4 Militær støtte

Forstørr bilde

Foto: Kristian Kapelrud/Forsvaret

4.1 Sikkerhetspolitiske hensyn og behovet for militær støtte

Krigen mot Ukraina er en folkerettsstridig invasjon av en suveren stat.

Russland har ikke oppnådd sine militærstrategiske mål i Ukraina. Ukraina har ytt stor motstand og drevet en imponerende forsvarskamp, støttet av omfattende militære og sivile bidrag fra andre land. Russland er Norges naboland, og angrepet mot Ukraina er alvorlig også for oss. Norges overordnede interesser ivaretas best gjennom å hjelpe Ukraina i forsvarskampen. Russiske trusler om eskalering rokker ikke ved dette. Ukraina forsvarer ikke bare sitt eget land, men folkeretten og felles demokratiske og liberale verdier. Derfor er det er viktig for norsk og europeisk sikkerhet at den russiske aggresjonen ikke vinner frem i Ukraina.

Norsk og internasjonal militær støtte til Ukraina møtes med fordømmelse og trusler fra Russland. Til tross for dette virker det ikke som det russiske regimet har sett seg tjent med at konflikten eskalerer, verken ved å utvide eller flytte krigen utenfor Ukraina, eller gjennom bruk av kjernevåpen. Norge påvirkes av den europeiske sikkerhetssituasjonen og er avhengig av samarbeid med allierte. Et ustabilt Russland som følge av en langvarig og ressurskrevende krig kan føre til økt uforutsigbarhet i våre nærområder. Dersom vi ikke møter Ukrainas behov for militær støtte, er det risiko for at konsekvensene blir alvorligere for Norge.

Forstørr bilde

Foto: Martin Mellquist/Forsvaret

Ukraina behøver militær støtte for å kunne bestemme fritt over egen fremtid. Krigføringen medfører høyt forbruk og stor slitasje på militært materiell. Det er kontinuerlig behov for etterforsyninger og reparasjoner samt trening og opplæring av militært personell. Krigens utvikling påvirker hva som er mest tidskritisk.

Behovene vil være betydelige i lang tid fremover. Det er nødvendig å balansere kortsiktige og akutte militære behov mot langsiktige behov for støtte til utviklingen av fremtidens ukrainske sikkerhetsstruktur. Derfor må støtten være fleksibel. Det forventes å bli krevende å prioritere mellom ulike tiltak for militær støtte som Norge kan bidra med. Etter krigens slutt vil Ukraina fortsatt ha behov for støtte til militær og sivil gjenoppbygging.

4.2 Militær støtte fra Norge til Ukraina

Den militære støtten fra Norge til Ukraina gjennom Nansen-programmet er del av en bred internasjonal innsats blant allierte og partnerland. Den norske støtten er innrettet langs fire hovedspor:

• 1) donasjoner av materiell fra forsvarssektoren,

• 2) donasjoner av materiell anskaffet gjennom internasjonalt samarbeid og mekanismer,

• 3) donasjoner av materiell anskaffet direkte fra industrien og

• 4) trening og opplæring av ukrainsk personell.

Det er viktig for den ukrainske forsvarskampen at den militære støtten gir effekt raskt. Det militære materiellet Norge bidrar med, bør i størst mulig grad være kompatibelt med materiell de ukrainske styrkene har fra før. Da kan materiellet enklere tas i bruk. Når Norge deltar i flernasjonale koalisjoner, som sørger for at de militære kapasitetene virker sammen, øker effekten av støtten. Samtidig bør norsk og internasjonal militær støtte i økende grad innrettes mot leveranser fra industrien. Slik kan Ukraina planlegge for å motta materiell på mellomlang og lengre sikt i henhold til egne behov og spesifikasjoner. Økt støtte gjennom leveranser fra industrien er også viktig gitt det stadig økende volumet som russisk forsvarsindustri produserer. Hovedsporene for den norske militære støtten gjennom Nansen-programmet søker å balansere disse ulike forholdene.

I tillegg til den militære støtten gjennom Nansen-programmet har regjeringen åpnet for direktesalg av forsvarsmateriell fra bedrifter i den norske forsvarsindustrien til ukrainske myndigheter. Dette omtales i meldingens del 4.3.

Det er store mengder militært og annet materiell som skal fraktes til Ukraina. Internasjonale koalisjoner og koordineringsmekanismer har en rolle i å tilrettelegge for effektiv og sikker logistikk frem til Ukraina. Sammen med koordineringen som gjøres gjennom International Donor Coordination Centre (IDCC) og Security Assistance Group – Ukraine (SAG-U), som redegjort for i del 2.4, spiller logistikksentralene en avgjørende rolle for at materiellet overleveres til mottakerne på en forsvarlig og ordnet måte.

