8 Fiskesalslaga og forholdet til forvaltningslova

Sjølv om råfisklova har verka sidan 1952 er forholdet mellom verksemda til fiskesalslaga og forvaltningslova etter måten lite behandla i juridisk teori og praksis. Ei årsak til dette kan vere at temaet ikkje har vorte aktualisert eller sett på spissen, men det kan heller ikkje utelukkast at det heng saman med at saksområdet er komplekst og lite tilgjengeleg for utanforståande. Departementet vil i lys av dette gje ei overordna framstilling av temaet nedanfor. Som det går fram der er det vanskeleg på generelt grunnlag å gje nokon konklusjonar på dei spørsmåla som temaet reiser. Departementet meiner det likevel er tenleg at forholdet mellom verksemda til fiskesalslaga og forvaltningslova vert belyst.

Forvaltningslova § 1 bestemmer at private rettssubjekt skal reknast som forvaltningsorgan i saker der det vert gjort enkeltvedtak eller gjeve forskrift. Etter forvaltningslova § 2 er vedtak ei avgjerd som vert teken under utøving av offentleg myndigheit og som generelt eller konkret er bestemmande for rettar eller plikter til private personar (enkeltpersonar eller andre private rettssubjekt). Vedtak som fell inn under verkeområdet til forvaltningslova kan både vere enkeltvedtak og forskrifter. Enkeltvedtak er vedtak som gjeld rettar eller plikter til ein eller fleire bestemte personar, medan forskrifter er vedtak som gjeld rettar eller plikter til ei ubestemt mengd eller ein ubestemt krets av personar.

Gjennom lovforslaget får fiskesalslaga ansvar for å fastsetje minsteprisar, salsvilkår og omsetningsformer, påleggje avgifter, dirigere fangstar og regulere haustinga mv. Salslaga har også fått makt som kontrollorgan i ressursforvaltninga. Spørsmålet som reiser seg er i kva grad salslaga, som i utgangspunktet er private rettssubjekt, er omfatta av forvaltningsrettslege reglar.

Den daglege drifta til fiskesalslaga femner om eit breitt verkeområde, og kan vere basert på salslaga sin forvaltnings-, foreinings- eller forretningsfunksjon. Salslaga vil etter forvaltningsretten vere å rekne som ”forvaltningsorgan” når dei utøver offentleg myndigheit, men ikkje elles. Dersom ein disposisjon vert å karakterisere som forretningsmessig eller privat, så er han heller ikkje underlagt forvaltningsrettslege eller offentlegrettslege skrankar. Det avgjerande i slike høve er om disposisjonen eller vedtaket som er gjort av salslaget, representerer utøving av offentleg myndigheit.

Når fiskesalslaga tek avgjerder etter dei fullmaktene lova gjev, vil salslaga utøve offentleg myndigheit, og difor i utgangspunktet vere underlagt forvaltningsrettslege og offentlegrettslege skrankar. Når det er sagt så vil ikkje alle avgjerder som vert tekne ”under utøving av offentleg myndigheit” vere vedtak etter forvaltningslova. Som nemnt ovanfor må avgjerda vere bestemmande for rettar eller plikter til ein eller fleire bestemte personar (enkeltvedtak) eller ei ubestemt mengd eller ein ubestemt krets av personar (forskrifter).

Om avgjerda er eit enkeltvedtak eller ei forskrift har noko å seie for kva deler av forvaltningslova som kjem til bruk i det enkelte tilfellet, jf. forvaltningslova § 3. Det kan gjere det vanskelegare å få oversikt at salslaga sjeldan nyttar terminologien i forvaltningslova om enkeltvedtak og forskrift, men heller brukar omgrep som vedtekter, forretningsreglar og rundskriv. Dersom innhaldskrava etter forvaltningslova § 2 er oppfylte, vil bruken av omgrep ikkje ha noko avgjerande å seie for om føresegnene i forvaltningslova skal gjelde. Føresegnene i kapitla IV-VI kjem berre til bruk i saker som gjeld enkeltvedtak, og føresegnene i kapittel VII berre i saker som gjeld forskrifter. Kapitla II og III om habilitet, teieplikt etc. gjeld for begge typar av vedtak. Tilsvarande vil kapittel VIII gjelde for begge typar vedtak, med mindre noko anna går fram av føresegnene, jf. til dømes § 41.

