4 Endringer i styringen

Forstørr bilde

4.1 En tydeligere styringsdialog som er tilpasset den enkelte institusjon

4.1.1 Mål for universiteter og høyskoler

Flere mål fastsatt ulike steder er relevante for universiteter og høyskoler:

• lovbestemt formål: formålsbestemmelsen i loven er en form for konstituerende styring, som fastsetter institusjonenes overordnede formål som institusjoner for høyere utdanning, forskning, utviklingsarbeid og kunnskapsspredning. Regjeringen vil foreslå en endring i loven slik at formålsbestemmelsen også viser at virksomheten skal bidra til en miljømessig, sosialt og økonomisk bærekraftig utvikling.

• mål i tildelingsbrevet: i tråd med økonomiregelverket fastsetter departementet overordnede mål og styringsparametere for hver institusjon. Målene er fastsatt i dialog med institusjonene, og selv om de formelt fastsettes i det årlige tildelingsbrevet, er målene som regel de samme over flere år. Målene utgjør en ramme for aktiviteten i budsjettåret og er utgangspunktet for resultatvurderingene i etterkant i årsrapporten og i etatsstyringsmøtene. De fastsettes med utgangspunkt i målene som er beskrevet i Prop. 1 S med budsjettforslaget for rammebevilgningen til institusjonene, jf. Stortingets bevilgningsreglement § 9.

• regjeringens øvrige mål: politiske dokumenter inneholder som regel målformuleringer som utgjør rammen for regjeringens politikk på det aktuelle området. Disse er ikke formelt sett rettet til den enkelte institusjon, med mindre de også er inkludert i tildelingsbrevene, men de beskriver den politiske bakgrunnen som institusjonene må forholde seg til.

Regjeringens mål for forskning og høyere utdanning

De overordnede målene for regjeringens politikk for høyere utdanning og forskning har vanligvis blitt beskrevet i stortingsmeldinger. Siden 2014 har dette blitt gjort gjennom langtidsplanen for forskning og høyere utdanning. Planen setter kursen for langsiktige investeringer i forskning og høyere utdanning, og revideres hvert fjerde år, senest i Meld. St. 4 (2018–2019) Langtidsplan for forskning og høyere utdanning 2019–2028. I langtidsplanen gir regjeringen uttrykk for hva den fra et nasjonalt perspektiv mener det er særlig viktig å prioritere de kommende årene. Den gjeldende langtidsplanen har følgende hovedmål:

• styrket konkurransekraft og innovasjonsevne

• møte store samfunnsutfordringer

• utvikle fagmiljøer av fremragende kvalitet

Videre inneholder langtidsplanen fem langsiktige prioriteringer, som er tematiske områder av særlig strategisk betydning for Norge. Den gjeldende langtidsplanen inneholder også tre konkrete opptrappingsplaner, som er formål hvor regjeringen vil trappe opp innsatsen innenfor de første årene av planperioden: for et teknologiløft, for FoU for fornyelse og omstilling i næringslivet, og for kvalitet i høyere utdanning.

Regjeringens budsjettprioriteringer og oppfølging av langtidsplanen beskrives i statsbudsjettet. Planen følges opp med tiltak over budsjettene til flere departementer, men gis en samlet omtale i Prop. 1 S for Kunnskapsdepartementet.

Kunnskapsdepartementet beskriver videre mål for sine ansvarsområder samlet sett, hvor politikken på tvers av utdanningsnivåene ses i sammenheng. I Prop. 1 S (2020–2021) er det satt tre overordnede mål for kunnskapssektoren:

• Alle deltar i arbeids- og samfunnsliv.

• Alle har den kompetansen som de selv og samfunnet trenger.

• Samfunnet har tilgang til oppdatert kunnskap av høy kvalitet.

I tillegg til langtidsplanen har regjeringen lagt fram egne stortingsmeldinger for bestemte politikkområder knyttet til høyere utdanning:

• Meld. St. 18 (2014–2015) Konsentrasjon for kvalitet: Strukturreform i universitets- og høyskolesektoren

• Meld. St. 16 (2016–2017) Kultur for kvalitet i høyere utdanning

• Meld. St. 14 (2019–2020) Kompetansereformen – Lære hele livet

• Meld. St. 7 (2020–2021) En verden av muligheter: Internasjonal studentmobilitet i høyere utdanning

• Meld. St. 16 (2020–2021) Utdanning for omstilling: Økt arbeidslivsrelevans i høyere utdanning

Disse inneholder målbeskrivelser for politikken på de aktuelle områdene. Tilsvarende gjøres i strategier fastsatt av Kunnskapsdepartementet:

• Strategi for forsknings- og innovasjonssamarbeidet med EU: Horisont 2020 og ERA, 2014

• Panorama: Strategi for høyere utdannings- og forskningssamarbeid med Brasil, India, Japan, Kina, Russland og Sør-Afrika (2016–2020), 2015

• Nasjonale mål og retningslinjer for åpen tilgang til vitenskapelige artikler, 2017

• Nasjonal strategi for tilgjengeliggjøring og deling av forskningsdata, 2017

• Digitaliseringsstrategi for universitets- og høyskolesektoren, 2017

Av disse vil EU-, Panorama- og digitaliseringsstrategiene revideres i 2021. Regjeringen vil også legge fram en strategi for forskerrekruttering og attraktive karrierer i forskning og høyere utdanning og en strategi for desentralisert og fleksibel utdanning. I 2022 skal det legges fram ny nasjonal kompetansepolitisk strategi.

I tillegg til strategier som gjelder høyere utdanning eller forskning generelt, er disse områdene også ofte reflektert i dokumenter som gjelder særskilte temaer under andre departementers ansvarsområder. Eksempler er blant annet stortingsmeldingene fra denne regjeringen om den maritime næringen, romvirksomhet, helsenæringen og industrien. Strategiene for kunstig intelligens og digital sikkerhetskompetanse er eksempler på strategier som går på tvers av departementene.1

Nasjonale sektormål og styringsparametere

Målene som beskrives i budsjettforslaget for rammebevilgningen til institusjonene under kap. 260 i statsbudsjettet, omtales som sektormålene. Hovedinnholdet i målene har vært stabilt, men strukturen og formuleringen av målene har blitt endret med noen års mellomrom. På bakgrunn av et samarbeid med en referansegruppe med representanter fra sektoren ble målene endret i 2012. Samtidig reduserte man detaljeringsgraden i målsettingen ved å gå bort fra de såkalte nasjonale virksomhetsmålene, som var 14–16 mer detaljerte mål fastsatt i tildelingsbrevene til institusjonene. De nasjonale virksomhetsmålene var felles for institusjonene i samme institusjonskategori. Dagens fire sektormål har vært gjeldende fra budsjettåret 2015 (se boks 4.1).

Dagens nasjonale styringsparametere har vært gjeldende siden 2016, da de ble revidert etter dialog med sektoren. Departementet har ikke fastsatt konkrete resultatkrav på parameterne, med unntak for kandidatmåltall for helse- og lærerutdanninger, men forventer at institusjonene vurderer egne ambisjoner og resultater som følges opp i institusjonenes årsrapporter og i etatsstyringsmøtene. Resultater på de nasjonale styringsparameterne publiseres også i den årlige tilstandsrapporten for høyere utdanning.

I arbeidet med statsbudsjettet utarbeider departementene overordnede gevinstrealiseringsplaner for alle nye satsinger.2 Planene skal gi regjeringen og departementene et bedre grunnlag for systematisk utredning og rapportering om gevinster fra arbeid med tiltak som kan gi mer effektiv ressursbruk og økt handlingsrom. Slike overordnede gevinstrealiseringsplaner utarbeides også for strukturtiltak. For strukturreformen, jf. Meld. St. 18 (2014–2015), ble det utarbeidet gevinstrealiseringsplaner i 2019 for institusjonene som var blitt slått sammen som del av reformen. Planene inneholder ti indikatorer, som delvis overlapper med de nasjonale styringsparameterne (se boks 4.2). Etter innspill fra institusjonene fastsatte departementet konkrete måltall på indikatorene for hver institusjon som skal oppnås innen 2025.

Utviklingsavtaler

I 2016 innførte departementet som en prøveordning utviklingsavtaler med fem statlige institusjoner. I 2017 ble det inngått utviklingsavtaler med fem nye institusjoner, og fra 2019 hadde alle statlige universiteter og høyskoler inngått en utviklingsavtale med departementet.

Ideen om flerårige avtaler mellom Kunnskapsdepartementet og institusjonene ble introdusert i rapporten fra Stjernø-utvalget i 2008, men dagens form for utviklingsavtaler er i hovedsak basert på forslag fra ekspertgruppen for finansiering av universiteter og høyskoler fra 2015.3 Ekspertgruppen så et behov for å supplere finansieringsvirkemidlene med institusjonsvise utviklingsavtaler som inneholdt ulike typer mål, og som dermed kunne omfatte dimensjoner som ikke fanges opp av andre styringsvirkemidler. Med utviklingsavtaler som styringsvirkemiddel kunne man også sikre mer differensiert styring for å ivareta og styrke mangfoldet i sektoren.

Nåværende utviklingsavtaler har stort sett hatt en varighet på 3–4 år. Avtalene inneholder som hovedregel tre til fem mål, med tilhørende styringsparametere. Målene utarbeides gjennom en dialogbasert prosess mellom departementet og hver enkelt institusjon. Som hovedregel er målene i utviklingsavtalen foreslått av institusjonene selv, men departementet har også foreslått enkelte forhold som bør inngå i avtalene. En forutsetning for utviklingsavtalen er at departementet og institusjonen er enige om innholdet. Utviklingsavtalene skal realiseres innenfor eksisterende økonomiske rammer og institusjonene rapporterer på måloppnåelse i årsrapportene. Det er statsråden som endelig fastsetter utviklingsavtalene, og disse inngår i det årlige tildelingsbrevet.

Mål fastsatt av institusjonene selv

Alle statlige virksomheter skal følge de grunnleggende styringsprinsippene og kravene til intern styring i økonomiregelverket (se avsnitt 2.1.1). For universiteter og høyskoler er det styret ved institusjonene som har ansvaret for å utforme strategier, legge planer og fastsette mål og resultatkrav for virksomheten, jf. universitets- og høyskoleloven § 9-2. Det innebærer at de i tillegg til målene og styringsparameterne fastsatt av departementet skal fastsette egne mål og resultatkrav. Disse skal være satt innenfor rammene gitt av departementet i tildelingsbrevet, være tilpasset virksomhetens egenart og ta hensyn til risiko og vesentlighet.

4.1.2 Utfordringer med dagens styringspraksis

Et tungt og uniformt styringssystem bidrar til å skape utydelige forventninger

I dagens styring må institusjonene forholde seg til flere mål og indikatorer fastsatt av departementet: sektormål og nasjonale styringsparametere, mål og parametere i utviklingsavtalen, indikatorene i finansieringssystemet, og indikatorene i gevinstrealiseringsplanene for institusjoner som ble slått sammen i strukturreformen. Universiteter og høyskoler forholder seg også til felles føringer for statlig virksomhet i form av tiltak og rapporteringskrav i tildelingsbrevene. I sum utgjør dette en kompleks mål- og resultatstyringsmodell.

I NIFUs undersøkelse av styringen av universiteter og høyskoler, pekes det på to motsatte bevegelser det siste tiåret: På den ene siden er målene blitt færre og mindre detaljert (særlig ved å fjerne de nasjonale virksomhetsmålene). På den andre siden har andre typer krav økt. Disse kommer oftest til uttrykk i tildelingsbrevene under overskriften «Andre forutsetninger og krav», og kan dreie seg om tiltak eller rapporteringskrav på områder som for eksempel likestilling og mangfold, norsk språk og informasjonssikkerhet.

Nye sett med mål eller indikatorer er blitt innført, uten at eksisterende er blitt endret. Selv om institusjonene selv har bidratt med innholdet i utviklingsavtalene, har målene og parameterne i avtalene i mange tilfeller kommet i tillegg til de nasjonale målene og parameterne og institusjonenes egne mål og resultatkrav. Til sammen har dette ført til en kompleksitet i systemet som kan gjøre at institusjonene blir mer opptatt av å tilfredsstille spesifikke krav enn av å utnytte sitt handlingsrom for å nå de overordnede målene best mulig.4 Innspill fra sektoren til denne meldingen peker på en tung og detaljert målstyring, som i verste fall undergraver det tillitsbaserte systemet.

I tillegg er det en oppfatning i sektoren at dagens styringssystem og målstruktur motvirker mangfold. Felles mål og styringsparametere, uavhengig av institusjonens faglige profil, bidrar til økt ensretting i en sektor hvor det er behov for faglig variasjon og bredde og sterke regionale institusjoner. Forventet eller ønsket nivå på de fleste av parameterne vil variere betydelig mellom institusjonene ut fra profilen deres. Selv om departementet har ulike forventninger til institusjonene, uttrykkes ikke alltid dette tydelig. Læresteder som er svært ulike med hensyn til størrelse og faglig profil, møter det samme målstyringsregimet til tross for ulike forutsetninger. Når alle institusjoner retter seg mot de samme målene, er det også en fare for suboptimal ressursutnyttelse ved at institusjonenes komparative fortrinn ikke blir utnyttet fullt ut.

I 2018 ba departementet universitetene og høyskolene om synspunkter på de nasjonale målene og styringsparameterne og innspill til hvordan disse kunne gjøres enklere og bedre. Det ble gjort i lys av innføringen av utviklingsavtaler og arbeidet med å videreutvikle avtalene som styringsverktøy. Institusjonene ble oppfordret til å integrere målene i utviklingsavtalen med sine egne fastsatte mål for virksomheten, men flere institusjoner oppfattet utviklingsavtalene som et nytt lag med styring. Sett i sammenheng med øvrige mål og nasjonale styringsparametere, var tilbakemeldingen fra sektoren at mål- og resultatstyringsmodellen har blitt for omfattende og består av for mye opptelling.

En gjennomgang av årsrapporter i 2017 viste at flere institusjoner hadde en omfattende målstruktur med et stort antall egne virksomhetsmål og styringsparametere. Antall virksomhetsmål varierte fra 5 til 32 og antall styringsparametere varierte fra 12 til 71. Ifølge Lægreid mfl. (2006) kan over 20 styringsparametere være en indikasjon på lite prioritering av mål.5 Dette tyder på at flere institusjoner strever med å utarbeide tydelige utviklingsstrategier og samtidig møte departementets krav.

Utviklingsavtalenes plass i styringssystemet har vært uklar

Ekspertgruppen for finansiering av universiteter og høyskoler skrev i sin rapport i 2015 at summen av departementets styringsvirkemidler sto i fare for å bidra til en mer homogen sektor i framtiden. En ordning med institusjonsvise utviklingsavtaler ble derfor foreslått som en motvekt til dette for å rette større oppmerksomhet mot de ulike institusjonenes forutsetninger, profil og behov.

I 2020 gjennomførte NIFU en evaluering av ordningen med utviklingsavtaler på oppdrag fra Kunnskapsdepartementet. Evalueringen peker på at utviklingsavtalene har bidratt til å fokusere styringsdialogen med departementet, og at avtalene har et potensial til å styrke profileringen av institusjonene. Ifølge NIFU har sektoren i stor grad opplevd det som positivt at prosessen rundt innføringen av utviklingsavtalene har vært åpen og dialogbasert.

NIFU finner at avtalene har vært resultatorienterte for noen institusjoner, mens de for andre har vært mer prosessorienterte, og at dette har preget måten målene er formulert på og sett i sammenheng med andre mål. Avtalene har også hatt ulik innvirkning på institusjonene avhengig av blant annet hvor sterk kobling det er mellom avtalene og det interne planverket i organisasjonen. I tillegg peker evalueringen på en oppfatning av at avtalene representerer et nytt lag med mål selv om avtalene i prinsippet skulle være et mer langsiktig og strategisk verktøy. NIFU mener at hovedutfordringen er avtalenes uklare plassering i det helhetlige styringssystemet.

At avtalene ble introdusert som et nytt verktøy i forbindelse med endringer i finansieringssystemet, har bidratt til å skape noe uklarhet rundt hva slags styringsinstrument avtalene skal være. Det gjelder særlig spørsmålet om det skal knyttes finansiering til avtalene. I andre land har erfaringen med økonomiske insentiver i lignende utviklingsavtaler vært variert, og henger dessuten sammen med det øvrige styringsregimet for høyere utdanning i landet. Videre er hensikten med å benytte utviklingsavtaler som styringsverktøy knyttet til hvilke problemstillinger som er aktuelle i sektoren det gjelder.

I NIFUs sammenligning av norske utviklingsavtaler med dem i Danmark, Canada (Ontario) og Nederland peker det norske systemet seg ut som et mer dialogbasert system med stor enighet om problemstillingen som lå til grunn for utviklingsavtalene, nemlig behovet for økt differensiering i styringen. I Ontario brukes avtalene nærmest utelukkende som et verktøy for resultatbasert finansiering. Nederland innførte først en prøveordning med noe resultatbasert finansiering, men har siden utviklet avtalene mer i retning av kvalitetsutvikling. Både i Nederland og Danmark har avtalenes økonomiske virkemidler begrenset omfang (se boks 4.3).6

I Norge mener mange i sektoren at avtalene har utviklet seg til å bli et nyttig instrument som har bidratt til å spisse styringsdialogen med departementet. Som NIFU påpeker, er det et sterkt dialogfokus og ønske om tillitsbasert styring i det norske systemet. NIFUs gjennomgang viser imidlertid at avtalene i dag inneholder en blanding av mål som er innrettet på forskjellige måter. De deler disse i tre hovedspor: tydeligere profilering gjennom satsing på områder institusjonene allerede er gode på, løsing av konkrete lokale problemer, og nasjonale politiske prioriteringer (for eksempel lærerutdanning). NIFU anbefaler at det bør klargjøres hvilket formål avtalene har, hvordan måloppnåelse defineres, og hvilke typer mål som skal inngå i avtalene. Skal avtalene bidra til bedre arbeidsdeling i sektoren, må departementet ha et bevisst forhold til dette i utformingen av avtalene.

4.1.3 Utviklingsavtalene blir mer sentrale i styringen framover

Forenklede nasjonale mål og styringsparametere

Regjeringen vil gjøre styringen av universitetene og høyskolene tydeligere og mer differensiert, på en måte som ivaretar institusjonenes handlingsrom til å oppfylle samfunnsoppdraget på best mulig måte. Styringen skal tilpasses sektorens egenart. Det skal gjøres risikovurderinger og styres på det vesentlige, med vekt på resultater. Videre må fastsettingen av mål og styringsparametere samvirke med ulike typer styringsvirkemidler og balansere ulike behov, både fra myndighetenes side og internt på institusjonsnivå. Kravene til kvalitet i utdanning og forskning vil være uendret.