Donasjoner av materiell fra forsvarssektoren

Kun dager etter den russiske fullskalainvasjonen på Ukraina i februar 2022 besluttet regjeringen at Norge skulle donere panservernvåpen og ikke-dødelig materiell som beskyttelsesvester, hjelmer og soveposer. Siden da har Norge fortløpende donert et bredt spekter av militært materiell, blant annet artilleriskyts, NASAMS-luftvern, panservogner, stridsvogner, ulike typer ammunisjon og missiler.

En rekke ulike forhold inngår i vurderinger av hva slags militært materiell Norge kan gi. Vurderingene omfatter ukrainske behov og hvilket materiell Ukraina særlig etterspør, konsekvenser for det norske Forsvarets operative evne, tids- og kostnadsaspekter knyttet til gjenanskaffelse og samarbeid med forsvarsindustrien og partnerland.

På grunnlag av Innst. 218 S (2022–2023) samtykket Stortinget til at «Forsvarsdepartementet i 2023 innenfor rammen av Nansen-programmet kan foreta donasjoner av materiell fra forsvarssektoren som anses som særlig viktig for å bidra til Ukrainas forsvarskamp. Helhetlige vurderinger av konsekvensene for Forsvarets operative evne og nasjonal beredskap skal ligge til grunn for regjeringens beslutninger om slike donasjoner. Innenfor gjeldende samtykke skal beslutninger om donasjoner fra forsvarssektoren ikke gå ut over en tilstrekkelig nasjonal responsevne». Gjennom Innst. 7 S (2023–2024) er det vedtatt å videreføre dette samtykket for 2024. Regjeringen konsulterer Stortinget om nye beslutninger om militær støtte til Ukraina, inkludert donasjoner fra forsvarssektoren.

Kilde: Forsvarsdepartementet

Donasjoner av materiell anskaffet gjennom internasjonalt samarbeid og mekanismer

I tillegg til donasjoner fra nasjonale lagre og egne beholdninger har allierte og partnere samarbeidet om å donere materiell som er anskaffet fra industrien. Det er etablert ulike flernasjonale mekanismer og fond for å samordne og effektivisere anskaffelser av materiell som skal doneres til Ukraina.

Norge har bidratt i flere av fondsmekanismene, i tillegg til bilateralt og multilateralt samarbeid om enkeltprosjekter. Fondsmekanismene har, på et overordnet nivå, gitt positive resultater og levert materiell av betydning for Ukraina. Fondsmekanismene bidrar til å dekke både kortsiktige og langsiktige behov, og skaper forutsigbarhet som styrker den samlede innsatsen. Regjeringen ønsker derfor å videreføre støtten til slike internasjonale samarbeid og mekanismer i rammen av Nansen-programmet.

NATOs kapasitetsbyggingsprogram Comprehensive Assistance Programme for Ukraine (CAP) er en av de største fondsmekanismene for støtte til Ukraina. Programmet har i flere år vært innrettet som et kapasitetsbyggingsprogram for modernisering og effektivisering av Ukrainas forsvarssektor. Siden 2022 har CAP bidratt med ikke-dødelig understøttelse og anskaffet blant annet uniformer, anti-droneutstyr, matrasjoner og medisinsk utstyr. Fra norsk side legges det opp til å bidra med 300 millioner kroner årlig til fondet frem til og med 2027.

International Fund for Ukraine (IFU) er en flernasjonal fondsmekanisme for innkjøp av militært materiell til Ukraina. Anskaffelsene baserer seg på bekreftede og prioriterte ukrainske behov innenfor ulike materiellkategorier. Storbritannia leder IFUs styringsorgan, hvor Norge deltar sammen med øvrige større bidragsytende land.

Gjennom European Peace Facility (EPF) støtter EU medlemsstater som donerer militært materiell til Ukraina med refusjon av utgifter eller gjenanskaffelseskostnader. Norge har gitt tilskudd til EPF som skal dekke fellesanskaffelser av reservedeler og ammunisjon til stridsvogner som er donert til Ukraina. Norge har også gitt et øremerket tilskudd til EPF som bidrag til å dekke fellesutgifter i EUs treningsmisjon for Ukraina (EU MAM).

I tilknytning til EPF har Det europeiske forsvarsbyrået (EDA) utviklet en rammeavtale som gir deltakende land anledning til å inngå felles anskaffelser av ammunisjon til Ukraina og til eget behov. Norge har sluttet seg til avtalen. I tillegg har EU etablert Act in Support of Ammunition Production (ASAP) og European Defence Industry Reinforcement through Common Procurement Act (EDIRPA). Programmene er særlig relevante for å opprettholde og videreføre støtten til Ukraina. ASAP er et program som gir støtte til bedrifter for utvidelse av produksjonskapasitet og for å redusere flaskehalser som forsinker produksjonen. EDIRPA gir økonomiske insentiver for felles anskaffelser av forsvarsmateriell der minst tre land går sammen om anskaffelsen.

