Kommunal støtte til kommunestyregruppene: Utdypende tolkningsuttalelse

Utdypende tolkningsuttalelse fra Partilovnemnda om tolkning av partilovens § 10 annet ledd, kommunal støtte til kommunestyregruppene.

Partilovnemnda
v/leder Ørnulf Røhnebæk
Fylkesmannen i Hedmark
Postboks 4034
2306 Hamar

Fornyings- og administrasjonsdepartementet
Postboks 8004 Dep
0030 Oslo

Hamar, 4. januar 2008

 

Sak 34-06: Partiloven § 10 annet ledd, kommunal støtte til kommunestyregruppene, utdypende tolkningsuttalelse

 

Det vises til Partilovnemndas uttalelse i brev 11. januar 2007 og seinere e-postkorrespondanse mellom seniorrådgiver Nergård i Fornyings- og administrasjonsdepartementet (FAD) og nemndleder.

Sakens bakgrunn
Nemndas uttalelse i sak 34-06 gjaldt tolkningen av partiloven § 10 annet ledd, etter en forespørsel fra Eigersund kommune. Bestemmelsen lyder:

Kommunene finansierer de folkevalgte gruppene i kommunestyret. Støtten til de folkevalgte gruppene i … kommunestyret skal ytes forholdsmessig etter deres oppslutning ved valget.

Nemndas konklusjon var bl.a.:

Partilovnemndas vurdering så langt er derfor at § 10 annet ledd siste punktum ikke forbyr at noe av den kommunale og fylkeskommunale partistøtta til de folkevalgte gruppene i kommunestyrene og fylkestingene gis i form av et flatt (ikke-differensiert) grunntilskudd.

Spørsmålene fra Eigersund er imidlertid ikke fullt ut besvart med dette. Etter partiloven §§ 11 til 13 er det kun en tidel av den samlede statsstøtte som ikke fordeles forholdsmessig, mens Eigersund kommunes reglement innebærer at 50 prosent av den kommunale støtta unntas fra forholdsmessighetsprinsippet. Det er etter Partilovnemndas vurdering klart i overkant av hva som kan forsvares. En klar hovedvekt av støtta må fordeles i samsvar med stemmetall eller antall representanter, dvs. at den må fordeles forholdsmessig. Et sikkert utgangspunkt vil da være lovens ordning for fordeling av statlig grunnstøtte og stemmestøtte, selv om det nok kan være anledning for den enkelte kommune å øke grunnstøtta opp mot 20 prosent, om dette også har tilslutning fra de partiene som da vil få noe mindre enn de etter en absolutt forholdsmessig fordeling skulle hatt.

Ved dette var nemnda klart mer avvisende til flat støtte enn det FAD tidligere hadde vært i muntlig rådgivning til enkelte kommuner før Partilovnemnda ble opprettet. FAD hadde antydet at det gamle regimet med inntil 50 prosent som flat støtte, kunne videreføres. Etter at nemnda kom med sin uttalelse fikk departementet spørsmål fra kommuner om den nærmere forståelsen av nemndas uttalelse. Departementet og nemndsleder var i kontakt om dette i slutten av februar 2007, bl.a. med sikte på om det var mulig å gi mer presis informasjon til kommunene.

På bakgrunn av dette har FAD i brev til alle landets kommuner og fylkeskommuner uttalt følgende om hvordan nemndas uttalelse skal forstås:

Uttalelsen innebærer en maksimale grensen for hvor mye av den kommunale støtten til det folkevalgte organ som kan unntas fra forholdsmessighetsprinsippet, dvs være stemmeuavhengig. Denne grensen (”flate” satsen) kan ikke være høyere enn 20 pst av bevilget beløp.

Uttalelsen fra Partilovnemnda skal videre tolkes slik at det ved stemmeuavhengig støtte opptil 10 pst av bevilget beløp, kun kreves simpelt flertall i kommunestyret eller fylkestinget. For vedtak om stemmeuavhengig støtte opptil 20 pst. av bevilget beløp, kreves det enstemmighet i kommunestyret eller fylkestinget.

Departementet ber om at alle kommuner og fylkeskommuner legger ovennevnte tolkning til grunn ved etablering eller videreføring av støtteordninger til folkevalgte organer etter partiloven § 10 annet ledd.

Denne uttalelsen fra departementet har igjen ført til visse reaksjoner fra enkelte kommuner. Blant annet er det anført mot uttalelsen at det ikke foreligger hjemmel til å kreve enstemmighet, jf. at kommuneloven § 35 første ledd sier at vedtak treffes med alminnelig flertall. Det er også anført at departementet/Partilovnemnda ikke kan instruere kommunene. FAD har derfor bedt Partilovnemnda – eventuelt nemndas leder – om ytterligere avklaring.

Nemndas merknader
Partilovnemndas oppgaver følger av partiloven § 24 annet ledd, som lyder:

Partilovnemnda skal:
a) tolke det aktuelle regelverket
b) fatte vedtak om tilbakeholdelse av støtte
c) avgjøre klager over vedtak om registrering, jf. § 8
d) avgjøre klager over vedtak om tildeling av statlig støtte, jf. § 15.

Nemnda har i en tidligere sak (sak 5-06) drøftet sin egen kompetanse og kommet til bl.a. følgende:

Nemnda skal ikke bare tolke – med bindende virkning som øverste forvaltningsorgan – i samband med enkeltvedtak, men også yte en mer generell tolkningsservice i form av ikke-bindende rådgivende uttalelser.

