7 Årsaker til uførepensjonering

7.1 Innledning og sammendrag

Antall personer som mottar en uføreytelse er mer enn doblet siden 1980, og har også økt mye målt som andel av befolkningen. Formålet med dette kapitlet er å presentere og vurdere ulike forkla­ringer på veksten i og nivået på uførepensjone­ringen. 1

Regelverket for uføreytelsene, jf. kapittel 5, bestemmer hvem som har rett til uføre­ytelser. Det er derfor viktig for hvor mange som faktisk mottar en uføreytelse. Gjen­nom de siste 20 årene har det vært en rekke endringer i regelverket, men end­ringene har snarere hatt til hensikt å gjøre det vanskeligere å få uføreytelser enn å gjøre det lettere. Endringene i det formelle regelverket kan neppe forklare at omfanget av uføre­pensjonering har økt.

Regelverket gir et betydelig rom for skjønn, og regelverket kan derfor ikke ses uavhengig av hvordan det praktiseres. Generelt har trolig praksis blitt mer enhetlig og strammere, men det synes å ha skjedd en utvidelse av sykdomsbegrepet siden tidlig på 1980-tallet, slik at flere «tilstander» enn tidligere nå aksepteres som grunn­lag for uførepensjonering. Dette kan ha gitt flere uføre.

Sentralt i regelverket er at arbeidsevnen skal være redusert av helsemessige årsaker. Det er derfor nærliggende å spørre om veksten i uførepensjoneringen skyldes at helsetilstanden i befolkningen har blitt dårligere. Dette synes generelt ikke å være tilfellet. Både folkehelsa og den fysiske funksjonsevnen har snarere blitt bedre enn dårligere. En økende andel av befolkningen rapporterer imidlertid at de har muskel-/skjelett­lidelser. Samtidig har en økende andel av de nye uføre­pensjonistene slike diagnoser.

Helseplager gir i seg selv ikke rett til en uføreytelse, plagene må også skape problemer i arbeidslivet eller på arbeidsmarkedet. Endringer i arbeidslivet kan derfor også påvirke omfanget av uførepensjonering, og det finnes en omfattende litteratur som analyserer ulike sider av dette temaet. Det synes godt dokumentert at problemer på arbeids­markedet – i form av høy arbeidsledighet, bedriftsnedleggelser og ned­bemanninger – gir flere uføre. Men det er verre å dokumentere at disse problemene har fått vesentlig økt omfang og derfor i stor grad kan bidra til å forklare veksten i antall uførepensjonister i Norge.

En annen forskningstradisjon har dokumentert sammenheng mellom arbeids­miljøet på den enkelte arbeidsplassen og omfanget av utstøting fra arbeidslivet; dårlig arbeids­miljø gir økt utstøting. Det er imidlertid vanskelig å dokumentere at arbeids­miljøet generelt har blitt dårligere over tid. Mye tyder på at det fysiske arbeidsmiljøet gjennomgående er blitt bedre, mens indikatorene for det psykososiale arbeidsmiljøet spriker. Andelen som er tilfreds med jobben sin har lenge ligget stabilt rundt 90 prosent.

Det kan også hevdes at arbeidslivet har blitt noe mindre romslig enn før ved at summen av en del økonomiske utviklingstrekk har ført til at de kravene som stilles til den enkelte har økt. Den vedvarende hevingen av reallønnsnivået vil trekke i retning av at også kravet til produktivitet heves når virksomhetene treffer sine beslutninger om bruk av arbeidskraft. Dette kan ha gitt økt utstøting fra arbeidslivet og skapt større problemer for svake grupper med å komme inn på arbeidsmarkedet. En annen hypo­tese er at det over tid har blitt færre jobber tilgjengelig for personer med lave kvalifi­kasjoner eller redusert arbeidsevne, og at slike personer i større grad enn tid­ligere blir støtt ut av arbeids­livet. Ett trekk i denne retningen er økende grad av spesia­lisering der hjelpevirksomheter i bedriftene i økende grad er satt ut til under­leveran­dører. Aktuelle eksempler på dette er renhold, vakt, transport og kantine­virksomhet. Heller ikke for dette fenomenet er det enkelt å dokumen­tere hvor mye det even­tuelt har bidratt til økt uføretrygding.

Endringer i familiemønstrene kan ha påvirket omfanget av uføre­pensjonering. Det har de siste 30 årene vært en sterk økning i antall skilsmisser og også i andelen av befolk­ningen som lever alene. Mulige årsakssammenhenger mellom skilsmisser, helse og uførepensjonering er komplekse. Forsk­ningen gir ikke entydige resultater, men det er likevel sannsynlig at mer sammensatte og krevende familiemønstre kan bidra til å forklare noe av det økte omfanget av uførepensjonering.

