4 Internasjonale forpliktelser
4.1 Innledning
I kapittel 4 gjøres det rede for de av Norges internasjonale forpliktelser som kan ha betydning for bruk av kjønn som faktor ved fastsettelse av innbetalinger og ytelser i pensjonsinnretninger. Under punkt 4.2 redegjøres det for EØS-reglene om likestilling mellom kjønnene, i forhold til den foreliggende praksis der kjønn anvendes som et element i pensjonsinnretningenes aktuarielle beregninger. Under punkt 4.3 redegjøres det for hvilke rammer som Norges forpliktelser etter EØS-avtalen kan antas å sette i forhold til en eventuell innføring av krav om kjønnsnøytrale premier i pensjonsforhold. Med kjønnsnøytrale premier menes i denne sammenheng ordninger der lik årlig innbetaling gir lik årlig utbetalt pensjon, uansett kjønn. Under punkt 4.4 gjøres det kort rede for regelverksutviklingen i EU med hensyn til virksomheten til institusjoner som tilbyr pensjoner i arbeidsforhold. Under punkt 4.5 behandles WTO-forpliktelser. Under punkt 4.6 gis utvalgets vurdering.
4.2 EØS-reglene om likebehandling av kvinner og menn i arbeidsforhold
Etter EØS-avtalen artikkel 69, som svarer til EF-traktaten artikkel 119, skal avtalepartene gjennomføre prinsippet om lik lønn til kvinnelige og mannlige arbeidstakere for samme arbeid, og sørge for at dette prinsippet opprettholdes. Lønn er i samme artikkel definert som den alminnelige grunnlønn eller minstelønn og all annen godtgjøring som arbeidsgiveren på grunn av arbeidsforholdet direkte eller indirekte betaler arbeidstakeren i penger eller naturalia. EØS-avtalen artikkel 69 gjelder som norsk lov, jf. lov 27. november 1992 nr. 109 (gjennomføringsloven) § 1.
EF-traktaten artikkel 119 suppleres blant annet av rådsdirektiv 86/378/EØF om gjennomføring av prinsippet om lik behandling av menn og kvinner i yrkesbaserte trygdeordninger (endret ved europaparlaments- og rådsdirektiv 96/97/EF), som er tatt inn i EØS-avtalen vedlegg XVIII punkt 20. Det følger av direktivets artikkel 2 at direktivet får anvendelse for pensjonsordninger som skal supplere eller erstatte de offentlige trygdeordninger. Direktivets artikkel 5 nr. 1 fastsetter som hovedregel at det ikke skal forekomme noen form for forskjellsbehandling på grunn av kjønn når det gjelder pensjonsordningens virkeområde og vilkår og adgang til ordningene, avgiftsplikt og avgiftsberegning, beregning av ytelser (også når det gjelder ektefelle- og forsørgertillegg) og når det gjelder vilkårene for ytelsens varighet og opprettholdelse. Forbudet gjelder både direkte og indirekte forskjellsbehandling. Etter artikkel 5 nr. 2 skal prinsippet om likebehandling ikke berøre bestemmelser om vern av kvinner i forbindelse med svangerskap og fødsel.
Rådsdirektiv 86/378/EØF artikkel 6 angir eksempler på bestemmelser som etter sitt innhold vil være i strid med kravet til likebehandling av kvinner og menn, og lyder:
«1. Under bestemmelser som er i strid med prinsippet om likebehandling, hører bestemmelser som enten direkte eller indirekte tar utgangspunkt i kjønn, særlig under henvisning til sivilstatus eller familiesituasjon, ved fastsettelse av
hvilke personer som kan tas opp som medlem av en yrkesbasert ordning,
hvorvidt medlemskap i en yrkesbasert ordning er obligatorisk eller frivillig,
forskjellige regler med hensyn til alder ved opptak i ordningen eller minstekrav til hvor lenge man må ha vært i arbeid eller medlem av ordningen for å ha rett til ytelsene,
forskjellige regler for tilbakebetaling av avgifter, med unntak for bestemmelsene i h) og i), når en arbeidstaker går ut av en ordning uten å ha oppfylt vilkår som gir oppsatte rettigheter til langtidsytelser,
forskjellige vilkår for å tilstå ytelser eller å utelukke det ene kjønn fra slike ytelser,
forskjellig pensjonsalder,
suspensjon av adgangen til under en fødselspermisjon eller permisjon av familiemessige årsaker å beholde eller opptjene en rettighet som følger av lov eller avtale, og som betales av arbeidsgiveren,
forskjellige nivåer for ytelsene, unntatt i den grad det kan være nødvendig av hensyn til forsikringstekniske beregningsfaktorer som er forskjellige for de to kjønn innenfor avgiftsbaserte ordninger.
Når det gjelder fondsbaserte ytelsesbaserte ordninger, kan visse elementer (som vedlegget inneholder eksempler på) være ulike dersom de ulike beløpene skyldes bruken av forsikringstekniske faktorer som er forskjellige for de to kjønn, ved iverksettingen av finansieringen av ordningen,
forskjellige nivåer for arbeidstakers avgift,
forskjellige nivåer for arbeidsgivers avgift, unntatt
når det gjelder avgiftsbestemte ordninger, dersom formålet er å gjøre ytelsesbeløpene like store for begge kjønn eller foreta en tilnærming mellom dem,
når det gjelder forndsbaserte ytelsesbestemte ordninger, dersom arbeidsgiverens avgift er ment å sikre finansieringen av de bestemte ytelsene,
forskjellige regler, eller regler som bare gjelder arbeidstakere av det ene kjønn, med unntak for bestemmelsene i bokstav h) og i), for å opptjene eller beholde oppsatte rettigheter til ytelser når en arbeidstaker går ut av en ordning.»
