1 Innleiing og samandrag
1.1 Innleiing
Befolkningsvekst, velstandsauke, meir bruk av fornybare energikjelder og elektrifisering er forventa å auke etterspurnaden etter metall i framtida. Større grad av fornybar energiproduksjon og auka grad av elektrifisering krev ulike metalliske grunnstoff, mellom anna kopar, litium, nikkel, mangan, kobolt, sink og sjeldne jordartar. Det er i dag sterk geografisk konsentrasjon av utvinning og prosessering av viktige mineral globalt. Slik konsentrasjon er potensielt eit hinder for påliteleg og sikker tilgang til nøkkelinnsatsfaktorar for alle land. Det er stor og aukande merksemd om forsyningstryggleiken for slike innsatsfaktorar i Europa, i USA og i verda elles.
Det har i lang tid vore kunnskap om førekomstar og interesse for å vinne ut metalliske mineral også frå havbotnen. Slike førekomstar kan innehalde viktige metall som verda vil trenge framover. Utvinning av havbotnmineral har potensial til å bli ei ny og viktig havnæring i Noreg som kan bidra til verdiskaping og sysselsetjing og samtidig vere med på å sikre forsyninga av viktige metall i framtida. Noreg har alle føresetnader for å lykkast med å leggje til rette for ei slik næring. Vi har allereie kunnskap om og erfaring frå hausting av naturressursar både i forvaltninga, innanfor akademia og i næringslivet, og saman med stabile rammevilkår vil dette kunne gjere at vi lykkast.
Noreg er ein hav- og kystnasjon og forvaltar fantastiske naturverdiar. Noreg er eit føregangsland på ansvarleg ressursforvaltning til havs og heilskapleg havforvaltning. Norske havområde rommar rike naturressursar som har bidrege til å leggje grunnlaget for velferdssamfunnet vårt. Vi har lang tradisjon for å forvalte havmiljøet og ressursane i eit langsiktig perspektiv til beste for samfunnet. Noverande og framtidig verdiskaping er avhengig av god miljøtilstand og eit rikt naturmangfald i kyst- og havområda, å vareta havet som matfat og å sørgje for berekraftig bruk av ressursane i havet.
Havbotnmineralverksemd på norsk kontinentalsokkel skal skje innanfor rammer og krav som varetek omsynet til det ytre miljøet. Ei stegvis tilnærming vil bli lagd til grunn for forvaltninga av områda som blir opna. Dette inneber at ein skal gå varsamt fram, og at omsynet til miljø skal vege tungt.
Det går i dag føre seg både kartlegging og leiteverksemd etter mineral på havbotnen i fleire havområde i verda både innanfor og utanfor nasjonal jurisdiksjon. Kommersiell utvinning av havbotnmineral på djupt vatn er enno ikkje igangsett, men konsept og teknologiar for utvinning er under utvikling.
Lov 22. mars 2019 nr. 7 om mineralvirksomhet på kontinentalsokkelen (havbotnminerallova) gir heimel for forvaltninga av mineralressursane på norsk kontinentalsokkel. Lova har føresegner om opning av område for mineralverksemd. Med mineralverksemd er det meint undersøking og utvinning av mineralførekomstar på havbotnen og grunnen under denne. Som hovudregel kan verken undersøkingsløyve eller utvinningsløyve tildelast før det er vedteke opning av eit område, og det er såleis berre staten som kan drive mineralverksemd før eit område er opna.
Gjennom opning av område kan også kommersielle aktørar bidra til å få avklart om det finst norske havbotnmineralressursar som er kommersielt attraktive å utvinne, og om utvinning kan gå føre seg på ein berekraftig måte.
At staten opnar eit område for mineralverksemd, betyr ikkje at utvinningsverksemd blir sett i gang med det same. Vedtak om opning inneber at konsesjonsstyresmaktene kan setje i gang ein prosess for tildeling av løyve. Samtidig vil staten halde fram kartlegginga av norske havbotnmineral, og setje i gang ytterlegare kunnskapsinnhenting også knytt til natur- og miljøforhold for å leggje til rette for ei effektiv og stegvis utforsking frå næringa og for å styrkje kunnskapsgrunnlaget til staten.
