2 Bakgrunn for lovforslaget
2.1 Banklovkommisjonens mandat og utredningsarbeid
Banklovkommisjonen ble oppnevnt ved kongelig resolusjon 6. april 1990. En viktig del av mandatet var å utarbeide utkast til en modernisering, samordning og revisjon av finanslovgivningen.
De første deler av dette arbeidet ble fremlagt i Banklovkommisjonens utredning nr. 2, NOU 1995: 25 Sikringsordninger og offentlig administrasjon mv. av finansinstitusjoner. Utredning nr. 4, NOU 1998: 14 Finansforetak mv. inneholdt et første utkast til konsolidert lov om finansforetak. I 2001 og 2002 leverte Banklovkommisjonen to nye utredninger om Finansforetakenes virksomhet, og i 2006 avga kommisjonen en utredning om Kredittforening som konsernspiss. I 2008 avga kommisjonen to utredninger om henholdsvis reglene om eierkontroll i finansforetak (Banklovkommisjonens utredning nr. 19, NOU 2008: 13) og kapital- og organisasjonsformer og strukturendringer innenfor sparebanksektoren (Banklovkommisjonens utredning nr. 22, NOU 2009: 2). De fleste av disse utredningene fra Banklovkommisjonen har løpende blitt fulgt opp av departementet med lovforslag som Stortinget har vedtatt. Det vises blant annet til Ot.prp. nr. 63 (1995–1996) Om lov om sikringsordninger for banker og offentlig administrasjon mv. av finansinstitusjoner, Ot.prp. nr. 42 (2006–2007) om blant annet regler om kredittforening som konsernspiss, Ot.prp. nr. 80 (2008–2009) om blant annet regler om eierkontroll i finansinstitusjoner og Ot.prp. nr. 75 (2008–2009) om blant annet regler om kapital- og organisasjonsformer i sparebanksektoren.
Banklovkommisjonen har i sin utredning nr. 24, NOU 2011: 8, utarbeidet utkast til ny samlet lov om finansforetak og finanskonsern. Parallelt med arbeidet med utredninger som har ledet frem til utkast til samlet finansforetakslov har Banklovkommisjonen utarbeidet en rekke andre utredninger, særlig utkast til nytt regelverk på forsikrings- og pensjonsområdet. Kommisjonen har hittil avgitt 28 utredninger. Det gjenstår noe arbeid for Kommisjonen på pensjonsområdet, jf. oppdraget til kommisjonen om å utrede om det er ønskelig og mulig med et nytt kollektivt ytelsespensjonsprodukt innenfor nærmere angitte kriterier. Kommisjonens utreder også norsk regelverk for håndtering av kriser i kredittinstitusjoner i lys av EUs nye regler på området.
I NOU 2011: 8 har Banklovkommisjonen samlet lovutkast fra tidligere utredninger og nyere lovvedtak samt utkast til gjennomføring av nytt EU- og EØS-regelverk, inkludert nye EU-regler om kapitalkrav for kredittinstitusjoner og forsikringsselskaper, og utarbeidet et modernisert, ajourført og samordnet lovutkast for finansforetak og finanskonsern.
Banklovkommisjonen er bredt sammensatt, og alle viktige interessegrupper har vært representert i kommisjonen. Utredningen med utkast til ny lov om finansforetak og finanskonsern er i stor grad enstemmig. Hovedinntrykket fra høringen er at høringsinstansene generelt har vært positive til den samordning Banklovkommisjonen har foreslått. Det har imidlertid i høringen også vært en del innvendinger til Banklovkommisjonens lovutkast på enkelte punkter.
Banklovkommisjonens opprinnelige mandat fra 6. april 1990 lyder:
«1
Banklovkommisjonen skal gjennomgå finansinstitusjons- og kredittlovgivningen med sikte på modernisering, samordning og revisjon. Oppgaven er å skape klare, lovregulerte rammebetingelser for finansinstitusjonene. Kommisjonen skal vurdere behovet for lovregler om betalingsformidling og for å beskytte forbrukernes interesser i avtaler om banktjenester, og foreslå slike lovregler som det finner behov for på området. Kommisjonen skal ikke behandle forsikringslovgivningen. Det vises til professor Carsten Smiths forstudie fra januar 1989.