Et betydelig antall saker om rekkevidden av EF-traktaten artikkel 119 har vært forelagt EF-Domstolen til forhåndsavgjørelse. Det følger av EØS-avtalen artikkel 6 at EØS-avtalen skal tolkes i samsvar med EF-domstolens avgjørelser frem til tidspunktet for undertegning av avtalen (dvs. 2. mai 1992). Forholdet til avgjørelser truffet av EF-domstolen etter undertegningstidspunktet er regulert i ODA-avtalen artikkel 3 nr. 2, som angir at ESA og EFTA-domstolen skal ta tilbørlig hensyn til de rettsavgjørelser som EF-domstolen treffer etter 2. mai 1992. Det følger av EF-Domstolens praksis at retten til å være omfattet av en arbeidsgiverfinansiert tjenestepensjonsordning omfattes av lønnsbegrepet i artikkel 119 og dermed faller inn under forbudet mot forskjellsbehandling på grunnlag av kjønn. Det vises til sak C-262/88 (Barber), hvor EF-Domstolen konkluderte med at pensjon som utbetales iht. kontraktsfestede pensjonsordninger er en ytelse som arbeidstaker mottar fra arbeidsgiver som følge av arbeidsforholdet. Slik pensjonsytelse omfattes dermed av EF-traktaten artikkel 119. I sak C-109/91 (Ten Oever) la EF-Domstolen samme forståelse til grunn. Domstolen uttalte her at ifølge dens faste praksis omfatter begrepet lønn i artikkel 119 pkt. 2 samtlige ytelser, aktuelle eller framtidige, som arbeidstakeren som følge av arbeidsforholdet mottar fra arbeidsgiveren. Det forhold at ytelser utbetales etter arbeidsforholdets opphør, utelukker ikke at de faller inn under lønnsbegrepet.
Avgjørelsen i Barber-saken bygger på at samlet lønn som arbeidsgiver utbetaler til fulltidsansatte, vil være høyere ved samme antall arbeidstimer enn den som betales deltidsansatte. I sak C-170/84 (Bilka) uttalte EF-Domstolen at det er en overtredelse av artikkel 119 at et foretak utelukker den ene gruppe av arbeidstakere fra tjenestepensjonsordningen uten objektiv begrunnelse og uten at det kan forklares ved andre faktorer enn forskjellsbehandling på grunnlag av kjønn. I sak C-171/88 (Rinner-Kühn) hadde en tysk domstol forelagt EF-Domstolen til forhåndsavgjørelse spørsmålet om det forelå overtredelse av artikkel 119 når en nasjonal lovbestemmelse fastsatte at bare arbeidstakere med mer enn 10 timers ukentlig arbeid hadde rett til sykepenger fra arbeidsgiver, og vesentlig flere kvinner enn menn arbeidet under 10 timer. Tyske myndigheter anførte bl.a. at arbeidstakere som har en arbeidstid på under 10 timer pr. uke ikke har en integrasjonsgrad og et økonomisk avhengighetsforhold som kan sammenlignes med andre arbeidstakeres. Domstolen uttalte at bestemmelsen fører til en forskjellsbehandling i strid med artikkel 119, med mindre medlemsstaten kunne godtgjøre at lovbestemmelsen om å utelukke arbeidstakere som arbeidet mindre enn 10 timer pr. uke fra sykelønnsordningen var begrunnet i objektive faktorer. Dersom dette ble godtgjort, kan den omstendighet at en lovbestemmelse rammer et langt større antall kvinner enn menn, ikke anses for tilsidesettelse av artikkel 119. Domstolen uttalte videre at avgjørelsen av hvorvidt en lovbestemmelse for opptak i en privat pensjonsordning er berettiget ut fra EF-Domstolens krav om objektiv begrunnelse, hører under de nasjonale domstoler. Den samme forståelsen av artikkel 119 er lagt til grunn også i sak C-57/93 (Vroege) og C-360/90 (Bötel).
Spørsmålet om det er forenlig med EF-traktaten artikkel 119 å hensynta forsikringstekniske beregnede forskjeller i dødsrisiko på grunnlag av kjønn, ble forelagt EF-Domstolen bl.a. i sak C-200/91 (Coloroll). Saken ble bragt inn for EF-Domstolen til forhåndsavgjørelse av High Court of England and Wales, Chancery Division, i sak mellom Coloroll Pension Trustees Ltd. og James Richard Russell m.fl. Coloroll Pension Trustees Ltd. forvaltet eiendelene i samtlige pensjonskasser opprettet for foretak i Coloroll-konsernet. Tjenestepensjonsordningen var ytelsesbasert. Arbeidsgiver var forpliktet til å sikre de ansatte en bestemt pensjon (svarende til 1/60 av sluttlønn for hvert års opptjeningstid) ved oppnådd pensjonsalder. På visse betingelser kunne imidlertid medlemmene få utbetalt en engangsytelse hvis verdi ble beregnet ut fra forsikringsmessige faktorer, herunder forskjeller i dødsrisiko mellom kjønnene, dersom de sluttet før oppnådd pensjonsalder. Pensjonsordningen var finansiert dels ved bidrag fra de ansatte; med lik prosentvis andel av lønn for kvinner og menn, og dels ved bidrag fra arbeidsgiver, der ulikhetene i dødsrisiko var hensyntatt.
