28 Gjennomføring og sanksjoner

28.1 Oversikt over spørsmål om gjennomføring og bruk av sanksjoner ved overtredelse

For å sikre etterlevelse av reglene i en lov er det i praksis nødvendig å gi regler om gjennomføring og bruk av sanksjoner ved overtredelse. Å håndheve lovregler ses i våre dager gjerne som en oppgave for offentlige myndigheter, men private driver også rettshåndheving, f.eks. gjennom reglene om skadeserstatning .

Sanksjonsregler kan altså være av såvel privatrettslig som offentligrettslig karakter, og de ulike reglene bør ses i sammenheng slik at en får et hensiktsmessig sanksjonssystem. De sanksjonsreglene som foreslås i vannressursloven kan hensiktsmessig deles i tre grupper.

Reglene om erstatning for skade er behandlet i kap. 18, og håndhevingen er her normalt overlatt private som kan kreve erstatning for sitt økonomiske tap. Regelen i utk. § 54 annet ledd om erstatning for skade og ulempe for utøving av allemannsrett utenfor næring er spesiell i denne sammenheng, ved at erstatning for slik skade alltid skal tilfalle vassdrags­myndigheten, mens krav om erstatning kan reises både av vassdrags­myndigheten og private med rettslig interesse.

Erstatningsbestemmelsene tar sikte på å gjenopprette de skadelidtes økonomiske stilling når noen har opptrådt i strid med reglene. Det kan også være behov for regler om faktisk gjennomføring, eventuelt om gjenoppretting, for å sikre at loven etterleves. Bruk av slike virkemidler kan være opp til private, som f.eks. etter gjeldende V §§ 24 og 35 nr. 2, jfr. § 114 nr. 1, eller offentlige myndigheter, som i V § 120 nr. 1. For private er det mest aktuelt med pålegg om retting, eventuelt fjerning for den forsømmeliges regning. Offentlige myndigheter kan i tillegg til en slik adgang ha flere virkemidler. Der et tiltak i vassdraget f.eks. er betinget av at det søkes konsesjon, kan forvaltningen tvinge utøveren til å søke ved at det i loven gis regler for administrativt fastsatt tvangsmulkt kombinert med hjemmel for å stoppe utøvelsen. Andre mulige sanksjoner er at en gitt konsesjon trekkes tilbake – jfr. mindretallets forslag til omgjøringsregler i utk. § 27 – eller at en tidsbegrenset konsesjon ikke blir fornyet når den misbrukes i vesentlig grad.

Når det er behov for en ytterligere reaksjon fra samfunnets side for å sikre etterlevelse av reglene, benyttes straff som sanksjonsmiddel. Behovet for å gjøre overtredelser straffbare bør ses i lys av hva som kan oppnås gjennom det øvrige sanksjonssystemet.

28.2 Gjeldende rett og svakheter ved den

28.2.1 Sanksjonsregler i vassdrags­loven

vassdrags­loven inneholder flere hjemler for å kreve gjennomføring eller gjenoppretting, jfr. V §§ 24, 35 nr. 2, 114 nr. 1, 115 nr. 3, som alle overlater initiativet til den som kan utsettes for skade. Vedkommende kan gå frem etter V § 114 nr. 1 og kreve istandsetting eller fjerning av vassdrags­anlegg i disse tilfellene. Dersom et slikt krav ikke etterkommes, kan arbeidet etter avholdt skjønn gjennomføres for den forsømmeliges regning. V § 114 nr. 2-4 gir adgang til å kreve gjenoppretting når et tiltak er utført uten nødvendig godkjenning eller hjemmel. Dersom tiltakshaveren ikke retter seg etter et slikt pålegg, må det reises sivilt søksmål for å få dom for pålegget, som deretter kan kreves gjennomført ved hjelp av namsmyndigheten.

