Stortingsmelding om forholdet mellom staten og kommunane

Gode ordførarar og kommunevenner frå heile landet!

I ei tid då Noreg er på sitt aller vakraste, må me kunne unne oss å seie at det er godt å bu i dette landet – det er godt å bu i norske kommunar.

Formannskapslovene frå 1837 la grunnlaget for det lokale sjølvstyret, sjølv om det var avgrensa oppgåver den gangen. I dag har kommunar og fylkeskommunar ansvar for eit breitt tenestetilbod. Innbyggjarar og næringsliv er avhengige av desse tenestene kvar dag. På same måte er staten avhengig av kommunane for å kunne snakke om eit velferdssamfunn.

La meg difor seie det først som sist: Skal me halde fram med å utvikle gode og effektive velferdstenester og livskraftige lokalsamfunn, ja, då treng me ein sterk kommunesektor – med armslag, med nytenking og med sterke politiske leiarar.

Korleis får me det til?
Kampen står mange stader. Mi oppgåve er mellom anna å sikre økonomisk handlingsrom. Det meiner eg den raudgrøne regjeringa har gjort.

Ei anna oppgåve er å setje ned nokre merkesteinar, steinar som skal markere at det lokale sjølvstyret treng vern. Det gjer me mellom anna med den stortingsmeldinga om forholdet mellom staten og kommunane som kjem før sommaren. Den politiske retninga me peikar ut i meldinga skal sikre at det framleis gjev meining å drive lokalpolitikk og utvikle lokal velferd.

Meldinga vil vere todelt: første delen omhandlar den statlege styringa av kommunane. Del to omhandlar eigenkontrollen som kommunane sjølve har ansvar for.

Bakgrunnen for å kople dette saman, er samanhengen mellom eigenkontroll og statleg tilsyn.

Ein aktiv og synleg eigenkontroll i kommunane bør etter mi meining kunne redusere behovet for statleg kontroll og tilsyn.

Eg skal først seie litt om bakgrunnen for meldingsarbeidet. Deretter går eg inn på innhaldet og dei forslaga me legg fram for å sikre at prinsippet om statleg rammestyring i større grad skal bli etterlevd.

Kvifor melding?
Grunnen til at me fremjar meldinga er at me ser urovekkjande utviklingstrekk i den statlege styringa.

Ein Difi-rapport har vist at dei siste ti åra har vore prega av sterk vekst i individuelle rettar. Lovproduksjonen i sektordepartementa er stor og det er stadige endringar i gjeldande lovverk. Dette set store krav til kommunane som skal gjennomføre endringane.

Kartlegginga viste at det er kome mange krav om individuelle planer. Slike rettar er eit gode for dei som får dei, men for kommunane er dei krevjande. Dei bind administrative ressursar. Og dei gjer det vanskeleg å prioritere ut frå ein heilskap.

Difi dokumenterte òg ein sterk auke i den faglege styringa, særleg på helse- og skulesektoren. Dette blir sett i samanheng med at det på begge områda er etablert tunge direktorat.

Produksjonen av rettleiarar, rundskriv m.m. er omfattande. KRD – som er samordningsdepartement – har sett døme på at rettleiarar går lenger i tilrådingar og forventningar til kommunane enn det lovreglar og forskriftsreglar gjer. Det er ikkje bra.

Oppsummert viser utviklingstrekka dei siste ti åra at staten har stramma grepet og kommunane har mista handlingsrom. Dette samsvarar med attendemeldingar eg får frå sektoren.

Skal kommunane framleis ha ei viktig roll i utviklinga av gode velferdsløysingar, må sektoren ha rom for å:

• utøve skjønn
• gjere eigne val og
• ta eigne initiativ.

I inneverande stortingsperiode skal Stortinget handsame eit grunnlovsforslag om lokaldemokrati. Det ser då ut til at me vil få ei eiga føresegn i Grunnlova om rett for innbyggjarane til å styre lokale saker gjennom direkte valde lokale organ.

Nasjonale mål viktig
Før eg kjem inn på bodskap og tiltak i meldinga, må eg likevel gjere det klart:
Kommunane skal ha handlingsrom, samstundes som nasjonale mål skal ivaretakast.