Den engelske domstolen reiste spørsmål bl.a. om det er forenlig med artikkel 119 å utbetale ytelser eller andre beløp som beregnes ut fra forsikringstekniske faktorer som fører til forskjellige resultater for kvinner og menn. EF-Domstolen fastslo i sin avgjørelse at forskjellige pensjonsutbetalinger (engangsytelser eller beløp som trer i steden for ytelsene) for kvinner og menn, som følge av at det brukes forsikringstekniske beregningsprinsippet når premiebeløpene fastsettes, ikke er i strid med artikkel 119.
På bakgrunn av den praksis fra EF-domstolen som det er redegjort for ovenfor, legges det til grunn at det ikke er i strid med EØS-avtalens regler om likebehandling mellom kjønnene at det med grunnlag i aktuarielle beregninger gjøres forskjell mellom kjønnene med hensyn til premie eller samlet pensjonsytelse i pensjonsforhold.
4.3 EØS-retten – forholdet til eventuell innføring av nasjonale regler om kjønnsnøytrale premier i pensjonsforhold
4.3.1 Generelt
Det følger av utvalgets mandat at det skal vurderes og gis skisser til løsninger som kan ivareta de forsikringsmessige hensyn, herunder utkast til lovendringer og forslag til administrative løsninger som måtte være nødvendig ved innføring av kjønnsnøytrale premier. Med kjønnsnøytrale premier forstås i denne sammenheng ordninger der lik årlig innbetaling gir lik årlig utbetalt pensjon, uavhengig av kjønn, altså en kjønnsnøytral premietariff, jf. kapittel 9.
I det følgende gis en oversikt over mulige spørsmål som kan oppstå i forholdet til våre forpliktelser som følger av EØS-avtalen. EØS-avtalen inneholder prinsipper om fri bevegelighet for varer, personer, tjenester og kapital. Det er prinsippene om fri bevegelighet av personer og tjenester, herunder etableringsretten, som kan ha sider mot forslag om regler om kjønnsnøytrale premier i pensjonsforhold og livsforsikringer.
Etter EØS-avtalen artikkel 28 nr. 1 skal fri bevegelighet for arbeidstakere gjennomføres mellom EFs medlemsstater og EFTA-statene. Det følger videre av artikkel 28 nr. 2 at den frie bevegelighet innebærer at all forskjellsbehandling av arbeidstakere fra EØS-området på grunnlag av statsborgerskap skal avskaffes når det gjelder sysselsetting, lønn og andre arbeidsvilkår. Det antas i utgangspunktet at nasjonale regler om kjønnsnøytrale premier i pensjonsforhold ikke vil innebære forskjellsbehandling som vil rammes av artikkel 28 nr. 2, men med hensyn til de konkrete løsninger som måtte foreslås bør en ha i tankene muligheten for forskjellsbehandling mellom norske og andre EØS-borgere når det gjelder «lønn og andre arbeidsvilkår».
Etter EØS-avtalen del III kapittel 3 skal det innenfor rammen av bestemmelsene i EØS-avtalen ikke være noen restriksjoner på adgangen til å yte tjenester innen avtalepartenes territorium for statsborgere i en av EFs medlemsstater eller en EFTA-stat som har etablert seg i en annen av EFs medlemsstater eller EFTA-stat enn tjenesteytelsens mottager (grensekryssende virksomhet). Retten til å yte grensekryssende tjenester kjennetegnes av at den aktuelle virksomhetsutøvelsen er av midlertidig karakter, jf. EØS-avtalen artikkel 37 tredje ledd, i motsetning til etableringsretten, som gir rett til mer permanent virksomhetsutøvelse. Etter EØS-avtalen del III kapittel 2 skal det i samsvar med bestemmelsene i EØS-avtalen ikke være noen restriksjoner på etableringsadgangen for statsborgere fra en av EFs medlemsstater eller en EFTA-stat på en annen av disse staters territorium. Dette skal gjelde også adgangen til å opprette agenturer, filialer eller datterselskaper for så vidt angår borgere fra en av EFs medlemsstater eller en EFTA-stat som har etablert seg på en av disse staters territorium. Etableringsadgangen skal omfatte adgang til å starte og utøve selvstendig næringsvirksomhet og til å opprette og lede foretak på de vilkår som lovgivningen i etableringsstaten fastsetter for egne borgere (med forbehold for visse bestemmelser til beskyttelse mot forstyrrelser i virkemåten for kapitalmarkedet). For både retten til å yte tjenester og etableringsretten skal selskaper som er opprettet i samsvar med lovgivningen i en EØS-stat og har sitt hovedsete innen EØS-området likestilles med fysiske personer fra EØS-området.
Vurderinger og mulige forslag til ordninger med kjønnsnøytrale premier i pensjonsforhold må holdes opp mot EØS-avtalens regler om retten til å yte tjenester og etableringsretten. Forhold som må tas i betraktning er for det første om mulige løsninger kan innebære begrensninger i adgangen til foretak fra andre EØS-land til å tilby pensjonsordninger og livsforsikringer i Norge, herunder om bestemmelser om kjønnsnøytrale premier skal gjelde også for pensjonsordninger og livsforsikringer tilbudt av filial av utenlandsk selskap etablert her i landet eller ved grensekryssende virksomhet fra forretningssted i annen EØS-stat.
Videre vil det være hensiktsmessig å vurdere om regler om kjønnsnøytrale premier i pensjonsforhold kan innebære begrensninger i norske foretaks adgang til å tilby pensjonsforsikring i annen stat i EØS-området. EF-domstolen har blant annet i dom c384/93 (Alpine Investments) og dom c415/93 (Bosman) uttalt at nasjonale regler som virker begrensende på et hjemlandsforetaks adgang til å drive grensekryssende virksomhet på tjenesteområdet kan være i strid med prinsippet om fri bevegelighet av tjenester (altså selv om de nasjonale reglene ikke er diskriminerende overfor utenlandske foretak). Det må imidlertid legges til grunn at fastsettelse av regler om kjønnsnøytrale premier i pensjonsordninger tegnet i Norge, ikke vil anses som begrensende på norske foretaks adgang til å tilby pensjonsforsikringer i utlandet, så lenge de aktuelle reglene bare vil gjelde for pensjonsforsikringer tegnet i Norge.