De økonomiske rammene for programmene er for ASAP 500 millioner euro og for EDIRPA 300 millioner euro. Ettersom programmene vil kunne spille en rolle i den langsiktige internasjonale støtten til Ukraina, har regjeringen besluttet at Norge skal delta i ASAP og EDIRPA. Deltakende land er forpliktet til en medlemskontingent som for Norges del skal dekkes over Nansen-programmet. I tillegg har regjeringen besluttet å etablere en nasjonal medfinansieringsordning på inntil 950 millioner kroner for norske prosjekter som får tilslutning under ASAP-ordningen.

Nye bidrag til de ovennevnte internasjonale mekanismene for støtte til Ukraina vil bli vurdert etter behov. Regjeringen vil fortløpende vurdere å bidra til andre flernasjonale samarbeid når det er aktuelt for å øke effekten av den internasjonale militære støtten, eller når det bidrar til å svare ut tidskritiske ukrainske behov.

Donasjoner av materiell anskaffet direkte fra industrien

Det blir stadig viktigere at det doneres militært materiell til Ukraina som er anskaffet direkte fra industrien. Slike anskaffelser gjøres gjennom flernasjonale samarbeid som nevnt ovenfor, eller gjennom egne anskaffelser nasjonalt. Som for øvrige donasjoner, skal anskaffelser gjøres på bakgrunn av Ukrainas behov. Behovene vurderes mot tilgjengelig teknologi og kapasitet i norsk forsvarsindustri når Norge anskaffer nasjonalt.

Donasjoner av materiell anskaffet direkte fra industrien er særlig aktuelt når de ukrainske behovene og norsk produksjonskapasitet sammenfaller med kompetanseområder der norsk forsvarsindustri er internasjonalt konkurransedyktig.

Samarbeid mellom norske bedrifter og mellom norsk og utenlandsk industri vektlegges når det kan skape større effekt. Det vil være naturlig å utnytte fortrinnene norsk industri har, slik at anskaffelser for donasjon også kan inkludere nyutviklet høyteknologi som ikke er tatt i bruk i andre land. Dette gir muligheter og positive effekter for alle parter, slik antidroneløsningen som er utviklet av Kongsberg Defence and Aerospace og anskaffet for donasjon til Ukraina, viser.

Det er også inngått en kontrakt med Nammo AS der Norge, Svergie og Danmark går sammen om å anskaffelse ammunisjon til Ukraina. Fellesanskaffelsen har en samlet verdi på om lag 600 millioner kroner.

De norske anskaffelsene for donasjon gjennomføres som hovedregel med bruk av unntaksregler fra anskaffelsesregelverket, for eksempel i form av direkte anskaffelser etter forutgående dialog hvor imøtekommelse av operative krav, leveringstid, understøttelse og pris vil stå sentralt i vurderingen.

Forstørr bilde

Foto: Torbjørn Kjosvold/Forsvaret

Trening og opplæring av ukrainsk personell

Trening og opplæring av ukrainsk personell utgjør en vesentlig del av den internasjonale militære støtten til Ukraina, og er viktig for at ukrainerne skal bli bedre rustet for å møte de russiske styrkene. Treningsstøtte bidrar til å skape utholdenhet og stridsevne og er en forutsetning for at ukrainerne skal kunne benytte donert materiell på best mulig måte. Allierte og partnerland har iverksatt en rekke initiativer for å gjennomføre grunnleggende soldattrening og spesialisttrening på individnivå, så vel som trening på avdelingsnivå. Norge støtter kortsiktige og langsiktige ukrainske behov gjennom trening og opplæring av ukrainsk militært personell.

Treningsinitiativene blir hovedsakelig koordinert av SAG-U og avstemmes helhetlig mot ukrainske behov. EU har etablert en treningsmisjon under navnet EU Military Assistance Mission Ukraine (EU MAM). Treningsmisjonen omfatter forskjellige spesialfelt på ulike nivåer. I rammen av EU MAM doneres utstyr til personellet som utdannes, og det ytes støtte til reparasjoner og vedlikehold av materiell til treningsformål. Andre initiativer, som den britiske operasjonen Interflex og den norske spesialistutdanningen for ukrainske soldater i Norge, bidrar i den brede internasjonale innsatsen for å styrke Ukrainas forsvarsevne.

Det legges ned betydelig innsats fra en rekke land i å gi ukrainske militære styrker trening og opplæring på militært materiell som doneres. Slik trening bidrar til at materiellet tas i bruk riktig og effektivt, samt at det gis opplæring i vedlikehold og reparasjon.

I tillegg til praktisk trening og opplæring må de organisatoriske strukturene som bidrar til å koordinere treningsinnsatsen, videreutvikles. Opplæring i organisasjonskultur og godt styresett er et ledd i en slik videreutvikling. Støtte til forsknings- og innovasjonsbasert læring og utvikling er også relevant for å bygge opp Ukrainas forsvarskapasiteter over tid.