V § 120 nr. 1 inneholder hjemmel for at NVE kan gi pålegg om istandsetting og fjerning av anlegg som kan volde alvorlig fare, eventuelt utføre arbeidet for anleggseierens regning. En tilsvarende adgang til fjerning av ulovlige stengsler for ferdsel eller fløting har NVE etter V § 120 nr. 3. Tvangsmulkt kan ilegges ved overtredelse av byggefrist fastsatt i medhold av skjønn etter V § 56 nr. 4 i forbindelse med innløsning av fall som ligger i sameie og ikke kan kreves utskiftet. Også i forbindelse med omgjøring etter V § 107 nr. 1, kan departementet i medhold av nr. 2 ilegge anleggseieren en dagmulkt dersom endringene ikke er gjennomført innen fristen, og eventuelt gjennomføre endringene for dennes regning. V § 145 nr. 3 gir hjemmel for vassdrags­tilsynet til å påby stansing av anleggsarbeid og retting når et anlegg ikke blir bygget i samsvar med gjeldende regler.

En spesiell regel om gjennomføring finnes i V § 86 nr. 1, som gir Kongen hjemmel til å opprette fløtingsforening dersom dette ikke er gjort innen to år etter at vassdrags­loven trådte i kraft.

Straffereglene i V §§ 154-156 er detaljert utformet mht. gjerningsbeskrivelsen, og gjennomgås kort nedenfor. Overtredelse av V § 154 kan straffes med bot eller fengsel inntil fire måneder, mens det etter V §§ 155 og 156 kun kan ilegges bøtestraff.

Etter V § 154 er følgende forhold straffebelagt:

1. overtredelse av bestemmelser om restriksjoner på bruk av vann fra vannledning gitt i forbindelse med ekspropriasjonsvedtak etter V § 17 nr. 3, og overtredelse av pålegg om rådighetsinnskrenkninger, jfr. V § 18

2. iverksetting av tiltak uten påbudt godkjenning m.v. i vassdrag eller deler av vassdrag undergitt offentlig tilsyn i henhold til § 109

3. overtredelse av pålegg om å sette anlegget i forsvarlig stand eller ta det bort i henhold til V § 120 nr. 1, om å ta bort ulovlig stengsel for allmenn ferdsel eller fløting i henhold til V § 120 nr. 3 og om å stanse anleggsarbeid m.v. i henhold til V § 145 nr. 3

4. slipping eller tilbakeholding av vann i strid med vilkår fastsatt i godkjenning, tillatelse eller skjønn etter V §§ 112 eller 113

5. brudd på forbud mot fløting eller forskrifter om flerbruk i henhold til V § 123

6. overtredelse av bestemmelser i henhold til V § 157 om gjennomføring av folkerettslige regler.

Med hjemmel i V § 155 kan overtredelse av den særskilte meldeplikten i V § 145 nr. 1 og 2 straffes – det samme gjelder overtredelse av forbud mot å stanse anleggsarbeid m.v. i henhold til V § 145 nr. 3.

V § 156 gir hjemmel for straff i forbindelse med fløting til skade for fiskegang og bruken av fiskeredskap, eller særlige regler fastsatt av hensyn til fiskeinteressene i medhold av V § 81 nr. 1. Bestemmelsen hjemler dessuten straff dersom fløtere ved særfløting ikke retter seg etter de regler som fløtingsforeningen gir i henhold til V § 99 nr. 3.

28.2.2 Enkelte av straffelovens straffebud som er aktuelle i vassdrags­saker

En del av straffebudene i den alminnelige straffelov 22. mai 1902 nr. 10 retter seg mot overtredelser knyttet til vassdrag. Det gjelder særlig strl. §§ 148-152 b og 398, som knytter seg til skadehandlinger. Også enkelte andre straffebud vil kunne ha betydning i vassdrags­sammenheng. En kort oversikt over reglene følger nedenfor. Alle bestemmelsene gir hjemmel for fengselsstraff, og bortsett fra strl. §§ 148 og 152 b kan straffen begrenses til bøter. Strafferammene varierer.

Etter strl. § 148 kan den som forsettlig forårsaker oversvømmelse som kan føre til tap av menneskeliv eller skade på eiendom, straffes med fengsel fra to til 21 år. Det er satt fengselsstraff fra ett til 21 år etter strl. § 149 for den som legger hindringer i veien for tiltak som skal hindre eller begrense slik skade. Medvirkning er også straffbart. Unnlatelse som medfører slik oversvømmelse (f. eks. unnlatelse av å sikre et vassdrags­anlegg), straffes med fengsel inntil seks år som ordinær strafferamme i henhold til strl. § 150. Hvis en overtredelse er begått ved uaktsomhet, er strafferammen lavere etter strl. §§ 150 fjerde ledd og 151; bøter eller fengsel inntil ett år.