4.3.2 Pensjonsordninger med gunstig skattemessig behandling
I Ot.prp. nr. 47 (1998–99) om lov om foretakspensjon, er det uttalt blant annet (Ot.prp. nr. 47 (1998–99) s. 36, annen spalte):
«Departementet legger til grunn at det etter gjeldende rett kan stilles krav om at livsforsikringsselskap hjemmehørende i annen EØS-stat som tilbyr skattefavoriserte tjenestepensjonsordninger må være etablert i det landet hvor produktet tilbys. I motsetning til utvalget mener departementet at det etter gjeldende rett ikke kan stilles krav om at etableringen må være i form av datterselskap. Etter departementets syn vil det være tilstrekkelig at selskapet er etablert gjennom filial. Dette innebærer samtidig at denne typen produkter ikke vil kunne tilbys gjennom grensekryssende virksomhet.»
Dette viser at det tidligere er lagt til grunn at EØS-reglene ikke vil være til hinder for at det kreves mer permanent tilstedeværelse fra foretak som vil tilby pensjoner med gunstig skattemessig behandling i Norge.
I Ot.prp. nr. 47 (1998–99) om lov om foretakspensjon er det på s. 35, første til annen spalte, uttalt blant annet:
«EØS-avtalen omfatter ikke medlemsstatenes lovgivningskompetanse med hensyn til direkte beskatning. De någjeldende TPES-reglene er gitt med hjemmel i skatteloven. Også etter lovforslaget vil det være en nær kobling mellom pensjonsordningene og skatteloven. Det vises her til reglene i skatteloven om rett til inntektsfradrag for premie og tilskudd til ordningen, og forutsetningen om at kravene til ordningen i lovforslaget er oppfylt for rett til slikt inntektsfradrag. Reglene om inntektsfradrag har tradisjonelt vært basert på det såkalte P-prinsippet. Dette innebærer at inntektsfradraget har blitt gitt under forutsetning av at de senere pensjonsutbetalingene kommer til beskatning i samme stat som har gitt inntektsfradraget. Videre har det vært av betydning å kunne føre kontroll med at utbetalingene blir innberettet til ligningsmyndighetene, slik at en har vært sikret at disse rent faktisk kommer til beskatning. Endelig har en sett det som viktig å kunne føre kontroll med at de kravene til ordningen som er fastsatt i lovgivningen som forutsetning for skattefavoriseringen overholdes.
På denne bakgrunn oppstår det derfor spørsmål om de rettigheter som følger av EØS-avtalen vil gjelde uten noen form for begrensninger som følge av at skatteretten ikke omfattes av avtalen. Om disse kryssende hensynene uttaler EF-domstolen i den såkalte Wielockx-saken (sak C-80–94):
‘… at selv om direkte beskatning hører under medlemsstatenes kompetanse, skal disse utøve denne under overholdelse av fellesskapsretten og således avstå fra enhver form for åpenlys og skjult forskjellsbehandling begrunnet i nasjonalitet.’»
På bakgrunn av ovenstående kan det antas at de rammer EØS-avtalen setter med hensyn til nasjonale særregler angående krav som stilles til pensjonsordninger med gunstig skattemessig behandling, begrenser seg til at det ikke skal gis regler som innebærer forskjellsbehandling begrunnet i nasjonalitet. Kravet om kjønnsnøytrale premier kan utformes som et vilkår for å komme inn under de gunstige skattereglene som er gitt for denne type ordninger. Dersom reglene om kjønnsnøytrale premier ikke innebærer åpenlys eller skjult diskriminering grunnet i nasjonalitet, vil fastsettelse av slike regler ikke være i strid med EØS-avtalen. Et krav om at denne type ordninger i Norge skal ha like premier for kvinner og menn i forhold til like årlige utbetalinger ved oppnådd pensjonsalder, vil i utgangspunktet ikke innebære forskjellsbehandling mellom norske tjenesteytere og utenlandske tjenesteytere på området i Norge. Det kan på denne bakgrunn antas at det ikke vil være i strid med våre forpliktelser etter EØS-avtalen å gi regler som stiller som vilkår for å komme inn under de gunstige skattereglene at ordningen skal ha en kjønnsnøytral premie. Under samme synsvinkel kan det antas at det ikke vil være i strid med EØS-reglene at det stilles som vilkår at slike gunstig skattemessig behandlede pensjonsordninger skal delta i en form for utjevningsmekanisme. Når det gjelder krav om deltakelse i en utjevningsmekanisme også for filialer av utenlandske selskaper, kan det imidlertid antas å være av betydning hva slags type ordning selskapet kreves å delta i for å kunne tilby pensjonsordninger med gunstig skattemessig behandling. Det vises i denne forbindelse til omtalen under punkt 9.4, der det er redegjort for de to modellene risikopool og premieutjevningsordning. Når det gjelder den type utjevningsmekanisme som under punkt 9.4 er betegnet som en risikopool, er det tvilsomt om krav om deltakelse også av filialer av utenlandske selskaper vil være i tråd med EØS-retten. Det vises til at en risikopool vil innebære at selskapenes avsetninger ikke vil svare til den påtatte risiko, da en andel av den forsikredes krav skal dekkes gjennom en utjevningsmekanisme når pensjonen skal utbetales. Det legges til grunn at en slik utjevningsmekanisme vil kreve endringer i forsikringsvirksomhetsloven med hensyn til krav til et forsikringsselskaps avsetninger. Når det gjelder regler om avsetninger for selskaper fra andre land i EØS, følger det av EØS-reglene at disse skal gis av hjemstaten; dette gjelder også for filialer i annet EØS-land. Fellesskapsregler om forsikringstekninske avsetninger er gitt i tredje livsforsikringsdirektiv (Rdir. 92/96/EØF) artikkel 18 flg. Krav om at også filialer av utenlandske selskaper skal delta i en risikopool vil innebære at disse filialene må operere etter regler som kan stride mot hjemlandets regler om forsikringstekniske avsetninger. Det kan på denne bakgrunn hevdes at et slikt krav vil gjøre det umulig for selskap fra annet land i EØS å etablere filial i Norge. Som nevnt ovenfor er det antatt at det kan stilles vilkår for å kunne tilby pensjoner med gunstig skattemessig behandling, så lenge vilkårene ikke virker diskriminerende overfor foretak fra andre EØS-land. Selv om spørsmålet er tvilsomt, må det kunne antas at regler som i praksis vil utelukke filialer av selskaper fra andre EØS-land vil kunne betraktes som diskriminerende, og således ikke være i tråd med EØS-avtalen.