Regjeringen ønsker å oppnå høy kvalitet i høyere utdanning og forskning gjennom en mer differensiert styring mot felles overordnede mål. Kunnskapsdepartementet setter nasjonale mål for universitets- og høyskolesektoren gjennom de årlige budsjettforslagene. Sektormålene skal være overordnede og dekke bredden av forventede resultater, og vil som hovedregel ligge fast over flere år. Departementet vil ha dialog med sektoren i 2021 for å revidere sektormålene. Sektormålene vil inngå som overordnede mål i tildelings- og tilskuddsbrevene til statlige og private universiteter og høyskoler også framover.

Sektormålene må ses i sammenheng med målene i langtidsplanen for forskning og høyere utdanning, men målene har i utgangspunktet separate funksjoner. Målene og de langsiktige prioriteringene som fastsettes i langtidsplanen for forskning og høyere utdanning, angir retning for de samlede investeringene i planperioden uavhengig av sektor. Langtidsplanen er et prioriteringsverktøy og angir kursen regjeringen vil legge til grunn framover. Sektormålene gjelder bevilgningene til universitetene og høyskolene og beskriver de samlede resultatene som siktes oppnådd for aktiviteten i budsjettåret.

I tråd med prinsippene om mer strategisk og differensiert styring vil regjeringen avvikle de nasjonale styringsparameterne fra 2023. Det betyr at institusjonene ikke lenger trenger å vurdere resultatene på alle de nasjonale styringsparameterne i sine årsrapporter. Styringsparameterne fastsatt av departementet i tildelingsbrevene vil utelukkende være knyttet til målene i utviklingsavtalene. Det vil gjøre rapporteringen mer tilpasset institusjonenes profiler og forutsetninger.

Selv om det ikke fastsattes nasjonale styringsparametere, skal institusjonene fortsatt rapportere overordnet om hvordan de har bidratt til oppnåelsen av sektormålene. De står imidlertid fritt til å velge hvilke data de vil bygge denne resultatrapporteringen på. Det er fortsatt behov for et godt datagrunnlag og god statistikk om virksomheten ved universiteter og høyskoler. Derfor opprettholdes kravene om å rapportere data til Database for statistikk om høgre utdanning (DBH). Forenklingen ved å fjerne de nasjonale styringsparameterne skal ikke føre til endringer i statistikkgrunnlaget eller analysene av aktivitetene ved lærestedene.

Kunnskapsdepartementet har besluttet at det ikke er ønskelig å gå videre med de grønne indikatorene for universitets- og høyskolesektoren som ble foreslått i en rapport til departementet i 2019.7 Regjeringen har ambisiøse klimamål. Relevant forskning og utdanning ved universiteter og høyskoler er et viktig bidrag i arbeidet med å nå disse målene. Regjeringen mener også at sektoren jobber godt med å redusere eget klimaavtrykk og forventer at dette arbeidet fortsetter.

Utviklingsavtaler som virkemiddel for differensiert styring

Utviklingsavtalene har som formål å bidra til høy kvalitet og en mangfoldig sektor gjennom tydelige institusjonsprofiler og bedre arbeidsdeling. En mangfoldig universitets- og høyskolesektor kjennetegnes av ulike og komplementære institusjoner med faglige profiler som bygger på egne fortrinn. Mangfold kan forsterke mobilitet, samarbeid og arbeidsdeling mellom institusjoner og bidra til fornyelse og omstilling i sektoren. Variasjon og mangfold er også et utslag av regionale ulikheter i arbeids- og næringslivets behov for kunnskap og kompetanse. Mer differensiert styring gjennom utviklingsavtalene skal bidra til å ivareta og utvikle institusjonenes samfunnsoppdrag knyttet til ulike regionale og lokale behov.

Videre vil utviklingsavtalene kunne gi en tydeligere ramme for å håndtere særskilte utfordringer både for sektoren som helhet og for den enkelte institusjon. Avtalene vil blant annet kunne benyttes for å følge opp institusjonenes dimensjonering av utdanningstilbudet for å møte nasjonale og regionale kompetansebehov (se også omtale i avsnitt 4.3). Utviklingsavtalene utarbeides gjennom en dialogbasert prosess mellom departementet og hver enkelt institusjon, og skal bidra til økt åpenhet om myndighetenes og styrenes omforente forventninger til institusjonens utvikling. I tillegg til regjeringens prioriteringer og særskilte føringer vil utviklingsavtalene være sentrale i etatsstyringsmøtene mellom departementet og den enkelte institusjon.

Utviklingsavtalene er ikke ment som et finansieringsvirkemiddel. I tråd med prinsippene om mer differensiert og dialogbasert styring anser departementet det som lite hensiktsmessig å legge opp til nok et indikatorbasert virkemiddel som risikerer å motvirke intensjonen om et mindre komplekst styringssystem. Videre kan økonomiske insentiver bidra til at institusjoner setter mindre ambisiøse mål, og dermed ha liten effekt på utviklingen for sektoren samlet sett. Målene og parameterne vil ikke være de samme på tvers av institusjonene, og kriteriene for evaluering vil dermed kunne mangle legitimitet som grunnlag for ressursfordelingen mellom institusjonene. Institusjonene skal styres ut fra egne forutsetninger og muligheter, og utviklingsavtalene vil få en mer sentral plass i styringssystemet uten at det knyttes finansiering direkte til måloppnåelsen til hver institusjon.

Institusjonsvise utviklingsmål, med tilhørende styringsparametere, utformes på vesentlige områder med behov for utvikling eller endring innenfor en spesifisert tidsperiode. Derfor vil utviklingsmålene, som før, ikke nødvendigvis dekke hele bredden av institusjonens virksomhet. Målene bør vise ønsket tilstand eller resultat på områder som institusjonen har en reell mulighet til å påvirke gjennom sine aktiviteter og virkemidler. Innretningen av målene kan variere noe fra institusjon til institusjon, avhengig av egenarten og utviklingsbehovet for hver enkelt institusjon. Målene skal være langsiktige, i utgangspunktet for en periode på fire år, men kan også være mer langsiktige.

Sammen med de nasjonale sektormålene fungerer de institusjonsvise målene og styringsparameterne i utviklingsavtalene som de overordnede målene fastsatt av departementet i henhold til Reglement om økonomistyring i staten § 7. Dette rokker ikke ved styrets ansvar for planer og strategier og for å fastsette egne mål og resultatkrav for virksomheten, jf. universitets- og høyskoleloven § 9-2 og Reglement om økonomistyring i staten § 4. Institusjonene har ansvaret for at målene de selv fastsetter, fungerer hensiktsmessig innenfor forutsetningene gitt av overordnet myndighet.

Dagens utviklingsavtaler gjelder ut 2022, og reviderte utviklingsavtaler skal utarbeides for perioden 2023–2026 for alle statlige institusjoner, slik at alle har samme avtaleperiode. Målene skal som i dag utarbeides gjennom en dialogbasert prosess, og vil for neste periode ta utgangspunkt i en bestilling som vil inngå i tildelingsbrevene for 2022. Utviklingsavtalene vil bli endelig fastsatt av departementet i tildelingsbrevet for 2023. Bestillingen om å utarbeide nye utviklingsmål for neste periode vil kunne baseres på langtidsplanen for forskning og høyere utdanning, og aktuelle stortingsmeldinger om arbeidslivsrelevans, studentmobilitet og kompetansereformen.

Rapportering og oppfølging av målene i styringsdialogen

Siden 2013 har Kunnskapsdepartementet hatt etatsstyringsmøter med styrene ved den enkelte institusjon hovedsakelig annethvert år. Etatsstyringsmøtene skal være en strategisk dialog og tar utgangspunkt i tildelingsbrevene og institusjonenes årsrapporter. Etter etatsstyringsmøtene gir departementet en skriftlig tilbakemelding til hver enkelt institusjon. Der får institusjonen tilbakemelding på profil, ambisjoner, resultater, måloppnåelse, strategiske prioriteringer og utfordringer. Institusjonene får tilbakemelding også de årene de ikke har hatt etatsstyringsmøte, blant annet basert på departementets vurdering av årsrapporten, øvrig rapportering og andre strategidokumenter.

Kravet om å utarbeide og publisere en særskilt årsrapport med årsregnskap er det eneste konkrete kravet til rapportering som er felles for alle underliggende, statlige virksomheter. Årsrapporten skal gi departementet relevant og vesentlig styringsinformasjon, og departementet kan stille nærmere krav til årsrapportens innhold. Det skal framgå hva som er status på styringsparametere/milepæler i utviklingsavtalen sammenlignet med utgangspunktet for avtalen. Vesentlige endringer i resultater, og resultater som institusjonen er særlig fornøyd med og ikke fornøyd med, bør nevnes særskilt.

Virksomhets- og økonomiinstruksen, som fastsettes av Kunnskapsdepartementet, angir også retningslinjer og krav til internstyring og rapportering og vil bli revidert i forbindelse med tildelingsbrevene for 2023.

4.1.4 Grunnlaget for god styringsinformasjon

God styring er avhengig av god informasjon. Forskning, evalueringer, statistikk og annen dokumentasjon er nødvendig for å sikre god effekt av innsatsen og åpenhet om resultatene i høyere utdanning og forskning. Det er ikke bare viktig som kontrolltiltak for å sikre god ressursbruk og måloppnåelse, men også som tiltak for å forbedre og utvikle kvaliteten. God informasjon om resultater og om kvalitetstilstanden bidrar dessuten til å minske behovet for detaljert sentral styring. Derfor er det viktig at statistikkgrunnlaget er av høy kvalitet, og at behovet for nye data vurderes kontinuerlig.

Regjeringen mener en viktig forutsetning for en styringspolitikk basert på utstrakt institusjonelt selvstyre er at det er åpenhet og god informasjon om kvaliteten i institusjonenes ulike forskningsfag og studieprogrammer. Et sentralt virkemiddel i så måte er systematisk bruk av kvalitetsevalueringer. Norges forskningsråd og NOKUT har ansvar for å gjennomføre evalueringer av norsk forskning og høyere utdanning. Universitetene og høyskolene driver også ulike former for evalueringer av egen virksomhet. Hittil har de ulike evalueringene i liten grad vært koordinert eller planlagt på lengre sikt, noe som har gjort det vanskelig for både sentrale myndigheter, institusjonene selv, studiesøkere, virksomheter, og samfunnet for øvrig å danne seg et godt bilde av kvalitetstilstanden i ulike forskningsfag og studieprogrammer.

Kunnskapsdepartementet nedsatte derfor i 2019 en arbeidsgruppe som fikk mandat til å utarbeide et forslag til et nasjonalt rammeverk for evaluering av kvaliteten i norsk forskning og høyere utdanning (se boks 4.4). Arbeidsgruppen har nylig levert sin rapport, og Kunnskapsdepartementet vil vurdere implementering av et nasjonalt rammeverk blant annet i forbindelse med ny direktoratsstruktur. Et velfungerende system for kvalitetsevaluering vil være av stor betydning for kvalitetsarbeidet ved institusjonene, for politikkutviklingen på kunnskapsfeltet, og ikke minst for tilliten til forskning og høyere utdanning i samfunnet.

Et av tiltakene i strukturmeldingen (Meld. St. 18 (2014–2015)) var å etablere en felles nettportal med kvalitetsindikatorer for høyere utdanning. Tiltaket ble nærmere omtalt i kvalitetsmeldingen (Meld. St. 16 (2016–2017)) på bakgrunn av behovet for å styrke kunnskapsgrunnlaget for kvalitetsutvikling i høyere utdanning. Det er særlig behov for å sammenstille og videreutvikle sammenlignbar informasjon på studieprograms- og institusjonsnivå. Det innebærer også informasjon om utdanningenes arbeidslivsrelevans. En felles nettportal vil blant annet kunne støtte gode utdanningsvalg, dokumentere utvikling over tid, bidra til kvalitetsutvikling og danne underlag for styringsdialogen. Se også nærmere omtale i avsnitt 4.3 om behovet for mer systematisk kunnskap om arbeidsmarkedsbehov rettet mot studenter, universiteter og høyskoler og myndigheter.

Kunnskapsdepartementet ønsker å knytte portalen til allerede etablerte prosesser, og vurdere den i sammenheng med eksisterende plattformer. Det nye Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse vil få en viktig rolle i analyse- og kunnskapsforvaltning, og vil kunne vurdere videre utvikling av analyser og tilgjengeliggjøring av data og informasjon om høyere utdanning.

4.1.5 Tiltak

Styringsdialogen skal sikre at styringen av universiteter og høyskoler er tydelig, transparent og forutsigbar. En forenklet målstruktur med færre styringsparametere og rapporteringskrav understøtter institusjonenes selvstyre og bygger opp under en mer tillitsbasert styring. Ulike institusjoner styres mot felles sektormål, men i tråd med den enkelte institusjons rolle og forutsetninger, noe som gir rom for lokal ledelse og utnytter institusjonens komparative fordeler. Mer differensiert styring gjennom institusjonsvise utviklingsmål og styringsparametere skal støtte faglig mangfold og bredde i sektoren og i tillegg tilpasses ulike regionale og lokale behov. Mangfold og arbeidsdeling i universitets- og høyskolesektoren vil bidra til høyere kvalitet i utdanning og forskning og legge til rette for bedre kunnskapsberedskap og kompetanse samlet sett.

Derfor vil regjeringen:

• forenkle målstrukturen for universiteter og høyskoler ved å styre på overordnede nasjonale sektormål som fastsettes gjennom statsbudsjettet og i samsvar med langtidsplanen for forskning og høyere utdanning

• videreutvikle den dialogbaserte styringen med institusjonsvise mål og styringsparametere og gå bort fra nasjonale styringsparametere. Utviklingsavtalene benyttes som det sentrale virkemiddelet for mer differensiert styring av sektoren, og forblir en integrert del av de årlige tildelingsbrevene.

• opprettholde kravene til innrapportering av data om resultater i høyere utdanning til Database for statistikk om høgre utdanning (DBH)

4.2 Finansiering

Dagens finansiering av de statlige universitetene og høyskolene er nærmere omtalt i avsnitt 2.2.2. Hoveddelen av finansieringen skjer gjennom tildelingen fra Kunnskapsdepartementet direkte til hver institusjon. Dette er en rammefinansiering med få direkte øremerkinger fra departementets side. Denne rammebevilgningen påvirkes på den ene siden av budsjettendringer som bestemmes år for år i budsjettprosessene, som for eksempel midler til økt utdannings- og forskningskapasitet, og som fordeles på institusjonene ut fra varierende kriterier. På den andre siden påvirkes den av den regelstyrte resultatbaserte uttellingen som institusjonen får ut fra resultatendringene på et sett med indikatorer som ligger fast over lengre tid. I tillegg henter institusjonene statlige midler fra søknadsbaserte ordninger, som blant annet forvaltes av Norges forskningsråd, de regionale forskningsfondene og Diku, og fra EUs programmer for utdanning, forskning og innovasjon. Institusjonene kan også få finansiering fra andre kilder, som prosjektmidler fra næringsliv og offentlig forvaltning både nasjonalt og internasjonalt.

Det er vanskelig å vurdere hva som er en optimal finansiering, både når det gjelder det samlede omfanget, hvordan det er fordelt på ulike mottakere og formål, og hvilke mekanismer som brukes i fordelingen. At virksomheten er så mangfoldig, gjør at fordelingsspørsmålet i stor grad handler om å avveie ulike typer nyttevirkninger mot hverandre – og ikke bare om å sammenligne likt med likt ut fra hva som holder høyest kvalitet. Dessuten er de relevante kvalitetene vanskelig målbare, blant annet fordi mange effekter kommer til syne etter lang tid. At det ikke finnes en fasit, gjør at måloppnåelsen må bedres gjennom en vedvarende prosess av forbedringer. Det er ikke realistisk å etablere et perfekt system som kan vare for evig, man må gjøre gjentakende vurderinger av hva som ikke fungerer, eller hvor man ser forbedringspotensial, og utvikle fordelingsprosessen etter dette.

Stortinget gjorde 15. juni 2020 et vedtak der regjeringen ble bedt om å legge fram et forslag til nytt finansieringssystem for universiteter og høyskoler. Forslaget skulle inneholde faktorene arbeidslivsrelevans i studiene, studentenes sysselsetting i relevant arbeid, opprettelse av mindre og fleksible emner som arbeidslivet etterspør og andre opplegg for etter- og videreutdanning (vedtak 699, jf. Innst. 370 S (2019–2020)). Videre gjorde Stortinget et vedtak 6. oktober 2020 der regjeringen ble bedt om å gå gjennom finansieringskategoriene i finansieringssystemet for å sikre riktig finansiering av utdanninger som er etterspurt i arbeidslivet (vedtak 16).

4.2.1 Behov for en finansiering som tydeligere støtter opp om de samlede målene for universiteter og høyskoler

Universitetene og høyskolene gir et avgjørende bidrag til samfunnsutviklingen, og samfunnet har derfor høye forventninger til resultatene. Regjeringens ambisjoner for politikken for forskning og høyere utdanning er ikke innfridd, og det er behov for bedre måloppnåelse på flere punkter. Til tross for at flere gjennomfører høyere utdanning, er det fortsatt for mange som faller fra eller bruker for lang tid på studiene. Norsk forskning har fått større gjennomslag, og vi når i større grad gjennom i konkurranser om finansiering internasjonalt som legger vekt på vitenskapelig kvalitet, men vi ligger fortsatt bak en del sammenlignbare land på slike kvalitetsindikatorer. Norge er blant landene i OECD som har økt ressursbruken til høyere utdanning mest det siste tiåret, og er samtidig blant dem som har den aller laveste økningen i andelen unge med høyere utdanning ifølge OECD. Tallet på gjennomførte studiepoeng per faglig årsverk har gått ned de seneste årene. Etter- og videreutdanningsutvalget peker også på at universiteter og høyskoler ikke har et tilbud som svarer på arbeidslivets etterspørsel etter fleksible og relevante kurs og videreutdanninger.8 I innspillene til arbeidet med denne meldingen har flere pekt på at endringer i finansieringen bør inngå blant virkemidlene som tas i bruk for å forbedre måloppnåelsen i sektoren, både når det gjelder økt kvalitet i utdanning og forskning og mer effektiv ressursbruk.