2
Finansinstitusjons- og kredittlovgivningen foreligger i en oppsplittet og lite oversiktlig form. Det gjør lovverket vanskelig å finne frem i og vanskelig å anvende. Det er behov for en lovteknisk gjennomgåelse og revisjon med sikte på en samordning av lovgivningen.
Konkurransen på finansmarkedet og funksjonsdeling mellom finansinstitusjoner og krav til deres virksomhet ble utredet av Konkurranse-utvalget (NOU 1986: 5) som var grunnlaget for finansinstitusjonsloven 1988. Den nye loven ble vedtatt våren 1988. Kredittutvalget (NOU 1989: 1) vurderte norsk penge- og kredittpolitikk og utvalgets konklusjoner fikk Stortingets tilslutning ved behandlingen av Revidert nasjonalbudsjett 1989. I Strukturmeldingen (St.meld. nr. 31 for 1989–90 Strukturpolitikken på finansmarkedet) drøfter Regjeringen sentrale finansmarkedsspørsmål, og i Ot.prp. nr. 42 for 1989–90 fremmes en rekke lovendringer som følge av forslag i Strukturmeldingen.
Det er behov for at lovgivningen gjennomgås i lys av den omlegging som har skjedd i den økonomiske politikken. Det er et mål at finansinstitusjons- og finansmarkedslovgivningen er langsiktig og generell av karakter. Den bør gi rom for nødvendige tilpasninger til endrede forhold. Den bør kunne anvendes uavhengig av utformingen av den økonomiske politikken og utviklingen i økonomien for øvrig.
3
Den tekniske utvikling og utviklingen av finansinstitusjoner og kredittmarkedet aktualiserer andre spørsmål. Informasjonsteknologien har f.eks. bidratt til utviklingen av nye typer banktjenester. Nye grupper av befolkningen er blitt brukere av banktjenester. Behovet for forbrukervern har meldt seg med voksende styrke.
Banklovkommisjonen skal fremlegge utkast til lovregler om betalingsformidling, herunder om betalings- og kredittkort. Kommisjonen skal dessuten fremlegge et utkast til generell lovgivning om bankavtaler slik at pålegget om rimelige kontraktsvilkår i avtaleloven blir fastlagt mer presist for de forskjellige banktjenester.
4
Lovgivningen skal vurderes i forhold til de relevante EF-direktivene. Banklovkommisjonen skal utrede de økonomisk-administrative konsekvensene av de forslag som fremmes, se Regelverksinstruksen.
5
Følgende frister gjelder for arbeidet:
Finansinstitusjonslovgivningen, jf pkt 2, utgangen av 1991.
Lovgivning om betalingsformidling, jf pkt 3, utgangen av 1992.
Lovgivning om bankavtaler, jf pkt 3, utgangen av 1993.
6
Banklovkommisjonen skal etter avtale med Finansdepartementet avgi sine utredninger etter saksområde til Finansdepartementet og Justisdepartementet. Kommisjonen bør orientere Finansdepartementet og Justisdepartementet om arbeidets gang hvert halvår, første gang 1 juni 1990. Finansdepartementet kan gjøre endringer, utdypninger og tillegg i mandatet etter foreleggelse for Justisdepartementet.
Kommisjonen kan etter avtale med Finansdepartementet, eventuelt Justisdepartementet etter foreleggelse for Finansdepartementet, opprette undergrupper og innhente utredninger. Kommisjonen kan i noen grad suppleres med deltakere for å bistå medlemmene ved drøftelsene av enkelte spørsmål.»