Den andre typen utjevningsmekanisme som er beskrevet under punkt 9.4, «premieutjevningsordning», virker inn på pensjonsinnretningens premienivå. Utjevningsordningen vil derimot ikke virke inn på selskapenes regler for fastsettelse av forsikringsteknisk risiko. Under premieutjevningsordningen vil videre pensjonsinnretningens totale inntekter fra en pensjonsordning avhenge av fornuftige aktuarielle beregninger av den overtatte risiko, også hensyntatt kjønnssammensetningen i ordningen. Videre vil premieutjevningsordningen kunne utformes slik at pensjonsinnretningens totale inntekter som følge av at en ordning opprettes i pensjonsinnretningen fastsettes av den enkelte pensjonsinnretning, og ikke av premieutjevningsordningen. Det antas at EØS-reglene ikke vil være til hinder for krav om at filialer av selskaper fra andre EØS-land skal delta i en slik premieutjevningsordning dersom de ønsker å tilby pensjoner med gunstig skattemessig behandling i Norge.
I kapittel 9 er det lagt til grunn at krav om deltakelse i en utjevningsmekanisme vil få betydning for konkurransen mellom selskapene som opererer på det norske markedet. Da EØS-avtalens konkurranseregler i artikkel 53 og 54 flg. gjelder for avtaler og lignende som kan påvirke handelen «mellom avtalepartene» (dvs. medlemsstatene, jf. EØS-avtalen artikkel 2), vil forholdet ikke komme i konflikt med konkurransereglene som følger av EØS-avtalen.
Utvalget vil i denne forbindelse nevne at i henhold til lov 16. juni 1989 nr. 70 om naturskadeforsikring § 4, jf. § 1 første ledd, skal alle forsikringsselskaper som yter brannskadeforsikring i Norge være medlem av en felles naturskadepool. Det er i loven presisert at dette gjelder uten hensyn til hvor selskapet har sitt hovedsete. De aktuelle bestemmelsenes forhold til EØS-reglene er omtalt i Ot.prp. nr. 70 (1993–94), der det blant annet er uttalt:
«Ordningen synes heller ikke å reise problemer i forhold til ikke-diskrimineringsprinsippet i EØS-avtalen. […] Det følger dessuten av artikkel 45 nr. 2 i tredje skadeforsikringsdirektiv at en medlemsstat kan kreve at de selskaper som utøver forsikringsvirksomhet på dens område etter reglene om fri etableringsrett eller fri utveksling av tjenesteytelser, skal være medlem av enhver ordning som skal garantere de sikrede eller skadelidte tredjepersoner erstatning. At formålet med naturskadeforsikringen også er premieutjevning, skulle ikke være til hinder for at artikkel 45 nr. 2 kommer til anvendelse.»
Utvalget viser til at det ikke er gitt noen bestemmelse tilsvarende skadeforsikringsdirektivets artikkel 45 nr. 2 i tredje livsforsikringsdirektiv. Naturskadepoolen, og pålagt medlemskap i denne for forsikringsselskaper som yter brannskadeforsikring, er heller ikke direkte sammenlignbart med en eventuell etablering av en pool-ordning med hensikt å utjevne premieforskjeller mellom kvinner og menn i pensjonsforhold. De argumenter som er brukt i de siterte forarbeidene til ordningen med en naturskadepool vil derfor etter utvalgets oppfatning ikke kunne brukes tilsvarende overfor en «utjevningspool» i pensjonsforhold.
4.3.3 Adgangen til å gi regler om kjønnsnøytrale premier utenfor ordninger med gunstig skattemessig behandling
Som det fremgår ovenfor, legges det til grunn at dersom reglene om kjønnsnøytrale premier i pensjonsforhold knyttes opp mot skattereglene, på den måten at kjønnsnøytralitet gjøres til ett (blant flere) vilkår for å komme inn under skattereglene som gjelder for yrkesbaserte pensjonsordninger med gunstig skattemessig behandling, så vil de ikke anses å være i strid med våre forpliktelser etter EØS-avtalen, under forutsetning av at reglene ikke virker diskriminerende overfor foretak fra andre EØS-land. Dersom en ser for seg at regler om kjønnsnøytrale premier i pensjonsforhold ikke fastsettes som et vilkår for skattemessig særbehandling, men f.eks. som et generelt påbud rettet mot selskapene som tilbyr forsikringstjenester i Norge, og gjøres gjeldende også overfor forsikringer utenfor de gunstige skattereglene, vil det måtte vurderes om reglene kan anses å være en restriksjon på adgangen til å yte tjenester.
