Eksportrestriksjoner og tilgang til knappe ressurser

Kina og andre kjøper opp jord, skog og gruver i Afrika samtidig som de selv innfører restriksjoner på andres kjøp av råvarer fra dem. Ulike former for eksportrestriksjoner blir en stadig mer aktuell problemstilling og vil prege fremtidens handelspolitiske agenda.

Hva er eksportrestriksjoner? 
I praksis dreier det seg om motsatsen til mer tradisjonelle og kjente tiltak på importsiden; eksportsertifikater, eksportlisensiering, eksportavgifter, eksportkontroll, eksportkvoter og eksportforbud. Det finnes ingen fullstendig oversikt over hva som finnes av eksportrestriksjoner, men i en gjennomgang av 128 WTO-medlemmer har OECD funnet eksportavgifter i 65 land, hvorav kun fire er OECD land, mens resten er å finne i gruppen av fremvoksende økonomier og utviklingsland.

Hvorfor benyttes eksportrestriksjoner?
Det dreier seg i bunn og grunn om kontroll av begrensede og/eller strategiske ressurser og varer, som oftest naturresurser. Historisk har også eksporttoll – som importtoll – hatt som begrunnelse å være inntektskilde for staten, fordi det er en relativt enkel og direkte måte å innkreve skatter på. De fleste land har funnet mer målrettede former for beskatning. Norsk petroleumsforvaltning er et godt eksempel i så måte.

I våre dager varierer begrunnelsen:

• fysisk kontroll over akutt begrensede ressurser, ofte uttalt som behov for matvaresikkerhet
• miljøhensyn og begrense uttak av naturressurser
• strategisk kontroll med sjeldne mineraler
• subsidiering av eget innenlandsk forbruk
• sikre staten grunnrenten ved eksport av viktige naturressurser.

Hvorfor skal Norge være opptatt av eksportrestriksjoner?
Norge er avhengig av handel med råvarer og naturressurser, både som eksportør (petroleum, fisk), importør (korn, råvarer til aluminiumsindustrien) og transportør (tank- og bulkflåten). Eksportrestriksjoner berører derfor norske interesser på ulike måter.

De senere år har eksportrestriksjoner kommet i fokus i perioder med tilsynelatende mangel på tilgang på mat, råvarer og naturressurser og tilhørende kraftige prissvingninger, som i sin tur har vært besvart med akutte og til dels panikkartede beskyttelsestiltak, hvilket igjen har bidratt til en galopperende prisspiral.

Rett forut for finanskrisen rammet i 2008 kunne det se ut som verden sto foran reell knapphet på matvarer som ris og hvete. Prisene steg dramatisk og enkelte eksportører (Argentina, India, Ukraina) introduserte forbud eller begrensninger i eksporten. Andre (Brasil, Sør Afrika) reagerte motsatt på de høye prisene med å sette ned importtollen. Finanskrisen gjorde at presset avtok, krisen ble avblåst og verden fokuserte på andre problemer.

Etter hvert som økende kjøpekraft i Kina og andre fremvoksende økonomier fører til økt etterspørsel etter kjøtt og andre matvarer høyere opp i produksjonskjeden, er det imidlertid ikke usannsynlig at problemet vil gjenta seg. Sviktende kornavlinger på grunn av tørke og brann fikk Russland til å innføre eksportforbud høsten 2010.

Dette er selvfølgelig en global utfordring, men realiteten er dessverre at slik panikkartet ”beggar thy neighbour ”- politikk i første rekke rammer de fattigste i utviklingsland på begge sider av konflikten. Kun gjennom åpne, regelbaserte markeder hvor enkeltbegivenheter ikke får for store utslag, vil en kunne unngå slike dramatiske svingninger i råvaremarkedene.

Både WTO og OECD har satt slike problemstillinger på dagsorden i den senere tid. WTO gjorde handel med naturressurser til hovedtema i sin årlige World Trade Report for 2010, og OECD arbeider med flere studier av handel med råvarer og eksportrestriksjoner.

OECD har bl.a. analysert den økonomiske effekten av innføring av eksporttiltak. Disse analysene viser at det i noen tilfeller - store økonomier med en dominerende rolle i markedet for vedkommende råvare - kan ensidige, men lave eksportavgifter være gunstig for velferden i vedkommende land på kort sikt.

Eksportrestriksjoner er imidlertid sjelden optimale virkemidler for å oppnå for eksempel miljømålsettinger. En skatt på produksjonen, uavhengig av om den brukes innenlands eller eksporteres, vil alltid være mer treffsikker enn en eksportavgift, som kan virke mot sin hensikt. Et eksempel er Kinas eksportavgift og eksportkvote for molybden som var begrunnet med miljøhensyn og skulle lede til mindre produksjon og utslipp fra gruveindustrien. I realiteten har produksjonen bare fortsatt å øke med 30 prosent årlig siden 2004.