Mandatet har senere blitt endret, utdypet og supplert en rekke ganger. Departementet viser til gjennomgangen av Banklovkommisjonens mandat i Banklovkommisjonens utredning kapittel 1.1. Kommisjonen har, i tillegg til det generelle arbeidet med finanslovgivningen, utført en rekke andre prioriterte oppdrag for departementet. Kommisjonen hadde avgitt 23 utredninger med utkast til lovregler før den avga NOU 2011: 8, jf. kommisjonens redegjørelse i utredningen kapittel 1.1.2. De første deler av arbeidet knyttet til den nye finansforetaksloven ble som nevnt fremlagt i Banklovkommisjonens utredning nr. 2, NOU 1995: 25 Sikringsordninger og offentlig administrasjon mv. av finansinstitusjoner, og deretter utredning nr. 4, NOU 1998: 14 Finansforetak mv., som inneholdt et første utkast til konsolidert lov om finansforetak. I perioden mellom 1998 og 2008 arbeidet Banklovkommisjonen hovedsakelig med andre oppdrag fra departementet. I 2008 avga Banklovkommisjonen en utredning om reglene om eierkontroll i finansforetak (Banklovkommisjonens utredning nr. 19, NOU 2008: 13) og i 2009 en utredning om kapital- og organisasjonsformer og strukturendringer innenfor sparebanksektoren (Banklovkommisjonens utredning nr. 22, NOU 2009: 2). Lovutkastene i disse utredningene ble utformet slik at lovbestemmelsene kunne innpasses i en ny samlet finansforetakslov.
I 2009, 2010 og 2011 har Banklovkommisjonensluttført arbeidet med en ny samlet lov om finansforetak og finanskonsern. Ved avgivelsen av utredningen om ny finanslovgivning i mai 2011 bestod kommisjonen av følgende personer (arbeidssted i parentes):
Professor dr. juris Erling Selvig, leder
Juridisk direktør Olav Breck (Sparebankforeningen i Norge)
Banksjef Ottar Dalsøren (Sparebanken Sogn og Fjordane)
Direktør Sverre Dyrhaug (Finansnæringens Fellesorganisasjon)
Rådgiver Anne Nesheim Egeberg (Forbrukerrådet)
Seksjonssjef Kjersti Elvestad (Finanstilsynet)
Økonomisk rådgiver Eystein Gjelsvik (Landsorganisasjonen i Norge)
Advokat Arnhild Dordi Gjønnes (Næringslivets Hovedorganisasjon)
Advokat Øivind Fegth Knutsen
Administrerende direktør Anne-Lise Løfsgaard (Finansieringsselskapenes forening)
Avdelingsdirektør Øystein Løining (Finansdepartementet)
Direktør Per Melsom
Autorisert regnskapsfører Solveig Nordkvist (Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon)
Seniorrådgiver Astrid Nyberget (Konkurransetilsynet)
Avdelingsdirektør Erling G. Rikheim (Finansdepartementet)
Seniorrådgiver Egil Rokhaug (Barne- likestillings- og inkluderingsdepartementet)
Direktør Marius Ryel (Norges Bank)
Generalsekretær Rolf A. Skomsvold (Pensjonskasseforeningen)
Sorenskriver Liv Synnøve Taraldsrud (Eiker, Modum og Sigdal tingrett)
Advokat Hilde J. Vihovde (DnB NOR ASA)
Nestleder Bente Øverli (Forbrukerombudet)
2.2 Høring av Banklovkommisjonens utredning
Banklovkommisjonens utredning, NOU 2011: 8 Ny finanslovgivning, ble avgitt til Finansdepartementet 27. mai 2011. Departementet sendte utredningen på høring 31. mai 2011 med høringsfrist 30. september 2011. Høringsbrevet ble sendt til følgende instanser:
Departementene
Arbeids- og velferdsdirektoratet
Banklovkommisjonen
Brønnøysundregistrene
Datatilsynet
Finanstilsynet
Forbrukerombudet
Forbrukerrådet
Handelshøyskolen i Bodø
Høyskolen i Sogn og Fjordane
Konkurransetilsynet
Likestillingsombudet
Lotteri- og stiftelsestilsynet
Norges Bank
Regjeringsadvokaten
Riksadvokaten
Skattedirektoratet
Statens Pensjonskasse
Statistisk sentralbyrå
Universitetet i Agder
Universitetet i Bergen