4.3 Direktesalg fra forsvarsindustrien

Sammen med våre allierte og partnere støtter Norge Ukrainas legitime forsvarskamp. Det er en gjensidig forventing blant allierte om at landene strekker seg langt for å understøtte Ukrainas behov. Ettersom omfanget av gjenværende materiell som kan doneres fra ulike lands egne lagre er begrenset, blir leveranser fra vestlig forsvarsindustri stadig viktigere for å opprettholde og styrke Ukrainas tilgang på kritisk forsvarsmateriell.

Stat-til-stat-donasjoner er dermed ikke tilstrekkelig for å sikre Ukraina effektiv, langsiktig og stabil militær støtte. Regjeringen har derfor besluttet å åpne for at Ukraina kan kjøpe forsvarsmateriell direkte fra norsk industri, uavhengig av om kjøpsmidlene er fra andre land eller finansieres av Ukraina selv. Dette er blitt godt mottatt av ukrainske myndigheter. Gjennom denne endringen får ukrainske myndigheter mulighet til å kjøpe det forsvarsmateriellet de har behov for, også fra norsk industri.

Militær støtte fra Norge til Ukraina omfatter allerede donasjoner av materiell anskaffet fra forsvarsindustrien, som omtalt i del 4.2. Ettersom det er få reelle forskjeller mellom donasjoner av militært materiell anskaffet av norske myndigheter fra forsvarsindustrien og direktesalg fra norsk industri til Ukraina, anser regjeringen det som naturlig at det nå er åpnet for begge alternativer. Norsk forsvarsindustri produserer en rekke kapasiteter som er etterspurt fra ukrainsk side. Ved å åpne for at ukrainske myndigheter kan kjøpe forsvarsmateriell direkte fra norsk industri, bidrar vi til økt tilgang på nødvendig materiell til den ukrainske forsvarskampen.

Norge har vært og er tjent med en streng eksportkontroll. Slike direktesalg fra den norske forsvarsindustrien skal derfor foregå innenfor strenge og ansvarlige rammer, på tilsvarende måte som regjeringen har lagt til grunn for donasjoner så langt. Regjeringen vurderer at det å åpne for direktesalg til Ukraina, i en situasjon som den foreliggende, er i tråd med den lange linjen Stortinget har trukket opp på eksportkontrollområdet.

Stortinget konkluderte allerede i 1935 med at våpeneksport ikke kunne skje til land i krig, «med mindre denne av Folkeforbundets kompetente organer er erklært for legal forsvarskrig».

Det sentrale vedtaket for norsk våpeneksport i dag er Stortingets 1959-vedtak. Hovedsynspunktet er at Norge ikke bør tillate salg til områder med krig eller der krig truer, eller til land hvor det er borgerkrig. Stortinget understreket da at «eksport av våpen og ammunisjon fra Norge bare må skje etter en nøye vurdering av de uten- og innenrikspolitiske forhold i vedkommende område. Denne vurderingen må være avgjørende for om eksport skal finne sted».

I 1967 presiserte Stortinget at 1959-vedtaket «ikke [tar] sikte på å regulere forhold som står i forbindelse med vår egen forsvars- og sikkerhetspolitikk, men berører bare kommersiell våpeneksport». Den konkrete bakgrunnen for denne uttalelsen var USAs krigføring i Vietnam og spørsmålet om eksport av våpen til krigførende NATO-land.

I 1997 samlet Stortinget seg om at demokratiske rettigheter og respekt for grunnleggende menneskerettigheter i mottakerlandet også skal hensyntas i vurderingene av våpeneksport.

Regjeringens beslutning innebærer ikke at Norge på generelt grunnlag tillater direktesalg av forsvarsmateriell til andre land i krig, eller til land som kan hevdes å utøve en lovlig forsvarskamp. Hovedsynspunktet er fortsatt at Norge ikke vil tillate salg til områder med krig eller der krig truer, slik Stortinget la til grunn i 1959. Regjeringens beslutning gjelder for Ukrainas forsvarskamp mot Russland og er begrunnet i en helt ekstraordinær sikkerhetspolitisk situasjon, der NATOs og EUs medlemsland har samlet seg om støtten til Ukraina.

Norsk eksport av forsvarsmateriell må til enhver tid ivareta Norges utenriks- og sikkerhetspolitiske interesser. Dette er det bærende prinsippet i norsk eksportkontroll. UD foretar grundige vurderinger i behandling av søknader om eksportlisens. I forbindelse med den omfattende militære støtten til Ukraina og omfanget av søknader om eksportlisens etablerte UD og FD en egen kontrollmekanisme våren 2023. FD har innledet et arbeid med sikte på å inngå en materiellsamarbeidsavtale med ukrainske myndigheter. Målet er å sikre god oppfølging og kontroll ved donasjoner av militært materiell og ved direktesalg fra norsk industri til Ukraina.