I følge strl. § 151 b er det straffbart (fengsel inntil ti år) å ødelegge, skade eller sette ut av virksomhet anlegg for energiforsyning. Medvirkning straffes på samme måte, og uaktsom overtredelse straffes mildere (bøter eller fengsel inntil ett år).

Strl. § 152 inneholder en bestemmelse om at det er straffbart å tilsette sundhetsskadelige stoffer til vann som nyttes til drikkevann for mennesker og dyr. Strafferammen er fengsel inntil fem år, men inntil 21 år i særlig alvorlige tilfelle. Medvirkning er også straffbart, og uaktsom overtredelse straffes mildere (bøter eller fengsel inntil ett år).

Ved en lovendring i 1993 fikk straffeloven en ny § 152 b som fastsetter at forsettlig eller grovt uaktsom forurensning og avfallshåndtering som kan medføre betydelig skade for livsmiljøet i et område kan straffes med fengsel inntil 10 år, og inntil 15 år dersom noens død eller betydelig skade på noens legeme og helbred er voldt. Den som minsker naturlig bestand av fredede levende organismer som er utryddingstruet, påfører betydelig skade på fredede områder eller på kulturminner eller kulturmiljøer av særlig nasjonal eller internasjonal betydning, kan straffes med fengsel inntil 6 år. Medvirkning er også straffbart.

Strl. § 351 setter bøtestraff – eventuelt fengsel inntil tre måneder – for den som forsømmer å inngjerde eller tildekke en brønn eller en utgravning (nr. 4), eller som forsømmer å vedlikeholde en bro (nr. 5), eller for øvrig unnlater å treffe påbudte sikkerhetstiltak (nr. 6).

Strl. § 398 gjør det straffbart å rettsstridig forurense eller stenge for rennende vann eller forandre vannets løp. Straffen er bøter eller fengsel inntil tre måneder, og det er et vilkår for straff at handlingen fører til skade for andre, eller til utilbørlig hinder for alminnelig ferdsel eller fløting.

Dersom det kreves offentlig tillatelse for å utøve en virksomhet, er det ifølge strl. § 332 straffbart (bøter eller fengsel inntil tre måneder) å utøve virksomheten uten at slik tillatelse er gitt. Overtredelse av lovfestet meldeplikt eller opplysningsplikt straffes med bøter etter strl. § 339 nr. 1.

Ifølge strl. §§ 291-292 og 391 er det dessuten straffbart å utøve skadeverk eller å medvirke til det. Strafferammen for vanlig forsettlig skadeverk etter § 291 er bøter eller fengsel inntil ett år. Uaktsomt grovt skadeverk kan også straffes.

Utvalget har inntrykk av at straffelovens regler har vært lite benyttet i saker som har med vassdrag å gjøre.

28.2.3 Straffebestemmelser i andre lover

Også annen særlovgivning inneholder straffebestemmelser som kan få betydning i vassdrags­sammenheng.

Forurl. §§ 78 og 79 inneholder straffebestemmelser om ulovlig forurensning og avfallshåndtering, inkludert forurensning av vassdrag og grunnvann. Straffebestemmelsen for forurensning (§ 78) har tre forskjellige strafferammer – bøter eller fengsel inntil tre måneder, fengsel inntil to år og inntil fem år, avhengig av hvor alvorlig overtredelse det gjelder.

Friluftsloven § 39 gir hjemmel for bøtestraff for den som under ferdsel volder skade eller ulempe på annen manns grunn, men gjelder ikke for overtredelse av ferdselsregler i vassdrags­loven.

Kulturminneloven § 27 inneholder hjemmel for bøtestraff (og fengsel inntil seks måneder i grove tilfelle) dersom noen handler i strid med lovens bestemmelser eller forskrifter gitt i medhold av loven, og rammer f.eks. riving av fredede bygninger. Bygninger og anlegg i vassdrag kan være fredet med hjemmel i § 16. Fredningsvedtak kan dessuten i medhold av § 21 være knyttet til et område, f.eks. rundt et fornminne.

Naturvernloven inneholder en hjemmel for bøtestraff i § 24, som ikke angir konkrete handlingsalternativ. Den som handler i strid med forbudsbestemmelser i loven eller gitt i medhold av loven kan straffes. Bestemmelsen vil kunne ha betydning i den utstrekning vern i medhold av naturvernloven omfatter også vann og vassdrag.