Universitetet i Oslo
Universitetet i Tromsø
Verdipapirsentralen
ØKOKRIM
Riksrevisjonen
Stortingets ombudsmann for forvaltningen
Akademikerne
Aksjonærforeningen i Norge
AktuarKonsulenters Forum
Arbeidsgiverforeningen Spekter
Coop Norge SA
Den Norske Advokatforening
Den Norske Aktuarforening
Den norske Revisorforening
Econa
Eiendomsmeglerforetakenes Forening
Energibedriftenes Landsforening
Finansforbundet
Finansieringsselskapenes forening
Finansnæringens Arbeidsgiverforening
Finans Norge (tidligere Finansnæringens Fellesorganisasjon)
Folketrygdfondet
Handelshøyskolen BI
Havtrygd Gjensidig Forsikring
HSH
Huseiernes Landsforbund
Imarex Nos ASA
KS
Landsforeningen for trafikkskadde
Landsorganisasjonen i Norge
Nord Pool ASA
Nordic Association of Energy Traders (NAE1)
Nordisk Energimeglerforbund (NEBA)
Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening
Norges Bondelag
Norges Eiendomsmeglerforbund
Norges Fondsmeglerforbund
Norges Handelshøyskole
Norges Ingeniørorganisasjon
Norges Juristforbund
Norges Kommunerevisorforening
Norges Rederiforbund
Norges Røde Kors
Norges Skogeierforbund
Norsk Bedriftsforbund
Norsk Kapitalforvalterforening
Norsk Sjøoffisersforbund
Norsk Tillitsmann ASA
Norsk Venture
Norsk Øko-Forum
Norske Boligbyggelags Landsforbund
Norske Finansanalytikeres Forening
Norske Forsikringsmegleres Forening
Norske Kredittopplysningsbyråers Forening
NOS Clearing ASA
NTL-Skatt
Næringslivets Hovedorganisasjon
Oljeindustriens Landsforening
Oslo Børs
Pensjonskasseforeningen
Revisjonssjefkretsen
Skattebetalerforeningen
Skatterevisorenes Forening
Småbedriftsforbundet
Sparebankforeningen i Norge
The Nordic Association of Marine Insurers (Cefor)
Tilsynsrådet for Advokatvirksomhet
Unio
Verdipapirfondenes Forening
Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund
Økonomiforbundet
Følgende instanser har kommet med realitetsmerknader til høringen:
Barne,- likestillings- og inkluderingsdepartementet
Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet
Justis- og beredskapsdepartementet
Brønnøysundregistrene
Datatilsynet
Finanstilsynet
Forbrukerombudet
Forbrukerrådet
Konkurransetilsynet
Norges Bank
Skattedirektoratet
Statistisk sentralbyrå
Buypass AS
Cefor
Den norske Advokatforening
Finansforbundet
Finansieringsselskapenes Forening
Finans Norge (tidligere Finansnæringens Fellesorganisasjon)
HSH (Hovedorganisasjonen Virke)
Landkreditt SA
Netfonds Holding ASA
Norges Fondsmeglerforbund
Norges Interne Revisorers Forening
Norsk Landbrukssamvirke
Norsk Tillitsmann ASA
Norsk Boligbyggelags Landsforbund AL
Næringslivets Hovedorganisasjon
Pensjonskasseforeningen
Samvirkesenteret
Santander Consumer Bank
Sparebank 1 Gruppen
Sparebankforeningen i Norge
Terra Alliansen AS
Følgende høringsinstanser har uttalt at de ikke har merknader eller ikke ønsker å delta i høringen:
Forsvarsdepartementet
Helse- og omsorgsdepartementet
Kunnskapsdepartementet
Utenriksdepartementet
Arbeids- og velferdsdirektoratet
Regjeringsadvokaten
Arbeidsgiverforeningen Spekter
KS
Oslo Børs
Økonomiforbundet
2.3 Nye EU-regler for forsikringsforetak (Solvens II). Finanstilsynets høringsutkast
Departementet legger i proposisjonen her blant annet frem forslag til nye kapital- og soliditetskrav for forsikringsforetak. Kravene skal gjennomføre EØS-regler som svarer til Europaparlaments- og rådsdirektiv 2009/138/EF av 25. november 2009 om adgang til å starte og utøve forsikrings- og gjenforsikringsvirksomhet (Solvens II-direktivet). Det vises til kapittel 6.7.