Det må trolig legges til grunn at regler om kjønnsnøytrale premier i pensjonsforhold vil kunne anses som en restriksjon på retten til å yte tjenester etter EØS-avtalen, jf. at reglene vil kunne fremstå som et hinder for at utenlandske selskap kan yte den type tjeneste i Norge som de yter i sitt hjemland, og som oppfyller minimumskravene etter fellesskapsretten. Det vises videre til den nærmere omtale av forholdet mellom premier og nødvendige avsetninger for å sikre forpliktelsene i kapittel 9. For at avsetningene skal være tilstrekkelige, vil like premier for menn og kvinner i praksis innebære at selskapet foretar en varig og systematisk kryssubsidiering mellom gruppene menn og kvinner, noe som kan bli oppfattet som en restriksjon.
Nasjonale regler som i utgangspunktet kan anses å være en restriksjon i forhold til prinsippet om fri bevegelighet av tjenester eller etableringsretten, kan likevel anses å være i tråd med EØS-retten dersom de kan begrunnes ut fra de uskrevne regler om allmenne hensyn (general good). Det kan i denne forbindelse nevnes at tredje livsforsikringsdirektiv (Rådsdirektiv 92/92/EØF) artikkel 28, angir at»[m]edlemsstaten der forpliktelsen består, kan ikke hindre en forsikringstaker å inngå en avtale med et forsikringsforetak som er godkjent på de vilkår som er nevnt i artikkel 6 i direktiv 79/267/EØF, forutsatt at avtalen ikke er i strid med gjeldende lovbestemmelser begrunnet i allmenne hensyn i den medlemsstaten der forpliktelsen består». Læren om allmenne hensyn er domstolsutviklet. EU-kommisjonen har i en meddelelse 2. februar 2000 om klargjøring av begrepene frihet til å yte tjenester og allmenne hensyn på forsikringsområdet, på bakgrunn av foreliggende rettspraksis i EF-domstolen, angitt hvilke kriterier som minst må foreligge for at en restriksjon skal kunne rettferdiggjøres under læren om allmenne hensyn. Kommisjonens opplistede vilkår er følgende:
forholdet må ikke allerede være regulert av fellesskapsretten
begrensningen må ikke være diskriminerende
begrensningen må være begrunnet som nødvendige relatert til allmenne hensyn (f.eks. forbrukervern, korrupsjonsmottilstak, sammenhengen i skattesystemet og arbeidstakerbeskyttelse mv.)
begrensningen må være saklig begrunnet og nødvendig
forholdet som reguleres må ikke samtidig være regulert tilsvarende i tjenesteyters hjemstat
virkemiddelet som brukes må være proporsjonalt i forhold til målet en søker å oppnå.
Som ikke-uttømmende eksempler på hva som kan anses som et allment hensyn har EU-kommisjonen i ovennevnte meddelelse av 2. februar 2000 om klargjøring av begrepene frihet til å yte tjenester og allmenne hensyn på forsikringsområdet, angitt forbrukervern, korrupsjonsmottiltak, sammenhengen i skattesystemet og arbeidstakerbeskyttelse m.v. Det må kunne legges til grunn at hensynet til likestilling mellom kjønnene må kunne anses som et gyldig allment hensyn. De regler som besluttes for å oppfylle det allmenne hensynet må imidlertid oppfylle de vilkårene som er redegjort ovenfor for å kunne anses som lovlig. Det første vilkåret er at forholdet ikke allerede må være regulert av fellesskapsretten. Det foreligger ikke, så langt utvalget kan se, fellesskapsregler som angir hvordan kjønn som faktor skal anvendes i beregningen av premier i pensjonsforhold. Det følger imidlertid av tredje livsforsikringsdirektiv (Rdir. 92/96/EØF) artikkel 19 at»[p]remiene for ny forretning skal etter fornuftige aktuarielle antakelser være tilstrekkelige til at forsikringsforetaket kan oppfylle alle sine forpliktelser, særlig til å opprette tilstrekkelige forsikringstekniske avsetninger». Dersom en legger til grunn at direktivets artikkel 19, sett i sammenheng med artikkel 18 som gjelder beregning av tekniske avsetninger, angir at premiefastsettelsen skal bygge på fornuftige aktuarielle antakelser, kan det hevdes at det foreligger harmoniserte EØS-regler om hvordan premiene i livsforsikring skal fastsettes. Utvalget er kjent med at Kredittilsynets oppfatning er at artikkel 19, jf. artikkel 18, skal forstås slik at det skal anvendes premier som sikrer at det er et aktuarielt forhold mellom pensjonsinnretningens inntektsgrunnlag og overtatte forpliktelser, dvs. slik at pensjonsinnretningens inntekter gjenspeiler pensjonsinnretningens kjønnsdifferensierte risiko. Etter Kredittilsynets oppfatning er dette også den alminnelige oppfatning i øvrige europeiske land. Forholdet vil således under en slik tolkning allerede være regulert i fellesskapsretten, noe som utelukker at fastsettelse av regler om krav til kjønnsnøytrale premier kan forsvares ut fra læren om allmenne hensyn. Videre følger det av tredje livsforsikringsdirektiv artikkel 8 (som endrer første livsforsikringsdirektiv artikkel 15) første ledd at det hører under hjemstatens kompetanse å føre det finansielle tilsyn med forsikringsforetak, herunder med den virksomhet som selskapet utøver gjennom filialer og som ledd i tjenesteytelse. Vedkommende myndigheter i hjemstaten skal i denne forbindelse kontrollere at selskapet overholder forsiktighetsprinsippene fastlagt i