Krav om eksportlisens for direktesalg bortfaller ikke, og lisens vil kun gis fra sak til sak. Det vil bli gjort grundige vurderinger av alle søknader. Kontrollen skal fremdeles skje innen strenge og ansvarlige rammer, i tråd med eksportkontrollregelverket. Direktesalg av materiell fra forsvarsindustrien til Ukraina forutsetter at det møter våre krav til blant annet verifiserte behov og sluttbrukerkontroll, som beskrevet i boks 4.2.

4.4 Risiko relatert til militær støtte

Norge yter militær støtte til Ukraina på flere måter. Støtten bringer med seg ulike former for risiko. Den strategiske risikoen, som er omtalt tidligere, betyr at tidskritisk støtte til Ukraina må vektes tungt, og at aksepten for annen risiko er høy. Med dette følger en forpliktelse til å arbeide for å redusere risiko der vi kan, alene og i samarbeid med andre.

I Ukraina er korrupsjon og mislighet gjennomgående samfunnsutfordringer. Som hovedregel gir Norge derfor ikke tilskudd direkte til Ukraina som del av den militære støtten. Støtten gis isteden i form av donasjoner av materiell og trening og opplæring, enten i norsk eller i internasjonal regi. Denne tilnærmingen til militær støtte til Ukraina gir bedre forutsetninger for å følge opp anvendelsen av de norske bidragene, og øker sannsynligheten for at bidragene benyttes som forutsatt. Samtidig skal Norge fortsette å støtte Ukrainas langsiktige arbeid med integritetsbygging og bedre styresett, både bilateralt og gjennom internasjonale kanaler, se boks 4.1 Integritetsbygging og godt styresett.

Norske myndigheter har besluttet å donere betydelige mengder ikke-dødelig og dødelig militært materiell til Ukraina. Det er en risiko for at slikt materiell kan bli brukt til andre formål enn forsvar mot Russlands invasjon, eller at det gis videre eller selges til andre stater eller ikke-statlige aktører. Det er kjent at det finnes aktører utenfor myndighetsstrukturene som opererer i det ukrainske våpenmarkedet. Donert materiell kan også komme på avveie på annet vis eller gå tapt til Russland. Det er altså høy risiko forbundet med donasjoner av militært materiell. Sammen med allierte og partnere legger regjeringen vekt på formelle og praktiske, risikoreduserende tiltak. Disse skal bidra til at det militære materiellet som doneres til Ukraina, anvendes i overensstemmelse med folkeretten, og at materiellet ikke selges eller gis videre til andre.

Ukrainas behov for militær støtte er tidskritisk. Donasjoner av materiell som er i bruk i forsvarssektoren, har vært avgjørende for at Ukraina mottar materiell tidsnok. Donasjoner av materiell fra forsvarssektoren utgjorde i 2023 størstedelen av den samlede norske støtten til Ukraina under Nansen-programmet.

Donasjoner av militært materiell som er i bruk, kan påvirke Forsvarets operative evne og vår nasjonale beredskap i en periode inntil det donerte materiellet er anskaffet på nytt. Det kan føre til forsinkelser i den planlagte utviklingen av Forsvarets kapasiteter og evner. I enkelttilfeller kan materielldonasjoner føre til tap av personellkompetanse. Regjeringens beslutninger om donasjoner av militært materiell hviler på helhetlige vurderinger av disse risikofaktorene og konsekvensene donasjonene kan medføre. Den militære støtten til Ukraina har også positive effekter for Norge. Gjennom materielldonasjoner, understøttelse og trening av ukrainsk personell tilegner norske forsvarsaktører seg erfaringslæring og styrker samvirket med allierte.

Norsk militær støtte til Ukraina hviler på forutsetninger og vurderinger som foreligger på tidspunktet for beslutningen. Det er alltid en risiko for at forutsetningene endrer seg. Den sikkerhetspolitiske utviklingen, krigens gang, prisøkninger på forsvarsmateriell og leveringstider er eksempler på dette.

Det ligger som en forutsetning i Nansen-programmet at dersom det doneres materiell til Ukraina som er i bruk i forsvarssektoren, skal materiellet som hovedregel gjenanskaffes1. Som følge av krigen i Ukraina overgår etterspørselen etter forsvarsmateriell norsk og internasjonal forsvarsindustris produksjonskapasitet. Lengre leveringstider og prisøkninger kan få konsekvenser både for donasjonslandenes egen beredskap og for deres evne og vilje til å videreføre støtten til Ukraina i nødvendig omfang. Utviklingen kan komme til å påvirke gjenanskaffelsene av norsk militært materiell som er donert til Ukraina. Regjeringen arbeider aktivt for å styrke produksjonskapasiteten i norsk forsvarsindustri både gjennom nasjonale og internasjonale tiltak. Regjeringen har for eksempel plassert kontrakter hos ammunisjonsprodusenten Nammo AS det siste året, blant annet den største kontrakten i bedriftens historie. Det arbeides samtidig med å etablere andre avtaler med industrien for å sikre god forutsigbarhet.