Hovedbildet er likevel at finansieringen av universiteter og høyskoler i hovedsak fungerer godt. Bakgrunnen for å gjøre endringer er ikke en krisesituasjon, men å forbedre måloppnåelsen fra et godt utgangspunkt. Alle institusjoner utfører virksomhet av verdi for samfunnet, og det er ikke behov for dramatiske omdisponeringer fra noen institusjoner til andre. Institusjonene har et mangfold av finansieringskilder, og de statlige midlene blir fordelt gjennom flere ulike mekanismer, hver med sine fordeler og ulemper som balanserer hverandre. Universiteter og høyskoler i Norge har hatt en sterk vekst i både forsknings- og utdanningsvirksomheten de siste tiårene, og det har vært en positiv kvalitetsutvikling.

Finansieringen som del av en klar og helhetlig styringspolitikk

Kvalitetsreformen hadde et mål om å skape mer åpenhet om forholdene som endrer budsjettrammene til den enkelte institusjon. Det gjaldt både for budsjettendringene gjennom den resultatbaserte uttellingen og for andre endringer. Dersom finansieringen skal motivere institusjonene til å forbedre aktiviteten langs de linjene som vektlegges i politikken, er det nødvendig at det samlede bildet av hva som vektlegges i finansieringen, blir forstått. Erfaringene har vist at det fortsatt er behov for å bedre den allmenne forståelsen av hvordan de ulike delene av finansieringen til universiteter og høyskoler fungerer i et helhetlig perspektiv.

Da den resultatbaserte uttellingen ble innført, ble det påpekt at de ordinære budsjettendringene som besluttes i de årlige budsjettprosessene, fortsatt ville være hovedmekanismen for å regulere kapasiteten gjennom rammebevilgningene. Den resultatbaserte uttellingen står bare for en mindre del av de samlede budsjettendringene i sektoren. Av de akkumulerte budsjettendringene siden 2002 utgjør den resultatbaserte uttellingen i gjennomsnitt under 30 pst. Det gjelder før man tar hensyn til den indirekte virkningen som andre budsjettendringer har på uttellingen. Siden den resultatbaserte uttellingen belønner produksjonsøkninger, har alle budsjettendringer en potensiell påvirkning på den resultatbaserte uttellingen over tid. Institusjoner med større budsjettøkninger enn andre har også forutsetninger for å kunne øke produksjonen mer, og dermed få resultatbasert uttelling. Det meste av den resultatbaserte uttellingen er kommet som følge av at det er bevilget midler til å øke kapasiteten betraktelig gjennom de siste tiårene, ikke på grunn av forbedret gjennomføring i utdanningene.

Den store utvidelsen av utdanningskapasiteten under de økonomiske krisene i 2008/09 og 2020 kunne ikke ha blitt finansiert gjennom den tilbakeskuende resultatbaserte uttellingen, og understreker betydningen av de årlig bestemte tildelingene. Likevel er det mange eksempler fra den offentlige debatten om finansiering som viser at betydningen av den resultatbaserte uttellingen i budsjettfordelingen blir overvurdert. Tilsvarende undervurderes ofte rollen både til de andre tildelingene og kriteriene som påvirker rammebevilgningen, og til andre finansieringskilder som nasjonale og internasjonale programmer for forskning og høyere utdanning.

I den resultatbaserte uttellingen for økning i avlagte studiepoeng og uteksaminerte kandidater gis det uttelling med ulik sats for ulike utdanninger. Studieprogrammene er innplassert i en av seks finansieringskategorier (A–F), som reflekterer grove gjennomsnittforskjeller mellom hvor kostnadskrevende ulike utdanninger er, men som ikke representerer forventede faktiske kostnader ved det enkelte studium. Da kategoriene ble etablert, la departementet vekt på at systemet ikke måtte være for finmasket. Detaljerte satser kunne bli oppfattet som normgivende for de faktiske kostnadene, og dermed redusere institusjonens frihet til å disponere midlene og gi uheldige tilpasninger til satsene.

Kategoriene brukes på den ene siden ved tildelinger til økt studiekapasitet. Her påvirker satsene hvor stor økning i studiepoengproduksjonen departementet forventer ut fra et visst tildelt beløp. Disse forventningene følges hovedsakelig opp i grove trekk og over tid, ikke ned på studiepoengene i det enkelte år i enkeltstudier. Det er derfor ikke nødvendig at satsene treffer helt presist på de faktiske kostnadene institusjonene har per studiepoengenhet. I noen tilfeller vil institusjonene kunne øke kapasiteten mer enn forventningene, og i andre tilfeller vil veksten være mindre. På den andre siden brukes kategoriene i den resultatbaserte uttellingen. Siden uttellingen er basert på historiske produksjonsendringer som allerede har funnet sted, og påvirker bevilgningene framover, er det heller ikke for dette formålet nødvendig at satsene presist reflekterer de faktiske kostnadene ved aktiviteten som ligger til grunn for uttellingen.

Styrene har ansvar for å disponere rammebevilgningen sett under ett, og departementet legger til grunn at institusjonene i sin interne budsjettfordeling og utforming av det enkelte studietilbud gjør helhetlige avveininger av hvordan ressursene utnyttes best mulig. Ved utformingen av finansieringskategoriene var det et eksplisitt hensyn at de ikke skulle oppfattes normgivende, og at institusjonene skulle ha frihet til å velge innhold og organisering av det enkelte studium uavhengig av satsene i systemet. Erfaringen har vist at institusjonene bruker finansieringskategoriene i sine interne budsjetter. I det offentlige ordskiftet er dette eksemplifisert blant annet gjennom uttalelser om utdanninger som kryssubsidierer hverandre, eller forslag om å bruke høyere satser også for utdanninger som ikke har vekst eller nedgang i gjennomførte studiepoeng, og som dermed ikke skaper noen uttelling i systemet uavhengig av hvilken finansieringskategori de har.

Finansiering som understøtter de politiske målene

Regjeringen mener det må gjøres endringer i finansieringen av universitetene og høyskolene for å sikre at ressursfordelingen treffer riktig ut fra summen av de gjeldende politiske målene. Flere av innspillene til meldingen peker på dette. Noen mener at kvalitet ikke blir belønnet godt nok, og at finansieringen har bidratt til en ensretting i sektoren, ved at flere institusjoner gjør mer av det samme. På den ene siden argumenteres det for at man i større grad må konsentrere finansieringen for å nå de høye ambisjonene om verdensledende fagmiljøer. På den andre siden er det argumenter for at man må legge større vekt på å sikre god tilgang til høyere utdanning over hele landet og på andre effekter av universiteter og høyskoler som kommer institusjonenes regionale omland til gode.

Bak Stortingets to anmodningsvedtak om finansieringssystemet ligger det også en bekymring over at dagens finansiering ikke bidrar godt nok til oppnåelse av målene om tilgang på fleksibel utdanning og samsvar mellom utdanningskapasiteten og behovene i dagens arbeidsmarked.

Selv om finansieringen av sektoren i all hovedsak skjer i tråd med de overordnede politiske målene, er det behov for justeringer for å sikre en bedre måloppnåelse samlet sett. Det er ikke slik at store deler av finansieringen går til aktiviteter som er verdiløse for samfunnet eller faller helt utenfor regjeringens prioriteringer. Bedre måloppnåelse er et spørsmål om bedre balanse, ikke om en fullstendig kullkasting av dagens ressursfordeling.

Når det melder seg et behov for en kursendring, vil en god styringspolitikk føre til at man velger det beste virkemiddelet for å rette opp kursen. Fordi den resultatbaserte uttellingen har vært den mest detaljert beskrevne delen av finansieringssystemet, er det en risiko for at oppmerksomheten i hovedsak rettes mot denne. Det kan føre til at teoretiske vurderinger av insentiveffekten av den resultatbaserte uttellingen overskygger for mer helhetlige vurderinger som også omfatter andre fordelingsmekanismer.

Gjennom Meld. St. 14 (2019–2020) Kompetansereformen – Lære hele livet signaliserer regjeringen en tydelig ambisjon om at tilbudet av fleksible utdanninger og omfanget av videreutdanning må øke framover. Flere av innspillene til styringsmeldingen har også trukket fram dette.

Et mulig virkemiddel er å justere kriteriene for den resultatbaserte uttellingen, slik at institusjonene får ekstra motivasjon ved at en bedre måloppnåelse på sikt ville belønnes med økte ressurser. Svakheter ved denne mekanismen er blant annet at det er vanskelig å spå hva som vil bli de reelle aktivitetsendringene ut fra en teoretisk vurdering av insentivene, og at effekten på finansieringen først vil skje flere år etter at den ønskede aktiviteten er gjennomført. I NOU 2019: 12 Lærekraftig utvikling: Livslang læring for omstilling og konkurranseevne foreslås det noen slike justeringer. Effekten av et av forslagene, om å gi samme resultatbaserte uttelling for økninger i utdanningene med egenbetaling som for den bevilgningsfinansierte aktiviteten, er illustrert ved at det ville økt budsjettrammene med 12 mill. kroner i 2019, hvor den samlede rammebevilgningen var på 35,6 mrd. kroner.

For regjeringen har det vært viktig å realisere målet om livslang læring, og faktisk sikre at det blir en økning i tilbudet av fleksible utdanninger innenfor rimelig tid. Regjeringen har derfor opprettet ordninger for tilskudd til fleksible utdanningstilbud. Direktoratet for internasjonalisering og kvalitetsutvikling i høyere utdanning (Diku) tildelte 100 mill. kroner til slike tilbud i 2020, og Kompetanse Norge har siden 2018 tildelt rundt 65 mill. kroner til utvikling av fleksible videreutdanningstilbud ved universiteter og høyskoler. Regjeringen har også tildelt midler til videreutdanninger i helsefag direkte til lærestedene, og den store økningen gjennom Utdanningsløftet 2020 gir institusjonene handlingsrom til selv å prioritere tilbud som er fleksible og rettet mot dem som trenger kompetansepåfyll. Stortingsmeldingen om arbeidslivsrelevans i høyere utdanning inneholder tiltak som er rettet mot å øke samarbeidet mellom læresteder og arbeidsliv, slik at kompetansen til de uteksaminerte kandidatene er mest mulig til nytte i samfunnet.

4.2.2 Helhetlig gjennomgang av finansieringen av universiteter og høyskoler

På bakgrunn av vurderingene ovenfor ser regjeringen et behov for å gjøre endringer i finansieringen av universitetene og høyskolene og den følger opp Stortingets anmodningsvedtak om hensyn som må ivaretas bedre enn i dag. For å skape en god, samlet måloppnåelse må finansieringen ses i sammenheng med de øvrige styringsvirkemidlene, og man må bruke de verktøyene som er best egnet for formålet. Regjeringen legger derfor nå fram denne meldingen om den samlede styringspolitikken, og vil deretter få utført en helhetlig gjennomgang av finansieringen. Gjennomgangen skal vurdere endringer i finansieringen i tråd med styringspolitikken som beskrives her, og i tråd med regjeringens øvrige politiske mål.

Arbeidet skal involvere både aktører fra sektoren og interessenter i arbeids- og samfunnsliv. Departementet vi gi gjennomgangen et mandat til å vurdere ulike typer endringer både i fastsettingen av rammebevilgningene og gjennom andre finansieringskanaler. De overordnede målene for gjennomgangen skal gå tydelig fram av mandatet. Regjeringen understreker at gjennomgangen særlig skal vurdere hvordan målene som er nevnt i Stortingets anmodningsvedtak, bedre kan oppnås gjennom endringer i finansieringen. Gjennomgangen skal ha et helhetlig perspektiv, og mandatet skal ikke være avgrenset til å kun vurdere bestemte typer løsninger.

Ivareta helheten i de politiske målene

Styringen sett under ett skal bidra til at de samlede målene for forskning og høyere utdanning nås i best mulig grad, og at det er en balanse mellom de ulike målene som er i tråd med samfunnets samlede interesser. Finansieringen må samspille godt med de andre styringsvirkemidlene, slik at resultatene oppnås mest mulig effektivt.

De ulike målene i politikken for forskning og høyere utdanning står vanligvis ikke i motstrid til hverandre, men ulike aktiviteter oppfyller ulike mål i ulik grad. Siden de økonomiske ressursene bare kan brukes i én aktivitet om gangen, setter finansieringen prioriteringsspørsmålet på spissen, og man er avhengig av å veie ulike mål mot hverandre. På den ene siden kan målene om kvalitet og effektivitet ofte peke mot en konsentrasjon av ressursene i sterke fagmiljøer, som innenfor knappe rammer også vil nødvendiggjøre arbeidsdeling. På den andre siden er det mål som tilsier at noen fagmiljøer bør finnes flere steder, for eksempel for å øke nytteverdien av kompetansen gjennom spredning i det regionale arbeidslivet. På flere områder kan det også være gunstig at det er en nasjonal konkurranse på fagområdet.

I regjeringens politikk for forskning og høyere utdanning er det langtidsplanen som legger de overordnede rammene. Planen angir en kurs for politikkutviklingen og investeringene i et tiårig perspektiv, med mer konkrete mål for de første fire årene. Politikken utdypes videre innenfor ulike stortingsmeldinger og strategier. Regjeringen har nylig lagt fram stortingsmeldinger om en ny kompetansereform, om internasjonal studentmobilitet og om arbeidslivsrelevans i høyere utdanning. Videre er det blant annet fastlagt strategier for forsknings- og innovasjonssamarbeidet med EU, for digitalisering ved universiteter og høyskoler og for deling og gjenbruk av forskningsdata. For øvrig må det tas hensyn til overordnede mål for staten som gjelder generelt, som hensynene til statlig budsjettkontroll og effektiv ressursbruk.

I gjennomgangen av finansieringen vil regjeringen legge vekt på at helheten i de politiske målene må bli ivaretatt, og at vektleggingen av de ulike målene må være i tråd med intensjonene som ligger til grunn for bevilgningene. Det er ikke et mål i seg selv at gjennomgangen skal finne fram til store omdisponeringer på kort sikt, men den skal legge grunnlaget for at den samlede måloppnåelsen av budsjettendringer framover blir høyest mulig.

I Norge har det i stor grad vært en langsiktig stabilitet i de mest overordnede målene og prioriteringene innenfor politikken for forskning og høyere utdanning. Men vektleggingen av ulike mål må justeres etter hvert som sektoren utvikler seg. De mekanismene som etableres, må derfor være fleksible nok til å kunne hensynta politiske kursendringer uten at det er nødvendig med større omorganiseringer og endringer av selve rammeverket for hvordan midlene tildeles.

Mangfold, samarbeid og arbeidsdeling

Selv om universitets- og høyskolesektoren i Norge er mer enhetlig enn i mange andre land, er det fortsatt et stort mangfold blant institusjonene, både når det gjelder størrelse og fag- og oppgaveprofiler. Dette gjenspeiles også i variasjonen i hvordan institusjonene henter finansiering fra ulike programmer og kilder.

Det er ønskelig at de ulike statlige finansieringskanalene tar hensyn til dette mangfoldet. Det er ikke hensiktsmessig at alle institusjoner skal drive med alt, eller at alle skal bli like gode på det samme. Systemet må ikke føre til at samme typer aktiviteter spres på for mange steder, der hvor det ikke er samfunnsmessig godt begrunnet i for eksempel behovene for regional kompetansespredning. Når en utdanning eller et forskningsfelt finnes flere steder, er det et gode at det finnes variasjoner blant dem. Det øker tilfanget av faglig nytenking, og stimulerer til kvalitetsutvikling. For å ivareta slikt mangfold er det nødvendig at det i konkurransen om finansiering ikke blir en uforholdsmessig vektlegging av bestemte kvaliteter, men at det tas hensyn til hele bredden av kvaliteter som gjør at aktivitetene har verdi for samfunnet.

God forskning og høyere utdanning krever utstrakt samarbeid mellom ulike fagmiljøer. På noen områder finnes aktuelle samarbeidspartnere bare i utlandet, men på de fleste områder er det behov for samarbeid også nasjonalt, både med andre forskningsmiljøer og med samfunns- og arbeidsliv. Det er viktig at styringen ikke skaper administrative eller økonomiske hindre for at faglig og samfunnsmessig ønskelig samarbeid blir gjennomført. Systemet må for eksempel ta hensyn til organiseringen i helseforetakene, siden det er utstrakt samarbeid både om forskning og utdanning innenfor medisin og helse, og mange forskere i sykehusene også har stillinger ved et universitet. I noen tilfeller kan det også være behov for styring og samordning for å stimulere til samarbeid for økt måloppnåelse.

Hensiktsmessig handlingsrom for både myndigheter og institusjoner

God utnyttelse av ressursene innenfor forskning og høyere utdanning krever at mange av beslutningene fattes i fagmiljøene, hvor man best kan se de overordnede politiske målene og samfunnsmessige hensynene i sammenheng med faglige spørsmål og kunnskapsutviklingen. En stor del av finansieringen må derfor gi institusjonene reelt handlingsrom til å gjøre egne prioriteringer. Samtidig må det være rom for at de folkevalgte har tilstrekkelig innflytelse over hva offentlige midler brukes til, for at ressursbruken skal ha legitimitet og kunne opprettholdes over tid.

Virksomheten ved universiteter og høyskoler må ha et langsiktig perspektiv. Det tar tid å bygge opp fagmiljøer som er i stand til å prestere etter dagens høye forventninger. Mange forskningsspørsmål krever innsats over lang tid for å gi ønskede resultater. Det kan ta ytterligere tid før resultatene blir tatt i bruk i samfunnet. Disse forholdene nødvendiggjør en langsiktig stabilitet i investeringene. Hensynet til langsiktighet kan imidlertid ikke bli en unnskyldning mot å foreta nødvendige omdisponeringer, både mellom institusjoner og internt ved institusjonene. De politiske prioriteringene endrer seg over tid, og ressursbruken må kunne justeres etter skiftende prioriteringer i et faglig forsvarlig tempo. Målet om høy kvalitet i utdanning og forskning som er konkurransedyktig også internasjonalt, betyr at det må være en dynamikk i systemet der vi både klarer å ivareta langsiktig stabilitet, mangfold og internasjonalt fremragende miljøer. Gjennomgangen vil legge til grunn dagens praksis om at rammebevilgningene til hver institusjon fastsettes ut fra endringer som legges til fjorårets tildeling, og skal ikke foreslå kriterier for en total omfordeling av hele den samlede bevilgningen på tvers av institusjonene.

