7 Forbud mot provisjoner fra forsikringsselskapene til ­forsikringsmeglere

7.1 Generelt

1) I de senere år har utviklingen innenfor de fleste segmenter av finansmarkedet ført til at mellommenn av ulike slag har fått stadig større betydning ved omsetningen av finansielle produkter. Mellommennene utgjør et viktig bindeledd i forholdet mellom leverandørene av finansielle tjenester og deres kunder, særlig i forbindelse med avtaleinngåelsen mellom leverandør og kunde. Denne utviklingen har ført til at det i stadig større grad blir lagt vekt på at meglere og andre mellommenn er uavhengige i forhold til leverandørene av de ulike finansielle tjenester. En kunde som etterspør finansielle produkter skal kunne legge til grunn at den mellommann kunden tar kontakt med, vil utføre de oppdrag det gjelder på best mulig måte i samsvar med kundens interesser og uavhengig av formelle eller reelle bindinger til mulige leverandører av de tjenester oppdraget gjelder.

Forsikringsformidlingsloven § 5–2 fastsetter at et forsikringsmeglingsforetak ikke må opptre på en måte som er egnet til å skape tvil om dets stilling som uavhengig mellomledd, og at foretaket ikke gjennom avtaler med forsikringsselskap eller på annen måte kan innrette seg slik at det kan påvirke forsikringsmeglerforetakets uavhengighet som megler (se foran avsnitt 3.4). Også bestemmelser i direktivet om forsikringsformidling (2002/92/EF) stiller krav for å sikre at det er klart for kunden om forsikringsmeglerforetaket kan betraktes som uavhengig rådgiver, eller om det foreligger bindinger i forhold til enkelte forsikringsselskaper som kan innvirke på valget mellom ulike leverandører. Med utgangspunkt i disse bestemmelsene er det i dansk og finsk lovgivning fastsatt forbud mot at en forsikringsmegler mottar provisjon eller annet vederlag fra det forsikringsselskap som overtar den forsikring kundens oppdrag omfatter (se foran avsnitt 6.2 og 6.3). Den prinsipielle tilnærming er altså at vederlaget for utførelsen av det oppdrag forsikringsmegleren har påtatt seg å utføre, i sin helhet skal betales av kunden som oppdragsgiver fordi dette også vil understreke at oppdraget skal utføres best mulig i samsvar med kundens interesser og behov. Det vil kunne oppstå en trussel mot meglers uavhengighet og gi grunnlag for interessekonflikter dersom en forsikringsmegler får betaling fra forsikringsselskapet for å utføre oppdraget for forsikringskunden.

Banklovkommisjonen legger til grunn at denne prinsipielle tilnærmingsmåten gir et klart utgangspunkt for ny norsk lovgivning på området. I forbindelse med denne utredningen er det fra representanter for både forsikringsmeglere og forsikringsselskaper gitt uttrykk for tilslutning til prinsippet om at forsikringsmegleres krav på vederlag for sitt arbeid ved utførelsen av oppdrag bør dekkes av kunden som oppdragsgiver, og at forsikringsmeglere således ikke bør ha adgang til å motta provisjon eller annet vederlag fra de forsikringsselskaper hvor de forsikringer det gjelder blir plassert. Etter dette syn bør derfor all vederlagsbetaling skje direkte fra oppdragsgiveren til forsikringsmegleren. Det er i denne sammenheng også vist til at størrelsen av vederlagene fra ulike oppdragsgivere vil variere en god del avhengig av omfanget av de tjenester som forsikringsmegleren påtar seg å utføre for den enkelte kunde. Videre er det vist til at de bransjenormer som er utarbeidet i regi av Finansnæringens Hovedorganisasjon (FNH) bygger på prinsippet om at et forsikringsselskap ikke skal betale provisjon til forsikringsmegler som formidler forsikringer som overtas av selskapet, og at vederlaget til forsikringsmegleren skal dekkes av den kunde som bestiller og benytter meglertjenester (foran kapittel 5). Fra forsikringsselskapenes side vil det også være en fordel at kostnadene ved bruk av meglertjenester blir dekket av de forsikringskunder som benytter forsikringsmeglerforetak til å ordne sine forsikringsforhold, og ikke helt eller delvis blir en kostnad på selskapenes hånd som må fordeles over kundekollektivet, jf. forskrift til forsikringsloven (livsforsikring mv.) § 2-5 tredje ledd.