Selv om eksporttiltak i gitte tilfeller kan være gunstig for landet som innfører slike tiltak, så vil slike tiltak alltid være til ugunst for landets handelspartnere ved at prisene stiger unødig, og i verste fall ved at tilgangen på råvaren begrenses. Et eksempel er Russland og tømmer, hvor hensikten med en eksportavgift på 25 prosent er å støtte russisk videreforedling og fordyre svensk/finsk tilgang på tømmer.

Svært mange av eksemplene som finnes involverer Kina. Et eksempel er Kinas restriksjoner (lisensiering, kvote og avgift) for eksport av koks (”coke”). Mens innenlandsk pris og eksportpris var tilnærmet lik tidlig i 2007, har innføring og opptrapping av disse tiltakene ført til at eksportprisen ble ca tre ganger så høy som den innenlandske prisen i november 2008. Ettersom koks er sentralt i stålproduksjon innebærer Kinas politikk en betydelig subsidiering av egen stålindustri.

Enda et eksempel er såkalte ”rare earths”, dvs sjeldne metaller som benyttes i produkter som mobiltelefoner, datamaskiner og hybridbiler. Disse er så konsentrert i Kina at landet har reell makt til å styre produksjon og omsetning. Mange land er opptatt av at Kinas restriksjoner på eksporten begrenser muligheten for andre til å benytte disse råvarene. Mer spesielt er det at Kina bruker sin markedsmakt direkte i en politisk konflikt med Japan.

Regelverket
Generelt er eksportrestriksjoner gjenstand for mindre omfattende multilaterale reguleringer enn tilsvarende på importsiden. Kvantitative eksportkvoter og eksportforbud er imidlertid forbudt i henhold til Gatt Art. XI. Som for import gjelder unntaksreglene i Art XI:2 (a)(sammen med innenlandske tiltak for å bekjempe akutt mangel på matvarer), XX (generelle unntak) og XXI (sikkerhetsunntak).

Eksportavgifter og eksporttoll er ikke omfattet av substansielle regler i WTO, og er heller ikke bundet i de enkelte WTO medlemmers bindingslister ( ”Schedules”). Selv om generelle bestemmelser om åpenhet (f.eks. Art X) i prinsippet også gjelder eksporttiltak, er det bare for landbruksvarer at det gjelder formelle notifikasjonsforpliktelser for slike tiltak (Landbruksavtalens artikkel 12 b))..

Kina, Vietnam og Ukraina ble alle i sine tiltredelser til WTO avkrevd begrensninger på bruk av eksportrestriksjoner som går lenger enn det eksisterende regelverket; Disse tre har måttet binde sine eksportavgifter på linje med importtollen. Også Russland forventes å måtte påta seg forpliktelser til å avvikle, redusere eller i det minste binde nivået på sine eksportavgifter for bl.a. tømmer.

Det er en tendens til at det innføres strengere reguleringer av eksportrestriksjoner i regionale frihandelsavtaler enn i det multilaterale systemet. Dette gjelder bl.a. for de fleste avtaler Norge har inngått, herunder EØS-avtalen, Efta-avtalen og Eftas frihandelsavtaler.

EU, USA og Mexico har reist en panelsak i WTO mot Kina for at landet ikke overholder forpliktelsene vedrørende eksport i sin tiltredelsesprotokoll. Norge er tredjepart i saken hvor panelets rapport ventes i april 2011. Saken gjelder kvoter, avgifter og administrative tiltak Kina har etablert for eksporten av ni råmaterialer (bauxite, coke, fluorspar, magnesium, manganese, silicon carbide, silicon metal, yellow phosphorus and zinc). Grunnen til at Norge deltar som tredjepart er at flere av varene det er tale om er av direkte interesse for norsk industri.

Eksportrestriksjoner i Doha-runden
Både i landbruks- og industrivare forhandlingene har det vært reist forslag om strenger regler for eksportrestriksjoner, i hovedsak i form av økt åpenhet og notifikasjon omkring slike tiltak. Muligheten for å binde eksportavgifter etter mønster av forpliktelsene for importtoll har også vært foreslått. Importerende industriland har gått foran, og like selvfølgelig har råvareproduserende utviklingsland vært sterkt negative. Ut over slike nesten umiddelbare reaksjoner har forslagene nærmest blitt tiet i hjel. Det er derfor ikke trolig at det kommer noe vesentlig resultat på dette området i Doharunden.

Gitt den stadig tettere integrasjonen i verdensøkonomien og økt press på verdens naturressurser er det imidlertid ikke vanskelig å forutse at eksportrestriksjoner vil få økt betydning. Ingen land er fullstendig selvforsynt med alle råvarer. Det må derfor forventes økende krav om styrket åpenhet om og strammere regler for bruk av eksportrestriksjoner. På sikt er dette en utfordring som bare kan håndteres med koordinerte tiltak innenfor en global ramme.

Les mer:
På WTOs sider
På OECDs sider