst med problemstillingen og legger ressurser inn for å få gode systemer på plass i en langsiktig relasjon, mens andre virksomheter ikke har begynt å jobbe med disse spørsmålene ennå. Særlig mot de siste kan en etisk innkjøpspraksis i det offentlige få ringvirkninger, og sende signaler om at disse temaene er viktige. Søkelyset er ofte rettet mot enkeltbransjer eller enkeltvirksomheter, mens det er grunn til å utvide søkelyset til også å omfatte alle bransjer og enkeltaktører – der det offentlige kjøper inn.

Leverandører viser til at offentlige virksomheter gjerne stiller forskjellige krav seg i mellom, og ber om ulike typer dokumentasjon, eller kun en underskrift på at det ikke forekommer brudd på ILOs kjernekonvensjoner i vedkommende leveransekjede – noe ingen i dag kan garantere.  Leverandører etterlyser en samordning av sosiale og etiske krav og at det i større grad skal lønne seg å ta samfunnsansvar.

Norge er underlagt EUs direktiver om offentlige anskaffelser, og et revidert direktiv vil implementeres i Norge i løpet av 2014/2015.  Her legges det opp til at det er større muligheter for å stille sosiale og miljømessige krav, men at slike krav ikke er lovpålagt.

I 2012 avsa EU-domstolen dom i sak C-368/10, Kommisjonen mot Nederland. EU-dommen viser at det er mulig å ta etiske hensyn ved offentlige anskaffelser, hvis det gjøres på korrekt måte, også som minstekrav for å delta i konkurransen (kvalifikasjonskrav) og som vurderingskriterium for tildeling av kontrakt (tildelingskriterier).

Regjeringen arbeider med et forslag om samordning av statlige innkjøp. Det har vært høringsrunde på forslaget som nå er til behandling. Noen av argumentene for en slik samordning, er økte muligheter for å sette fokus på miljø og sosiale/etiske krav ved innkjøpene gjennom kompetanseheving og større effektivitet (f.eks. sentrale tiltak for kontroll og oppfølging av leverandører og en leverandørdatabase). Det er en stor effektivitetsgevinst og stort potensiale i å gjennomføre en samordnet oppfølging av leverandører, da disse ofte leverer til flere offentlige virksomheter. Her vil det være viktig å hente erfaringer fra Oslo kommunes prosjekt om en rammeavtale for oppfølging der 60 offentlige virksomheter er med. Det kan også være relevant å se til Sveriges kommuner og landstings felles system for oppfølging av leverandører (SKL Kommentus). 

Norge har gått i spissen for å utvikle FNs rammeverk ”Protect, respect and remedy”, også kalt “Ruggie Framework”. Det er derfor naturlig at det offentlige går foran og tar i bruk dette rammeverket i sin innkjøpspraksis. I henhold til dette rammeverket må selskaper/leverandører vite, og kunne vise for omgivelsene, at de gjør det de kan for ikke å bidra til brudd på menneskerettigheter. Rammeverket slår videre fast at myndighetene skal uttrykke en klar forventning om at alle selskaper skal respektere disse rettighetene i sin virksomhet, også i utlandet. Hvis selskapene skal utvise den aktsomhet som forventes av dem, og hvis de skal kunne forhindre at rettighetene krenkes, er innsyn i produksjonsforhold avgjørende.

Anbefalinger fra Kompakt

1. det offentlige går foran som et godt eksempel med hensyn til sosiale og etiske og miljø- og klimamessige krav for egne innkjøp. Det offentlige har en særskilt rolle som innkjøper da det er våre felles skattepenger som benyttes.
2. i sin innkjøpspraksis velges leverandører som aktivt arbeider for å oppfylle ILOs kjernekonvensjoner, FNs menneskerettigheter, FNs barnekonvensjon (§32), arbeidslovgivningen i produsentlandet, og  nasjonalt og internasjonalt lovverk innenfor miljø og klima.
3. den nasjonale handlingsplanen for oppfølging av FNs veiledende prinsipper om næringsliv og menneskerettigheter bør inkludere konkrete forslag om hvordan offentlige innkjøp kan skje i tråd med respekt for menneskerettighetene.
4. forholdene legges til rette for at bedrifter som arbeider seriøst med samfunnsansvar ikke utkonkurreres av mindre seriøse aktører som ikke legger ressurser i etikk- og miljøarbeidet.
5. innkjøpere bruker Difi eller IEHs krav, som er tilpasset offentlige innkjøpere og er bygget på etablerte standarder som ILOs kjernekonvensjoner, slik at det gjennom standardisering blir lettere for oppdragsgivere og leverandører å vite hva de skal forholde seg til.
6. Difi gis ressurser til å fortsatt kunne følge opp lovpålagte krav om miljøhensyn i anskaffelser slik at innkjøpere kan finne veiledning og verktøy for ulike miljø-, sosiale og etiske hensyn på et og samme sted.
7. kompetanse oppbygging knyttet til samfunnsansvar og etikk i leverandørkjeden styrkes. Det offentlige bør få ressurser og mulighet til å bygge opp et samordningsorgan som små og store innkjøpere kan trekke på med hensyn til kompetanse og kostnadseffektivisering. Dette innebærer å kartlegge sektorspesifikke utfordringer/flaskehalser og hvordan disse utfordringene kan løses (ref. forskjellen mellom innkjøp i små kommuner versus store helseforetak).
8. regjeringen sørger for at alle departementer og deres underliggende etater setter i gang et arbeid for å sikre etiske innkjøp i egne leverandørkjeder. I dette arbeidet kan man trekke på erfaringer gjort i privat sektor.
9. "risikoprodukter" som kommer fra land hvor grunnleggende faglige rettigheter og menneskerettigheter ikke ivaretas tilfredsstillende, og miljø- og klimalovgivning ikke overholdes, må identifiseres og prioriteres i oppfølgingen av de etiske kravene.
10. offentlige virksomheter bruker de mulighetene som eksisterer til å stille kvalifikasjonskrav for å premiere og velge leverandører som arbeider seriøst med miljø og samfunnsansvar.
11. det må settes større fokus på kontraktsoppfølging med hensyn til sosiale og etiske, miljø- og klimamessige krav og hvem som har ansvar for denne oppfølgingen.
12. ledere i offentlige virksomheter måles på hvordan de gjennomfører samfunnsansvarlige valg i offentlige anskaffelser.