første livsforsikringsdirektiv. Etter direktivets artikkel 8 (som endrer første livsforsikringsdirektiv artikkel 15) annet ledd skal det finansielle tilsyn «særlig omfatte kontroll av forsikringsforetakets samlede virksomhet, dets solvens samt opprettelse av forsikringstekniske avsetninger, herunder premieavsetninger, og aktiva til dekning av disse i samsvar med regler eller fast praksis i hjemstaten, i henhold til bestemmelser vedtatt på fellesskapsplan». Det vil være et tolkningsspørsmål om regler om kjønnsnøytrale premier i forhold til selskaper fra andre EØS-land vil innebære en inngripen i det finansielle tilsyn, som skal ligge under hjemstatens enekompetanse. På den ene side kan det hevdes at «det finansielle tilsyn» kun bør tolkes til å referere seg til tilsyn/kontroll som direkte eller indirekte kan knyttes til soliditetsforhold. Under en slik synsvinkel vil neppe regler om kjønnsnøytrale premier kunne sies å gripe inn i et område som det allerede er gitt fellesskapsregler om i den nevnte artikkel 8. Det er imidlertid, jf. det ovenfor siterte annet ledd i direktivets artikkel 8, nærliggende å anta at hjemstatens enekompetanse til å føre det finansielle tilsyn med forsikringsforetak også omfatter regler om fastsettelse av premie. Krav om kjønnsnøytrale premier kan også hevdes å ha en side mot soliditetsforholdene i selskapene. Dersom premiene skal være like mellom kjønnene, og avsetningene skal fastsettes i forhold til risikoen, vil det kunne oppstå situasjoner der selskapene må dekke årets pliktige avsetninger til ordningen ved å ta større deler av årets finansinntekter enn det som er forutsatt i beregningsgrunnlaget. Dette vil gjøre at man i praksis vil måtte foreta avsetninger ut fra en antagelse om høyere grunnlagsrente enn den som ligger til grunn for premietariffen. Under en slik synsvinkel vil det ikke være adgang for vertslandet å gi regler som krever kjønnsnøytrale premier ut fra læren om allmenne hensyn.
Ut fra en samlet vurdering antas det at regler om premiefastsettelse faller inn under hjemstatens enekompetanse til å føre det finansielle tilsyn med forsikringsforetak, jf. tredje livsforsikringsdirektiv artikkel 8. Det vil på denne bakgrunn sannsynligvis ikke være i tråd med EØS-reglene å gi slike regler for ordninger utenfor ordningene med gunstig skattemessig behandling. Utvalget ser etter dette ikke grunn til å drøfte forholdet til de øvrige vilkårene som EU-kommisjonen har listet opp i sin meddelelse av 2. februar 2000. Med hensyn til ordninger med gunstig skattemessig behandling vises det til omtalen under punkt 4.3.3, der det er lagt til grunn at det er større rom for nasjonal særregulering i forhold til EØS-reglene.
4.4 Regelverksutvikling i EU
EU-kommisjonen har 11. oktober 2000 fremmet et forslag til direktiv om virksomheten til institusjoner som tilbyr pensjoner i arbeidsforhold (heretter IORPs), COM (2000) 507 final. Med bakgrunn i EUs prioritering av oppfølging av handlingsplanen for finansielle tjenester er målet at direktivet skal vedtas innen utgangen av 2002. Det er tidligere ikke gitt spesielle fellesskapsregler for IORPs, og EU-kommisjonen viser i sitt forslag til at IORPs er de eneste gjenstående institusjoner av betydning på finansmarkedet som ikke under tilsvarende vilkår som banker, forsikringsselskaper og verdipapirhandelforetak har adgang til å yte tjenester i en annen medlemsstat enn den hvor de er etablert. Hensikten med direktivforslaget er å gi fellesskapsregler om soliditets- og tilsynsmessige forhold, for å åpne for rett til å etablere seg og å yte tjenester i en annen medlemsstat på grunnlag av prinsippet om gjensidig anerkjennelse av hjemlandstilsyn og soliditetskrav. Direktivforslaget vil med andre ord på området for yrkesbaserte pensjonsordninger følge opp og supplere de prinsippene som følger av EF-traktaten om fri bevegelighet av tjenester og etableringsretten, jf. EØS-avtalen del III kapittel 2 og 3, jf. redegjørelsen ovenfor. Det foreligger uenighet mellom medlemslandene om det nærmere innholdet i direktivforslaget; det legges derfor til grunn at det er stor sannsynlighet for at det endelige direktivet som vedtas ikke vil være likt med forslaget slik det fremstår nå. Det vises blant annet til at grensekryssende virksomhet med yrkesbaserte pensjonsordninger krever koordinering av beskatningsregler, jf. ovenfor. Forslag til regler om koordinering av beskatningsregler på dette området er bebudet fremmet av EU-kommisjonen i et eget forslag. Det kan imidlertid være verdt å merke seg at EU-kommisjonen i sitt forslag legger opp til at de enkelte medlemsland skal ha stor grad av frihet med hensyn til å fastlegge de nærmere regler for virksomheten til pensjonsordningene. EU-kommisjonen uttaler til dette blant annet følgende i sitt forslag:
«Furthermore, the Directive stipulates that cross-border management must comply with social and labour legislation in the country of the company within which the scheme is established. Schemes must be run in conformity with national provisions, regardless of where the IORP is located.»