Det blir sett i gang kommersiell mineralverksemd berre dersom og når aktørar ønskjer å drive leiteaktivitet fordi dei har komme til at det er rekningssvarande å drive slik aktivitet. Dei vil då søkje om eit løyve frå staten. Utan utsikt til at utvinning kan skje berekraftig og forsvarleg, vil ingen kommersielle aktørar ønskje å drive leiteaktivitet.
Ifølgje havbotnminerallova kan det etter opning av område tildelast to typar løyve: undersøkingsløyve og utvinningsløyve.
Undersøkingsløyve gir rettshavaren rett til undersøking i eit gitt område. Eit slikt løyve er ikkje eksklusivt. Slike løyve vil ikkje vere kommersielt attraktive utan utsikter til framtidig godkjend utvinning.
Utvinningsløyve gir verksemda eksklusiv rett til undersøking og til å søkje om godkjenning av plan for utvinning.
Med tildelinga av utvinningsløyve følgjer eit arbeidsprogram som aktørane må gjennomføre, elles må dei levere arealet tilbake til staten. Siste etappe i eit arbeidsprogram vil vere å utarbeide søknad om godkjenning av ein utvinningsplan. Ein utvinningsplan vil berre bli godkjend av styresmaktene dersom aktørane kan godtgjere i utvinningsplanen, inklusive den tilhøyrande konsekvensutgreiinga, at utvinninga kan skje på berekraftig og forsvarleg vis, slik at omsynet til miljø, tryggleik og ev. anna verksemd til havs i det aktuelle området er godt tekne hand om, og slik at sameksistensen med andre verksemder blir vareteken.
Før eit område kan opnast for mineralverksemd må det gjennomførast ein opningsprosess. Ein opningsprosess har som formål å skaffe eit godt og oppdatert kunnskapsgrunnlag, slik at dette kan liggje til grunn når ein skal ta stilling til opning av område. Det skal gjennomførast ei konsekvensutgreiing basert på eit fastsett konsekvensutgreiingsprogram. Konsekvensutgreiinga skal bidra til å belyse dei ulike interessene som gjer seg gjeldande i utgreiingsområdet, slik at dette kan liggje til grunn når det skal takast stilling til om, og eventuelt på kva vilkår, heile eller delar av utgreiingsområdet kan opnast for mineralverksemd. Konsekvensutgreiinga skal belyse kva verknader ei eventuell opning kan få for miljøet, og antatte næringsrelaterte, økonomiske og sosiale verknader.
Opningsprosessen blei sett i gang av Olje- og energidepartementet i 2020 og er samansett av to hovuddelar: ein konsekvensutgreiingsprosess og ei ressursvurdering.
Oljedirektoratet, som er departementets fagdirektorat for havbotnmineral, har som del av arbeidet utarbeidd ei ressursvurdering for utgreiingsområdet.1 Vurderinga viser betydelege forventa tilstadeverande ressursar i mineral på norsk kontinentalsokkel. Ein del av dei tilstadeverande ressursane kan vere utvinnbare. Det er så langt for lite kunnskap om utvinningsteknologi og utbyggingsløysingar til at det er funne formålstenleg å vurdere malmar og estimere utvinningsgrad. Rapporten Ressursvurdering havbunnsmineraler ligg som vedlegg 2 til denne stortingsmeldinga, og hovudresultata går fram av kapittel 2 i meldinga.
Oljedirektoratet har også hjelpt departementet i gjennomføringa av konsekvensutgreiingsprosessen og mellom anna koordinert det faglege utgreiingsarbeidet. Oljedirektoratet har konsultert andre relevante fagetatar og fagmiljø for å setje saman eksisterande kunnskap om naturressursar, miljø og næringsverksemd og om moglege verknader på desse.