Begge delar er muleg. Det vil alltid bli lagt til grunn viktige nasjonale omsyn og mål for styringa av kommunane. Desse er mellom anna:

• Rettstryggleik for einskildpersonar. Svake/utsette grupper skal bli sikra eit særleg vern i lovverket.
• Likskap og likeverd på viktige velferdsområde.
• Også omsynet til nasjonaløkonomien er viktig for den statlege styringa.
• Eg trur me er samde om at det både er naudsynt og akseptert at staten skal styre gjennom politiske vedtak og sjå til at kommunane gjennomfører oppgåvene i samsvar med lovkrav.

Spørsmålet gjeld difor ikkje om det skal vere statleg styring, men kva dimensjonering og innretning styringa skal ha.

Slik eg sit til som kommunalministar, med ansvar for å samordne statleg politikk overfor kommunane, kan det av og til synast som om det er ein konkurranse mellom ein del statlege sektorar om å finne dei strammaste styringsgrepa for å sikre at eigne interesser blir prioritert.

Eg respekterer at dei ulike sektorstatsrådane har ambisjonar på sin sektor. Slik skal det vere. Kvar for seg kan styringsgrepa vere godt grunngjevne, men når eg ser dei i samanheng, blir dei for stramme. Eg trur ikkje dette gjev meir likeverdige tenester til innbyggjarane.

Her, som ofte elles, er ikkje summen av einskildinteressene til det beste for samfunnet, slik statsministeren uttrykte det i eit intervju i vinter.

Rammestyring som prinsipp
Det er difor viktig at den statlege styringa er basert på økonomisk og juridisk rammestyring, rettleiing og dialog. Regjeringa meiner at lokalt ansvar i velferdspolitikken gjev effektivitets- og velferdsgevinstar.

Staten skal styre i stort. Ved å gje kommunane ansvaret lokalt får me fleire, meir effektive og likeverdige tenester enn viss staten skulle drive tenesteproduksjon.
Kommunar som klarar å effektivisere drifta, kan dessutan sjølv bruke den økonomiske gevinsten på andre område.

Difor vil me byggje vidare på dagens modell, som inneber at alle kommunar har eit ansvar for sentrale velferdstenester og – la oss ikkje gløyme det - ei heilskapeleg utvikling av lokalsamfunnet.

Skal samfunnet dra nytte av at kommunane er best til å finne gode løysningar lokalt, må kommunane ha eit handlingsrom. Eg trur me kan vere samde om at dette gjer kommunane til meir attraktive arbeidsplassar for dyktige fagfolk og for dei som ynskjer å engasjere seg i lokalpolitikken.

La meg minne om kva direktør Lars Hansen i Helsetilsynet sa i samband med deira tilsyn i kommunane: - Dei kommunane som har alt på stell, er både store og små, fattige og rike. Felles for dei ser ut til å vere god leiing. Dette dreier seg altså ikkje berre om pengar, men om leiing, prioritering og styring.

Det er eit bodskap mange av de også har høyrd frå meg: Leiing, prioritering, styring.

Kommunestruktur
Eg høyrer at fleire stiller spørsmål ved om alle kommunar greier å handtere dei oppgåvene dei allereie har. I dag må alle kommunar ivareta alle oppgåver på ein forsvarleg måte – uavhengig av innbyggjartal, busettingsstruktur, alderssamansetnad osv.

Greier dei små kommunane å vere generalistar? Leverer dei gode tenester på alle områda?Bør me slå saman kommunar for at dei skal greie å imøtekome behova til innbyggjarane sine? Blir dei største kommunane for store og komplekse organisasjonar?

La oss ikkje gløyme at norske kommunar leverer gode velferdstenester. Dette meiner også innbyggjarane. Innbyggjarundersøkinga til Difi, viser at innbyggjarane er godt nøgde med kommunale tenester.

Generelt er det også slik at dei mindre kommunane jamt over produserer eit større omfang av tenester enn store kommunar per innbyggjar. KOSTRA-tal viser at små kommunar gjennomgåande har noko høgare dekningsgrader på einskilde sentrale tenester. Dei brukar meir ressursar per innbyggjar på helse- og omsorgstenester, grunnskule og barnehagar. Ofte fordi det er store geografiske einingar med spreidd busetnad og store avstandar. Det gjer at det er behov for fleire mindre tenesteeiningar. Det gjev høgare kostnad per innbyggjar

Kva så med kvaliteten?
Dette er vanskeleg å måle. Tilgang på kompetent arbeidskraft blir sett på som sentralt når det gjeld kvalitet. Det er utfordringar knytt til rekrutteringa av arbeidstakarar med høgre utdanning på mange område i heile kommunesektoren. I store, mellomstore og små kommunar.