28.2.4 Svakheter ved gjeldende rett

Hjemlene som skal sikre gjennomføring og gjenoppretting i gjeldende vassdrags­lov har vist seg å være utilstrekkelige for å sikre en effektiv håndheving av lovens regler. Reglene er svært spesifikke, og knytter seg dels til forhold som ikke er aktuelle. Kravet i V § 114 nr. 1 om skjønn på forhånd for å fastsette istandsettings- eller fjerningskostnader gjør denne fremgangsmåten lite aktuell for potensielle skadelidte. Også fremgangsmåten med søksmål m.v. for å få gjennomført pålegg etter V §§ 114 nr. 2-4, gjør disse bestemmelsene lite egnet som virkemidler for å sikre gjennomføring.

Straffebestemmelsene i vassdrags­loven er så spesielle og detaljerte i beskrivelsen at de har liten eller ingen praktisk betydning i dag. V § 154 nr. 1 b) er f.eks. knyttet til vassdrag hvor det er opprettet offentlig tilsyn etter V § 109, noe som ikke har vært gjort, og § 154 nr. 1 e) til forskrifter om flerbruk m.v. i medhold av V § 123 som heller ikke har vært gitt. Overtredelse av påbud gitt i medhold av V § 145 nr. 3 er til gjengjeld straffbart både etter V §§ 154 nr. 1 c og 155 nr. 1.

Loven har ingen generell strafferegel knyttet til overtredelse av lovens bestemmelser. Forhold som ikke omfattes er bl.a. at tiltak iverksettes uten tillatelse etter V §§ 104-105, eller utføres i strid med en gitt tillatelse, med unntak av ulovlig slipping eller tilbakeholding av vann i henhold til vilkår fastsatt i skjønn etter V §§ 112 eller 113. Derimot kan slike forhold rammes av strl. § 332.

Utvalget mener det er behov for bedre regler for å sikre gjennomføring av reglene enn etter gjeldende vassdrags­lov, og viser i den forbindelse til punkt 4 i utvalgets mandat hvor dette forholdet påpekes spesielt. Det er i utkastet til ny lov særlig lagt vekt på at vassdrags­myndigheten får flere og bedre virkemidler for å håndheve lovens regler. I forhold til sanksjonsreglene i gjeldende lov er forslagene til nye regler mer generelle, og de vil derfor fange opp flere tilfelle, samtidig som risikoen for at sanksjonsmidlene skal bli uaktuelle som følge av endret utvikling reduseres.

28.3 Pålegg om gjenoppretting

Som det ble redegjort for i 28.2.1, er de gjeldende reglene om gjenoppretting av forhold i strid med loven begrenset til noen få tiltakstyper, og fremgangsmåten ved krav om gjenoppretting omstendelig.

Utvalget mener det er nødvendig for å sikre etterlevelse av lovens regler at mulighetene for å gripe inn overfor ulovlige tiltak blir bedre enn etter gjeldende lov. Utk. § 64 gir derfor en generell hjemmel for at den som har rettslig interesse, kan kreve at forhold i strid med loven eller vedtak i medhold av loven, rettes. Rettingskravet kan fremsettes overfor vassdrags­myndigheten, og behandlingen av kravet blir noe forskjellig avhengig av om det dreier seg om et konsesjonspliktig tiltak eller ikke.

Gjelder kravet rettsstridige forhold ved et konsesjonspliktig tiltak, skal vassdrags­myndigheten gi pålegg om retting dersom det ikke gis konsesjon etter utk. § 8 eller fattes vedtak om omgjøring etter utk. § 27. vassdrags­myndigheten kan om nødvendig gi pålegg om stans i pågående virksomhet.

Når det gjelder rettingskrav vedrørende andre forhold, kan vassdrags­myndigheten gi pålegg om retting i samsvar med reglene i utk. §§ 27 eller 45 dersom forholdet kan volde skade eller ulempe for mennesker, miljø eller eiendom.