Eit forslag til konsekvensutgreiingsprogram blei sendt på høyring 12. januar 2021 med ein høyringsperiode på tre månader. Departementet fekk til saman 53 høyringsinnspel. Etter behandling av desse blei programmet fastsett av departementet 10. september 2021. Ei konsekvensutgreiing blei utarbeidd på basis av det fastsette programmet. Grunnlagsrapportar og verknadsstudiar er samanfatta i dokumentet Konsekvensutredning – undersøkelse og utvinning av havbunnsmineraler på norsk kontinentalsokkel, som ligg ved denne stortingsmeldinga.
Konsekvensutgreiinga blei send på høyring 27. oktober 2022 med ein høyringsperiode på tre månader. Eit utkast til avgjerd om å opne eit område for mineralverksemd skal etter lova sendast på høyring saman med konsekvensutgreiinga. Av høyringsbrevet gikk det fram at departementet tok sikte på å opne heile eller delar av det området der Oljedirektoratet har mest data og kunnskap, og som direktoratet reknar som leitestrategisk mest interessant i ein første fase. Forslaget til opningsområde gjekk fram av eit kart som låg ved høyringsbrevet og utgjer delar av utgreiingsområdet. Departementet varsla vidare at det tok sikte på å leggje fram ei stortingsmelding om opning for havbotnmineralverksemd våren 2023. Departementet har også halde eit eige innspelsmøte i samband med høyringa. Departementet fekk over 1 100 høyringsinnspel, og 70 kom frå etatar/organisasjonar/selskap. Andre høyringsinnspel er tilnærma likelydande innspel frå privatpersonar. Hovudresultata frå konsekvensutgreiinga og vurderinga til departementet av sentrale tema som er tekne opp i høyringa, kjem fram av kapittel 4 i meldinga. Dei innkomne høyringsfråsegnene og departementets vurderingar av desse ligg som vedlegg til konsekvensutgreiinga som er vedlegg 1 til denne meldinga.
Det området som blei sendt på høyring, grensar opp til kontinentalsoklane til Island og Danmark/Grønland/Færøyane. Departementet har derfor også henta inn synspunkt frå desse landa.
1.2 Samandrag med forslag til opningsavgjerd
Noreg har store førekomstar av mineral som vil vere viktige i det grøne skiftet. Næringa skal forvaltast med utgangspunkt i strenge utslepps- og miljøkrav og på ein måte som sikrar at fellesskapet får sin del av verdiskapinga. I Hurdalsplattforma går det fram at regjeringa vil auke kartlegginga av mineralressursar både på land og på kontinentalsokkelen i Noreg, med særleg vekt på mineralområde som kan spele ei stor rolle i det grøne skiftet, til dømes sjeldne jordartar. Ved å halde fram og styrkje statleg kartlegging og opne for at industriaktørar kan kartlegge og samle inn data, vil regjeringa sørgje for ein auka samla kartleggingsaktivitet.
Denne meldinga handlar om havbotnmineral. Regjeringa vil omtale vidareutviklinga av landbasert mineralverksemd i mineralstrategien sin.
Konsekvensutgreiinga peikar på at kunnskapen om natur- og miljøforhold i opningsområdet er avgrensa. Forskingsinstitusjonar, særleg Universitetet i Bergen, har dei to siste tiåra kartlagt natur- og miljøforhold i dei norske djuphavområda, og datainnsamlinga har særleg fokusert på dei aktive kjeldene. Like fullt er det eit stort behov for kunnskap om natur- og miljøforholda i desse områda, og auka kunnskap og meir data er nødvendig.
For at private verksemder skal kunne bidra til kartlegging av ressurspotensialet og miljøverdiane og til å auke kunnskapen om miljøverknadene av ei eventuell framtidig havbotnmineralverksemd, er det nødvendig å opne område for slik verksemd. Ved å gjere det mogleg for kommersielle aktørar å leite vil ein gjennom arbeidsprogramma som vert fastsette og den tilhøyrande leiteaktiviteten få meir datainnsamling og meir omfattande kunnskapsinnhenting. Dette vil bidra til viktig kunnskapsinnhenting. Parallelt med ev. leiteverksemd av private aktørar vil kunnskapsinnhenting i statleg regi halde fram og bli styrkt. Privat leiteverksemd og vidare statleg innsats innanfor kunnskapsinnhenting og forsking og utvikling vil saman styrkje kunnskapsgrunnlaget fram mot behandling av ev. søknader om godkjenning av utvinningsplanar frå rettshavarar.
