Ot.prp. nr. 116 (2001-2002)

Om lov om rett til miljøinformasjon og deltakelse i offentlige beslutningsprosesser av betydning for miljøet (miljøinformasjonsloven)

14.11.5 Unntakene i offentlighetsloven

14.11.5.1 Oversikt

For de organene som faller inn under definisjonen av offentlig organ i miljøinformasjonsloven, skal unntaksreglene i offentlighetsloven gjelde. Offentlighetsloven har regler om adgang til å unnta opplysninger, og om taushetsplikt. Der hvor det er adgang til å gjøre unntak, skal organet også vurdere meroffentlighet, jf. offentlighetsloven § 2 tredje ledd. Offentlighetslovens regler om unntak fra innsyn finner man i §§ 5, 5 a, 6 og 6 a og i forskrifter gitt med hjemmel i § 11. Loven skiller mellom tilfeller hvor man kan gjøre unntak, jf. §§ 5, 6 og 6 a, og tilfeller hvor man skal gjøre det fordi man har taushetsplikt, jf. § 5 a.

14.11.5.2 Adgang til å gjøre unntak

Paragraf 5 åpner for at det kan gjøres unntak for interne dokumenter. Dette omfatter for det første dokumenter som er utarbeidet av organet selv for sin interne saksforberedelse. Dessuten omfatter det dokumenter som er utarbeidet for organets interne saksforberedelse av et underordnet organ, av særlige rådgivere eller sakkyndige, eller av et departement til bruk i et annet departement. Unntakene i annet ledd omfatter også dokumenter som gjelder innhenting av et slikt dokument, jf. § 5 annet ledd første punktum. Unntaket gjelder derimot ikke dokumenter som er innhentet som ledd i den ordinære høringsbehandlingen.

Paragraf 6 åpner for at det kan gjøres unntak for dokumenter på grunn av dokumentets innhold. Denne bestemmelsen skal blant annet ivareta hensynet til rikets sikkerhet, landets forsvar og forholdet til internasjonale organisasjoner og fremmede makter, hensynet til forsvarlig gjennomføring av det offentliges økonomi, lønns- og personalforvaltning, hensynet til forsvarlig gjennomføring av økonomiske rammeavtaler med næringslivet, og hensynet til offentlige kontroll- og reguleringstiltak m.m.

Bestemmelsen i § 6 a kom inn ved lovendring av 15. desember 2000 nr. 98. Paragrafen gir hjemmel for å unnta opplysninger hvor dette er påkrevd fordi offentlighet ville lette gjennomføringen av straffbare handlinger.

Etter § 11 første ledd kan Kongen gi forskrifter til utfylling av unntaksreglene. Etter § 11 annet ledd kan Kongen i forskrift bestemme at på saksområder der det overveiende antall dokumenter vil kunne unntas fra offentlighet etter reglene i §§ 5, 5 a og 6, kan alle dokumenter unntas. Slike forskrifter er pr. i dag ikke gitt.

St.meld. nr. 32 (1997-98) Om offentlighetsprinsippet i forvaltningen drøfter offentlighetslovens regler om unntak fra innsyn for interne dokumenter og foreslår at det blir foretatt endringer i reglene for å fremme mer åpenhet. Stortinget støttet dette forslaget. Offentlighetslovutvalget skal ifølge sitt mandat komme med forslag til hvordan dette bør gjøres.

14.11.5.3 Plikt til å gjøre unntak: Taushetsplikt etter forvaltningsloven

Offentlighetsloven § 5 a fastslår at opplysninger som er undergitt taushetsplikt i lov eller i medhold av lov, er unntatt fra offentlighet. Bestemmelsen innebærer at taushetsbelagte opplysninger alltid skal unntas. Det kan med andre ord ikke utvises meroffentlighet i forhold til taushetsbelagte opplysninger.

Det er her en forskjell fra de øvrige unntaksreglene i offentlighetsloven (§§ 5, 6 og 6 a) som bare gir en rett, men ikke en plikt til å nekte innsyn. Offentlighetsloven § 5 a atskiller seg videre fra unntakene i §§ 5 og 6, men ikke § 6 a, ved at unntaksadgangen etter § 5 a i utgangspunktet er knyttet til taushetsbelagte opplysninger og ikke til dokumenter.

Offentlighetsloven § 5 a sier ikke noe om hvilke opplysninger som er taushetsbelagte. Bestemmelsen slår bare fast at det ikke kan gis innsyn etter offentlighetsloven i opplysninger som er undergitt taushetsplikt ved lov eller forskrift.

Det finnes en rekke forskjellige lovbestemmelser om taushetsplikt. Blant de bestemmelsene som oppstiller taushetsplikt for dem som arbeider i forvaltningen, er forvaltningsloven § 13 den viktigste. Denne bestemmelsen er bindende for alle som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan, så langt det ikke er gitt særregler i lov eller forskrift. Når det er fastsatt særbestemmelser om taushetsplikt ved lov, gjelder reglene om taushetsplikt i forvaltningsloven §§ 13 til 13 e som utfyllende bestemmelser om ikke annet er særskilt bestemt (se forvaltningsloven § 13 f). Praksis omkring forvaltningslovens taushetspliktbestemmelser vil imidlertid under enhver omstendighet ofte ha betydning ved tolkningen av taushetspliktbestemmelser i særlovgivningen.

Taushetspliktbestemmelsen i forvaltningsloven § 13 beskytter utelukkende privates interesser. Det finnes imidlertid en rekke andre taushetspliktbestemmelser i særlovgivningen som beskytter offentlige interesser (se for eksempel lov av 22. mai 1902 nr. 10 Almindelig borgerlig Straffelov (straffeloven) §§ 90 og 91).