28.4 Tvangsmulkt

En tvangsmulkt i forvaltningsrettslig lovgivning vil si en plikt til å betale et pengebeløp ved overtredelse av loven eller vedtak fattet med hjemmel i loven. Tvangsmulkt er ikke straff, og skiller seg fra straff på flere måter. Mens straff fastsettes etter at en straffbar handling er begått, fastsettes tvangsmulkten på forhånd. Tvangsmulkten tar sikte på å forhindre (fortsatt) ulovlig forhold, mens straff er samfunnets reaksjon på en handlemåte. Formålet med tvangsmulkten er oppnådd dersom den ansvarlige gjennomfører pålegg e.l. slik at han slipper å betale. En siste forskjell er at tvangsmulkt ilegges når det foreligger et objektivt ulovlig forhold, mens subjektiv skyld hos den ansvarlige er et vilkår for å idømme fysiske personer straff.

Etter gjeldende lov kan tvangsmulkt bare ilegges i to situasjoner – ved overtredelse av byggefrist fastsatt i medhold av skjønn etter V § 56 nr. 4, og i forbindelse med unnlatelse av å etterkomme omgjøringspålegg etter V § 107 nr. 1, jfr. nr. 2. Begge disse bestemmelsene er lite aktuelle.

Utvalget mener at tvangsmulkt er et hensiktsmessig sanksjonsmiddel for å sikre etterlevelse av vannressurslovens regler, og viser i den forbindelse til at den tilsvarende regelen om forurensningsgebyr i forurl. § 73 har hatt stor praktisk betydning. Det foreslås derfor i utk. § 65 en hjemmel for å pålegge tvangsmulkt til staten for å sikre gjennomføringen av bestemmelser fastsatt i eller i medhold av loven.

28.5 Direkte gjennomføring

Plikten til å etterleve lovens regler og bestemmelser fastsatt i medhold av loven påhviler i første rekke de ansvarlige for vassdrags­tiltak og andre som reglene retter seg mot. Dersom reglene ikke overholdes, vil vassdrags­myndigheten primært gi pålegg om gjennomføring, og eventuelt fastsette tvangsmulkt for å sikre etterlevelse.

I visse situasjoner kan det imidlertid være nødvendig eller ønskelig at vassdrags­myndigheten har mulighet til selv å iverksette nødvendige tiltak. Dette kan være aktuelt når den ansvarlige ikke er kjent, eller når vedkommende er ute av stand til å gjennomføre de pliktene som påhviler ham. Tidshensyn kan også gjøre det nødvendig med direkte inngrep for å avverge skade eller fare.

V § 120 nr.1 inneholder som nevnt en hjemmel for iverksetting for å forhindre alvorlig fare fra vassdrags­anlegg som er dårlig bygd eller vedlikeholdt når eieren ikke har etterkommet pålegg om tiltak. V § 120 nr. 2 inneholder hjemmel for direkte gjennomføring uten forutgående pålegg til vern mot overhengende fare.

Utvalget finner det ønskelig å videreføre adgangen til direkte gjennomføring i utkastet til ny lov, og foreslår en noe utvidet adgang til iverksetting i forhold til dagens lov, jfr. utk. §§ 45 og 66.

Utk. § 45 første ledd annet punktum er en ny bestemmelse som pålegger vassdrags­myndigheten en subsidiær plikt til å sørge for nødvendig vedlikehold etter § 42 av anlegg som kan volde fare for vesentlig skade, dersom anleggseieren åpenbart er ute av stand til å oppfylle vedlikeholdsplikten. Bestemmelsen tar sikte på tiltak i alvorlige faresituasjoner, og vil bare unntaksvis være aktuell. vassdrags­myndighetens utgifter i forbindelse med tiltak etter § 45 første ledd annet punktum kan om nødvendig dekkes inn gjennom gebyr fastsatt i medhold av § 63.

Utk. § 66 favner videre enn reglene i dagens vassdrags­lov. Utk. § 66 første ledd gir hjemmel for iverksetting dersom den ansvarlige ikke etterkommer pålegg gitt i medhold av loven. Hjemmel for iverksetting uten forutgående pålegg foreslås i § 66 annet ledd dersom det er nødvendig for å avverge en overhengende fare, eller det utfra omstendighetene vil være urimelig byrdefullt å finne frem til den ansvarlige. Utgiftene ved iverksetting kan i medhold av § 66 tredje ledd kreves dekket av den ansvarlige.