I samsvar med disse synspunkter antar Banklovkommisjonen at et forbud mot at forsikrings­meglerforetak mottar provisjon fra forsikringsselskaper er godt i samsvar med grunnholdningen i norsk forsikringsnæring, og at et provisjonsforbud vil styrke grunnlaget for en alminnelig tillit i forsikringsmarkedet til forsikringsmegleres uavhengighet i forhold til forsikringsselskapene som leverandører av de ulike forsikringsprodukter. Over tid har forsikringsmeglernes virksomhet fått økende betydning for et velfungerende forsikringsmarked med betydelige innslag av markedskonkurranse. Både fra forsikringsmeglere og forsikringsselskaper er det pekt på at et forbud mot at forsikringsmeglere mottar provisjon fra forsikringsselskaper vil bidra til nødvendig gjennomsiktlighet i markedsforholdene og gi et grunnlag for ryddig og effektivisert konkurranse så vel mellom forsikringsselskaper som mellom forsikringsmeglere.

Banklovkommisjonen er kommet til at et forbud mot at forsikringsmeglere mottar provisjon fra forsikringsselskaper naturlig bør følges opp med en tilsvarende plikt for forsikringsselskaper til generelt å avstå fra å betale provisjon eller annet vederlag til forsikringsmeglerforetak som formidler forsikringsavtaler til selskapet. Dette vil understreke at forsikringsselskapene og forsikringsmeglerne bør ha en felles interesse i å sikre at forsikringsmeglerforetakene fyller sin oppgave som uavhengige mellommenn i forsikringsmarkedene. Av hensyn til ordnede markedsforhold bør ikke et forsikringsselskap ansvarsfritt kunne tilby eller betale meglerprovisjon som det vil være ulovlig for et forsikringsmeglerforetak å motta. Hensynet til effektiviteten i et provisjonsforbud tilsier også at forbudet retter seg til så vel betaler som mottaker av ulovlig provisjon.

2) På denne bakgrunn har Banklovkommisjonen utarbeidet utkast til ny § 5-2a i forsikringsformidlingsloven og ny § 6-9 i forsikringsloven hvor det bygges på følgende hovedregler:

1. Et forsikringsmeglingsforetak som driver virksomhet her i riket skal påse at provisjon og annet vederlag som skal betales for forsikringsformidlingen, blir avtalt med oppdragsgiveren før oppdraget blir utført.

2. Et forsikringsmeglingsforetak som driver virksomhet her i riket, skal ikke ha adgang til å motta provisjon eller annet vederlag for forsikringsformidlingen fra det forsikringsselskap som har overtatt den forsikringsavtale formidlingsoppdraget gjelder.

3. Et forsikringsselskap om driver virksomhet her i riket, skal ikke ha adgang til å betale provisjon eller annet vederlag til forsikringsmeglings­foretak i anledning av formidling av forsikringsavtale til selskapet dersom forsikrings­meglingsforetaket ikke har adgang til å motta slik provisjon eller vederlag.

3) Fra forsikringsnæringens side er det pekt på at den norske holdning til disse spørsmål avviker fra det som hittil har vært vanlig praksis i store deler av de internasjonale forsikringsmarkeder. Internasjonal praksis er i meget stor grad basert på at forsikringsmeglerne mottar sin godtgjørelse fra de forsikringsselskaper hvor forsikringene plasseres, normalt ved at meglerforetaket i samsvar med praksis eller avtale godskrives/tilbakeholder en del av den premie forsikringskunden belastes og betaler i henhold til forsikringsavtalen. Det er videre pekt på at forskjeller mellom norsk og internasjonal praksis på dette område kan skape ulike problemer innenfor de deler av norsk forsikringsnæring som tradisjonelt driver virksomhet i nær tilknytning til de internasjonale forsikringsmarkeder. Slike problemer vil kunne oppstå først og fremst i forhold til den del av skadeforsikringsområdet som gjelder sjø-, offshore- og energiforsikringer, og til dels næringslivsforsikringer for landbaserte storbedrifter. Innenfor slike områder vil et forbud mot at forsikringsselskaper betaler meglerprovisjoner kunne ha uheldige konkurransemessige virkninger både for forsikringsselskaper og forsikringsmeglere med betydelig virksomhet innenfor internasjonale forsikringsmarkeder. Det er også pekt på at et forbud vil kunne gjøre det vanskeligere for enkelte forsikringskunder å få plassert forsikringer hos forsikringsselskaper i utlandet.