Ei opning av område vil ikkje automatisk føre til utvinning, men gir styresmaktene høve til å setje i gang ein prosess for tildeling av løyve og dermed kommersiell leiteaktivitet. Utvinning vil berre skje dersom styresmaktene mottek søknader som tilfredsstiller dei krava som er sette og det vert gitt løyve, og dersom kommersielt utnyttbare ressursar blir påviste og rettshavarane får godkjent ein utvinningsplan. For at styresmaktene skal godkjenne ein utvinningsplan, må det godtgjerast at utvinninga kan skje på berekraftig og forsvarleg vis, slik at omsynet til miljø, tryggleik og ev. anna verksemd til havs i det aktuelle området er godt tekne hand om, og slik at sameksistensen med andre verksemder blir vareteken.
Aktivitet under løyve som blir tildelte etter opning, vil i første omgang dreie seg om leiting. Som konsekvensutgreiinga har vist, er det venta små miljøverknader av leiting. Etter opning kan styresmaktene etter lova lyse ut område og tildele utvinningsløyve. Utvinningsløyve gir einerett til undersøking og til å søkje om godkjenning av plan for utvinning i området som er omfatta av løyvet. Det kan også tildelast undersøkingsløyve som ikkje gir slik einerett. Denne typen løyve vil venteleg vere lite kommersielt interessant og dermed lite relevant i ein tidleg fase etter opninga, ettersom det ikkje finst nokon marknad for kjøp og sal av data. Ein slik marknad vil ikkje bli etablert med mindre aktørar ser utsikter til at lønnsam utvinning er mogleg, og derfor ønskjer å betale for leiteverksemd som ein tredjepart står for.
Før ei eventuell utvinning av ressursane, må utbyggjaren gjennomføre ein konsekvensutgreiingsprosess som del av arbeidet med ein utvinningsplan som treng godkjenning frå styresmaktene. Ei slik prosjektspesifikk konsekvensutgreiing må ut på høyring. Det same skal programmet for utgreiinga som etter den offentlege høyringa blir fastsett av departementet. Denne prosessen vil bidra til at relevante miljørelaterte forhold ved det foreslåtte utvinningsprosjektet blir greidde ut. Slike prosessar gir stor kunnskapsinnhenting om lokale forhold.
Før utvinning kan skje, vil det vere eit nytt avgjerdspunkt for styresmaktene. Kvar utvinningsplan som rettshavarar utarbeider, må godkjennast av styresmaktene. Planen vil gjelde eit definert foreslått prosjektområde og ei bestemd utvinningsløysing. Tildeling av utvinningsløyve gir såleis ikkje ein vilkårslaus rett til utvinning sjølv om det blir gjort drivverdige funn. Utvinning vil også krevje eit løyve frå miljøstyresmaktene etter forureiningslova.
Etter opninga vil det bli sett i gang ein prosess for å utlyse og tildele løyve under havbotnminerallova. I lys av kunnskapsmangelen i området er det særleg viktig å ha ei føre-var-tilnærming til aktiviteten operasjonalisert gjennom ei stegvis utvikling.
Basert på det som har komme fram i faggrunnlaget og innkomne høyringsfråsegner, vil det bli sett vilkår for opningsområdet om at utvinning av aktive hydrotermale strukturar ikkje vil vere tillate og slike strukturar skal beskyttast slik at dei ikkje blir skadde av verksemd i tilgrensande område.