Et annet risikoreduserende tiltak, er regjeringens beslutning om at Norge skal delta i to av EUs nye instrumenter for å styrke europeiske felles anskaffelser og produksjonskapasitet for ammunisjon og missiler, Act in Suppport of Ammunition Production (ASAP) og European Defence Industry Reinforcement through Common Procurement Act (EDIRPA). ASAP er viktig for å kunne understøtte Ukrainas krigsinnsats fremover, gjennom å bidra til å utvide produksjonskapasiteten i Europa. Gjennom EDIRPA reduseres kostnadene ved NATO-relevante fellesanskaffelser i samarbeid med andre europeiske allierte. Norsk deltakelse i de to instrumentene vil styrke norsk forsvarsindustrielt og sikkerhetspolitisk samarbeid med sentrale allierte, inkludert om materiellstøtten til Ukraina.

Norge bidrar til donasjoner av militært materiell som anskaffes gjennom internasjonalt samarbeid og mekanismer for felles finansiering, for eksempel fond. Slike samarbeidstiltak med andre land bidrar til økt gjennomsiktighet og etterprøvbarhet og styrket koordinering av støtten, selv om Norge får noe mindre direkte innflytelse på beslutninger som tas. Norge har i hovedsak støttet denne typen donasjoner gjennom fondene IFU, CAP og EPF. Donasjonene gjennom disse fondene tar utgangspunkt i internasjonale samarbeidstiltak med etablerte avtaleverk og rutiner for gjennomsiktighet og medvirkning.

Norge gir også materiell til Ukraina i samarbeid med enkeltnasjoner. I slike tilfeller inngås det en forpliktende avtale mellom Norge og det aktuelle landet. Avtalene inneholder krav til gjennomføringen av donasjonen og til rapportering. Slik reduseres risikoen for korrupsjon eller misligheter. Gjennom de flernasjonale fondene og de øvrige bi- eller multilaterale samarbeidene er det gode rammer for videreutvikling og styrking av arbeidet med militær støtte til Ukraina og relasjoner mellom allierte og partnere.

Trening og opplæring av ukrainsk personell utgjør en vesentlig del av den samlede støtten til Ukraina og er avgjørende for at Ukraina skal få best mulig nytte av materiellet som doneres. Norge bidrar i flere treningsinitiativer, både nasjonalt og i samarbeid med andre. Forsvarets treningsbidrag får gode skussmål, og personellet som deltar, opplever støtten som verdifull. Ved beslutning om støtte til trening og opplæring må det likevel vurderes hvilke konsekvenser støtten har for Forsvarets operative evne. Dette inkluderer hvorvidt det norske personellet som deltar i opplæringen, vil ha tilstrekkelig tid til å vedlikeholde egne ferdigheter og kompetanse, og hvordan treningsoppdrag påvirker Forsvarets kapasitet til utdanning av eget personell.

Forstørr bilde

Foto: Onar Digernes Aase/Forsvaret

Norsk og internasjonalt personell som bidrar til treningsoppdrag til støtte for Ukraina, er interessante etterretningsmål for fremmede stater og utsatt for forhøyet etterretningsrisiko. I forbindelse med treningsinitiativer der Norge deltar, må partene fortløpende vurdere tiltak for å unngå at norske taktikker, teknikker og prosedyrer kommer på avveie.

Det kan også oppstå uønskede hendelser i forbindelse med treningsinitiativer knyttet til at ukrainsk personell ønsker å avbryte treningen og bosette seg der treningen pågår, eller ved at personellet utsettes for eller tar del i kriminelle handlinger. Slik risiko vil alltid være til stede, men søkes redusert gjennom god ivaretakelse av det ukrainske personellet i treningsbidrag der Norge deltar.

Donert militært materiell utgjør mulige mål for den russiske krigføringen i Ukraina. Operasjonssikkerhet er derfor viktig i gjennomføringen av materielldonasjoner til Ukraina. Norge og andre donasjonsland viser varsomhet og iverksetter tiltak for å unngå at informasjon om donasjoner som kan misbrukes deles ved overføring av materiell.

Den norske militære støtten til Ukraina, det være seg donasjoner av våpen eller annet militært materiell eller opplæring av ukrainsk personell, vil ifølge folkerettens regler ikke i seg selv medføre at Norge blir part til krigen. For at en tredjestat skal kunne bli part i en konflikt som følge av for eksempel donasjon av våpen, må den donerende staten delta direkte i striden, som ved å beholde kontrollen over det donerte våpensystemet. Det er bred enighet blant allierte om at den militære støtten som ytes til Ukraina, ikke har ført til, eller vil føre til, at landene anses som part i konflikten. En folkerettslig vurdering inngår likevel i den enkelte beslutningen om norsk militær støtte til Ukraina.