Utkast til regler som gjennomfører EØS-reglene som svarer til Solvens II-direktivet er utarbeidet både av Banklovkommisjonen og av Finanstilsynet. Banklovkommisjonens utkast fremgår av kapittel 14 i utkast til ny finansforetakslov i NOU 2011: 8. Finanstilsynets utkast fremgår av et notat av 12. august 2011, der det foreslås at EØS-regler som svarer til Solvens II-direktivet gjennomføres i norsk rett gjennom endringer i forsikringsvirksomhetsloven. Finanstilsynets notat ble sendt på høring ved Finansdepartementets brev 24. oktober 2011. Departementet varslet i høringsbrevet at departementet la opp til å gjennomføre nytt kapital- og soliditetsregelverk for forsikringsforetak i ny finansforetakslov, i samsvar med Banklovkommisjonens utkast. Departementet ba derfor om høringsinstansenes merknader til kun det materielle innholdet i Finanstilsynets høringsnotat.
Finanstilsynets høringsnotat ble sendt på høring til følgende høringsinstanser:
Alle departementene
Arbeids- og velferdsdirektoratet
Banklovkommisjonen
Datatilsynet
Finanstilsynet
Brønnøysundregistrene
Folketrygdfondet
Forbrukerombudet
Handelshøyskolen i Bodø
Konkurransetilsynet
Likestillingsombudet
Lotteri- og stiftelsestilsynet
Norges Bank
Norges Handelshøyskole
Regjeringsadvokaten
Riksadvokaten
Skattedirektoratet
Statens Pensjonskasse
Statistisk sentralbyrå
Tilsynsrådet for Advokatvirksomhet
Universitetet i Agder
Universitetet i Bergen
Universitetet i Oslo
Universitetet i Tromsø
ØKOKRIM
Riksrevisjonen
Stortingets ombudsmann for forvaltningen
Akademikerne
Aksjonærforeningen i Norge
Aktuarkonsulenters Forum
Arbeidsgiverforeningen Spekter
Coop Norge SA
Den Norske Advokatforening
Den Norske Aktuarforening
Den norske Revisorforening
Eiendomsmeglerforetakenes Forening
Finansforbundet
Finansieringsselskapenes forening
Finansnæringens Arbeidsgiverforening
Finans Norge (tidligere Finansnæringens Fellesorganisasjon)
Forbrukerrådet
Handelshøyskolen BI
Havtrygd Gjensidig Forsikring
Huseiernes Landsforbund
KS
Landsorganisasjonen i Norge
Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening
Norges Eiendomsmeglerforbund
Norges Fondsmeglerforbund
Norges Kommunerevisorforening
Norges Rederiforbund
Norsk Bedriftsforbund
Norsk Kapitalforvalterforening
Norsk Tillitsmann ASA
Norske Boligbyggelags Landsforbund
Norske Finansanalytikeres Forening
Norske Forsikringsmegleres Forening
Norske Kredittopplysningsbyråers Forening
Næringslivets Hovedorganisasjon
Oslo Børs
Oslo Clearing ASA
Pensjonskasseforeningen
Revisjonssjefkretsen
Skattebetalerforeningen
Skatterevisorenes Forening
Småbedriftsforbundet
Sparebankforeningen i Norge
The Nordic Association of Marine Insurers (Cefor)
Unio
Verdipapirfondenes Forening
Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund
Økonomiforbundet
Følgende høringsinstanser har hatt merknader til høringsnotatet:
Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet
Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet
Norges Bank
Skattedirektoratet
Statistisk sentralbyrå
Akademikerne
Bud og Hustad Forsikring mfl.
Den norske aktuarforening
Energi Norge
Finansforbundet
Finans Norge
Gjensidige Brannkasser
Gjensidige Forsikring ASA
Næringslivets Hovedorganisasjon
Pelsdyrtrygdelaget
Pensjonskasseforeningen
Zabler-Neuhaus AS
Følgende høringsinstanser har opplyst at de ikke har merknader:
Arbeidsdepartementet
Forsvarsdepartementet
Helse- og omsorgsdepartementet
Justis- og beredskapsdepartementet
Kunnskapsdepartementet
Landbruks- og matdepartementet
Nærings- og handelsdepartementet
Utenriksdepartementet
Arbeids- og velferdsdirektoratet
Brønnøysundregistrene
Konkurransetilsynet
Arbeidsgiverforeningen Spekter
Coop Norge SA
Landsorganisasjonen i Norge
Finanstilsynets høringsnotat og merknadene til dette er nærmere omtalt i kapitlene 6 og 11.