Regjeringa vil
opne for havbotnmineralverksemd i det området på norsk kontinentalsokkel som har vore på offentleg høyring med unntak av eit område i sør
etablere og vedlikehalde klare og føreseielege rammevilkår for havbotnmineralverksemda
forvalte havbotnmineralressursane innanfor forsvarlege og berekraftige rammer basert på føre-var-prinsippet og ei økosystem-basert tilnærming
sikre at omsynet til miljø blir vareteke i alle fasane av mineralverksemda. Utvinning vil berre bli godkjend dersom rettshavarens utvinningsplan godtgjer at den planlagde utvinninga kan skje på berekraftig og forsvarleg vis, slik at omsynet til miljø, tryggleik og ev. anna verksemd til havs i det aktuelle området er godt tekne hand om, og slik at sameksistensen med andre verksemder blir vareteken
ikkje tillate utvinning av aktive hydrotermale strukturar og beskytte slike strukturar slik at dei ikkje blir skadde av verksemd i tilgrensande område. Ein utvinningsplan vil berre bli godkjend dersom det kan godtgjerast at utvinning kan gjennomførast slik at det ikkje fører med seg vesentlege negative verknader for naturmangfaldet knytt til dei aktive strukturane
ta relevante rammer som blir sette for havbotnmineralverksemda inn i dei heilskaplege forvaltningsplanane for havområda
vidareutvikle det norske regelverket for å sikre at havbotnmineralverksemd under havbotnminerallova til kvar tid blir gjennomført innanfor relevante internasjonale forpliktingar som Noreg har slutta seg til: under dette havrettskonvensjonen og konvensjonen for biologisk mangfald
at Noreg skal være verdsleiande når det gjeld ei fakta- og kunnskapsbasert forvaltning av havbotnmineralressursane som er heilskapleg, berekraftig og forsvarleg
føre ein arealtildelingspolitikk som gjer at kommersielle aktørar gradvis kan byggje opp ein portefølje for aktivitet, slik at verksemda kan halde fram over tid
leggje til rette for konkurranse om oppdrag i næringa, slik at konkurransedyktige norskbaserte aktørar kan delta i konkurransen om oppdrag knytte til leiting, utbygging og drift av havbotnmineral på norsk sokkel
leggje til rette for god sameksistens mellom havbotnmineralverksemd og eksisterande og potensielle nye havnæringar
leggje til rette gjennom arealtildelingspolitikken for ei stegvis, kunnskapsbasert og rasjonell utforsking av opna areal
setje i gang ein prosess for å utlyse og tildele løyve under havbotnminerallova. Gjennom tilhøyrande arbeidsprogram vil tildeling av løyve bidra til kunnskapsoppbygging rundt havbotnmineralverksemd
sikre at omsynet til nasjonal tryggleik blir vareteke ved tildelingar av løyve under havbotnminerallova
halde fram kartlegginga av norske havbotnmineral og setje i gang ytterlegare kartlegging av natur- og miljøforhold for å leggje til rette for ei effektiv og stegvis utforsking frå næringa og for å styrkje kunnskapsgrunnlaget til staten
kartleggje miljøforhold i områda som er relevante for mineralverksemd, gjennom Mareanoprogrammet
sikre at relevante data som rettshavarar samlar inn, deriblant relevante miljødata, i samsvar med havbotnminerallova, blir delte med styresmaktene, deriblant også Mareano-programmet
gi Havforskingsinstituttet eit oppdrag om å auke kunnskapen om regionale og lokale havstraumar i dei ulike djupa i Norskehavet og Grønlandshavet
at det i samband med kartlegging av ressurspotensialet for havbotnmineral på norsk kontinentalsokkel i regi av Oljedirektoratet og gjennomføring av ressurskartleggingstokt også normalt blir samla inn miljødata i samarbeid med relevante fagmiljø som ved Universitetet i Bergen
opprette ei målretta og heilskapleg satsing i regi av Noregs forskingsråd på forsking og innovasjon for å styrkje kunnskapen om miljø- og naturverdiar i djuphavet og føresetnadene for berekraftig utvinning av havbotnmineral, inkludert berekraftige teknologiar og løysingar
etablere ein møteplass for dialog mellom næring, forskingsmiljø og styresmakter som kan gi innspel til korleis forskingsinnsatsen best kan målrettast