EU-kommisjonen uttaler videre i sitt forslag, at
«The general organisation of pension schemes, the choice of financing mechanisms and the precise arrangements for the operation of IORPs fall within the competence of the Member States as long as Treaty rules are respected. This prerogative is nor compromised by the current proposal.»
Det er videre uttalt av EU-kommisjonen at forslaget ikke søker å harmonisere i detalj vilkårene som de omfattede pensjonsordningene skal operere under.
Utvalget har funnet det hensiktsmessig å redegjøre for det nevnte direktivforslaget for å gjøre oppmerksom på at det fra EUs side er i gang en prosess for å forsøke å lette adgangen til å yte grensekryssende virksomhet og å etablere filialer i øvrige medlemsland. Det antas imidlertid at det med hensyn til ordninger med gunstig skattemessig behandling er langt fram før retten til å yte grensekryssende virksomhet kan være en realitet, da dette vil kreve koordinering av de enkelte medlemslands skatteregler. Det er videre verdt å merke seg at EU-kommisjonen i det omtalte direktivforslaget synes å legge opp til at det skal være forholdsvis stor grad av frihet for de enkelte medlemsland til å fastlegge de nærmere vilkår for virksomheten til yrkesbaserte pensjonsordninger. Dette gjelder også med hensyn til adgang til å stille vilkår overfor utenlandske foretaks virksomhet i et medlemsland, så lenge disse ikke innebærer diskriminering av utenlandske foretak.
4.5 WTO-forpliktelser
Norge er medlem av Verdens handelsorganisasjon (WTO) hvor blant annet alle OECD-landene er medlemmer. WTO er en internasjonal organisasjon for varehandel, tjenestehandel og immaterielle rettigheter. I regi av WTO er det utarbeidet avtaler på disse områdene. Medlemslandene forplikter seg ved undertegning av avtalene. Avtaleforpliktelser om tjenesteyting ar regulert i The General Agreement on Trade in Services (GATS). Norges forpliktelser etter GATS (og WTO-avtaler generelt) er ikke så omfattende som våre forpliktelser etter EØS-avtalen. Et grunnleggende prinsipp i avtalene under WTO-samarbeidet er ikke-diskriminering, som er kategorisert i to undergrupper:
Bestevilkårsbehandling (Most Favored Nation Treatment – MFN), som innebærer at fordeler gitt til ett medlem (f.eks. reduksjon av eller fritak for avgifter) skal gjøres gjeldende for samtlige WTO-medlemmer.
Nasjonal behandling, som innebærer at importerte varer og tjenester ikke skal gis mindre gunstig behandling gjennom nasjonale lover og regler enn den som gis tilsvarende innenlandske varer og tjenester. Når det gjelder finansielle tjenester, gjelder dette bare innen områder hvor Norge har bundet seg til å gi nasjonal behandling i en såkalt «bindingsliste». Norge har påtatt seg få liberaliseringsforpliktelser med hensyn til livsforsikring innen WTO.
Det er i WTO-samarbeidet åpnet for unntak fra prinsippet om likebehandling når medlemmer enkeltvis eller i grupper går lenger i å liberalisere sine økonomiske forbindelser ved å inngå regionale eller bilaterale frihandelsavtaler slik f.eks. Norge og EU har gjort i EØS-avtalen. Et annet unntak er positiv forskjellsbehandling til fordel for utviklingsland.
4.6 Utvalgets vurdering
Utvalget har under de ovenstående punkter i dette kapittelet drøftet adgangen til å gi regler om kjønnsnøytrale premier i pensjonsforhold i forhold til Norges internasjonale forpliktelser. Med kjønnsnøytrale premier menes her ordninger som, alt annet likt, har krav om at det i forhold til å oppnå lik årlig utbetaling etter inntrådt pensjonsalder skal være lik årlig innbetaling for kvinner og menn, jf. kapittel 9. Etter utvalgets vurdering vil EØS-reglene ikke være til hinder for at det innføres en slik ordning, så lenge kravet om kjønnsnøytralitet angis som et vilkår for å oppnå gunstig skattemessig behandling. Det må imidlertid legges til grunn at ordningen må etableres på en måte som ikke virker diskriminerende på utenlandske selskapers adgang til å opprette filial i Norge. Når det gjelder ordninger utenfor de gunstig skattemessig behandlede ordningene er rettstilstanden mer usikker, men utvalget antar at det vil være i strid med EØS-reglene å gi regler om kjønnsnøytrale premier utenfor de ordningene med gunstig skattemessig behandling.
Et mindretall, utvalgets medlem Rødevand , er usikker på om premieutjevningsordningene vil kunne gjøres gjeldende for utenlandske selskap med utgangspunkt i EØS-regelverket, selv om det bare gjøres gjeldende for produkter som får spesiell skattemessig begunstigelse. Bakgrunnen for usikkerheten er at slike utjevningsordninger vil kunne virke inn på kravet til forsikringstekniske avsetninger, som er en del av hjemlandets finansielle tilsyn iht. EØS-regelverket. Hvis ordningen ikke kan gjøres gjeldende for utenlandske selskap, må disse i så fall stå utenfor utjevningsordningen. Utenlandske selskap vil da kunne få en betydelig konkurransefordel i forhold til norske forsikringsselskaper.
Etter utvalgets vurdering er det vanskelig å se for seg at mulige forslag til regler om kjønnsnøytrale premier i pensjonsforhold og livsforsikring kan ha sider mot våre internasjonale forpliktelser som følger av WTO-samarbeidet.
I kapittel 8 redegjøres det for ulike alternative virkemidler for å oppnå større grad av likebehandling mellom kjønnene i pensjonsforhold. Forholdet til EØS-retten vil bli behandlet i forbindelse med redegjørelsen for de enkelte virkemidler.