28.6 Straff

28.6.1 Behovet for straffebestemmelser i vannressursloven

Straff er samfunnets reaksjon på den enkeltes handlinger eller unnlatelser. Det kan prinsipielt reises spørsmål om straff er et nødvendig sanksjonsmiddel for å unngå uønsket adferd. Dette må vurderes i lys av hvilke sanksjonsmuligheter som ellers foreligger, og hvilken betydning en straffetrussel vil ha for å hindre slik adferd.

Ofte vil regler som gir forvaltningen hjemmel for å gi pålegg, ilegge tvangsmulkt og iverksette tiltak ha større faktisk betydning for rettshåndhevelsen enn eventuelle straffebestemmelser. Til dels kan nok dette skyldes at myndighetene har vært tilbakeholdne med å anmelde en del overtredelser fordi de faller på siden av tradisjonell kriminalitet, slik at krav om straff kan fremstå som et for drastisk virkemiddel. Også risikoen for å pådra seg erstatningsansvar bidrar til å hindre skadelige handlinger.

Straffens betydning for å unngå uønsket adferd varierer mellom livsområder. Når det gjelder virksomhet av betydning for vassdrag og grunnvann, er det nok større grunn enn i mange tilfelle ellers til å tro at en trussel om straff kan ha preventiv betydning. Tiltak og virksomhet utøves normalt etter en nærmere vurdering av ulike handlingsalternativer, hvor konsekvensene av handlingen overveies på forhånd.

Straff bør derfor slik utvalget ser det, være et supplement til de øvrige sanksjonsmidlene i den utstrekning disse ikke er tilstrekkelige til å sikre etterlevelse av lovens regler eller for å unngå skade. Det kan dessuten være ønskelig å idømme straff for å markere samfunnets holdning til uønsket adferd.

28.6.2 Hvordan bør en ny straffebestemmelse utformes?

Det kan virke noe tilfeldig hvilke handlinger som er straffbare etter gjeldende vassdrags­lov. Bestemmelsene illustrerer dessuten at detaljerte gjerningsbeskrivelser lett kan bli uaktuelle.

Utvalget går derfor inn for en straffebestemmelse som er mer generell enn dagens regler. Til sammenligning vises det til straffebestemmelsen i vregl. § 24, som ble tilføyd ved revisjonen av vassdrags­reguleringsloven i 1992. Bestemmelsen gir hjemmel for straff for den som forsettlig eller uaktsomt foretar vassdrags­regulering uten konsesjon, eller handler i strid med bestemmelser fastsatt i loven. En så generell straffebestemmelse i vannressursloven vil imidlertid gjøre at straffetrusselen rammer forhold som det ikke er grunn til å ha straffesanksjoner mot. Vi foreslår derfor en mer spesifisert straffebestemmelse, knyttet til fem hovedgrupper av tilfelle.

Etter utk. § 68 vil det være straffbart å iverksette tiltak uten hjemmel i konsesjon etter vannressursloven eller uten å følge lovens meldepliktregler (første ledd boktav a og b). Også overskridelse av konsesjon og overtredelse av konsesjonsvilkår eller pålegg fastsatt med hjemmel i loven vil være straffbart (bokstav c). Visse pliktregler som er fastsatt i loven fortjener også strafferettslig vern (bokstav d), og dessuten har vi tatt med en uttrykkelig bestemmelse om straff for overtredelse av sikkerhetsforskrifter etter utk. § 41 (bokstav e).

Medvirkning bør i samsvar med det som ellers er vanlig i strafferetten, også være straffbart.

Strl. § 398 vil ikke ha noen selvstendig betydning ved siden av den foreslåtte bestemmelsen i vannressursloven, og foreslås derfor opphevet.

28.6.3 Skyldkravet

Det er normalt et vilkår for å straffe en enkeltperson at gjerningsmannen har utvist subjektiv skyld – forsett eller uaktsomhet. For å fremme etterlevelse av lovens regler mener utvalget at uaktsomhet bør være tilstrekkelig for å idømme fysiske personer straff, slik det er vanlig i spesiallovgivningen, jfr. også her vregl. § 24.

I 1991 ble det gitt nye generelle regler om straff for foretak i strl. § 48 a og b. Reglene om foretaksstraff kan ha praktisk betydning ved eventuelle straffesaker etter vannressursloven, særlig mht. tiltak i vassdrag, som ofte gjennomføres av foretak og grunneiersammen­slutninger.