Fornuftig bruk av ulike finansieringsformer

Den statlige finansieringen fordeles til universitetene og høyskolene på ulike måter, som hver har sine fordeler og ulemper. Noen midler tildeles direkte til institusjonene av departementet, og av disse er noen øremerket til mer eller mindre konkrete formål, mens andre kan disponeres fritt av institusjonene. Deler av midlene fordeles etter objektive kriterier som er forhåndskunngjort, mens noe fordeles etter skjønnsavgjørelser. Andre deler av midlene er øremerket til konkrete formål eller aktiviteter gjennom programmer. I slike tilfeller blir fordelingen på institusjonene blir bestemt av deres egne søknader og av ekspertpanelene som vurderer søknader opp mot hverandre.

En kombinasjon av ulike tildelingsformer og programmer kan sikre at ikke noen ulemper blir for dominerende. Samtidig kan en overdreven kompleksitet gjøre at det blir vanskeligere å få oversikt og vurdere om de samlede prioriteringene blir innfridd. En god og helhetlig finansiering må finne den riktige balansen mellom disse hensynene. Jo grundigere vurderinger som gjøres før en tildeling, desto tryggere kan man være på at midlene går der hvor de kaster mest av seg. Samtidig er det krevende å vurdere kvalitet i forskning og høyere utdanning, og den marginale nytteeffekten av en mer treffsikker fordeling risikerer å bli overgått av kostnadene.

Det er av flere grunner viktig med åpenhet både om hva som er de tilsiktede resultatene av bestemte finansieringsvalg, og om hvilke kriterier som er benyttet i fordelingen. For det første har en slik åpenhet en demokratisk verdi siden det gir befolkningen innsikt i den offentlige ressursbruken. For det andre er det viktig at institusjonene har en helhetlig forståelse av det faktiske grunnlaget for fordelingen, for at institusjonenes motivasjon ikke skal bli forskjøvet fra det som er tiltenkt. For det tredje er åpenhet nødvendig for at man i ettertid skal kunne evaluere om resultatene ble slik man hadde tenkt, og dermed dra lærdom av og forbedre finansieringsvalgene over tid.

Kriteriene som brukes i fordelingen av den offentlige finansieringen, skal ideelt sett forsterke samsvaret mellom samfunnsbehovene og aktivitetene som finner sted. Når det er behov som ikke blir dekket godt nok, kan det være aktuelt å øremerke ressurser til dette. Et annet alternativ er å legge større vekt på den aktuelle typen resultater i fordelingen av mer generelle midler. Et eksempel på dette i dagens system er den resultatbaserte uttellingen, som blant annet gir økte ressurser til institusjoner som øker gjennomføringen av gradsutdanninger. På denne måten utnytter man aktørenes egeninteresse av økte, ubundne ressurser og vrir motivasjonen deres til å bli mer på linje med samfunnsinteressene. Begge alternativene kan imidlertid ha uønskede virkninger på den faktiske aktiviteten, for eksempel gjennom taktiske og opportunistiske tilpasninger til kriteriene i bestemte utlysninger eller tildelinger, som i realiteten ikke bedrer eller til og med kan redusere den samlede måloppnåelsen. Et godt system må bygge på realistiske vurderinger både av de forventede positive og negative virkningene av slike valg, og kunne justeres i tråd med de faktiske resultatene man observerer over tid.

Gjennomgangen av finansieringen vil få mandat til å vurdere ulike kriterier og tildelingsformer for den offentlige finansieringen, og veie fordeler og ulemper ved disse. Gjennomgangen vil særlig vurdere de konkrete temaene og mekanismene nevnt i Stortingets anmodningsvedtak om finansieringssystemet i 2020. Samtidig må finansieringsvirkemidlene ses i sammenheng med den generelle styringspolitikken og andre virkemidler beskrevet i denne meldingen, for eksempel utviklingsavtalene og informasjonsvirkemidler som framviser resultatene i sektoren. Virkemidlene må også ses i sammenheng med delene av politikken for forskning og høyere utdanning som gjelder andre sektorer, som omfatter både helseforetak, forskningsinstitutter, næringsliv og offentlige virksomheter. Gjennomgangen skal også ses i sammenheng med den pågående evalueringen av finansieringssystemet for fagskoler.

Gjennomgangen skal foreslå tiltak for den offentlige finansieringen sett under ett, men må også ta hensyn til de øvrige potensielle finansieringskildene for universiteter og høyskoler både i Norge og utlandet, og hvordan staten kan bidra til at disse utnyttes på en god måte.

4.2.3 Tiltak

Regjeringen vil:

• iverksette en helhetlig gjennomgang av hvordan finansieringen av universiteter og høyskoler bedre kan innrettes for nå de politiske målene innenfor rammene av den overordnede styringspolitikken

4.3 Dimensjonering av høyere utdanning

Norges framtid som kunnskapssamfunn avhenger i stor grad av hvor mange som tar høyere utdanning, hvilke utdanninger de tar, og hvilke karriereveier og bosteder de velger. Deltakelsen i høyere utdanning er i sin tur avhengig av demografien og samfunnsutviklingen for øvrig. Politikken på dette feltet må forene langsiktige målsettinger på samfunnsnivå med mer kortsiktige endringer i økonomien og hensynet til den enkeltes valgfrihet når det gjelder egen karriere. I det følgende brukes dimensjonering som en overordnet betegnelse på alle mekanismer som anvendes for å regulere det totale omfanget av norsk høyere utdanning, samt fordeling på fag og studiested, med sikte på å møte behovene og nå de langsiktige målene.

Internasjonal utdanningsforskning har vist at dimensjoneringen av høyere utdanning i vestlige land før rundt 1960 for en stor del var basert på beregninger og antakelser om arbeidskraftsbehov, men at nesten alle ikke-kommunistiske land deretter la om til en dimensjonering som i hovedsak var tilpasset studentenes etterspørsel, noe som førte til en eksplosiv økning i studenttallene.9 Norge er et typisk eksempel på dette. Ottosen-komiteen la i sine innstillinger i perioden 1966–1970 til grunn at kapasiteten totalt sett burde dimensjoneres etter studentenes etterspørsel, mens arbeidskraftsbehovene burde spille inn ved fordelingen av kapasiteten på de enkelte utdanningene.10 Høyere utdanning har vært sett som et gode for den enkelte, både med tanke på karriere og dannelse, og som et kollektivt gode ved at det styrker konkurranseevnen og det sivile samfunnet. Siden det har vært et mål å tilby høyere utdanning til flest mulig av de kvalifiserte søkerne, og siden arbeidskraftbehovene har vært så vanskelige å forutsi, har løsningen vært å dimensjonere etter studiesøkingen. Videre har tanken vært at det heller er en vekselvirkning enn et motsetningsforhold mellom de to hensynene, blant annet gjennom at studentene over tid vil etterspørre studier som gir de beste karrieremulighetene.

Etter hvert som høyere utdanning er blitt bygget ut og studiesteder er blitt etablert rundt i landet, har også tilbudsstrukturen i seg selv fått stor betydning for dimensjoneringen. Høyere utdanning er en spesialisert virksomhet, og når fagmiljøer først er etablert, vil det være en tendens til at kompetansen i miljøene også blir bestemmende for studieporteføljen, kanskje vel så mye som etterspørselen blant studenter eller arbeidsgivere, i hvert fall på kort sikt. Behovet for en bredde av forskningsmiljøer som også må omfatte spesialiserte fag uten store arbeidskraftsbehov, er et annet hensyn som spiller inn.

For enkelte fagområder og utdanninger, særlig lærerutdanninger og helseutdanninger, har departementet i tillegg til den generelle dimensjoneringsdynamikken som er beskrevet ovenfor, drevet en viss sentralstyrt dimensjonering utfra arbeidskraftbehov. For en del profesjonsutdanninger (blant annet medisin, psykologi, veterinærutdanning, sivilingeniørutdanning og siviløkonomutdanning) har opptakskapasiteten begrenset kandidatproduksjonen. De studiene som i realiteten har vært mest direkte dimensjonert etter studiesøkernes preferanser har vært disiplinstudiene, altså studiefag som ikke er innrettet mot bestemte yrker. Dette så man tydelig i de to «studenteksplosjonene» i årene 1967–73 og 1988–1995, da særlig humanistiske og samfunnsvitenskapelige studier vokste mye mer enn andre fagområder, hovedsakelig på grunn av stor studenttilstrømning og tilgang på økt og lite øremerket statlig finansiering i en periode med høy ungdomsledighet.

Siden Bologna-prosessen og EUs Lisboa-strategi rundt tusenårsskiftet har dimensjoneringen i mange europeiske land blitt mer mål- og indikatorstyrt, med økt vekt på økonomiske insentiver rettet både mot institusjonene og studentene for å øke gjennomføringen av kurs og grader. Det nye finansieringssystemet som ble innført i norsk høyere utdanning i 2002, var en del av denne trenden. Det innebar en ny form for dimensjonering ved at politikken og finansieringsmekanismene nå i større grad omfattet hele sektoren samlet, betraktet som et felles utdanningsmarked, mens styringen tidligere hadde vært mer direkte rettet mot hver enkelt institusjon. Samtidig fikk institusjonene endrede fullmakter til å opprette, legge ned og dimensjonere utdanningstilbud. Dette innebar at universitetene og høyskolene fikk økt ansvar og innflytelse over dimensjoneringen, samtidig som de fikk insentiver som skulle motivere dem til å tiltrekke seg studenter og få dem til å gjennomføre. Systemet var likevel en videreføring av hovedlinjen siden Ottosen-komiteen i den forstand at det fortsatt først og fremst ble tilpasset studentetterspørselen.

I de senere årene har det vært en økende tendens til å vektlegge arbeidsmarkedets kompetansebehov igjen. I mange land, så vel som i OECD og EU, ser man dette i politiske målsettinger om at studentenes «employability» skal styrkes. Dette innebærer sjelden krav om at innholdet i studiene skal «yrkesrettes», slik man så enkelte forsøk på i 1980-årene, eller pålegg om at dimensjoneringen skal følge framskrivinger av arbeidskraftbehovene direkte. I stedet har man lagt vekt på at utdanningene skal gi framtidens arbeidstakere relevante kunnskaper og ferdigheter som setter dem i stand til å utvikle seg gjennom hele karrieren. Det forutsetter blant annet dialog mellom arbeidslivet og utdanningsinstitusjonene og en felles forståelse av hva som er samfunnets kompetansebehov. Slik vil også kandidatene få bedre informasjon om arbeidsmarkedsbehovene og økt bevissthet om relevansen av kompetansen de tilegner seg, uavhengig av hvilket studieprogram de har valgt. Men enkelte land, for eksempel Danmark og Finland, har også tatt i bruk økonomiske insentiver for å bidra til at institusjonenes dimensjonering i større grad tar hensyn til kandidatenes arbeidsmarkedsutfall. I Norge har de nasjonale myndighetene særlig vektlagt arbeidsmarkedsbehovene gjennom øremerking av midler til bestemte studier i de årlige budsjettene.

4.3.1 Dagens system

I Norge, som i de fleste andre land, har dimensjoneringen av høyere utdanning i dag et todelt formål:

• å møte studentenes etterspørsel etter utdanning

• å møte arbeidslivets behov for kvalifisert arbeidskraft

Dimensjoneringen har i hovedtrekk foregått på samme måte siden Kvalitetsreformen, selv om det har vært løpende diskusjoner, evalueringer og justeringer. Stjernø-utvalget hadde omfattende omtale av dimensjonering i 2008, og i 2015 ble finansieringssystemet gjennomgått av en ekspertgruppe.11 I begge tilfeller ble resultatet en videreføring av det etablerte systemet. Den viktigste substansielle endringen siden 2002 er innføringen av en egen indikator for ferdige kandidater i finansieringssystemet i 2017. Hensikten var å gi et insentiv for bedre gjennomføring av hele gradsutdanninger, og dermed sluttkompetanse som er etterspurt i arbeidslivet.

I det følgende gis en kort omtale av de viktigste virkemidlene sentrale myndigheter rår over i dimensjoneringen av norsk høyere utdanning.

Finansiering

Finansiering er et av de kraftigste virkemidlene i dimensjoneringen av høyere utdanning. Ettersom utdanning er gratis for studentene (gratisprinsippet), er den statlige finansieringen helt avgjørende for kapasiteten ved de statlige lærestedene. I tillegg til tildelingene til utdanningskapasitet som fordeles direkte av departementet, påvirkes rammebevilgningen av et indikatorbasert system der studiepoengproduksjon, uteksaminerte kandidater og utvekslingsstudenter gir uttelling. Hensikten er å gi institusjonene insentiver til å etablere studier som studentene etterspør, og bidra til at studentene lykkes med å ta eksamener og til slutt oppnår en grad, samtidig som de legger til rette for studieopphold utenlands. Ved behov for økt utdanningskapasitet utover det som følger av den indikatorbaserte uttellingen, blir de økte midlene ofte rettet inn mot fagområder der bevilgende myndigheter identifiserer udekkede behov. Ved tilføring av økte midler setter departementet samtidig en forventning om en bestemt økning i utdanningskapasiteten. Finansieringssystemet er omtalt nærmere i avsnittene 2.2.2 og 4.2.

Etatsstyring

Som etatsstyrende departement har Kunnskapsdepartementet en formalisert styringsdialog med universitetene og høyskolene, blant annet gjennom tildelingsbrev, rapportering, etatsstyringsmøter og tilbakemeldingsdokumenter (se avsnitt 2.3). I denne styringsdialogen vurderer departementet dimensjoneringen av studietilbudene ved de enkelte institusjonene i lys av de overordnede målene, basert på institusjonenes rapportering og øvrig tilgjengelig statistikk. For en del profesjonsutdanninger bruker departementet i tillegg såkalte kandidatmåltall for å følge utviklingen. Kandidatmåltallene angir et minimumsnivå på kandidatproduksjonen, og er delvis basert på tildelte studieplasser og i noen grad på anslag over arbeidskraftbehovene. I de senere årene har dimensjoneringen også blitt tematisert i forbindelse med utviklingsavtaler.

Regler for opprettelse av studietilbud

Norske universiteter og høyskoler har høy grad av frihet til å opprette nye studieprogrammer. Et nytt program må akkrediteres for å sikre kvaliteten, enten av egen institusjon eller av NOKUT, avhengig av fullmaktene som følger av institusjonskategorien. Hvis institusjonen ikke allerede har rett til å tildele den relevante graden, må det i tillegg søkes til departementet om dette, noe som i de fleste tilfeller innvilges dersom akkrediteringen og formalitetene for øvrig er i orden. Noen av de lengre profesjonsutdanningene har egne grader, og slike studieprogrammer kan dermed ikke opprettes før institusjonen får rett til å tildele den aktuelle graden. Dette gjelder medisin, veterinærmedisin, psykologi, rettsvitenskap og teologi. Hensynet til samlede kostnader for staten og behov for likeverdig sluttkompetanse i sentrale profesjoner har vært blant begrunnelsene for sentral regulering av nyetablering i disse utdanningene. Aune-utvalget og flere andre aktører har imidlertid reist spørsmålet om disse begrunnelsene er tilstrekkelige i dagens situasjon, eller om det bør åpnes for flere nyetableringer også i disse fagene.

Statistikk, framskrivinger og annen informasjon

Statistikk, framskrivinger og annen informasjon om studiesøking, arbeidsmarkedsbehov og andre forhold som har betydning for dimensjoneringen av høyere utdanning, har i seg selv ingen direkte styrende virkning. Men siden et godt kunnskapsgrunnlag er så avgjørende for alle aktører som skal treffe beslutninger i høyere utdanning – universiteter og høyskoler, departement og direktorater, studiesøkere og andre – er det grunn til å tenke på tilgjengeliggjøring av god informasjon som et viktig dimensjoneringsvirkemiddel i seg selv. En NIFU-rapport om institusjonenes dimensjonering av studietilbud fra 2019 indikerer at kunnskapsgrunnlaget i dag er mangelfullt, særlig når det gjelder arbeidsmarkedsbehovene.12 Dette er nærmere omtalt nedenfor.

Opptaksregler

Systemet for opptak og reglene for konkurranse om studieplasser har stor betydning for dimensjoneringen. Forbindelsen er imidlertid kompleks og innebærer en del tilsynelatende selvmotsigelser. For eksempel er høye opptakskrav ofte forbundet med prestisje, noe som kan bidra til økt studiesøking og etterspørsel etter kandidatene blant arbeidsgivere. Hvis studietilbudet økes som respons på denne etterspørselen, risikerer man imidlertid at prestisjen synker, noe som igjen kan føre til mindre etterspørsel. Blant annet på grunn av slike mekanismer er det ikke opplagt hvordan opptaksreglene kan innrettes for å bidra til å realisere målene for dimensjoneringen. Attraktiviteten og opptakskravene er også avhengige av forhold utenfor utdanningssektoren, særlig karrieremuligheter og rekrutteringsmønstre i arbeidslivet. Men det vil være viktig å unngå en situasjon hvor man over tid enten har uvanlig høye opptakskrav i kombinasjon med knapphet på studietilbud, eller overkapasitet i kombinasjon med lave opptakskrav. Regjeringen har varslet at det skal nedsettes et utvalg som skal vurdere opptakssystemet for høyere utdanning.

I tillegg til de virkemidlene og mekanismene som er beskrevet ovenfor, er det en rekke andre forhold som har en mer indirekte virkning på dimensjoneringen, for eksempel tilgang på studiefinansiering, andelen som studerer utenlands, tilgang på praksisplasser og kulturelle strømninger som påvirker utdanningsvalg. Slike forhold må også tas med i betraktning i det løpende arbeidet med dimensjonering.

4.3.2 Målsettinger og utfordringer

Ekspertgruppen som gikk gjennom finansieringssystemet i 2015, ga antakelig uttrykk for en utbredt oppfatning da de kom til følgende konklusjon: «Dimensjoneringen av norsk høyere utdanning fungerer stort sett godt».13 Denne konklusjonen bygget utvalget på følgende situasjonsbeskrivelse: «Det er lav arbeidsledighet og lav mistilpasning blant ferdige kandidater. Studentene velger i hovedsak i samsvar med arbeidsmarkedets behov, men det finnes samtidig utfordringer med å skaffe nok arbeidskraft til viktige yrker i samfunnet.»