Departementet har nyleg fått kartlagt kva me veit om dette spørsmålet knytt mot storleik. Kartlegginga viser at små kommunar har kompetanse til å handtere dagleg drift og verksemd. Innan pleie- og omsorg er til dømes delen fagutdanna større i mindre kommunar enn i store.

Når det gjeld barnehagar har alle kommunetypar – på grunn av den sterke utbygginga – slite med å rekruttere faglærde. Oslo har til dømes store utfordringar her, med stor del ufaglærde.

Kartlegginga viser òg at det er grunn til å tru at utfordringane til små kommunar er større, jo større grad av spiss- eller spesialistkompetanse som blir kravd i oppgåveløysinga. Barnevern er eit slikt område.

Ei evaluering av opptrappingsplanen for psykisk helse indikerer òg at det psykiske helsearbeidet i små kommunar generelt kan vere sårbart og personavhengig.
Det er viktig å nyansere bilete av at dette berre handlar om kommunestorleik.

Som rådmann Kjell Olav Hæåk i Audnedal sa til Kommunal Rapport før påske: – På sentralt hald snakkar ein mykje om manglande komptanse ute i distrikta. Biletet er ikkje så svart-kvitt. Me har korte liner mellom politikarar og administrasjon, frå leiinga ut til einingane og mellom politikarar og innbyggjarar. Me kjenner ting lettare på pulsen og kan korrigere raskt.

Generelt heng vanskane med å rekruttere fagpersonell ofte meir saman med sentralitet og den geografiske plasseringa til kommunen enn med storleik.

Rekrutteringsutfordringa er ein av grunnane til at eg stadig vekk oppmodar kommunar til å sjå utover eigne grenser og samarbeide for å løyse viktige oppgåver.

Generalistrolla
I meldinga blir det ein gjennomgang av korleis små og store kommunar ivaretek generalistrolla. Det store biletet er at alle kommunar greier det på ein god måte, men nokre har utfordringar på enkeltområde.

Kommunar som har utfordringar – anten det gjeld kapasitet eller kompetanse – kan samarbeide med nabokommunen. Kommunane har gode modellar for samarbeid om alle typar oppgåver. Den einskilde kommune må sjølv vurdere kva form for samarbeid dei treng. Dersom kommunar, etter gode lokale prosessar, vurderer å slå seg saman med nabokommunen, er regjeringa positiv til det.

Kommunal handlefridom og individuelle rettar
Eit aktuelt tema i meldinga, er tilhøvet mellom kommunal handlefridom og individuelle rettar. Lovføresegner med individuelle rettskrav inneber ein ”garanti” frå Stortinget til einskildpersonar, der den einskilde kommune er ansvarleg for å oppfylle retten. Slik lovgjeving inneber ei handlingsplikt for kommunen. Lovfesta rettar må prioriterast framfor andre oppgåver.

Me er alle samde i at det er naudsynt å nytte lovar for å gje grunnleggjande individuelle rettar til visse grupper. Samstundes vil fleire individuelle rettar snevre inn rommet for lokale prioriteringar og lokalt tilpassa løysingar. Det blir også vanskeligare for kommunane å samordne tenester. 

Kommunesektoren har gjeve melding om at individuelle rettar for visse grupper lett kan føre til at andre grupper blir fortrengde.
I meldinga vil regjeringa gje nokre føringar på framtidig bruk av lovgjeving om individuelle rettar.

Eg vil streke under at det ikkje vil bli varsla nokon gjennomgang av eksisterande rettar. Me legg altså ikkje opp til nokon reversering av rettar som alt er innførde

To hovudtypar
Det er to hovudtypar av lovreglar om individuelle rettar. Nokre er konkrete og knytt til objektive forhold, til dømes retten til offentleg grunnskuleopplæring frå det året ein fyller seks år. Oppfyllinga av slike rettar er det ikkje muleg for kommunane å påverke ut frå lokale føresetnader. Her skal det vere likt i heile landet.