Samtidig viser Russland en vilje til å sette til side folkerettens mest grunnleggende regler, jamfør del 2.2. Vi kan ikke forutsette at Russland respekterer norsk holdning til hvilke typer bidrag som kan gjøre Norge til part i konflikten, eller at vår holdning vil ha betydning for Russlands valg av handlemåte.

4.5 Militær støtte fremover

Nansen-programmet gir Norge en unik mulighet til å skape forutsigbarhet og langsiktighet i støtten vi tilbyr. Norge har gitt vesentlige bidrag til Ukraina innenfor de tidligere omtalte hovedsporene for militær støtte. Også i årene fremover forventer vi å kunne svare på ukrainske militære behov gjennom å yte støtte innen denne rammen. Samtidig må vi sikre at vi har nødvendig fleksibilitet for å tilpasse støtten til den overordnede utviklingen og Ukrainas behov.

Den norske militære støtten bør gå noe i retning av mer langsiktige planer for hvordan donasjoner fra egen struktur og gjenanskaffelse av dette materiellet gjennomføres. Parallelt bør den samlede norske støtten ha en økt andel av bidrag anskaffet fra industrien, samt bidrag gitt gjennom internasjonale samarbeid og fondsmekanismer for anskaffelse av materiell fra industrien.

Den knappe tilgangen på viktige kapasiteter og militære kapabiliteter som luftvernmissiler og artilleriammunisjon, henger sammen med at vestlig forsvarsindustri over lang tid har dimensjonert produksjonen etter fredstidsetterspørsel, samtidig som allierte har bygd ned egne lagre. Fornyet etterspørsel etter forsvarsmateriell fører til lengre ledetider, økte priser og manglende tilgang på de mest kritiske komponentene og kapabilitetene i markedet.

Derfor blir det viktig å øke kapasiteten i forsvarsindustrien, både for Ukraina, men også for å ivareta vår egen sikkerhet. Regjeringen bidrar til dette gjennom å sette av om lag 1 milliard kroner til anskaffelse av produksjonsutstyr for artilleriammunisjon som skal bidra til økt produksjonskapasitet hos Nammo AS. Et slikt støttetiltak er nytt i norsk sammenheng, men land som Finland og USA har gjort liknende tiltak for å øke produksjonskapasiteten utover det markedet selv klarer. Ytterligere 1 milliard kroner settes av til andre prosjekter for å styrke produksjonskapasiteten hos norsk forsvarsindustri.

Vestlige allierte og partnere har donert overskuddsmateriell og mye av sitt eksisterende materiell til Ukraina gjennom snart to år med krig. Dette kompliserer fortsatt støtte til Ukraina gjennom donasjoner fra egne lagre.

I tiden fremover må man derfor søke å sikre støtte gjennom anskaffelser direkte fra forsvarsindustrien. Gjennom inngåelse av kjøpskontrakter med industrien, gjerne med leveranser over lengre tid, kan vi bidra til at Ukraina mottar støtte. Regjeringen legger opp til å anskaffe og donere en pakke med åtte utskytingsenheter og fire ildledningssentraler til NASAMS, nettopp for at Ukraina skal kunne motta nytt materiell over tid.

På sikt vil det også kunne være positivt for norsk og alliert sikkerhet at vestlig forsvarsindustri får en større rolle i den internasjonale innsatsen for å støtte Ukraina, ettersom langsiktige avtaler kan bidra til økte investeringsinsentiver og økt produksjonskapasitet. Slike ringvirkninger kan komme som resultat av både gjenanskaffelser, donasjoner anskaffet fra industrien og bruk av internasjonale mekanismer og fond. Mulige effekter som følger av økte investeringer, skal ikke være førende for hvilken støtte som gis. Dette vil midlertid kunne tas i betraktning når det vurderes å donere materiell som skal gjenanskaffes, eller i særlige tilfeller når det vurderes å donere materiell som blir anskaffet fra industrien.

Parallelt med at donasjoner av materiell anskaffet fra industrien blir viktigere, skal Norge trene og utdanne ukrainsk personell. Spesialisttrening i Norge og norske bidrag til treningsmisjoner videreføres i 2024. Omfanget vil økes noe sammenlignet med 2023. Også på lengre sikt vil det være relevant å støtte Ukraina i kompetanse- og kapasitetsbygging og å bidra til trening og opplæring av soldater, teknikere, mineryddere og sanitetspersonell.

Regjeringen vil gjennom hele Nansen-programmets varighet søke å møte ukrainske behov for militær støtte på en hensiktsmessig måte.