Sammenlignet med andre land og med tidligere lavkonjunkturer i Norge er denne beskrivelsen fortsatt dekkende, særlig når det gjelder arbeidsledighet blant høyt utdannede – men med et forbehold om effektene av koronakrisen. Samtidig vet vi at nasjonale gjennomsnittstall kan skjule problematiske ubalanser, slik OECDs rapport om norsk høyere utdanning fra 2018 pekte på.14 For eksempel har mistilpasningen (i form av ledighet, irrelevant arbeid, ufrivillig deltid, o.a.) lenge vært relativt høy innenfor deler av humaniora, som humaniorameldingen fra 2017 viste, og underdekningen på en del utdanningstyper i arbeidsmarkedet (blant annet sykepleiere, IKT-utdannede, barneskolelærere og psykologer) har vært vedvarende, for det meste i distriktene.15 Erfaring har vist at slike ubalanser har en viss sammenheng, særlig i perioder der demografien gir knapphet på studiesøkere, noe befolkningsstatistikken viser at vi vil få i kommende år. Selv om det store bildet i dag ikke ser så galt ut sammenlignet med andre land, mener regjeringen at disse ubalansene har såpass store konsekvenser for enkeltpersoners karrieremuligheter og for bedrifter og velferdstjenester at endringer i dimensjoneringen bør vurderes for å bedre samsvaret mellom studiesøkingen og arbeidsmarkedsbehovene.

Samtidig er det også et mål for regjeringen at høyere utdanning, i tillegg til å kvalifisere for viktige oppgaver i arbeidslivet, skal bidra til å øke det generelle kunnskapsnivået i samfunnet og legge til rette for den enkeltes dannelsesprosess. Norge har lenge vært et land der en relativt stor andel av befolkningen har høyere utdanning. I 2017 lå Norge på tiendeplass i OECD når det gjelder andelen 25–34-åringer med fullført høyere utdanning. Det er et viktig mål for regjeringen at vi fortsatt skal ha en høy andel av befolkingen med høyere utdanning. Regjeringen ser derfor med en viss bekymring på at det i senere år har vært en vekst i antall og andel kvalifiserte studiesøkere som ikke får tilbud om studieplass. Dette er en utvikling Kunnskapsdepartementet vil følge nøye med på framover. Det kan være sammensatte årsaker til denne søkerstatistikken, og det er ikke gitt at tilbud om studieplass i høyere utdanning er det beste alternativet i alle tilfeller. For mange kan for eksempel høyere yrkesfaglig utdanning ved en fagskole være et godt alternativ. Dimensjoneringen av universitets- og høyskoleutdanning og fagskoleutdanning bør derfor ses mer i sammenheng, og det bør legges til rette for mer samspill mellom de to utdanningssektorene. Men det er like fullt et nasjonalt mål at kapasiteten i høyere utdanning må stå i et rimelig forhold til etterspørselen blant utdanningssøkerne.

Regjeringen har gjennom Meld. St. 14 (2019–2020) Kompetansereformen – Lære hele livet signalisert ambisjoner om å åpne universitetene og høyskolene i større grad for livslang læring. Både tidligere studenter og personer med en annen bakgrunn og høy realkompetanse skal få økte muligheter til å heve og oppdatere sin kompetanse, blant annet for å styrke sin stilling på arbeidsmarkedet. Dette vil ha konsekvenser for dimensjoneringen. Universitetene og høyskolene forventes å utvikle fleksible og relevante studietilbud for disse gruppene, og Kunnskapsdepartementet vil bidra til å realisere kompetansereformens målsettinger gjennom virkemidler som beskrives nærmere i Meld. St. 16 (2020–2021) Utdanning for omstilling: Økt arbeidslivsrelevans i høyere utdanning.

Som ledd i det kompetansepolitiske arbeidet har regjeringen også en klar ambisjon om å sikre god dekning av studietilbud for befolkningen i hele landet, blant annet på bakgrunn av stadig økende krav til utdanning og kompetanse i arbeidslivet. Gjennom regionreformen har fylkeskommunene fått en forsterket rolle som kompetansepolitisk aktør, noe som fordrer et godt samarbeid med universitetene og høyskolene. For at det skal være mulig å ta universitets- og høyskoleutdanning og fagskoleutdanning uavhengig av bosted og livssituasjon, har regjeringen varslet en egen strategi om desentralisert og fleksibel utdanning. Strategien skal etter planen legges fram sommeren 2021.

Universitetenes og høyskolenes ansvar

Regjeringen har ved flere anledninger, senest i kvalitetsmeldingen og humaniorameldingen, understreket at institusjonene ved styret har et ansvar for å dimensjonere porteføljene sine i tråd med både studiesøkingen og arbeidsmarkedsbehovene. Styrene har ansvar for å trekke opp strategien for den faglige virksomheten og for å disponere ressursene for å nå målene som er satt av overordnede myndigheter. Når det gjelder dimensjoneringen, er sektormålene om god tilgang til utdanning og om velferd, verdiskaping og innovasjon sentrale. NIFU-rapporten om institusjonenes arbeid med dimensjonering viser imidlertid at institusjonene i all hovedsak dimensjonerer etter studiesøkernes preferanser, og at de i praksis har vanskelig for å omprioritere i tråd med endrede behov. Dette skyldes blant annet fagpersonalets spesialisering og at det har etablert seg en dynamikk hvor grunnenhetene ved institusjonene opplever å «tjene» de studiepoengene de produserer, og dermed har «eierskap» til forvaltningen av en del av midlene.16 Både finansieringskategoriene for de ulike fagene i finansieringssystemet, systemet med studieplasstildelinger og trekk ved den interne organiseringen ved institusjonene synes å bidra til dette. Det rapporteres også at institusjonene synes kunnskapsgrunnlaget om arbeidsmarkedsbehovene er vanskelig å forholde seg til. Videre er det en utfordring for institusjonene at en del studenter som har fått opptak, ikke møter til studiestart, noe som har ført til en praksis med «overbooking». Kontakten med arbeidslivet gjennom det lovpålagte rådet for samarbeid med arbeidslivet (RSA) har varierende betydning.

Det kan på denne bakgrunnen reises spørsmål ved om institusjonenes ansvar for å ivareta dimensjoneringen i tråd med det todelte målet er tydelig nok kommunisert, eller om det bør klargjøres at styret forventes å gjøre omprioriteringer, også mellom fakulteter og grunnenheter, når endrede behov i samfunnet tilsier dette. Regjeringen har forståelse for at historisk betingede trekk ved institusjonene kan gjøre omprioriteringer vanskelige. Løpende omstilling er likevel helt nødvendig for å sikre levedyktige institusjoner. Regjeringen vil gjennom en mer institusjonstilpasset styringsdialog, slik den er beskrevet i avsnitt 4.1, følge opp den enkelte institusjons ansvar for dimensjonering av utdanningskapasiteten. Regjeringen har klare forventinger til at det gjøres løpende vurderinger av regionale og nasjonale kompetansebehov og hvordan kapasitet og innretning på studieporteføljen kan innrettes før å møte disse. Framtidig vekst i utdanningskapasitet innenfor prioriterte områder vil ikke bare kunne finansieres med økte tildelinger, institusjonene må selv bidra ved å gjøre nødvendige omprioriteringer. Regjeringen mener derfor at det må vurderes endringer og tiltak som gjør det lettere for institusjonenes styrer å ta dette ansvaret. Slike endringer og tiltak omtales nærmere nedenfor.

Sentrale myndigheters ansvar

På grunn av gratisprinsippet er det de statlige tildelingene som i all hovedsak er bestemmende for den totale kapasiteten i høyere utdanning. Samlet kapasitet er dermed i siste instans sentrale myndigheters ansvar. Regjeringen har også ansvar for å sørge for at institusjonsstrukturen er hensiktsmessig ut fra nasjonale ambisjoner og behov. Når det gjelder fordelingen av kapasiteten på ulike utdanninger, har regjeringen et overordnet ansvar, men en stor del av beslutningene er her overlatt til institusjonene, i tråd med tanken om at institusjonelt selvstyre over tid vil gi bedre måloppnåelse enn detaljert sentralstyring. På noen områder spiller imidlertid Kunnskapsdepartementet en direkte rolle gjennom kandidatmåltallene og øremerking av tildelinger til utdanningskapasitet. Det vil også framover være behov for en viss nasjonal styring av dimensjoneringen av utdanningskapasiteten.

Generelt har økte bevilgninger vært nødvendig for å øke det totale tilbudet av høyere utdanning i takt med at søkertallene har økt de siste tiårene. I tillegg har det vært behov for en særskilt mekanisme for å sikre at det bygges opp kapasitet innenfor politisk prioriterte områder. En del av ressursøkningen til økt kapasitet har dermed blitt øremerket til prioriterte fagområder eller utdanninger. Disse prioriteringene har variert over tid, og de har for eksempel omfattet IKT-utdanninger og utdanninger som er viktige i forbindelse med miljøspørsmål, men de mest stabile prioriteringene fra politisk hold har vært lærer- og helseutdanningene, som det har vært stor etterspørsel etter i arbeidsmarkedet.

Den nåværende praksisen med tildelinger øremerket til bestemte utdanninger kan også ha noen uheldige sider. Det kan lett bli slik at særskilte tildelinger utover gjeldende rammer i praksis blir en forutsetning for å endre dimensjoneringen når behovene endrer seg, noe som kan gjøre det mindre aktuelt for institusjonene å gjøre omprioriteringer innenfor egen ramme. Ved øremerkede tildelinger kan det også være en utfordring å forene de politiske målsettingene med de konkrete forholdene ved de ulike institusjonene, for eksempel når det gjelder søkergrunnlag, tilgang på praksisplasser og andre faglige ressurser. Videre er det behov for mer og bedre kunnskap om kompetansebehovene på studieprograms- og institusjonsnivå, gjerne knyttet til konkrete regionale kompetansebehov, for å sikre at sentrale myndigheters beslutninger får et best mulig grunnlag.

Også i framtiden vil det være behov for en mekanisme som kan supplere institusjonenes egne dimensjoneringsbeslutninger, slik at sentrale myndigheter i siste instans kan sikre nødvendig kompetanse på enkelte områder og at helheten i de nasjonale behovene blir ivaretatt. En aktuell modell er tildeling av særskilt finansering gjennom åpen konkurranse, som i Dikus kvalitetsprogrammer. Modellen er også brukt for å tildele fagskoleplasser og utviklingsmidler i fagskolesektoren, og noe lignende ser vi også i bransjeprogrammene i Kompetanse Norge. Regjeringen mener denne modellen bør brukes i større utstrekning, også som en mekanisme for å bygge opp kapasitet innenfor bestemte områder som er politisk prioritert, eller hvor det er identifisert et udekket behov. På den måten kan sentrale myndigheter målrette innsatsen bedre gjennom å fastsette tydelige tildelingskriterier, samtidig som institusjonene i større grad enn i dag kan velge om den aktuelle prioriteringen treffer deres profil, fagmiljø, søkergrunnlag og regionale arbeidsmarked i en slik grad at de vil søke.

For å bidra til å øke institusjonenes oppmerksomhet om behovene innenfor enkelte profesjonsutdanninger, herunder lærer- og helseutdanninger, har Kunnskapsdepartementet tatt i bruk såkalte kandidatmåltall som angir hvor mange den enkelte institusjon minst forventes å uteksaminere per år fra den aktuelle utdanningen. Kandidatmåltallene brukes som grunnlag for etatsstyringen, og er fastsatt av departementet på bakgrunn av historiske data over uteksaminerte kandidater, studieplasstildelinger i senere år og grove anslag over de regionale arbeidskraftbehovene. Regjeringen vurderer det slik at kandidatmåltallene ikke har et tilstrekkelig klart formål, og som indikasjon på arbeidskraftsbehovene har de måltallene som settes, ikke godt nok grunnlag til å være pålitelige. I tillegg bør bruken av slike indikatorer i større grad baseres på det reelle søkergrunnlaget ved de ulike institusjonene. Hvilke alternative metoder som kan erstatte dagens kandidatmåltall, bør blant annet ses i sammenheng med utviklingen av et helhetlig analyse- og informasjonssystem om behovene for høyt utdannet arbeidskraft.

Informasjon om arbeidslivets kompetansebehov

En viktig forutsetning for at dimensjoneringen av høyere utdanning skal kunne møte kompetansebehovene i arbeidslivet, er best mulig informasjon om hva disse behovene består i. Som nevnt ovenfor trenger Kunnskapsdepartementet og andre aktører på nasjonalt nivå et bedre kunnskapsgrunnlag om kompetansebehovene som grunnlag for sine beslutninger. Men god informasjon er vel så viktig som grunnlag for et velfungerende søkermarked i høyere utdanning.

Fordi dimensjoneringen av utdanningstilbudet i høy grad er drevet av søkerne, er studiesøkerne i realiteten svært innflytelsesrike beslutningstakere. Samtidig vet vi at jobbmulighetene etter utdanningen er den nest viktigste faktoren ved valg av utdanning, etter faglig interesse, ifølge den nasjonale kartleggingen av unges utdannings- og yrkesvalg.17 Da er det også viktig at studiesøkerne har tilgang til kvalitetssikret og relevant informasjon om hvilke kompetansebehov og karrieremuligheter de ulike utdanningene peker mot. I dag er tilgangen til slik informasjon varierende, noe som innebærer en risiko for at studievalg treffes på sviktende grunnlag.

Universitetene og høyskolene er også avhengige av informasjon for å kunne utvikle sine studietilbud og dimensjonere kapasiteten i tråd med arbeidslivets kompetansebehov. NIFUs rapport om institusjonenes arbeid med dimensjonering har imidlertid vist at institusjonene for en stor del mangler anvendelig informasjon om de konkrete arbeidsmarkedene som er relevante for deres studieporteføljer. Regjeringen mener derfor at det er nødvendig med et systematisk arbeid for å tilgjengeliggjøre bedre informasjon, noe som vil bidra til å trekke både institusjonenes oppmerksomhet og søkernes preferanser i retning av arbeidsmarkedets behov.

Å frambringe informasjon om framtidige kompetansebehov er imidlertid krevende. Behovene kan endres på grunn av konjunktursvingninger, teknologiutvikling, bransjers vekst og fall, velferdstjenesters organisering, og flere andre forhold, noe som gjør framskrivinger usikre. En del av problemet med å få oversikt skyldes at arbeidsmarkedsbehovene varierer regionalt, samtidig som det er vanskelig å forutse de nyutdannede kandidatenes mobilitet. Kompetansesammensetningen i befolkningen påvirkes dessuten av blant annet aldring og migrasjon.

I tillegg kompliseres bildet av at ulike aktører, som interesseorganisasjoner og sektorinteresser, arbeider aktivt for å øke kapasiteten i bestemte utdanninger, blant annet gjennom å produsere egne beskrivelser av behovet. I noen tilfeller ser vi også at det er aktører som ønsker å nedtone behovene. Resultatet kan være et uoversiktlig bilde som er vanskelig å bruke som grunnlag for dimensjoneringsbeslutninger.

Kunnskapsdepartementet har gjennom årene fått utarbeidet en rekke analyser av arbeidsmarkedsbehovene, men uten at dette har vært utviklet til et helhetlig system, med unntak for lærerutdanningene og helseutdanningene.18 Med opprettelsen av Kompetansebehovsutvalget (se boks 4.6) er det lagt et godt grunnlag, men det er behov for videre utvikling slik at vi får et mer heldekkende system som kan møte bredden i informasjonsbehovene. De ulike aktørene (universitetene og høyskolene, sentrale myndigheter i kunnskapssektoren, sektordepartementene, studiesøkere, virksomheter og offentligheten for øvrig) vil i noen grad ha overlappende informasjonsbehov, eller behov som kan dekkes ved hjelp av de samme datakildene, men det vil også være behov for mer skreddersydd datainnsamling og analysearbeid.

Ikke minst er det avgjørende at informasjonen formidles på måter som er tilpasset de ulike målgruppene. Det må særlig skilles mellom informasjonsbehovene hos tre ulike brukergrupper: sentrale beslutningstakere, de enkelte universitetene og høyskolene, og studiesøkerne. Kompetansebehovsutvalgets rapporter har for eksempel vist seg å ha stort gjennomslag som grunnlag for politikkutforming hos strategiske aktører, blant annet fordi utvalgsarbeidet kombinerer forskningsbaserte analyser med konsensusskapende drøftinger innenfor rammen av trepartssamarbeidet om kompetansepolitikken. Slike rapporter er imidlertid uegnet som beslutningsgrunnlag for den enkelte studiesøker. For studiesøkerne er det viktig at informasjon om kompetansebehov, ledighet og arbeidsmarkedsrelevans for den enkelte utdanning formidles og visualiseres gjennom tilpassede kanaler, som ofte vil være digitale plattformer. Universitetene og høyskolene vil ha informasjonsbehov som er knyttet til konkrete fagfelt, bransjer og regioner, samtidig som denne brukergruppen kan nyttiggjøre seg av litt andre typer analyser enn studiesøkerne.

Et analyse- og informasjonssystem som skal ha høy troverdighet må være forskningsbasert, og må derfor være forankret i et kompetent utrednings- og analysemiljø. Det nye Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse vil ha gode forutsetninger for å ta ansvar for et slikt system. Direktoratet vil kunne legge til rette for balansert bruk av framskrivninger i kombinasjon med spørreundersøkelser, registerdata og stordata om både arbeidsgiver- og arbeidstakersiden. I tillegg til informasjon om mer generelle utviklingstrekk er det behov for spesifikk informasjon om en rekke profesjoner, programmer, sektorer og bransjer. Særlig må det legges vekt på å skaffe bedre informasjon om arbeidsmarkedssituasjonen for ulike fagfelt på regionalt nivå. Analyse- og informasjonssystemet må dessuten utvikles i dialog med berørte parter – herunder universitetene og høyskolene, partene i arbeidslivet, sektordepartementer og andre sektorinteresser – slik at det får allmenn tilslutning som en kvalitetssikret og balansert kilde til informasjon. Kunnskapsdepartementet vil i denne sammenhengen også se på mulighetene for å legge enda bedre til rette for god dialog med sektordepartementene om samfunnets utdanningsbehov.

På regionalt nivå er det etablert kompetansefora i alle landets fylker med bred representasjon fra sentrale kunnskapsaktører, inkludert universiteter og høyskoler, fylkeskommunene, partene i arbeidslivet, fagskoler og NAV. Fylkeskommunene har fått et større strategisk ansvar for den regionale kompetansepolitikken, og fungerer som sekretariat for foraene. I forbindelse med et helhetlig analyse- og informasjonssystem om nasjonale og regionale kompetansebehov er det viktig å konsolidere og styrke kunnskapsflyten mellom institusjonene for høyere utdanning regionalt og regionale samhandlingsstrukturer. Analyse- og informasjonssystemet om kompetansebehov i det nye Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse avgrenses mot NAVs rolle og ansvar på samme område.