Regelverket for uførepensjon gir, som nevnt, et betydelig rom for skjønn. De medisinske kravene er ikke presist definert, og det må gjøres skjønns­messige vurderinger av konsekvensene for arbeidsevnen av redusert funksjonsevne. Legene må i stor grad bygge vurderingene sine på pasientens egen rapportering av funk­sjons­evnen. Dette innebærer at endringer i normer og holdninger i befolk­ningen kan påvirke omfanget av uføre­pensjoneringen. Det er generelt vanskelig å dokumentere utvik­lingen i normer og holdninger og å vurdere konsekvensene av endringene for uføre­pensjoneringen. Men det har trolig skjedd end­ringer i befolk­ningens syn på sykdom og helse. Dels har oppmerk­som­heten om sykdom og behandlingstilbud økt, dels har den sosiale aksepten for enkelte sykdommer – som lettere psykiske lidelser – økt og dels kan terskelen for hva som er akseptable grunner til å få uførepensjon ha blitt redusert. Også mer grunnleggende kulturelle endringer kan ha påvirket utviklingen: Svekket arbeids­identitet og svekket felles­skaps­følelse kan ha redusert terskelen for hva den enkelte og samfunnet oppfatter som akseptable grunner til å motta uførepensjon. Lavere gjennomsnittlig pensjoneringsalder kan også i seg selv ha påvirket motivasjonen til å stå i jobb.

Økonomiske faktorer har trolig også hatt betydning for tilgangen til uføre­pensjon. Et økende velstandsnivå kan i seg selv ha ført til at uførepensjon framstår som mer attraktivt for personer med begynnende helseproblemer enn for et par tiår siden. I tillegg er det grunn til å tro at pensjonsnivået påvirker tallet på uføre. For de fleste arbeidstakere har pensjonen i forhold til lønnsnivået (kompensasjonsgraden) trolig endret seg lite de senere årene. Økningen i minstepensjonen siden midten av 1990-tallet har imidlertid ført til en markert økning i kompensasjonsgraden for personer med lave inntekter. Siden pensjoneringsatferden blant personer med lave inntekter erfarings­messig er mer følsom overfor endringer i kompensasjons­graden enn blant personer med høy lønn, kan økningen i minstepensjonene i noen grad ha trukket tallet på uføre opp.

Omfanget av uførepensjonering varierer betydelig med kjønn og alder. Det kan være flere grunner til dette: Omfanget av helseproblemer varierer, evnen til å fungere i arbeidslivet med gitte helseproblemer kan avta med alderen og motivasjonen for å fortsette i arbeid kan være lavere for eldre arbeidstakere. Eldre rammes også av alders­diskriminering på arbeidsmarkedet. Uansett år­saker betyr imidlertid varia­sjonene at størrelsen og sammensetningen av befolkningen etter kjønn og alder poten­sielt er en viktig forklaring på endringene i omfanget av uføre­pensjonering. ­Beregninger som er vist i dette kapitlet indikerer at en stor del av veksten i antall uføre­pensjonister de siste 10 årene kan forklares ved at det har blitt flere eldre i befolkningen.

Det er mange og sammensatte årsaker til veksten i og det høye nivået på uføre­pensjoneringen i Norge. Det er en omfattende litteratur som belyser årsaker til uføre­pensjonering, men litteraturen gir i begrenset grad grunnlag for å trekke klare kvan­titative konklusjoner om betydningen av hver av de mulige årsakene. Dette skyldes delvis at utvik­lingen trolig er påvirket av grunn­leggende end­ringer i arbeids­liv, normer og holdninger, end­ringer som det delvis er vanskelig å dokumen­tere.

7.2 Befolkningens størrelse og sammensetning

Når befolkningen øker er det naturlig å vente at det blir flere uførepensjonister. Siden omfanget av uførepensjonering øker med alder og er forskjellig blant kvinner og menn, er det videre klart at endringer i befolkningens sammen­setning etter alder og kjønn kan påvirke utviklingen i antall uføre­pensjonister: Økt andel kvinner og økt andel eldre i befolkningen bidrar til at det blir flere uførepensjonister. I dette avsnittet diskuteres i hvilken grad endringer i befolkningens størrelse og sammensetning kan forklare utviklingen i antall uføre­pensjonister i perioden 1980–2005.

Demografi er ingen årsak til uførepensjonering i egentlig forstand. Når demografien likevel omtales som en årsak, er det fordi de «egentlige» årsakene – for eksempel sykelighet – varierer med alder og kjønn. Hyppig­heten av uførepensjonering varierer betydelig, og relativt systematisk, med alder og kjønn. Derfor benyttes den demo­grafiske utviklingen som «forklaring» på endringene i omfanget av uføre­pensjonering over tid.

Det er åpenbart at den sterke økningen i antall personer over 50 år siden midten av 1990-tallet har påvirket utviklingen i antall uførepensjonister. Nøyaktig hvor stor andel av veksten som kan tilskrives demografiske forhold finnes det imidlertid ikke noe fasitsvar på. De mekaniske beregningene som presenteres under tyder på at demografiske forhold har fått økende betydning i perioden etter 1990. Etter 1990 har imidlertid AFP-ordningen blitt bygget ut og i en periode var det vekst i antall mottakere av attførings- og rehabiliteringspenger. Diskusjonen under indikerer at disse forholdene gjør at de beregningene som presenteres trolig klart overvurderer betydningen av demografi som forklarings­faktor i perioden etter 1990.