Strl. §§ 48 a og b innebærer en modifikasjon av kravet til subjektiv skyld når et straffebud er overtrådt av noen som har handlet på vegne av et foretak, slik at det kan idømmes straff også for anonyme og kumulative feil dersom et foretak er ansvarlig. Dette medfører i utgangspunktet et objektivt straffansvar for juridiske personer. At anonyme feil kan straffes, innebærer at det ikke er nødvendig å påvise hvem som har begått den straffbare handlingen, men det må være klart at det er noen som har handlet på vegne av foretaket. Kumulative feil er feil som ingen enkeltperson kan gjøres ansvarlig for, men som foretaket kunne unngått ved bedre kontroll eller sikkerhetsrutiner. Det er likevel ikke meningen at rent hendelige uhell og force majeure-situasjoner skal gi grunnlag for straff.

Som foretak regnes selskap, forening eller annen sammenslutning, enkeltpersonforetak, stiftelse, bo eller offentlig virksomhet. Ansvar kan pålegges både for feil begått av foretakets egne ansatte, og feil begått av selvstendige oppdragstakere. Det er ikke noe i veien for at det tas ut tiltale mot en bestemt person og mot foretaket samtidig og for samme handling.

28.6.4 Reaksjonsvalg og straffutmåling

Straffereaksjonene kan bestå i fengsel, hefte (brukes ikke i praksis), samfunnstjeneste og bøter. I særlige tilfelle anvendes rettighetstap, jfr. strl. §§ 15 og 29. Enkelte typer tilleggsreaksjoner kan også idømmes, uten at de regnes som straff. Dette gjelder f.eks. inndragning av gjenstander som har vært brukt i forbindelse med den straffbare handlingen og inndragning av vinning oppstått ved en straffbar handling, jfr. strl. §§ 34 og 35.

Foretaksstraff er alltid bøtestraff. I særlige tilfelle kan foretaket fradømmes retten til å utøve sin virksomhet eller å utøve den i visse former.

Alle straffebestemmelsene i gjeldende vassdrags­lov gir hjemmel for å idømme bøtestraff. V § 154 gir også adgang til å idømme fengselstraff inntil fire måneder. Utvalget kjenner ikke til eksempler på at bestemmelsene i gjeldende vassdrags­lov har vært benyttet i praksis. Med hjemmel i vregl. § 24 kan straffen fastsettes til fengsel inntil tre måneder eller bøter. Etter forurl. §§ 78 og 79 kan det idømmes bøter eller fengsel inntil tre måneder, eller begge deler, for forurensning eller ulovlig avfallshåndtering. Rammen for fengselsstraff ved forurensning utvides etter § 78 annet ledd med fengsel inntil to år dersom det er voldt fare for stor skade og ulempe eller foreligger andre skjerpende omstendigheter, og inntil fem år dersom overtredelsen har voldt fare for skade for menneskers liv eller helbred.

Utvalget mener vannressurslovens straffehjemmel som gjeldende V § 154 bør inneholde hjemmel for å idømme såvel bøte- som feng­selsstraff.

Bøtenivået fastsettes i den enkelte sak ut fra en avveining av hvor straffverdig tiltalte har opptrådt og vedkommendes økonomi, jfr. strl. § 27. Ved vurderingen av straffverdighet tas det hensyn til skadevirkningen av handlingen og av straffeskjerpende og formildende forhold ved både handlingen og tiltalte selv.

I praksis varierer bøtenivået mye mellom ulike sakstyper. Når det gjelder overtredelser av skogbrukslovens og jordlovens bestemmelser om ulovlig omdisponering av dyrket mark og skog er det i praksis fastsatt lave bøter, mens bøtenivået i saker etter plan- og bygningsloven er høyere, f.eks. mellom kr. 10 000 og kr. 30 000. Praksis etter forurensnings­loven gir eksempler på langt høyere bøter, med forelegg på opp til 1,5 mill. kr. En viktig forklaring på forskjellene i bøtenivå ligger i at mange av de som straffes med hjemmel i forurensingsloven er foretak og offentlige virksomheter (kommuner).