Nyetablering i enkelte fag

Kvalitetsreformen i 2003 etablerte en totrinns prosess for godkjenning av nye studieprogrammer. Først må de akkrediteres, enten av egen institusjon eller av NOKUT, for å sikre den akademiske kvaliteten og relevansen for arbeidslivet. Deretter må institusjoner som ikke allerede har rett til å tildele den relevante graden, søke Kunnskapsdepartementet om dette. For de generelle gradene bachelor og master har godkjenningen vært tilnærmet automatisk. Noen profesjonsutdanninger er integrerte og har egne grader utenom den vanlige bachelor/master-strukturen. Dette gjelder medisin, veterinærmedisin, psykologi, rettsvitenskap og teologi. Noen har antatt at det bare er disse gradene som er regulerte, men så er ikke tilfellet. Formelt krever alle nye gradsrettigheter en endring av gradsforskriften (forskrift 16. desember 2005 nr. 1574 om grader og yrkesutdanninger, beskyttet tittel og normert studietid ved universiteter og høyskoler).

I realiteten har det vært tre grunner til at det har vært ønskelig å begrense nyetableringer i noen av utdanningene med egne grader: 1) ekstraordinært kostnadsnivå i medisin og veterinærmedisin, 2) behov for å unngå for store variasjoner i sluttkompetanse, blant annet fordi regulering av yrkesutøvelse hviler på de aktuelle gradene, og 3) behov for en helhetlig samordning av knappe fag- og forskningsressurser.

Aune-utvalget, som har utredet ny universitets- og høyskolelov, tar opp begrensningene for nyetablering i disse fagene. Et mindretall gir en omfattende begrunnelse for å gå bort fra den restriktive linjen. De mener den favoriserer enkelte universiteter på en usaklig måte, og fører til at det utdannes for få leger, jurister og psykologer. Flertallet mener dagens praksis bør videreføres, og viser til behovet for konsentrasjon av fagmiljøene. Medisinstudiet er i tillegg utredet av Grimstad-utvalget. Her anbefalte halve utvalget at det åpnes for at flere enn dagens institusjoner kan få gradsrettighet, forutsatt akkreditering.19

Regjeringen mener dagens regelverk med totrinns behandling som beskrevet ovenfor fungerer godt og bør videreføres. Problemet er ikke gradsforskriften, men at det hittil har vært for uklart hvilke kriterier vurderingene bygger på. Regjeringen deler vurderingen som er anført av mindretallet i Aune- og Grimstad-utvalgene, og mener det er uheldig at enkelte utdanninger har vært begrenset til et fåtall institusjoner. Det er dokumentert etterspørsel i arbeidsmarkedet og hos studentene, særlig etter medisin, rettsvitenskap og psykologi. Begrensningen fører også til en konsentrasjon av disse utdanningene til et lite antall byer og hemmer kvalitetsfremmende konkurranse i sektoren.

Regjeringen vil derfor at universiteter og høyskoler som får akkreditert studietilbud for de særskilte profesjonsgradene i psykologi, rettsvitenskap og teologi, framover vil bli gitt rett til å tildele graden. Regjeringen vil be alle institusjoner som ønsker å etablere disse studietilbudene, om å søke akkreditering i NOKUT. En slik akkrediteringsprosess innebærer en omfattende ekstern kvalitetsvurdering av sakkyndig komité, inkludert krav til studietilbudet og fagmiljøet, og en vurdering av om studiene er i tråd med gjeldende regelverk, slik som studiekvalitetsforskriften og Nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk. For psykologi vil dette også innebære krav om at studietilbudet er i tråd med nasjonal rammeplan og retningslinjer. For rettsvitenskap vil regjeringen vurdere behovet for felles sluttkompetanse for jurister i dialog med Justis- og beredskapsdepartementet og berørte universiteter og høyskoler.

Det er ekstraordinære kostnader knyttet til eventuelle nyetableringer i profesjonsutdanningene i medisin og veterinærmedisin. Det er allerede nedsatt en interdepartemental arbeidsgruppe for å vurdere en kapasitetsøkning for medisinutdanningene og oppfølgingen av Grimstad-utvalget. Arbeidsgruppen vurderer hvordan en kapasitetsøkning kan gjennomføres basert på en helhetsvurdering av blant annet behov, rekrutteringsgrunnlag, kvalitet i studiemodeller og kost/nytte-vurderinger. Regjeringen anerkjenner at det er behov for økt kapasitet i medisinutdanningen. Regjeringen vil på bakgrunn av dette ta initiativ til en nasjonal prosess om dimensjonering av medisinutdanningen i årene framover, og vil i den sammenheng vurdere om denne skal inkludere flere institusjoner enn i dag. Prosessen skal involvere universitets- og høyskolesektoren og de regionale helseforetakene, og bidra til at nasjonale behov kan dekkes med god ressursutnyttelse og høy kvalitet på studietilbudet. Regjeringen mener at det ikke er behov for en tilsvarende prosess for veterinærmedisin.

Regjeringen vil understreke at denne praksisendringen ikke innebærer at institusjoner som får nye gradsrettigheter, automatisk får økte bevilgninger. Finansiering og fordeling av eventuelle midler til nye studieplasser vil håndteres gjennom ordinære budsjettprosesser. Egne gradsrettigheter er heller ikke til hinder for samarbeid om fellesgrader og andre former for samarbeid, og institusjonene må vurdere hva som er mest hensiktsmessig gitt disse forutsetningene.

Nedleggelse av fag

Nedleggelse av fag er i utgangspunktet universitetenes og høyskolenes ansvar. I likhet med nyetableringer og omdisponeringer må nedleggelser i prinsippet ses som en naturlig del av institusjonenes løpende arbeid med å tilpasse den faglige virksomheten til behovene i samfunnet og til akademias egne behov for videre faglig utvikling. Nedleggelse av fag henger ofte sammen med svekket studentrekruttering, noe som kan gjøre det vanskelig å opprettholde fagmiljøet og studietilbudet. Men nedleggelser kan også bli aktuelt på grunn av endringer i institusjonens strategiske planer. I svært små og spesialiserte fag kan nedleggelse henge sammen med karriereskift eller alderspensjon hos enkeltpersoner.

Det er oftest innenfor humaniora, som av historiske grunner har mange små fag, at nedleggelser fra tid til annen kommer på agendaen. Det dreier seg ofte om mindre språkfag eller spesialiserte kulturfag med få ansatte og få studenter. I arbeidet med Meld. St. 25 (2016–2017) Humaniora i Norge fikk departementet mange innspill om at dynamikken rundt nedleggelse av små humaniorafag er problematisk. Diskusjonene om nedleggelse er ofte langvarige og kan innebære splittelser ved institusjonene. Vanskeligst er det hvis et fag skal legges ned ved den siste norske institusjonen som tilbyr faget. Da mobiliserer ofte de ansatte, tidligere ansatte, studenter og støttespillere for å bevare faget, først overfor beslutningsorganer ved institusjonen, deretter i offentligheten. Argumentet mot nedleggelse er gjerne at faget ivaretar et nasjonalt behov, selv om den enkelte institusjon ikke ser seg tjent med å opprettholde det.

Som oppfølging av humaniorameldingen nedsatte departementet en ekspertgruppe som skulle komme med forslag til løsninger på småfagsproblemet (se boks 4.7).

Ekspertgruppen leverte sin rapport høsten 2019. Høringsrunden i etterkant viste at selv om mange av dem som uttalte seg, mente at utvalgsrapporten var klar og tydelig i sin analyse og i sine forslag, var det få som sluttet seg til anbefalingene. Mange var kritiske og mente at «utsatte fag» var definert for snevert, at problemet var større enn analysen viste, og at beredskapsordningen ikke var en god nok løsning på problemet.

Regjeringen deler ekspertgruppens bekymring for at en ordning med statlig særfinansiering kan resultere i uheldige strategiske tilpasninger. Med en slik ordning kan det dessuten bli vanskelig for institusjonene å gjennomføre nødvendige omstillinger. På den andre siden kan ikke Kunnskapsdepartementet som overordnet ansvarlig være uten virkemidler hvis institusjonene gjennomfører nedleggelser som kan være velbegrunnede hver for seg, men som samlet sett fører til at landet eller en større region står uten fagtilbud som det er klare behov for.

Nå som både styringssystemet og flere av virkemidlene for dimensjonering er oppe til drøfting, kan spørsmålet om utsatte humaniorafag ses i en større sammenheng enn det lå an til da man besluttet å utrede ulike former for særfinansiering. Som denne meldingen understreker, er det institusjonene selv som har ansvar for å dimensjonere i tråd med samfunnets behov. Allikevel vil det også i framtiden kunne være nedleggelser der det er uenighet om hvorvidt samfunnsbehovene er blitt godt nok ivaretatt. Kunnskapsdepartementet vil i slike tilfeller vurdere om det er nødvendig å be det nye Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse om å utrede i hvilken grad konkrete samfunnsbehov vil bli stående udekket som konsekvens av en nedleggelse (se omtale av direktoratets rolle når det gjelder arbeidsmarkedsbehov ovenfor). På grunnlag av direktoratets utredning vil Kunnskapsdepartementet i samråd med berørte sektordepartementer kunne vurdere om det er behov for tiltak fra sentralt hold for å videreføre et faglig tilbud på området. Når det gjelder humaniorafagene, har høringen av ekspertgruppens rapport vist at det ofte er Kulturdepartementet som er relevant sektordepartement, men det kan også være andre departementer.

Regjeringen vil understreke at en slik framgangsmåte er ment å dekke behovet for det ekspertgruppen kalte en «beredskapsmodell», som kun skal tas i bruk helt unntaksvis. Det vanlige må være at institusjonen som vurderer nedleggelse, selv utreder samfunnsbehovene, og viderefører faget dersom samfunnsbehovene tilsier det.

I tilfeller hvor det likevel er behov for tiltak fra sentralt hold, vil det være naturlig å konsultere institusjonene og relevante fagmiljøer, for eksempel gjennom UHRs strategiske enheter, blant annet for å avklare om det aktuelle faget har naturlig tilknytning til andre fag eller fagmiljøer. Kunnskapsdepartementet vil så på bakgrunn av direktoratets utredning og konsultasjon med relevante aktører beslutte om tiltak skal iverksettes gjennom styringsdialogen med en eller flere institusjoner, eller gjennom en åpen konkurranseutlysning gjennom det nye direktoratet.

Egenbetaling

I Meld. St. 14 (2019–2020) Kompetansereformen – Lære hele livet varslet regjeringen at den ville utrede mulige endringer i egenbetalingsforskriften for høyere utdanning. Regjeringen ønsker at helheten i regelverket skal bli bedre gjennom å se egenbetalingsforskriften i sammenheng med regelverket om offentlig støtte og reglementet om statlige universiteter og høyskolers forpliktende samarbeid, jf. rundskriv F-07-13 (BOA-regelverket). Gratisprinsippet skal ligge fast. Regjeringens mål er å gjøre høyere utdanning tilgjengelig for flere, uavhengig av livssituasjon. Et regelverk som er tydeligere og enklere enn dagens, og som tilrettelegger for en enhetlig praktisering i sektoren, er ett av virkemidlene. Regjeringen vil derfor sende forslag til endringer i egenbetalingsforskriften på en bred høring. Endringene som departementet foreslår, skal gjøre regelverket for egenbetaling mer fleksibelt og åpne for at statlige universiteter og høyskoler i større grad enn i dag kan tilby utdanninger mot egenbetaling. Utdanningene skal være særlig tilrettelagt for personer med arbeidserfaring. Formålet med endringene i egenbetalingsforskriften er at regelverket skal gi institusjonene større fleksibilitet og handlingsrom og å bedre kunne å tilpasse utdanningstilbudene til arbeidslivets og samfunnets behov.

4.3.3 Tiltak

Regjeringen vil:

• holde fast ved at målene for dimensjonering av utdanningskapasiteten er å dekke studentenes etterspørsel etter utdanning og arbeidslivets behov for kvalifisert arbeidskraft

• tydeliggjøre på egnet måte institusjonenes ansvar for dimensjonering i tråd med begge målene, og stille klare forventinger til at det gjøres løpende vurderinger av dette, blant annet i forbindelse med styringsdialogen og utviklingsavtalene

• utvikle et helhetlig analyse- og informasjonssystem om de nasjonale og regionale behovene for høyt utdannet arbeidskraft rettet mot studiesøkere, universiteter og høyskoler og myndigheter. Ansvaret for analyse- og informasjonssystemet plasseres i Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse, og systemet skal baseres på Kompetansebehovsutvalgets analyser og tilknyttende prosesser.

• bruke konkurransearenaen for utdanning i det nye direktoratet som et sentralt virkemiddel for fordeling av særskilte tildelinger

• bruke det nye Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse til å utrede samfunnsbehov i forbindelse med omdiskuterte nedleggelser av utsatte fag (jf. Lie-utvalgets utredning om små humaniorafag), og beslutte om tiltak er nødvendig i samråd med berørte sektordepartementer

• gå gjennom dagens bruk av kandidatmåltall og vurdere alternative virkemidler

• tildele gradsrettigheter innenfor rettsvitenskap, psykologi og teologi til de institusjonene som får akkreditering av NOKUT. Finansiering og fordeling av eventuelle midler til nye studieplasser håndteres gjennom den ordinære budsjettprosessen.

• ta initiativ til en nasjonal prosess om dimensjonering av medisinutdanningen og i den sammenheng vurdere om denne skal inkludere flere institusjoner enn i dag. Prosessen skal involvere universitets- og høyskolesektoren og de regionale helseforetakene, og bidra til at nasjonale behov kan dekkes med god ressursutnyttelse og høy kvalitet på studietilbudet. Prosessen bygger på de vurderingene som gjøres av den interdepartementale arbeidsgruppen for medisinutdanning.

• følge opp kompetansereformen ved å gjøre regelverket for egenbetaling mer fleksibelt og åpne for at statlige universiteter og høyskoler i større grad enn i dag kan tilby utdanninger mot egenbetaling

4.4 Styring av profesjonsutdanningene med rammeplaner

4.4.1 Dagens styring gjennom rammeplaner og retningslinjer

Som omtalt i kapittel 2 styres enkelte profesjonsutdanninger gjennom rammeplaner og retningslinjer. Dette gjelder lærerutdanninger, helse- og sosialfagutdanninger, bachelorstudium i regnskap og revisjon og ingeniørutdanning. Formålet med nasjonale rammeplaner og retningslinjer er å sikre en nasjonal samordning av innholdet i utdanningene og at arbeidslivets behov for kompetanse dekkes. Rammeplaner blir fastsatt av departementet som forskrifter med hjemmel i lov om universiteter og høyskoler § 3-2. For helse- og sosialfagutdanningene finnes det en overordnet felles rammeplan for alle utdanningene. Denne beskriver at det skal være nasjonale retningslinjer for hver enkelt utdanning. Disse retningslinjene er fastsatt av departementet med hjemmel i universitets- og høyskoleloven § 3-2 og er dermed rammeplaner i lovens forstand. For andre utdanninger er de nasjonale retningslinjene ikke fastsatt av departementet, og disse er ikke rammeplaner i lovens forstand. I tillegg til rammeplaner og retningslinjer er det andre rammer og styringsverktøy som påvirker flere av disse profesjonsutdanningene (se avsnitt 2.2.1).

Ingeniørutdanning

Forskrift om rammeplan for ingeniørutdanning § 4 fastsetter at det skal utarbeides nasjonale retningslinjer for emnegrupper og enkelte emner i ingeniørutdanningen og indikatorer for hva som kjennetegner ingeniørutdanning av høy internasjonal kvalitet. Retningslinjene for ingeniørutdanning blir videreutviklet av Universitets- og høgskolerådet ved fagstrategisk enhet for matematikk, naturvitenskap og teknologi (UHR-MNT) og setter rammer for ingeniørutdanningen. Med utgangspunkt i disse fastsetter den enkelte institusjon studieplaner. Studieplanene har bestemmelser om studieretninger og faglig innhold, uttrykt gjennom krav til læringsutbytte på program-, studieretnings- og emnenivå. Studieplanene skal videre inneholde bestemmelser om organisering, læringsformer og vurderingsordninger.

Lærerutdanningene

Retningslinjene for de ulike lærerutdanningene blir forvaltet av Universitets- og høgskolerådet ved fagstrategisk enhet for lærerutdanning (UHR-LU) og deres nasjonale fagorganer for ulike lærerutdanninger. I rammeplanene for de ulike lærerutdanningene blir retningslinjene beskrevet som «førende for institusjonenes arbeid», men det åpnes likevel for «et spenn mellom retningslinjene og det lokale planverket, med rom for nyskaping og institusjonell tilpasning».

Helse- og sosialfagutdanningene

Etter at forskrift om felles rammeplan for helse- og sosialfagutdanninger ble vedtatt høsten 2017, har det pågått et stort arbeid med å utvikle nasjonale retningslinjer innenfor disse fagene kalt RETHOS (retningslinjer for helse- og sosialfagutdanninger). I alt er det utviklet retningslinjer for 20 grunnutdanninger, hvorav 8 tidligere hadde rammeplaner. I tillegg er det hittil 14 master- og videreutdanninger som enten har fått eller vil få nasjonale retningslinjer. Noen av disse har tidligere hatt rammeplaner.

Retningslinjene skal være av overordnet karakter slik at det er rom for lokale profiler på utdanningene. De definerer en nasjonal minstestandard for sluttkompetansen som studentene skal oppnå på den enkelte utdanning. Retningslinjene skiller seg fra de gamle rammeplanene ved at det er læringsutbyttebeskrivelsene som skal styre innholdet i utdanningen. Opptakskrav, emnevis fordeling på studiepoeng, og praksistid fordelt på praksisarena er ikke omtalt slik som i de gamle rammeplanene.

Retningslinjene utvikles av deltakere fra universiteter og høyskoler i samarbeid med deltakere fra helse- og velferdstjenestene og en studentrepresentant. Det er universitetene og høyskolene og tjenestene som selv foreslår kandidater til Kunnskapsdepartementet. Studentrepresentanten foreslås av Norsk studentorganisasjon.

Retningslinjearbeidet er et samarbeid mellom fire departementer: Arbeids- og sosialdepartementet, Barne- og familiedepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet og Kunnskapsdepartementet. Departementene deltar i en styringsgruppe som gir overordnede innspill til arbeidet. Arbeidet ledes av Kunnskapsdepartementet, som også fastsetter retningslinjene.

4.4.2 Begrunnelsen for dagens styring av profesjonsutdanningene

Behovet for en nasjonal samordning varierer mellom ulike utdanninger. Når det gjelder utdanningene som leder fram til bestemte yrker, er det behov for å sikre at utdanningenes innhold svarer til de kravene de nyutdannede møter i arbeidslivet. Dette gjelder særlig når utdanningen er grunnlag for autorisasjon. Når slike utdanninger tilbys ved flere læresteder, har også arbeidslivet behov for trygghet om at en del grunnleggende kompetanse er felles for alle kandidater.