På denne bakgrunn er det fra ulike deler av forsikringsnæringen reist spørsmål om det for visse skadeforsikringsområder med internasjonal tilknytning bør gjøres unntak fra forbudet mot at forsikringsmeglerforetak mottar provisjon fra forsikringsselskaper, blant annet fordi samtlige aktører i dette markedssegmentet er profesjonelle parter som vet å ivareta sine kommersielle interesser. Disse spørsmål drøftes nedenfor i avsnitt 7.2. Banklovkommisjonen konkluderer der med at det er behov for enkelte særlige unntak fra provisjonsforbudet for klart definerte typer av skadeforsikring med tradisjonell tilknytning til de internasjonale forsikringsmarkeder. Unntak begrunnet i internasjonale forhold inngår for øvrig også i den nye danske lovgivningen.

De unntak for internasjonale skadeforsikringsforhold som det her dreier seg om, er av meget begrenset rekkevidde sett i forhold til forsikringsmarkedet i sin helhet. Hovedreglene i utkastet til ny § 5-2a i forsikringsformidlingsloven og til ny § 6-9 i forsikringsloven vil derfor i alle tilfelle komme til anvendelse ved forsikringsformidling i de helt sentrale deler av forsikringsmarkedet. Provisjonsforbudet vil således gjelde fullt ut i forhold til livsforsikrings- og pensjonsmarkedet, samt de deler av skadeforsikringsmarkedet som omfatter vanlige forbrukere og små og mellomstore bedrifter.

4) Banklovkommisjonen legger til grunn at provisjonsforbudet skal gjelde for alle forsikringsmeglerforetak som driver virksomhet her i riket, uavhengig av om forsikringsmeglerforetaket har sitt hovedsete her, eller er et utenlandsk forsikringsmeglerforetak som har etablert filial eller driver grensekryssende virksomhet her i riket i samsvar med bestemmelsene i direktiv om forsikringsformidling og forsikringsformidlingsloven § 8-2. Det danske og finske provisjonsforbudet er gitt tilsvarende rekkevidde (foran avsnitt 6.2.4 og 6.3). Kravet til uavhengighet for forsikringsmeglerforetak basert på bestemmelsene i forsikringsformidlingsdirektivet bør gjøres gjeldende for alle forsikringsmeglerforetak som tilbyr sine tjenester i det samme forsikringsmarked. Dette selv om det generelt kan by på enkelte håndhevingsproblemer å gjøre nasjonale lovkrav gjeldende ovenfor utenlandske aktører i et nasjonalt marked. En annen sak er at den norske lovgivning ikke vil gjelde hvis en norsk kunde i andre tilfeller henvender seg direkte til, og gjør bruk av, utenlandsk forsikringsmeglerforetak ved plassering av sine forsikringer i utlandet. I så fall vil lovgivningen i den stat hvor forsikringsmeglerforetaket driver sin virksomhet komme til anvendelse.

7.2 Behov for unntak

7.2.1 Markedet for sjøforsikringer

Markedet for skadeforsikringer knyttet til internasjonal skipsfart er av utpreget internasjonal karakter (foran avsnitt 2.4.4). Det er opplyst at norske redere kjøper sjøforsikring for om lag 2,3 milliarder kroner på årsbasis, og at om lag 40 prosent av forsikringen tegnes i det norske sjøforsikringsmarkedet. Det er videre opplyst at om lag to tredeler av det norske sjøforsikringsmarkedet gjelder sjøforsikring tegnet av internasjonale kunder, noe som blant annet skyldes at to av verdens ledende sjøforsikringsselskap innenfor sjøkaskoforsikring og sjøansvarsforsikring har sitt hovedsete her i riket, se avsnitt 2.4.4. Den norske delen av det internasjonale sjøkaskoforsikringsmarked sto i 2005 for et årlig premievolum på om lag USD 600 mill. og var ved siden av Lloyd’s i London det største enkeltmarked i global sammenheng.