Forstørr bilde

Foto: Ronja Natalie Røe Nilsen/Forsvaret

Den internasjonale militære støtten til Ukraina på lengre sikt

Høsten 2023 ble det påbegynt et arbeid for å dreie den internasjonale militære støtten til Ukraina mot mer langsiktig kapabilitetsbygging, gjennom etableringen av kapabilitetskoalisjoner. Koalisjonene har som formål å samordne langsiktig støtte Ukrainas forsvarsstruktur på utvalgte områder, koordinere internasjonal støtte og tilpasse ukrainsk sikkerhets- og forsvarsstruktur til vestlige strukturer.

Sammen med Storbritannia skal Norge lede den maritime koalisjonen til støtte for Ukraina. Som sjøfartsnasjon kan vi bidra med maritim kompetanse, nye teknologiske løsninger og nytenkning. Gjennom den maritime koalisjonen vil allierte og partnere, i samråd med Ukraina, kunne bidra til langsiktig utvikling mot et styrket ukrainsk sjøforsvar. Samtidig vil koalisjonen kunne legge til rette for at den maritime støtten Ukraina mottar på kort sikt ses i sammenheng med den langsiktige utviklingen.

Kapabilitetskoalisjonene danner grunnlag for at også den norske militære støtten over tid kan dreies mot enkeltområder der Norge kan bidra særskilt. Samtidig vil løpende, kortsiktig militær støtte som gis til rett tid, fortsette å være viktig for Ukraina så lenge krigen pågår. Støtten som på sikt kommer gjennom arbeidene i kapabilitetskoalisjonene, vil derfor være et supplement til den løpende støtten og fortsatt være basert på ukrainske behov.

4.6 Langsiktig betydning for Norges samlede forsvarsevne

Den norske militære støtten til Ukraina har utviklet seg over tid, fra å bestå hovedsakelig av donasjon av overskuddsmateriell og materiell som var i ferd med å utrangeres, til å inkludere materiell som er i bruk. Nå går utviklingen i retning av økende andel anskaffelser fra industrien. For at tidskritiske donasjoner skal skje raskt nok for Ukraina, må vi i noen tilfeller fortsatt donere materiell som er i operativ bruk i forsvarssektoren.

Stortinget la ved behandlingen av Prop. 44 S (2022–2023), jamfør Innst. 218 S (2022–2023), til grunn at dersom materiell fra Forsvarets lagerbeholdninger skal doneres, skal materiellet som hovedregel gjenanskaffes. På denne måten vil det legges til rette for at Forsvarets operative evne reetableres og ikke varig svekkes som følge av støtten. Samtidig har Norge generelt sett lykkes godt i å levere materiell fra forsvarssektoren til Ukraina fortløpende. Men vi må være forberedt på at dette kan ha gått på bekostning av andre oppgaver etatene i forsvarssektoren skal ivareta. For eksempel har det ha vært tilfeller der vedlikeholdsoppgaver har blitt omprioritert til fordel for å klargjøre materiell som er donert til Ukraina. Følgene av slike omprioriteringer vil kunne materialisere seg over tid. Det kan derfor ikke utelukkes av militær støtte til Ukraina får uforutsette konsekvenser for Forsvarets operative evne.

Mye av det militære materiellet som er blitt, eller kan bli, donert fra Forsvaret, er ikke tilgjengelig i markedet. Dette kan være tilfellet fordi materiellet er av en modell som ikke lenger er i produksjon, eller dersom materiellet er spesialtilpasset norske behov. Derfor vil det være tilfeller der materiell donert fra Forsvaret erstattes med nytt materiell. Det nye materiellet kan ha lengre levetid enn materiellet som er blitt donert, og eventuelt også være av en nyere modell. Slike bieffekter av at Norge yter militær støtte til Ukraina, kan være positive for utviklingen av vår egen forsvarsevne.

Relevante erfaringer fra bruken av militært materiell i Ukraina kan benyttes i utviklingen av Forsvaret. Videreutvikling av Forsvaret, gjenanskaffelser av materiell og reetablering av tilstrekkelige lagerbeholdninger må derfor ses under ett. Dette blir viktige momenter i den kommende langtidsplanen for forsvarssektoren. Norske bidrag til trening og opplæring av ukrainsk personell kan gi økt forståelse av hvilke taktikker, teknikker og prosedyrer som fungerer i krig. Sammen med erfaringer knyttet til bruk av materiell kan læring fra treningsinitiativene bidra til videreutviklingen av Forsvaret.

Å sikre Norges suverenitet er Forsvarets primæroppgave. Det sivile samfunnet bidrar til forsvaret av Norge i rammen av totalforsvaret. Mange av de sivile beredskapsaktørene som har roller i totalforsvaret, har bidratt i den norske støtten til Ukraina. Norsk støtte i form av sivile materielldonasjoner til sivile beredskapsaktører i Ukraina vil kunne få betydning for den langsiktige utviklingen av totalforsvaret, den samlede norske kriseberedskapen og forsvaret av Norge. Dette innebærer et behov for økt samordning mellom militære og sivile etater for å sikre enhetlig forståelse av status for den samlede beredskapen og tilgjengelige ressurser.