Sjølv om det i enkelte tilfelle kan vere tvil om føresegnene i forvaltningslova kjem til bruk for verksemda i salslaga, vil somme avgjerder vere enklare å kategorisere som vedtak etter reglane i forvaltningslova. Dette vil vere avgjerder der fiskesalslaget utøver myndigheit med direkte heimel i lova, og som gjeld for alle partar i førstehandsomsetninga uavhengig av medlemskap i fiskesalslaget. Blant desse er fastsetjing av avgift, fastsetjing av alminnelege salsvilkår og omsetningsformer, fastsetjing av minstepris, vedtak om regulering eller dirigering og vedtak om fangst som er hausta i strid med føresegner fastsette i eller med heimel i lova eller havressurslova. Sjølv om det kan tenkjast unntak, bør det rettslege utgangspunktet difor vere at føresegnene i forvaltningslova kjem til bruk ved dei typar avgjerder som er nemnde ovanfor.

Dei særlege reglane i kapittel VII i forvaltningslova vert likevel heller ikkje no gjort gjeldande for fastsetjing av minstepris mv., då lova sjølv regulerer kontakten med partane.

I dei tilfella der laga gjer enkeltvedtak som kan påklagast, vil klageinstansen kunne prøve alle sider av saka og ta omsyn til nye omstende, jf. forvaltningslova § 34. Dette gjeld også dei enkeltvedtak etter denne lova som kan påklagast. Den praksis som klageinstansen legg seg på i slike saker, vil salslaget som førsteinstans måtte rette seg etter innanfor rammene for ordinær forvaltningsrett. Departementet vil også i andre høve kunne ta stilling til om ei avgjerd er innanfor dei rammene som lova set. Når lova legg myndigheit direkte til salslaget, som til dømes reglane om fastsetjing av salsvilkår og omsetningsformer, vil departementet likevel ikkje kunne instruere laget om korleis det skal utøve denne myndigheita.

Sjølv om departementet som klageinstans kan prøve alle sider av saka etter forvaltningslova § 34, er det likevel behov for å sjå nærare på spørsmålet om klageinstansen skal kunne overprøve salslaga sine vurderingar på område der lova har lagt myndigheit direkte til salslaga og departementet manglar instruksjonsmyndigheit. Eit døme kan vere at ein fiskar eller fiskekjøpar påklagar avslag frå eit salslag på søknad om å nytte ei anna omsetningsform enn salslaget legg opp til.

Departementet legg til grunn at dersom salslaga har nytta myndigheita si etter lova til å gjere vedtak som vert rekna som forskrift etter forvaltningslova, så vil ikkje klageinstansen kunne gjere vedtak i strid med desse. Til dømes vil forretningsreglar fastsette på årsmøtet til salslaga kunne innehalde føresegner som er å rekne som forskrift. Derimot vil klageinstansen ha myndigheit til å overprøve skjønnsutøvinga innanfor dei rammene eventuelle forskrifter set. Dette inneber mellom anna at klageinstansen vil ha myndigheit til å overprøve langvarig praksis hos salslaga, til dømes slik han kjem til uttrykk i rundskriva til salslaga.

Dette er likevel ikkje til hinder for at departementet i klagesaker vil vere særs atterhaldne med å overprøve skjønnet til fiskesalslaga på område der lova legg myndigheit direkte til salslaga. Når lova legg myndigheit direkte til salslaga er det fordi ein meiner at salslaga har dei beste faglege føresetnadene for å utøve slik makt. Det ville vere problematisk både i høve til behovet for rammevilkår som er føreseielege, og i forhold til alminnelege likskapsprinsipp om departementet i klagesaker ikkje skulle vere atterhaldne med til dømes å tillate omsetningsformer i strid med praksisen til salslaga.