Den andre hovudtypen er meir skjønsprega. Det trengst ei nærmare vurdering i kommunen før innhaldet kan fastsetjast. Lovreglar om tenester i helse- og sosiallovgjevinga er døme på denne siste typen rettsreglar. Alle som treng det har etter kommunehelselova og pasientrettslova krav på å få ”nødvendig helsehjelp” frå kommunen.

Dette inneber ikkje fritt val mellom ulike tilbod. Kommunen fastset korleis helsehjelpa skal gjevast ut frå ei helsefagleg vurdering. I eldreomsorga kan kommunen til dømes velje mellom sjukeheim, omsorgsbustad eller tenester i eigen heim.

Det er dermed ein viss handlefridom for korleis slike rettar blir oppfylte. Kommunane kan også ta omsyn til ressurstilgang i forvaltninga av slike rettsreglar, så lenge dei ikkje går under ein definert minstestandard. Dess meir detaljerte og konkrete lovreglane er, dess mindre blir den lokale handlingsfridomen i gjennomføringa.

Individuelle rettar som er knytt til objektive tilhøve, som til dømes alder, gjev lite rom for lokal tilpassing. Regjeringa vil i meldinga understreke at det skal liggje føre nasjonale omsyn til rettstryggleik eller likskap når slike rettar blir innførde.

Ved innføring av andre typar individuelle rettar, skal det vere ein viss fleksibilitet og rom for lokal tilpassing. Regjeringa meiner at det ved utgreiing om framtidig lovgjeving om individuelle rettar bør vurderast å lovfeste (berre) ei plikt for kommunen til å sørgje for tilbod om den aktuelle tenesta.

Ei lovgjeving med ”sørgje for ansvar” gjev den største fleksibiliteten og det beste grunnlaget for lokale prioriteringar og samordning på tvers av ulike tenesteområde.
Slike lovreglar skal sikre einskildpersonar rettstryggleik, mellom anna ved at det er høve til å klage over kommunale vedtak om tenestetilbod.

Nasjonal styring vs lokalt demokrati
Det er avgjerande at det ligg føre grundige utgreiingar når det skal innførast nye statlege reformer i kommunane. Regjeringa strekar under at det i førebuing av nye lover er viktig å sikre og gjere synleg avvegingar mellom omsyn som tilseier nasjonal regulering og omsynet til lokaldemokratiet.

Denne avveginga skal gå fram både av høyringsdokument og lovproposisjonar. I desse prosessane må me også sikre god medverknad frå kommunesektoren.

Som nemnt, er det kome fleire individuelle planar både for tenester som blir ytt av den einskilde kommune og for tenester som krev samarbeid mellom forvaltningsnivå.

Slike planar bind mykje ressursar i kommunane, og me ynskjer å få fram meir kunnskap om effektane av slike krav. Det skal difor gjennomførast ei samla evaluering av dei ulike lovføresegnene om individuell plan. Fram til Stortinget har fått resultatet av evalueringa, vil regjeringa ikkje gjere framlegg om nye lovføresegner om individuell plan.

Det er behov for statleg rettleiing av kommunane. Regjeringa meiner likevel at statlege etatar ved utforminga av rettleiinga bør prioritere område som er etterspurde av kommunane.

Kommunesektoren bør også i større grad få medverke ved utarbeiding av rettleiarar og andre informasjonstiltak. Det er også viktig at skriftlege rettleiarar ikkje går lenger i korleis oppgåvene skal løysast enn det regelverket opnar for.

Det finst ikkje ein samla, systematisert oversikt over tilhøvet mellom direktorata og kommunane, eller kva for kommuneretta oppgåver og fullmakter dei ulike direktorata har. Eg vil difor ta eit initiativ og innhente meir kunnskap om dette.

Utviklingstiltak betre enn regelstyring
Det er mange døme på samhandling mellom stat og kommune gjennom ulike utviklingstiltak. Målet er mellom anna å få betre kompetanse og oppgåveløysing i kommunane.

Regjeringa meiner slike tiltak i mange høve er meir føremålstenlege og målretta enn øyremerking og detaljert regelstyring. Styringsverkemidla bør vurderast i denne rekkjefylgja:

• Først utviklingstiltak.
• Deretter øyremerking – som trass alt er reversibelt.
• Til slutt kan ein vurdere detaljert regelstyring.