Norske og internasjonale forsikringsmeglerforetak er en meget viktig del av det internasjonale sjøforsikringsmarked, og så vel norske som utenlandske redere plasserer det meste av sine forsikringer via forsikringsmeglerforetak. Om lag to tredeler av de forsikringer som plasseres i det norske sjøforsikringsmarkedet, er således forretninger formidlet av norske og utenlandske forsikringsmeglerforetak. Disse forhold innebærer at det internasjonale sjøforsikringsmarked, herunder den norske del av dette, preges av meget sterk konkurranse over landegrensene både mellom sjøforsikringsselskaper og mellom forsikringsmeglerforetak som driver virksomhet knyttet til sjøforsikring. Av hensyn til konkurranseforholdene er det derfor vesentlig for sjøforsikringsselskaper og forsikringsmeglerforetak, uavhengig av fra hvilket land de driver sin virksomhet, at de vil kunne operere under de rammebetingelser som følger av internasjonal praksis på sjøforsikringsområdet. Et nasjonalt fastsatt forbud mot at forsikringsmeglerforetakenes provisjoner og vederlag blir betalt av de sjøforsikringsselskaper som overtar forsikringene, er uforenelig med sikker praksis på sjøforsikringsområdet. Anvendelsen av et provisjonsforbud også i deler av internasjonal sjøforsikring, antas således å kunne skape betydelige problemer og ganske uberegnelige virkninger for konkurranseforholdene innenfor et i hovedsak integrert sjøforsikringsmarked.

Forretningsmønstrene i internasjonal sjøforsikring varierer en god del. Med utgangspunkt i den norske del av det internasjonale sjøforsikringsmarked vil det norske innslaget kunne omfatte alt fra forretninger som involverer både norsk kunde, norsk forsikringsselskap og norsk forsikringsmeglerforetak til tilfelle hvor bare kunde, forsikringsmeglerforetak, eller forsikringsselskap er norsk. I tabell 7.1 nedenfor gjengis en oversikt over de norske og utenlandske innslag i de mest aktuelle konstellasjonene.

Kilde: Norske Forsikringsmegleres Forening

Ved vurderingen av om et norsk provisjonsforbud bør gjøres gjeldende også innenfor sjøforsikringsområdet, bør en ta i betraktning de alternative distribusjonskanaler med varierende utenlandske innslag. Rettsteknisk vil et norsk provisjonsforbud lett la seg anvende i tilfelle hvor en norsk kunde henvender seg til en norsk forsikrings­megler som så formidler forsikringer til ett eller flere norske forsikringsselskap (situasjon A). I de øvrige situasjonene i tabell 7.1 medfører imidlertid utenlandske innslag ulike former for en eller flere tilknytninger til det internasjonale sjøforsikringsmarked. Anvendelsen av et nasjonalt provisjonsforbud vil her kunne skape konkurransemessige ulemper for nasjonale forsikringsselskaper og forsikringsmeglerforetak, og vil dessuten lett kunne omgås ved at norske eller utenlandske forsikringskunder velger alternative distribusjonskanaler. Hovedproblemene vil ha sammenheng med at utenlandske selskaper, meglere eller forsikringskunder, som følge av et nasjonalt provisjonsforbud vil måtte tilpasse seg andre betalingsordninger for vederlag til forsikringsmeglere enn det som hittil har vært vanlig i internasjonal sjøforsikring. Dette vil kunne føre til at de nødig vil plassere eller engasjere seg i sjøforsikringer i det norske markedet dersom dette forutsetter endret avtalepraksis og nye betalingsordninger for godtgjørelse til de norske eller utenlandske forsikringsmeglere som formidler forsikringene.