Forvaltningsloven § 13 oppstiller taushetsplikt for opplysninger om noens personlige forhold samt for visse næringsopplysninger.

Bestemmelsen i forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1 om «noens personlige forhold» gjelder kun opplysninger om fysiske personer. Taushetsplikten for opplysninger om bedrifter mv. reguleres av § 13 første ledd nr. 2 om næringsopplysninger.

Forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1 omfatter ikke alle opplysninger om enkeltpersoner. Det må dreie seg om opplysninger som det er vanlig å ville holde for seg selv, herunder ømtålige opplysninger.

Det må antas at taushetsplikt etter forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1 sjelden vil være til hinder for utlevering av miljøopplysninger.

Opplysninger om at en person har begått en straffbar handling, eller er anmeldt eller mistenkt for en slik handling, vil imidlertid i utgangspunktet være underlagt taushetsplikt. Også opplysninger om at det er begått straffbare handlinger i en bedrifts virksomhet, kan dermed være taushetsbelagte etter forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1 dersom opplysningene direkte eller indirekte avdekker enkeltpersoner i bedriften som har forbrutt seg. Det kan imidlertid tenkes at slike opplysninger kan falle utenfor taushetsplikten i tilfeller hvor sterke offentlige interesser tilsier at opplysningene utleveres. For offentlig ansatte vil grensene for taushetsplikten vedrørende vedkommendes arbeidsforhold være snevrere enn hva som gjelder for ansatte i privat virksomhet. Bakgrunnen for dette er at offentlig ansatte skal ivareta allmenne interesser, og at allmennheten kan ha et legitimt behov for å kunne gjøre seg kjent med opplysninger om hvordan offentlig ansatte skjøtter sine oppgaver.

Forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 2 oppstiller taushetsplikt for opplysninger om «tekniske innretninger og framgangsmåter samt drifts- eller forretningsforhold som det vil være av konkurransemessig betydning å hemmeligholde av hensyn til den som opplysningen angår.» Det stilles her krav både til opplysningenes art (drifts- eller forretningsforhold) og den eventuelle virkningen av at opplysningene gis ut (konkurransemessig betydning). En rekke forskjellige opplysninger vil regnes som drifts- eller forretningsforhold. Den sentrale begrensningen i taushetsplikten ligger i at det må ha «konkurransemessig betydning» for virksomheten at opplysningene hemmeligholdes. Dette innebærer at offentlighet omkring opplysningene må kunne føre til økonomisk tap eller redusert gevinst for virksomheten, enten direkte eller ved at konkurrenter utnytter opplysningene.

Bestemmelsen omfatter imidlertid ikke enhver opplysning om drifts- eller forretningsforhold som direkte eller indirekte vil kunne føre til økonomisk tap for virksomheten. Hvilke opplysninger som omfattes av taushetsplikten, vil bero på om virksomhetens behov for hemmelighold er mer eller mindre beskyttelsesverdig og i hvilken grad allmenne hensyn tilsier at opplysningen må kunne utleveres. Kjerneområdet for taushetsplikt etter bestemmelsen vil ut fra dette være opplysninger om produksjonsmetoder og produktutvikling og lignende som konkurrenter kan bruke på tilsvarende måte i egen virksomhet. På den annen side står opplysninger som ikke vil kunne brukes i konkurrerende virksomheter, men som vil kunne svekke virksomhetens konkurranseposisjon gjennom tapt anseelse i markedet og lignende. Dette kan for eksempel være opplysninger om forhold som er kritikkverdige eller omstridte ut fra et samfunnsmessig synspunkt, opplysninger om at virksomheten har begått lovbrudd (forutsatt at de enkeltpersonene som har forbrutt seg, ikke identifiseres) og opplysninger om at det er truffet forvaltningsvedtak overfor virksomheten.

Ut fra dette synes det klart at forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 2 ofte ikke vil være til hinder for at miljøopplysninger som knytter seg til virksomheter, utleveres. Det er først og fremst i de tilfellene der miljøopplysningene vil avdekke sammensetningsopplysninger, produksjonsmetoder og lignende som ikke allerede er kjent, at taushetsplikten vil gjøre seg gjeldende.

Som utvalget påpeker, er forutsetningen for at forretningshemmeligheten har beskyttelse etter § 13, at den faktisk er hemmelig. Med det menes at den ikke er kjent eller tilgjengelig - enten generelt eller innenfor den bransjen hvor opplysningene er aktuelle. Dette er særlig aktuelt for sammensetning av produkter. Når det gjelder produktsammensetninger, mener utvalget at det må bety at opplysninger om et produkt som man enkelt kan komme fram til gjennom en analyse av produktet, kan sies å være allment tilgjengelig. Undersøkelsen utvalget har fått utført ved SINTEF, viser imidlertid at det i praksis er vanskelig å finne fram til den fulle sammensetningen av et komplekst produkt, og at også andre faktorer enn sammensetningen, slik som framstillingsmåten, er avgjørende. Man må på denne bakgrunn konstatere at det i praksis er et ikke ubetydelig område knyttet til produktsammensetning og framstillingsteknikk som kan anses som reelt hemmelig og av konkurransemessig betydning å hemmeligholde. Kunnskap og konkurranseforhold utvikles imidlertid kontinuerlig, og det er derfor avgjørende at det ikke generelt eller en gang for alle tas stilling til hva som er reelt hemmelig, men at det vurderes konkret på det aktuelle tidspunkt. Når det gjelder vurderingen av om taushetsplikt foreligger, vises det også til at Sivilombudsmannen i saken om innsyn i Produktregisteret har uttalt at det må tas hensyn til eventuelle miljøskadelige egenskaper ved de aktuelle stoffer (Sivilombudsmannens årsmelding 1999 sak 1997-1220).