Den norske enhetsskolen er for eksempel bygd på tanken om at alle elever skal ha like muligheter. Derfor er det viktig at lærerne som skal arbeide i skolen, har en utdanning av en tilsvarende standard uavhengig av hvor de er utdannet. I helsevesenet er det på samme måte viktig at personellet har kompetanse som er i tråd med pasientenes og brukernes behov. Dette krever utdanning av høy og likeverdig kvalitet samme hvor personellet har studert. Dette er viktig både av hensyn til kravet om likeverdige tjenester og av hensyn til pasientsikkerhet.

Ingeniørutdanningene ble evaluert av NOKUT i tidsrommet 2006–2008.20 Selv om evalueringen konkluderte med at den faglige kvaliteten i alle utdanninger ble ansett for å være «stort sett god», inneholdt den en rekke anbefalinger om hvordan utdanningene kunne videreutvikles. Anbefalingene pekte blant annet på en manglende nasjonal samordning av utdanningstilbudet og behov for tiltak innenfor rekruttering, forskningsbasert utdanning, pedagogisk kompetanse, internasjonalisering og mer. NOKUTs evaluering dannet utgangspunkt for en revisjon av rammeplanen for ingeniørutdanning. Både av utdanningene selv og i arbeidslivet er revisjonen sett på som et viktig bidrag til samordning av ingeniørutdanningene, og den viser hvordan rammeplanstyring kan fungere positivt. Interne evalueringer gjort i universiteter og høyskoler viser også at arbeidet med rammeplan og retningslinjer har vært viktig for å utvikle en nasjonal standard for disse utdanningene.

Arbeidet med rammeplanene for de helse- og sosialfaglige utdanningene har sin bakgrunn i to stortingsmeldinger: I Meld. St. 13 (2011–2012) Utdanning for velferd: Samspill i praksis ble det vist til at helse- og velferdstjenestene ikke hadde god nok innflytelse på det faglige innholdet i utdanningene. Mange mente at studentene i helse- og sosialfagutdanningene i større grad må forberedes på arbeidsoppgavene og arbeidsmåtene i framtidens helse- og velferdstjenester. For å oppnå dette må både tjenestene og brukerne i større grad involveres i utformingen av innholdet i utdanningene.

I Meld. St. 16 (2016–2017) Kultur for kvalitet i høyere utdanning slo regjeringen fast at de daværende rammeplanene var blitt for statiske og ikke i tilstrekkelig grad holdt følge med endringer i kompetansebehovene. Meldingen konkluderte med at det var behov for en nasjonal styring av disse utdanningene for å sikre at helse- og velferdstjenestene får en større innflytelse over relevante utdanninger, at sluttkompetansen til nyutdannede kandidater imøtekommer felles minimumskrav, og at tjenestenes kompetansebehov og brukernes behov for kvalitet i tjenestene dekkes. For å sikre arbeidslivsrelevans utvikles retningslinjene i egne programgrupper bestående av like mange representanter fra universitets- og høyskolesektoren og fra helse- og velferdstjenestene. I tillegg er det med en studentrepresentant. Både brukerorganisasjoner, fag- og interesseorganisasjoner, arbeidsgivere og universiteter og høyskoler bidrar med innspill i utviklings- og revisjonsarbeidet. For å unngå at retningslinjene blir for statiske, skal de revideres ved behov.

4.4.3 Bør profesjonsutdanningene styres mindre detaljert?

Universitets- og høyskolelandskapet har utviklet seg markant de siste tiårene. Antallet institusjoner som tilbyr ingeniør-, lærer- og sykepleierutdanning, har blitt mindre. Mange av disse utdanningene tilbys nå av universiteter og av store fagmiljøer, gjerne spredd på flere studiesteder. Gjennom bruk av blant annet rammeplaner og retningslinjer som viktige kvalitetsdrivende verktøy har utdanningene endret seg. Det er økende oppmerksomhet rundt kontakten med arbeids- og samfunnsliv og verdien av arbeidslivsrelevans. Styringen av profesjonsutdanningene har vært et diskusjonstema i løpet av hele 2000-tallet, og endringene i sektoren de siste årene har lagt et grunnlag for at utdanningene kan styres noe annerledes framover.

Mjøs-utvalget leverte i 2000 utredningen NOU 2000: 14 Frihet med ansvar: om høgre utdanning og forskning i Norge. Den ble et viktig utgangspunkt for endringene i norsk høyere utdanning på 2000-tallet og la grunnlaget for Kvalitetsreformen. Et sentralt budskap i rapporten ligger i nettopp tittelen. Det er den akademiske og institusjonelle friheten som er grunnlaget for gode universiteter og høyskoler: «Kravet til høgre utdanning om nytte og relevans kan best ivaretas av institusjoner med stor grad av autonomi. Dette åpner for variasjon og fleksibilitet, for styrkede endringsvilkår og -muligheter, og det er også et av de idealer som tilhører det tradisjonelle norske lærested.» Utredningen kobler slik akademisk og institusjonell frihet til gode resultater. Utvalget understreker også at det er fagmiljøene som står for den mest verdifulle faglige utviklingen: «Det mest sentrale for institusjonenes bidrag til kompetansereformen er at fagmiljøene selv ønsker å delta i utvikling av gode kurs- og utdanningstilbud som personer og bedrifter har interesse av. Til dette kreves interesse og vilje fra fagmiljøene, men også kunnskap om behovene for kompetanseutvikling i arbeidslivet.»

Styring gjennom rammeplaner og retningslinjer har vært tema for flere utredninger og meldinger etter Mjøs-utvalget. Stjernø-utvalget påpekte i utredningen NOU 2008: 3 Sett under ett: Ny struktur i høyere utdanning at å regulere innholdet i en utdanning ikke er noen garanti for kvalitet, og argumenterte for å avskaffe rammeplaner. Utvalget anerkjente behovet for at utdanningene måtte oppfylle faglige standarder og minstekrav fra yrkesfeltene der kandidatene skal arbeide, men la vekt på at kvalitet best oppnås gjennom utøving av faglig skjønn kombinert med god faglig ledelse, og at avskaffelse av rammeplanene ville kunne gi rom for lokale tilpasninger i samarbeid med regionale virksomheter.

I 2011 kom Meld. St. 13 (2011–2012) Utdanning for velferd: Samspill i praksis, der et av hovedbudskapene var at kompetansen til nyutdannede kandidater ikke var godt nok rettet mot behovene i de tjenestene de ble utdannet til. Tilrådingen gikk på at tjenestene skulle få større innflytelse på innholdet i utdanningene.

I kvalitetsmeldingen (Meld. St. 16 (2016–2017) Kultur for kvalitet i høyere utdanning) oppsummeres innspillene til meldingen slik: «Kritikken går på at de [rammeplaner] begrenser den faglige friheten til institusjonene, at de hemmer nytenkning, og at de delvis er i utakt med utviklingen i tjenestene, skolene og annet relevant arbeidsliv.» I meldingen sa regjeringen seg enig i mye av denne kritikken, og uttrykte at bruken av rammeplaner på sikt skulle reduseres.

Innspillene til denne meldingen har mye til felles med innspillene til kvalitetsmeldingen. Innspillene kan summeres i noen hovedargumenter:

• Utvikling og nyskaping krever fleksibilitet og faglig frihet. Det er gjennomgående i innspillene at de fleste utdanningsinstitusjoner og samfunnsaktører mener at en noe mindre detaljert styring av profesjonsutdanningene vil gjøre det smidigere å kontinuerlig utvikle disse utdanningene i samarbeid med arbeidslivet enn i dag. Et mindre rigid system gir rom for mer utprøving og raskere tilpasning til de stadig skiftende behovene i arbeidslivet. Mange peker på at det er fagmiljøene selv som er tettest på utdanningene, og slik er mest kompetente til å utvikle disse utdanningene videre i samspill med arbeidslivet. Et større faglig eierskap er også motiverende for dem som driver utdanningene. Alt i alt blir det argumentert for at noe mindre detaljert styring vil føre til utdanninger som er mer innovative, og som i enda større grad enn i dag endrer seg i takt med behovene i samfunnet.

• Mindre detaljert styring gir rom for utdanningsprofiler som spiller på institusjonenes ulike styrker. De fleste innspillene erkjenner at det er viktig at profesjonsutdanningene utdanner kandidater som har en felles kompetanse som holder samme minstestandard uavhengig av lærested. De peker også på de gode hensiktene bak en slik styring. De fleste understreker imidlertid også at større fleksibilitet til å utvikle utdanninger som er basert på institusjonenes egenart, vil gi utdanninger som holder faglig høyere kvalitet. Dette fordi de bedre kan bygge på ulike institusjoners faglige satsinger og tradisjoner.

• Mer fleksibilitet gir større rom for regional tilpasning. Mange innspill peker på at det å gi utdanningsinstitusjonene mer fleksibilitet i å utvikle utdanningene også vil gjøre dem bedre i stand til å treffe behovene i det lokale arbeidsmarkedet mer presist. Noen stiller også spørsmål ved om en del av dagens detaljerte rammeplaner og retningslinjer hindrer institusjonene i å ta ut potensialet i en slik tilpasning.

• Et nytt institusjonslandskap bør føre til endret styring av profesjonsutdanningene. Det som tidligere var små og mellomstore høyskoler, er i stadig større grad blitt en del av universiteter eller store høyskoler. Slik har mange av miljøene som står bak profesjonsutdanninger, blitt større og støtter seg på sterkere forskningsmiljøer og samlet sett høyere pedagogisk kompetanse. Dette gir muligheter for tettere koblinger mellom forskning og undervisning og forskningsbaserte utdanninger. Mange argumenterer for at dette bør bety at disse miljøene nå må få større tillit og mer styring over egne utdanninger.

• Nødvendig samarbeid kan organiseres av institusjonene og arbeidslivet selv. Mange mener at det endrede landskapet i høyere utdanning i Norge vil gjøre det enklere for institusjonene å koordinere aktiviteter og tiltak på nasjonalt nivå der det er nødvendig. At dette allerede i dag skjer innenfor lærerutdanning og ingeniørfag, i samarbeid med arbeidslivet, blir brukt som et argument for at dette fungerer godt.

4.4.4 Videre styring for bedre kvalitet og relevans i profesjonsutdanningene

Regjeringen mener nå at tiden er moden for å justere styringen av de rammeplanstyrte profesjonsutdanningene. Utdanningsinstitusjonene bør gis noe mer fleksibilitet til å utvikle disse utdanningene i samspill med arbeidslivet og med blikk på regionale behov. Rammeplanene fastsatt av departementet skal gi de overordnede rammene for strukturen og innholdet i utdanningene, men ikke det konkrete faglige innholdet. Innenfor disse overordnede rammene vil det være hensiktsmessig med ytterligere samordning for å ivareta en felles standard. Nasjonale retningslinjer som går nærmere inn på det faglige innholdet, vil bli utviklet i samarbeid mellom utdanningsinstitusjoner og arbeidslivet. De vil sette rammene for institusjonene ved utviklingen av studieplaner, men ikke være formelt sett bindende.

De rammeplanstyrte profesjonsutdanningene har stor betydning for samfunnet. De utdanner kandidater til yrker som er spesielt viktige for velferdsstaten. Kvaliteten på utdanningene må være jevnt god. Institusjonene møter høye forventninger både fra regjeringen, arbeidsgiverne og brukergrupper av studenter, pasienter og andre. Derfor er det viktig med åpenhet om kvaliteten og resultatene av undervisning og forskning i disse fagene.

I tillegg til rammeplaner og retningslinjer benytter regjeringen en lang rekke virkemidler som til sammen bidrar til å sikre kvaliteten i utdanningene. Eksempler på slike virkemidler er evalueringer og kartlegginger av utdanningsfelt og enkeltutdanninger ved NOKUT, innhenting av ulike data fra utdanningsinstitusjonene, nasjonale deleksamener, Studiebarometeret og tilsyn med institusjonenes systematiske kvalitetsarbeid ved NOKUT.

En annen måte å følge opp kvaliteten ved institusjoner og utdanninger på er gjennom departementets styringsdialog. En slik styring må bygge på prinsippene om at den skal være dialogbasert, differensiert, strategisk og kunnskapsbasert, som beskrevet i kapittel 3. Styringsdialogen følger opp kvalitetsutfordringer ved enkelte utdanninger ved enkelte institusjoner. Dersom det er nasjonale utfordringer for en utdanning som eksempelvis blir avdekket i en fagevaluering, vil dette også kunne følges opp i styringsdialogen med alle universiteter og høyskoler som tilbyr denne. Nasjonal styring kan videre skje gjennom strategiske midler, aktivitetskrav og annen spesifikk resultatoppfølging.

Ingeniørutdanning

Rammeplanen og de nasjonale retningslinjene for bachelor i ingeniørfag vil bli videreført som i dag.

Regnskap og revisjon

Bachelorstudiet i regnskap og revisjon er under avvikling på grunn av nye utdanningskrav for autorisering som revisor og regnskapsfører. Siste kull med studenter ble tatt opp i 2018. Rammeplan og nasjonale retningslinjer for utdanningen blir dermed ikke berørt av denne meldingen.

Lærerutdanningene

For lærerutdanningene tar Kunnskapsdepartementet sikte på å starte arbeidet med nye og mer overordnede rammeplaner. I tråd med denne meldingen bør det i rammeplanene gis mer handlingsrom framover for lærerutdanningene. Dette skjer i samarbeid med utdanningsinstitusjonene og arbeidslivet og er i tråd med strategien Lærerutdanning 2025: Nasjonal strategi for kvalitet og samarbeid i lærerutdanningene.

Utdanningsinstitusjonene, i kontakt med relevant arbeids- og næringsliv, skal sørge for samordnet praksis for hvilket læringsutbytte som skal ligge til grunn i lærerutdanningene. I dag blir dette gjort gjennom nasjonale retningslinjer som er førende for utdanningene. Disse retningslinjene beskriver en minstestandard. Det bør vurderes om nasjonale retningslinjer, eller tilsvarende mekanismer for å sikre mest mulig lik praksis og samordnede krav til læringsutbytte, skal utformes på en annen måte enn i dag for å beskrive en nasjonal minstestandard. Det er Universitets- og høgskolerådet som i dag, på vegne av aktørene fra utdanningssektoren og arbeidslivet, koordinerer arbeidet med retningslinjene. Det er naturlig at UHR koordinerer arbeidet med å se på retningslinjene på nytt, både når det gjelder hvor detaljerte de skal være, og hvordan de skal være utformet.

Prosessene med nye rammeplaner og nye retningslinjer må ses i sammenheng.

Helse- og sosialfagutdanningene

Helse- og sosialfagutdanningene utdanner kandidater til helse-, omsorgs- og velferdstjenester. For å kunne levere nødvendige og forsvarlige tjenester til pasienter og brukere må tjenestene ha personell med riktig og god kompetanse. Personellet yter i mange tilfeller livsviktige tjenester. Dermed er det særlig viktig at disse utdanningene sikres en nasjonal minstestandard for kompetanse, noe som er viktig både for å oppnå likeverdige helsetjenester og av hensyn til kvalitet og pasientsikkerhet. Dette utgjør en viktig rammebetingelse i vurderingen av den videre utviklingen.

Helse- og sosialfagutdanningene er nå inne i en prosess med utvikling av nasjonale retningslinjer (RETHOS). De første retningslinjene ble fastsatt i 2019, og det er fortsatt flere under planlegging. Det er nært samarbeid mellom representanter fra helse- og velferdstjenestene og universitetene og høyskolene om å utvikle innholdet i retningslinjene. Både tjenestene og brukerorganisasjoner har i økende grad blitt oppmerksom på muligheten for innflytelse på innholdet i utdanningene, og involveringen fra deres side er økende. Det pågående arbeidet med RETHOS må følgelig gå videre som planlagt og virke noe tid før effektene kan evalueres.

NOKUT vil evaluere implementeringen i 2021. Senere vil styringen, organiseringen, implementeringen og resultatene bli evaluert, og denne evalueringen vil strekke seg til 2025. Kunnskapsdepartementet vil samarbeide med Arbeids- og sosialdepartementet, Barne- og familiedepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet om evalueringen.

Med grunnlag i evalueringen vil det bli bestemt om også disse utdanningene skal styres som lærer- og ingeniørutdanningene. Slik er det naturlig at ulike utdanninger har ulik framdrift når det gjelder rammeplanstyring og utvikling av retningslinjer.

4.4.5 Tiltak

Regjeringen vil:

• at rammeplaner for de rammeplanstyrte utdanningene skal gjøres mer overordnede og mindre detaljerte, og at retningslinjer ikke skal forskriftsfestes. Dette skjer i ulikt tempo for ulike utdanninger.

• at utviklingen av retningslinjer skal skje gjennom nasjonale samarbeidsorganer styrt av utdanningsinstitusjonene selv og med deltakelse fra representanter for arbeidslivet. Dette skjer i ulikt tempo for ulike utdanninger.

• at styringen av helse- og sosialfagutdanningene gjennom RETHOS skal opprettholdes inntil videre. RETHOS evalueres i perioden 2021–2025. Kunnskapsdepartementet skal samarbeide med Arbeids- og sosialdepartementet, Barne- og familiedepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet om evalueringen. Utfallet av evalueringen vil være førende for om de to første punktene skal gjelde for helse- og sosialfagutdanningene.

4.5 Sammenslåing av direktorater og statlig eide aksjeselskaper innenfor høyere utdanning og kompetansepolitikk

Regjeringen har besluttet å slå sammen flere virksomheter til Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse med virkning fra 1. juli 2021. Units digitale tjenesteleveranser organiseres sammen med Uninett AS og deler av NSD i et eget tjenesteleveranseorgan, som etableres 1. januar 2022. Den faglige friheten, institusjonenes selvstyre og gjensidig tillit ligger til grunn for departementets styring av de statlige universitetene og høyskolene. Kunnskapsdepartementet skal fortsette å ha en god styringsdialog direkte med det enkelte universitet og den enkelte høyskole. Med en mer strategisk styring og økt vektlegging av utviklingsavtalene legger regjeringen opp til mer skreddersydd styring av de ulike institusjonene. Slik legges det til rette for en mangfoldig sektor der hver enkelt institusjon kan utvikle seg innenfor det den har best forutsetninger for, og samtidig bidra best mulig til den nasjonale måloppnåelsen. Samtidig forventes det at institusjonene bidrar til å nå overordnede nasjonale mål for å sikre en god samfunnsutvikling.