Banklovkommisjonen har på denne bakgrunn kommet til at forbudet mot at forsikringsmeglere mottar provisjoner fra forsikringsselskapene ikke skal gjelde ved sjøforsikringer tilknyttet internasjonal skipsfart. Det dreier seg her om forsikringer som inngår i det internasjonale sjøforsikringsmarked, herunder den norske del av dette. Det foreslås derfor at provisjonsforbudet ikke skal gjelde ved formidling av forsikringer knyttet til skip som er registrert i norsk internasjonalt skipsregister (NIS) eller i utenlandsk skipsregister, se lovutkast § 5-2a tredje ledd nr. 2 bokstav a. Unntaket vil derimot ikke omfatte forsikringer i tilknytning til skip som er registrert i det norske skipsregisteret (NOR), eller til fartøy under 15 meter som ikke er registreringspliktige. Dette innebærer at provisjonsforbudet vil gjelde ved forsikring av kyst- og fiskefartøyer.

7.2.2 Markedet for offshore og energi­forsikringer

Det internasjonale sjøforsikringsmarked, og den norske delen av dette markedet, omfatter også sjøforsikringer i tilknytning til flytende boreplattformer og lignende flyttbare innretninger. Dette gjelder både norske og utenlandske flyttbare innretninger. Banklovkommisjonen mener at de hensyn som taler for et unntak fra provisjonsforbudet for internasjonal skipsfart, gjelder tilsvarende i forhold til forsikringer i tilknytning til norske og utenlandske boreplattformer og lignende flyttbare innretninger.

En tredje gruppe av forsikringer som i meget stor grad plasseres i de internasjonale forsikringsmarkeder er forsikringer i tilknytning til innretninger til bruk i olje- og gassvirksomhet basert på undersjøiske petroleumsforekomster. Det dreier seg her først og fremst om forsikringer vedrørende faste og permanent plasserte innretninger til bruk i forbindelse med utvinning og utnyttelse av de undersjøiske petroleumsforekomster eller utskipning, lagring og rørtransport av utvunnet olje og gass. Utviklingen har ført til at en del slike anlegg er blitt plassert på land og utvidet til store landbaserte industrikomplekser for behandling og eksport av ilandført petroleum.

Det er opplyst at sjø-, offshore- og energiforsikringer utgjør en egen, forholdsvis ensartet gruppe i forhold til den norske delen av det internasjonale skadeforsikringsmarkedet, og at det i det store og hele er de samme forsikringsselskaper og forsikringsmeglerforetak som deltar i de ulike segmenter innenfor dette markedet. Omfanget av petroleumsvirksomhet har gjort at slike forsikringer er blitt en viktig del av et samlet internasjonalt sjø-, offshore- og energiforsikringsmarked. Det er således ikke markedsmessig grunnlag for å stille offshore og energiforsikringene i noen annen stilling enn forsikringer i tilknytning til skip og boreplattformer. Karakteristisk for alle deler av dette markedet er en høy grad av profesjonalitet hos samtlige markedsaktører. Etter dette foreslår Banklovkommisjonen et tilsvarende unntak fra provisjonsforbudet for slike forsikringer. Unntaksbestemmelsene er utformet med utgangspunkt i de sentrale begreper i petroleumsloven.

Også forsikringer i tilknytning til bygging av skip, flyttbare innretninger og innretninger til bruk i petroleumsvirksomheten er viktige elementer innenfor sjø-, offshore- og energiforsikringsmarkedet. De viktige grupper av forsikringskundene vil her være redere, oljeselskaper og skips- og leverandørindustrien. Banklovkommisjonen mener derfor at de unntak fra provisjonsforbudet som er foreslått ovenfor bør suppleres med et tilsvarende unntak for bygging av skip, boreplattformer og andre innretninger, og for virksomhet, utstyr, materialer mv. i tilknytning til slike flyttbare og permanent plasserte innretninger.

De unntak som er vurdert ovenfor er tatt inn i utkastet til ny § 5-2a tredje ledd sammen med tilsvarende unntak for formidling av gjenforsikringer og forsikringer knyttet til luftfartøy, se avsnitt 7.2.5 nedenfor. Det følger av utkastet til ny § 6-9 første ledd i forsikringsloven at disse unntakene vil gjelde tilsvarende i forhold til et forsikringsselskaps plikt til å avstå fra å betale provisjon mv. til forsikringsmeglerforetak.