Når det gjelder bøtestraff for foretak, uttalte Justisdepartementet i Ot.prp. nr. 27 (1990-91) s. 34:

«Hovedbegrunnelsen for enhver straffereaksjon, også foretaksstraffen, er atferdsregulering. Straffen skal motvirke at samfunnets handlingsnormer overtres. Og straffen må søk­es utmålt på en slik måte at den såvidt mulig vil virke avskrekkende og normdannende for framtiden. For foretak med solid økonomi bør dette hensynet etter omstendighetene lede til høye bøter, slik man har sett det i praksis. Departementet mener at bøtenivået for foretaksstraff generelt bør ligge vesentlig høyere enn bøtenivået for personlig ansvarlige for samme overtredelse.»

Utvalget er enig i at det bør skilles mellom overtredelser begått av foretak og overtredelser hvor enkeltpersoner holdes ansvarlige. Hensynet til effektiv gjennomføring av lovens påbud tilsier etter utvalgets mening at straffebøter generelt bør ha mer enn en symbolfunksjon, og at bøtenivået bør avspeile alvoret i samfunnets vurdering av den begåtte lovovertredelsen.

Når det gjelder fengselsstraff, er maksimumsstraffen etter gjeldende rett begrenset til fire måneder. Utfra situasjonen i dag kan det virke lite aktuelt å tenke seg mer alvorlige forbrytelser som vil aktualisere strengere straff ved overtredelse av vannressurslovens regler, men dette kan heller ikke utelukkes i spesielle tilfelle.

Utvalget mener derfor at strafferammen etter gjeldende lov er for lav, særlig vurdert i lys av den nye bestemmelsen om forurensning og annen miljøkriminalitet i strl. § 152 b. Bestemmelsen gir uttrykk for en skjerpet holdning fra lovgivers side til lovovertredelser som kan skade miljøet, med en ordinær strafferamme på inntil 10 års fengsel, og 15 år i spesielle tilfeller. Lovovertredelser av betydning for vassdrag og grunnvann vil med unntak av forurensning i liten utstrekning fanges opp av denne bestemmelsen. I vannressurslovens § 68 foreslås derfor en ordinær strafferamme på inntil tre måneder, og inntil to år dersom det er voldt fare for betydelig skade på mennesker, miljø og eiendom eller på verneverdiene i et vernet vassdrag, sml. strafferammene i aml. § 85 og forurl. § 78. Overtredelser med særlig alvorlige konsekvenser kan bli rammet av en av bestemmelsene i strl. §§ 148-152 b. Forslaget til strafferammer i vannressursloven reiser spørsmål om en endring av strafferammene i vregl. § 24 med sikte på en harmonisering.

28.6.5 Påtaleregler

Hovedregelen i norsk rett er ubetinget offentlig påtale, jfr. strl. § 77, som gjelder dersom ikke annet fremgår av det enkelte straffebud. Regelen innebærer at det er politiet som tar stilling til om en handling skal være gjenstand for straffeforfølging. Ofte er påtalebegjæring fra fornærmede eller det offentlige en betingelse for at det reises straffesak, eller påtale kan bero på om allmenne hensyn krever det. Slik begjæring om offentlig påtale må i henhold til strl. § 80 fremsettes innen seks måneder etter at den berettigede (fornærmede) har fått kunnskap om den straffbare handlingen og hvem som har foretatt den. Valget av påtaleregler har derfor konsekvenser for hvor lang tid som kan gå fra en handling er utført til den ikke lenger er gjenstand for straffeforfølgning.

Ved overtredelse av V §§ 154 nr. 1 a) – e) og 155 er offentlig påtale betinget av begjæring fra NVE, og for overtredelse av V § 156 av begjæring fra en fornærmet.

Spørsmålet om påtaleregler ble drøftet i forbindelse med vedtakelsen av vregl. § 24. 1 Forslaget til straffebestemmelse var opprinnelig utformet med ulike påtaleregler avhengig av om lovbruddet hadde ubetydelig karakter eller ikke. Justisdepartementet og Riksadvokaten gikk mot en slik regel. Riksadvokaten viste i sin uttalelse til at innhenting av påtalebegjær­inger kan være et forsinkende moment i straffesaker og skape prosessuelle problemer fordi det kan være vanskelig å fastslå når fristen begynner å løpe. Olje- og energidepartementet foreslo derfor at straffeforfølgning etter vregl. § 24 i stedet skulle bero på ubetinget offentlig påtale. Utvalget foreslår av samme grunn at det skal gjelde ubetinget offentlig påtale ved overtredelser av vannressursloven.