Noen oppgaver kan med fordel utføres på tvers av universitetene og høyskolene. Vi trenger effektive forvaltningsorganer som kan legge til rette for at universiteter og høyskoler kan oppnå gode resultater. Norge trenger et forvaltningsapparat som bidrar til at vi lykkes med å løfte kompetansen i befolkningen og sikre et omstillingsdyktig samfunn. For at departementet skal kunne konsentrere seg om oppgavene som sekretariat for den politiske ledelsen, og for at det skal være nok oppmerksomhet på iverksettingen av politikk, trengs det direktorater og andre typer virksomheter. Regjeringen slår sammen direktorater og rydder i oppgavefordelingen dem imellom for å bedre effektiviteten og oppnå en tydelig og helhetlig styring. Virksomhetene vil ha en tydelig rolle- og ansvarsdeling seg imellom, og de skal ikke øke styringstrykket eller rapporteringskravene overfor sektoren.

Kunnskapsdepartementet har i dag flere underliggende virksomheter innenfor høyere utdanning og kompetanseområdet. Virksomhetene utfører direktoratsoppgaver overfor departementet og yter tjenester til utdannings- og forskningsinstitusjoner. Disse er:

• Direktoratet for internasjonalisering og kvalitetsutvikling i høyere utdanning (Diku). Hovedoppgavene er å fremme utvikling av kvaliteten ved universiteter, høyskoler og fagskoler og å styrke internasjonalt samarbeid og utveksling i hele utdanningsløpet.

• Kompetanse Norge. Direktorat som forvalter, utvikler, samordner og gi råd om kompetansepolitiske virkemidler, og har forvaltningsansvar for norsk- og samfunnskunnskapsprøvene for voksne innvandrere.

• Nasjonalt organ for kvalitet i utdanningen (NOKUT). Har følgende hovedoppgaver: akkreditering og tilsyn med kvaliteten ved universiteter, høyskoler og fagskoler, godkjenning av utenlandsk utdanning, forvaltning av forskrifter, kunnskapsgrunnlag og analyse.

• NSD – Norsk senter for forskningsdata AS. Er et nasjonalt senter og arkiv for forskningsdata som tilrettelegger for deling og gjenbruk av data om mennesker og samfunn, gir råd om håndtering av data og personvern i forskning og publiserer statistikk om universiteter, høyskoler og fagskoler.

• Uninett AS. Utvikler og driver den digitale grunnmuren for forskning og utdanning i Norge og leverer tjenester innenfor nett, sikkerhet, plattform og data.

• Unit – Direktoratet for IKT og fellestjenester i høyere utdanning og forskning. Har forvaltningsansvar på IKT-området innenfor høyere utdanning og forskning og ansvar for digitale leveranser til sektoren, blant annet studieadministrative systemer og Nasjonal vitnemåls- og karakterportal.

NSD og Uninett er aksjeselskaper som i stor grad yter tjenester til utdannings- og forskningsinstitusjoner, mens de øvrige er forvaltningsorganer.

Regjeringen har besluttet å omorganisere disse virksomhetene. Regjeringen etablerer ett direktorat og ett tjenesteleveranseorgan og rendyrker NOKUT som tilsyns- og akkrediteringsorgan.

Forstørr bilde

Figuren over viser dagens og framtidig organisering. Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse etableres 1. juli 2021 gjennom en sammenslåing av Kompetanse Norge, Diku og deler av Unit. Direktoratet får også oppgaver fra NSD og NOKUT, i tillegg til tjenesten Universell21 som i dag er tilknyttet NTNU. Det sammenslåtte direktoratet skal rette seg mot å styrke studenters og voksnes kompetanse på alle utdanningsnivåer. Dette vil bidra til å videreutvikle fagskolene, høyskolene og universitetene og det kompetansepolitiske området. Direktoratet skal ha hovedkontor i Bergen, og kontorer i Oslo, Tromsø og Trondheim.

De digitale tjenesteleveransene til kunnskapssektoren skal også organiseres mer effektivt. En samordning av tjenesteleveransene skal gjøre det enklere å realisere felles strategier og mål, gi effektiv ressursbruk og gi bedre og mer sammenhengende tjenester for brukerne. De fleste av Units digitale tjenester vil bli lagt til tjenesteleveranseorganet, som vil bli etablert 1. januar 2022. Tjenesteleveranseorganet vil også omfatte Uninett og deler av NSDs oppgaver. Organet skal ha hovedkontor i Trondheim og kontorer i Bergen og Oslo.

NOKUT vil videreføres som et selvstendig tilsyns- og akkrediteringsorgan. NOKUT vil bli berørt av omorganiseringen da oppgaver som ikke er direkte tilknyttet tilsyns- og akkrediteringsoppgavene, overføres til direktoratet. NOKUTs oppgaver vil bli vurdert i sammenheng med endringer i universitets- og høyskoleloven, og oppgaver vil derfor bli overført på et senere tidspunkt enn ved etableringen av direktoratet 1. juli 2021.

I tråd med retningslinjene for lokalisering av statlige arbeidsplasser og tjenester skal utflytting fra Oslo vurderes ved strukturendringer. Antall og andel ansatte i Oslo skal ikke øke som følge av ny virksomhetsstruktur, og noen oppgaver, funksjoner og arbeidsplasser skal flyttes ut av Oslo i løpet av en femårsperiode.

Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse, NOKUT og tjenesteleveranseorganet skal legge til rette for at universitetene og høyskolene skal lykkes med samfunnsoppdraget og bidra til at politikk gjennomføres.

4.5.1 Bakgrunn for dagens direktoratsstruktur

På oppdrag fra Kunnskapsdepartementet utarbeidet Svein Gjedrem og Sven Ole Fagernæs rapporten «Kunnskapssektoren sett utenfra: Gjennomgang av organiseringen av de sentraladministrative oppgavene i kunnskapssektoren» i 2016. Utredningen omfattet hele departementets ansvarsområde. I rapporten ble det vist til at det innenfor høyere utdanning ikke fantes ett enkelt forvaltningsorgan som tok seg av ulike administrative funksjoner som et mellomledd mellom departementet og universiteter, høyskoler og fagskoler.

Forvaltningsoppgavene var fordelt mellom departementet, en rekke underliggende organer med ulik virksomhetsform og Universitets- og høgskolerådet (UHR). Virksomhetenes organisasjonsform var ikke alltid tilpasset formål og oppgavetype. Dette apparatet var krevende å styre og lite effektivt.

Departementet hadde en stor andel forvaltningsoppgaver knyttet til universiteter og høyskoler. Disse oppgavene kunne gå på bekostning av å utøve rollen som sekretariat for den politiske ledelsen. Derfor var det behov for et sentralt forvaltningsorgan for universitets- og høyskolesektoren. Det ble foreslått å opprette organet ved å slå sammen flere av virksomhetene i universitets- og høyskolesektoren.

Rapporten fra Gjedrem og Fagernes ble fulgt opp av departementet gjennom flere omorganiseringer innenfor områdene barnehage, grunnopplæring, kompetansepolitikk og høyere utdanning. Innenfor høyere utdanning ble det opprettet to nye direktorater 1. januar 2018, ett som samlet oppgaver knyttet til tilskuddsforvaltning og kvalitetsutvikling (Diku), og ett som samlet digitale fellestjenester (Unit). NOKUT ble videreført, og innenfor kompetanseområdet ble Kompetanse Norge videreført.

Diku ble opprettet gjennom en sammenslåing av Senter for internasjonalisering, Norgesuniversitetet og Program for kunstnerisk utviklingsarbeid. Direktoratet overtok også forvaltningen av programmet Sentre for fremragende utdanning fra NOKUT og tilskuddsordningen for lærebøker fra Universitets- og høgskolerådet. I tillegg fikk Diku oppgaver innenfor høyere yrkesfaglig utdanning. Diku har hovedkontor i Bergen og kontorer i Oslo og Tromsø.

Unit – Direktoratet for IKT og fellestjenester i høyere utdanning og forskning ble opprettet gjennom en sammenslåing av CERES, BIBSYS og deler av Uninett AS. Unit har hovedkontor i Trondheim og kontor i Oslo.

4.5.2 Behovet for og formålet med en ny organisering

Kompetansereformen

Den omstillingen Norge må gjennom, innebærer mer vekt på arbeidslivsrelevans og en sterkere ambisjon for etter- og videreutdanning. Både Diku og Kompetanse Norge har forvaltet ordninger for fleksible utdanningstilbud, med litt forskjellige innretninger. Ordningene har blitt styrket gjennom kompetansereformen, og kompetansepolitiske tiltak har i tillegg blitt styrket under den pågående pandemien. Overlappet mellom de to direktoratene har blitt opplevd som forvirrende. Det har vært uklart hvilket av direktoratene som har ansvar for hva, og overlappet har krevd betydelig samordning mellom direktoratene.

Kompetansereformen forutsetter et sektorovergripende og arbeidslivsrettet perspektiv. Voksne som tar utdanning, er mer opptatt av at opplæringen og utdanningen er arbeidsrettet og relevant for dem, enn hvilket nivå den er på. Sektordelingen mellom et fylkeskommunalt nivå med videregående opplæring og fagskole på den ene siden og et statlig nivå med universiteter og høyskoler på den andre siden begrenser muligheten for å se ulike tiltak i sammenheng. Ved å etablere et direktorat som ser kompetanseområdet og høyere utdanning og høyere yrkesfaglig utdanning under ett, kan vi lykkes bedre med omstillingen av samfunnet.

At arbeidet med kunnskapsgrunnlag og analyser ivaretas av solide fagmiljøer, er en forutsetning for å kunne utvikle politikken videre. Til nå har arbeidet med statistikk og analyse vært for fragmentert på tvers av de ulike direktoratene. Sammenslåingen legger grunnlaget for å hente mer ut av disse ressursene.

En samlet og helhetlig oversikt over utdanninger og kompetansebehov kan gi et bedre beslutningsgrunnlag for det offentlige (staten, fylkeskommunene) og god utnyttelse av virkemidlene for kompetanseheving. En kartlegging av institusjonenes arbeid med dimensjoneringen av høyere utdanning viser at både departementet, utdanningsinstitusjonene og studentene trenger bedre informasjon om arbeidsmarkedsbehovene for å kunne treffe gode beslutninger i tråd med samfunnets behov.22 En viktig leverandør av slik informasjon er Kompetansebehovsutvalget, som i dag ligger til Kompetanse Norge, men arbeidet vil kunne styrkes vesentlig når analysekapasiteten fra de ulike direktoratene slås sammen. Det er enklere å gjennomføre kompetansereformen med en endret direktoratsstruktur som er mer sektorovergripende. Dette er bakgrunnen for at regjeringen etablerer det sammenslåtte direktoratet.

Tydelig og effektiv styring av høyere utdanning

Organiseringen av direktoratene har vært tatt opp av universiteter, høyskoler, ulike interesseorganisasjoner og av direktoratene selv i innspill til arbeidet med denne meldingen. NIFU så også nærmere på direktoratene da instituttet undersøkte styringen av universiteter og høyskoler på oppdrag fra departementet.23

Problemstillinger som er tatt opp gjentatte ganger, er uklarheten i direktoratenes oppgavefordeling og roller, og at det er et for mange direktorater. NIFU påpeker i sin rapport at antall direktorater i seg selv kan øke det administrative arbeidet ved institusjonene fordi de må vie oppmerksomhet til hvert enkelt organ og måten de handler på, og inngå i flere typer dialog og samarbeid.

En annen utfordring NIFU viser til, er NOKUTs to roller: Organet er både kunnskapsleverandør og myndighet for kvalitetssikring. For institusjonene er det uklart om rapporter og analyser skal tolkes som en dialog med en «kollega» eller som føringer fra en myndighet med tilsynsansvar. NOKUT er faglig uavhengig i rollen som tilsyns- og akkrediteringsorgan, men har ikke en slik uavhengighet i sine øvrige oppgaver. Aune-utvalget peker på at forvirringen rundt hvilken rolle NOKUT har, kan svekke tilliten til NOKUTS rolle som kvalitetssikringsorgan.24

Også på tjenestesiden er det fragmentering og behov for konsolidering og rendyrking av oppgaver. Det er blant annet uheldig at tjenesteleveranser og myndighetsoppgaver ligger til samme virksomhet: Unit opptrer i et leverandør-kunde-forhold med institusjonene samtidig som det har forvaltningsoppgaver som innebærer at det har et myndighetsforhold overfor de samme institusjonene. Det er krevende å få god brukermedvirkning i utviklingen og prisingen av tjenester i en virksomhet som også har en myndighetsfunksjon overfor mange av dem som bruker og betaler for tjenestene. I årene framover vil det være behov for store investeringer i nye fellesløsninger knyttet til blant annet deling av data, digital forskningsinfrastruktur og administrative systemer. Samtidig forventes det at budsjettrammene blir strammere. Dette innebærer at tilgjengelige ressurser må koordineres og brukes effektivt for å møte behovene. Med dagens organisering med ulike virksomhetsvise strategier og vedtekter er det krevende å samordne strategier og fellesfunksjoner for å bruke ressursene best mulig. En samordning av tjenesteleverandørene vil skape en bidragsyter som er bedre rustet til å realisere felles strategier, måloppnåelse og effektiv ressursbruk og derigjennom gi brukerne bedre tjenester. Samtidig må den framtidige styringen og organiseringen ta høyde for at mange av tjenestene går til aktører utenfor universitets- og høyskolesektoren.

Ved å slå sammen direktorater, etablere et organ avgrenset til å levere tjenester og rendyrke NOKUT som tilsyns- og akkrediteringsorgan legges det til rette for en forenklet og mer avklart styring av høyere utdanning. Regjeringen vil at endringene skal bidra til at departementet, direktoratet, tjenesteleveranseorganet og universiteter og høyskoler framover har en tydeligere rollefordeling med klarere grenser mellom departementets styringsansvar og universitetenes og høyskolenes institusjonelle selvstyre. Gjennom disse grepene sluttføres også oppfølgingen av anbefalingene som departementet mottok fra Gjedrem og Fagernæs i 2016.

4.5.3 Nærmere om direktoratet, tjenesteleveranseorganet og NOKUT

Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse

En effektiv forvaltning krever direktorater som ivaretar myndighetsoppgaver. I tillegg er det behov for analyse- og kunnskapsforvaltning. Noen utviklingsoppgaver bør også koordineres nasjonalt. Dette er oppgaver som faller innenfor de to hovedrollene som det ifølge Difi er vanlig at direktorater ivaretar: gjennomføringsrollen og fagrollen.25 Dette er oppgavetyper som Diku, Kompetanse Norge, NOKUT og Universell, og dels også Unit og NSD, utfører. Denne typen direktoratsoppgaver samles i det nye direktoratet.

Virkemidlene direktoratet skal forvalte, vil være rettet mot å øke den voksne befolkningens kompetanse. Direktoratet vil ha oppgaver på tvers av universiteter og høyskoler, fagskoler, kompetanseområdet og voksenopplæring. Dette omfatter blant annet oppgaver med analyse- og kunnskapsforvaltning, forvaltning av regelverk, inkl. opptak til høyere utdanning, forvaltning av tilskuddsordninger, tildeling av midler, forvaltning i tilknytning til finansieringssystemet for universiteter og høyskoler og arbeid med internasjonalisering og digitalisering. Noen utviklingsoppgaver koordineres nasjonalt, og slike oppgaver vil også kunne bli lagt til direktoratet. Det er en forutsetning at direktoratet ivaretar brukerperspektivet i sin måte å arbeide på.

Direktoratet skal være en pådriver for digitalisering. Units oppgaver med nasjonal samordning på IKT-området innenfor utdanning og forskning legges til direktoratet. Det samme gjelder policyutvikling, sekretariatsfunksjoner og arbeid med styringsmodellen for informasjonssikkerhet. Units oppgaver i Samordna opptak, med unntak av den digitale løsningen som alle institusjonene benytter, legges også til direktoratet.

NSDs Database for statistikk om høgre utdanning (DBH) inneholder et bredt spekter av informasjon om universiteter, høyskoler og fagskoler. NSD drifter også registeret over vitenskapelige publiseringskanaler (kanalregisteret). NSDs oppgaver som gjelder DBH og kanalregisteret er typiske direktoratsoppgaver som bør ses i sammenheng med øvrige oppgaver som legges til direktoratet. Oppgavene blir derfor flyttet. Dette er også en oppfølging av anbefalingen fra en ekstern gruppe som ble nedsatt av departementet for å gå gjennom NSD.

Tjenesteleveranseorganet

Units digitale tjenester, som utgjør om lag 30 ulike fellestjenester, organiseres sammen med Uninetts og deler av NSDs oppgaver i det nye tjenesteleveranseorganet fra 1. januar 2022.

Som oppfølging av digitaliseringsstrategien for universitets- og høyskolesektoren etablerte Unit, i samarbeid med sektoren, en styringsmodell som skal sikre brukermedvirkning i strategiutvikling, tjenesteutvikling og forvaltningsmodeller i 2018. Digitaliseringsstyret for høyere utdanning og forskning er sentralt i denne modellen. I styret sitter representanter fra toppledelsen ved universiteter og høyskoler, instituttsektoren, de regionale helseforetakene, Norsk studentorganisasjon mfl. Styret har en rådgivende funksjon overfor Units myndighetsrolle og en besluttende rolle innenfor porteføljestyring og prioritering av fellesprosjekter som er finansiert av fellesmidler. Unit er sekretariat for styret. Med justeringen av oppgavene og fordelingen av Units oppgaver mellom direktoratet og tjenesteleveranseorganet kan ikke denne modellen videreføres uendret. Intensjonen med digitaliseringsstyret vil bli videreført, men den konkrete utformingen vil måtte tilpasses de nye virksomhetene.

NOKUT – Nasjonalt organ for kvalitet i utdanningen

NOKUT videreføres som et eget forvaltningsorgan under Kunnskapsdepartementet. Det vil bli beholdt som et selvstendig tilsyns- og akkrediteringsorgan, i tråd med de europeiske kravene til kvalitetssikringsorganer. Oppgaver som ikke er direkte tilknyttet tilsyns- og akkrediteringsoppgavene, flyttes fra NOKUT til direktoratet.

NOKUTs oppgaver og lovregulering utredes samlet våren 2021. Ingen oppgaver overføres fra NOKUT til det nye direktoratet ved etableringen 1. juli 2021. Forslag til endringer i universitets- og høyskoleloven om NOKUTs virksomhet og portefølje sendes på høring sommeren 2021. Hvilke oppgaver som skal overføres fra NOKUT til direktoratet, vil bli avklart i forbindelse med lovprosessen.