7.2.3 Markedet for forsikring av inter­nasjonal varetransport

Det har vært reist spørsmål om markedet for forsikring av internasjonale varetransporter er av en slik karakter at det også innenfor dette markedssegmentet er behov for unntak fra provisjonsforbudet i forsikring. Det er særlig pekt på at sjøforsikring av varer under internasjonal transport har en del til felles med det øvrige sjøforsikringsmarkedet. Det er imidlertid også pekt på at forsikring av varer som transporteres med bil eller jernbane står i en noe annen stilling, og videre at det kan by på problemer å utforme kriterier som tilstrekkelig klart skiller mellom nasjonale og internasjonale varetransporter.

Banklovkommisjonen viser til at det ikke foreligger noen samstemmig oppfatning innenfor forsikringsnæringen med hensyn til hvordan forsikringer av varetransporter skal håndteres i forhold til utkastet til nye lovregler om meglerprovisjoner i forsikring. En stor del av de forsikringer det her gjelder vil naturlig inngå som en del av det hjemlige forsikringsmarked, og det er ikke godtgjort at anvendelsen av provisjonsforbudet på dette området vil skape problemer i praksis. Banklovkommisjonen mener derfor at det ikke foreligger grunnlag for et unntak for internasjonale varetransporter. Hvis forholdene skulle endre seg vesentlig, vil et slikt unntak i tilfelle kunne fastsettes i forskrift med hjemmel i de lovutkast som foreslås, se lovutkast § 5-2a fjerde ledd.

7.2.4 Markedet for industriforsikringer mv.

Det er under arbeidet med utredningen fra forsikringshold vist til at forsikringer av store risikoer knyttet til industri- og næringslivsvirksomhet i mange tilfeller blir plassert i utenlandske markeder med bistand fra norske eller utenlandske forsik­ringsmeglerforetak. Det er imidlertid noe usikkert om en her står overfor en utvikling hvor slike forsikringer i økende grad blir plassert i det internasjonale markedet. Det dreier seg i alle tilfelle om nokså mange ulike typer av forsikringer, og det er ikke noe fast mønster med hensyn til hvor mye som plasseres i utlandet.

Banklovkommisjonen viser til at det heller ikke på dette område foreligger noe samstemmig syn innen forsikringsnæringen med hensyn til om det er behov eller grunnlag for et unntak fra provisjonsforbudet. Det vil i tilfelle også by på problemer å få utformet et unntak tilstrekkelig presist. En fremmer derfor ikke noe forslag til unntak på dette området. Hvis det senere skulle dokumenteres behov for slike unntak vil dette i tilfelle kunne inntas i forskrift, se lovutkast § 5-2a fjerde ledd.

7.2.5 Gjenforsikring mv.

Gjenforsikringsmegling er i henhold til forsik­ringsformidlingsloven § 1-2 nr. 3 virksomhet som består i å gi et forsikringsselskap råd i forbindelse med inngåelse av gjenforsikringsavtaler ut fra en analyse av et så stort antall av de på markedet disponible forsikringsløsninger som mulig, eller virksomhet som består i å presentere forsikringsselskapet for forsikringsløsninger fra et eller flere gjenforsikringsselskaper, uten at det er inngått uttrykkelig avtale med gjenforsikringsselskapene om dette, se ovenfor avsnitt 3.2. En avtale om megling av gjenforsikring vil således være en avtale mellom profesjonelle parter som alle hører hjemme innenfor forsikringsmarkedet. Banklovkommisjonen kan ikke se at det er behov for at slik megling omfattes av et forbud om meglerprovi­sjoner som skal fremme uavhengighet mellom forsik­ringsselskap og forsikringsmegler, og foreslår på denne bakgrunn et unntak for forsikringsmegling av gjenforsikring, se lovutkast § 5-2a tredje ledd nr. 1.

Banklovkommisjonen har videre vurdert behovet for unntak for forsikringer av luftfartøy. Banklovkommisjonen har fått opplyst at slik forsikring nesten utelukkende plasseres i utlandet. For dette markedet antar Banklovkommisjonen derfor at det på samme måte som for sjø- og energiforsikringer, vil være et behov for unntak fra forbudet, se lov­utkast § 5-2a tredje ledd nr. 3.