Når det gjeld økonomisk styring, legg regjeringa til grunn at rammefinansiering framleis skal vere hovudmodellen for finansiering av sektoren.
Det gjev rom for lokalt tilpassa løysingar og er slik sett den mest treffsikre ressursbruken.

Det er godt kjent at øyremerka tilskot forsterkar inntektsskilnader, og med det skilnader i tenestetilbodet mellom kommunane. Dersom staten likevel vel å nytte øyremerka tilskot, skal det skje ut frå klåre retningslinjer, og med ein plan for seinare innlemming i inntektssystemet.

Departementet vil kartleggje korleis ulike øyremerka ordningar er utforma. Siktemålet er ei forenkling og effektivisering, slik at tilskota krev minst muleg bruk av administrative ressursar både i kommunane og i staten. Det må vere samsvar mellom nytta ved tilskotet og kostnaden ved å søkje og rapportere på dei.

Rapportering, dokumentasjon og tilsyn
Når det gjeld rapportering frå kommune til stat, skal målet vere at staten ikkje skal påleggje kommunesektoren rapporteringar som ikkje blir brukt aktivt.
Rapporteringa skal gje styringsinformasjon som kan ha tyding for politikkutforminga eller for kontrollføremål.

For å sikre at KOSTRA framleis skal vere eit godt hovudsystem for rapporteringa mellom stat og kommune, vil departementet vurdere effektiviteten i informasjonsinnhentinga og kva nytte informasjonen har for kommune og staten.

Når det gjeld statleg tilsyn, er det behov for meir kunnskap, mellom anna om tilsikta og utilsikta konsekvensar av ulike tilsynsformer og -metodar. Statleg tilsyn bør kontrollere og korrigere avvik og bidra til læring og kvalitetsforbetring i tenesteproduksjonen.

Samanhengen mellom kommunal eigenkontroll og statleg tilsyn må bli betre. Regjeringa legg til grunn at ein aktiv og systematisk forvaltningsrevisjon og administrativ internkontroll i kommunane bør kunne redusere behovet for statleg tilsyn og kontroll.

Ei statleg styring som byggjer på at kommunane har ansvar for å kontrollere eiga verksemd, gjev høgast effektivitet og det beste grunnlaget for eit levande lokal¬demokrati og lokalt tilpassa oppgåveløysing.

Som regelgjevar skal staten leggje til rette for heilskapleg internkontroll i kommunane. Internkontrollen er avgjerande for den samla eigenkontrollen. Den er viktig for god folkevald styring, og den påverkar i kva grad nasjonale mål blir nådde på sektorområda. Departementet vil innhente meir kunnskap for å vurdere i kva grad dette regelverket er tenleg.

Rammestyring i praksis
I meldinga legg me opp til prosessar som skal vise fram kva rammestyring betyr i praksis. Mellom anna skal både fagdepartement og utgreiingsutval – dersom ein brukar det – vise kva som talar for statleg styring og kva som talar for lokaldemokratiet.

Det er avgjerande at det blir større medvit og merksemd om kva effekt styringsverkemidlane har. Me har også laga klare kriterium for framtidig bruk av ulike typar individuelle rettar.

Gjennom meldingsarbeidet har me også hatt ein systematisk gjennomgang av område som gjeld styring av kommunane. Me skal no hente inn ny kunnskap som i neste omgang kan gje grunnlag for nye tiltak dersom det er naudsynt. Dette gjeld til dømes individuelle planar og tilsynsmetodar.

For meg er hovudbodskapa i meldinga dette:

• Kommunane har hatt og skal framleis ha ei viktig rolle i utviklinga av gode og tilpassa velferdstilbod der innbyggjarane bur.
• Dei skal også bidra til ei god samfunnsutvikling ved å byggje attraktive lokalsamfunn, skape ny verksemd og inkludere gamle og nye innbyggjarar.
  Kort sagt, byggje landet vidare.
• Skal me lukkast med dette, må kommunane ha handlingsrom.
• De som lokalpolitikarar og folkevalde ombod må finne gjerninga meiningsfylt. Eg er overtydd om at den gode velferda framleis vil bli skapt gjennom eit godt samspel. Der staten veit kva den vil, men let kommunane få det til.

 
Takk for merksemda!