Det er viktig å merke seg at det nemnda kan gjøre som generell tolkningsinstans, er å gi råd om hvordan loven bør tolkes. Nemnda kan derimot ikke endelig bestemme hva som er den riktige tolkningen, med f.eks. bindende virkning for domstolene.

Formuleringen i vårt brev 11. januar 2007 er valg for å ivareta nettopp dette. Vi gikk fra det vi anså som en sikker tolkning til det mer usikre. Når det innenfor det statlige støttesystemet er greit at 10 prosent av totalstøtten gis som flate tilskudd, må det anses som en lovlig prosent også innenfor de kommunale støttesystemene. Derfor turte vi omtale dette som ”et sikkert utgangspunkt”.

Her kunne nemndas uttalelsen stoppet, men fordi nemnda mente å vite at mange kommuner ville finne 10 prosent som flatt tilskudd svært lite – ikke minst fordi mange hadde 50 prosent under den forrige ordningen – ønsket vi å antyde hva som kanskje kunne gi mulighet for utvidelse. Derfor la vi til at det ved en eller annen form for aksept/samtykke fra de partiene som taper på at mer enn 10 prosent av totalstøtta anvendes som flatt tilskudd, kan man nok tenke seg opp mot 20 prosent.

Nemnda kan ikke garantere at 20 prosent som flatt grunntilskudd sjøl ved tilslutning fra alle partier som da får mindre enn ved absolutt forholdsmessighet, vil bli akseptert av en domstol – om spørsmålet skulle komme dit. Nemnda kan heller ikke garantere at fylkesmannen ved eventuell legalitetskontroll av kommunenes reglement for partistøtte, vil finne at 20 prosent som flatt tilskudd er lovlig, jf. for øvrig at det følger av partiloven § 15 at Partilovnemnda ikke er klageinstans for vedtak om kommunal støtte. Men vi mener at gode grunner – det vil her si samtykke fra de som påføres tap – taler for at det bør kunne aksepteres som en forsvarlig praksis etter loven. Lovens snevre rammer utvides for så vidt ved samtykke. Vi tror dessuten at nemndas uttalelse i favør av inntil 20 prosent på nærmere vilkår kan bidra til at f.eks. fylkesmennene og domstolene godtar denne grensa, ikke minst fordi Partilovnemnda er gitt en særlig tolkningskompetanse.

Det viste seg så i etterkant at våre formuleringer ble for runde for det praktiske liv. Enkelte kommuner ville vite nøyaktig hvordan man skulle gå fram for at 20 prosent som flatt tilskudd skulle blir lovlig.

Partilovnemndas leder drøftet dette med seniorrådgiver Nergård i FAD, og han uttrykte da – som et eksempel – at om en kommune enstemmig vedtar et reglementet med 20 prosent flat støtte, så har man jo nettopp ved enstemmigheten sikret seg slik tilslutning som nevnt i nemndas uttalelse. Det synes å være bakgrunnen for FADs utsagn i brevet om at det ”for vedtak om stemmeuavhengig støtte opptil 20 pst. av bevilget beløp” kreves enstemmighet.

FAD foretok dermed en pratisk tillempning av nemndas uttalelse. Men den er nok for bastant. Om man kan sikre samtykke/tilslutning fra de partigruppene som vil lide et tap på en annen måte enn ved enstemmighet, bør det være like godt. Og enstemmighet er det i prinsipp ikke behov for – det sentrale er at de som taper på ordningen, godtar tapet. Det kan følgelig ikke være noe behov for tilslutning også fra de som vinner på ordningen.

Det er etter nemndas syn ingen motsetning mellom det som her er foreslått og kommunelovens generelle regel om at kommunale vedtak treffes ved alminnelig flertall. Det er ikke slik at nemndas råd begrenser kommunenes rett til å treffe flertallsvedtak. Tvert om peker nemnda på hvordan kommunene kan utvide sin mulighet til å gi partistøtte som flatt tilskudd, utover det som følger av lovens ordlyd.

Det er heller ikke slik at nemnda – ved vår uttalelse 11. januar 2007 – eller FAD ved sitt brev til kommuner og fylkeskommunen – instruerer kommunene/fylkeskommunene. Igjen må man holde fast ved utgangspunktet: Det er usikkert om loven tillater at mer enn 10 prosent brukes som flatt tilskudd. Om den enkelte kommune ønsker en høyere sats, kan det nok være akseptabelt – inntil 20 prosent – om man sikrer seg samtykke fra de som vil bære tapet. I dette ligger det ingen instruksjon – men en veiledning om hvordan man eventuelt kan utvide sin kompetanse.

Partiloven § 10 annet ledd omhandler etter sin ordlyd ”de folkevalgte gruppene i kommunestyret”. Kommunal støtte til partiene kan komme i mange former. Det synes likevel klart at § 10 annet ledd ikke tar sikte på å regulere f.eks. spørsmål om frikjøp av gruppeledere, eventuelt andre kommunepolitikere, eller fordeling av lønnede verv osv. mellom partier og posisjon og opposisjon.

Denne tolkningsuttalelsen er enstemmig. Uttalelsen ble behandlet på møte 29. november 2007, med fire av fem medlemmer tilstede – med Zazzera som den fraværende. Et revidert utkast ble deretter sendt på sirkulasjon og ble akseptert av samtlige medlemmer, ved e-post per 3. januar 2008.

 

For Partilovnemnda


Ørnulf Røhnebæk
nemndsleder