7.2.1 Endringer i befolkningen og i uførerater

Det er ikke opplagt hvordan en bør tallfeste hvor stor del av økningen i antall uføre­pensjonister som den demografiske utviklingen kan forklare. Den vanligste metoden er å ta utgangspunkt i såkalte uførerater , definert som antall uføre­pensjonister målt som andel av befolkningen på ulike alderstrinn. Med utgangspunkt i alders- og kjønns­spesifikke uførerater kan den demografiske komponenten i endringen i antall uføre­pensjonister i en periode defineres som den endringen vi ville fått dersom alle alders- og kjønnsspesifikke uførerater var konstante i perioden. Denne definisjonen ­fanger opp endringer i antall uførepensjonister både på grunn av vekst i befolkningen og på grunn av endringer i sammensetningen av befolkningen etter kjønn og alder.

Både for menn og kvinner øker uføreratene betydelig med alder, jf. kapittel 6 og figur 7.1. Figuren synliggjør at en økning i antall personer i befolkningen i de eldre alders­gruppene, bidrar til et press i retning av flere uføre­pensjonister. For personer over om lag 30 år, er uføreratene høyere blant kvinner enn blant menn. Differansen øker inntil drøyt 60 års alder, hvoretter den avtar noe. Det gjenspeiler at tilgangen til uføre­pensjon er høyere blant kvinner enn blant menn fra tidlig i 20-årene til rundt 60 år.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet og Statistisk sentralbyrå.

Aldersfordelingen i befolkningen har endret seg mye siden 1980, jf. figur 7.2. Dette reflekterer de lave fødselstallene fra midten av 1920-tallet til midten av 1940-tallet og de store etterkrigskullene. Samlet økte befolkningen i alderen 16–66 år med 172 000 personer fra 1980 til 1990. Det bidro til at det ble flere uføre­pensjonister på 1980-tallet. Samtidig viser figur 7.2 at alders­sammensetningen i befolk­ningen endret seg fra 1980 til 1990: Det ble flere i aldersgruppene under 50 år, der hyppig­heten av uførepensjonering er relativt lav, mens det ble færre i aldersgruppene fra 50 år, der hyppigheten av uføre­pensjonering er relativt høy.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Fra midt på 1990-tallet økte antall personer i de eldste aldersklassene, uten at antall personer i de yngre årsklassene gikk ned. Etter 2000 flatet antall personer mellom 50 og 59 år ut, mens antallet over 60 år økte mer enn i de foregående årene. Disse befolk­nings­endringene bidrar isolert sett til sterkere vekst i tallet på uføre­pensjonister fra midt på 1990-tallet enn i årene før.

Det er altså uklart hvordan den demografiske utviklingen påvirket endringen i antall uføre­pensjonister på 1980-tallet, fordi veksten i befolkningen og endringene i sammen­setningen av befolkningen trakk i ulik retning. Fra midten av 1990-tallet synes det imidlertid klart at befolkningsutviklingen må ha bidratt til vekst i antall uføre­pensjonister. I neste avsnitt skal vi forsøke å tallfeste demografiens betydning.

7.2.2 Modellberegninger av demografiens betydning

For å illustrere betydningen av endringene i befolkningens størrelse og sammen­setning, har utvalget gjennomført beregninger av hvordan antall uførepensjonister ville utviklet seg dersom de alders- og kjønnsspesifikke uføre­ratene hadde vært konstante. Resultatet av disse beregningene kan tolkes som hvor mye demografiske forhold kan forklare av utviklingen i antall uførepensjonister. Forskjellen mellom den faktiske utviklingen og den beregnede utvikling må forklares av andre forhold. Disse «andre forholdene» gjenspeiles i endringene i uføreratene over tid.

Linjen i figur 7.3 viser den årlige endringen i antall uførepensjonister siden 1980, mens søylene illustrerer hvor stor del av den årlige endringen som kan forklares vha. demografiske forhold (blå søyle) og andre forhold (oransje søyle). Søylen for demo­grafi viser hvor stor endringen i antall uførepensjonister ville vært dersom de alders- og kjønnsspesifikke uføreratene ikke hadde endret seg, men vært som i året før. Søylen som viser betydningen av andre forhold enn demografi er beregnet som diffe­ransen mellom den faktiske samlede endringen og den beregnede effekten av demo­grafiske forhold. Figuren viser at demografiske endringer hadde liten betydning fram til tidlig på 1990-tallet, men at demografien deretter har hatt økende betydning. Siden 2001 forklarer demografiske forhold – slik det er definert over – mesteparten av veksten i antall uførepensjonister. De høye tallene de siste årene skyldes at de store etter­krigs­kullene har kommet opp i en alder der uføreratene er høye.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet og egne beregninger

Høyden på de oransje søylene i figur 7.3, som skal oppsummere virkningen av alle andre faktorer enn demografi, varierer betydelig fra år til år. På hele 1980-tallet forklarer andre forhold enn demografi mesteparten av endringen i antall uføre­pensjonister. Tidlig på 1990-tallet var bidraget fra andre forhold klart negativt, noe som trolig henger sammen med endringene i regelverket for uføre­pensjon i 1991. I siste del av 1990-tallet økte betydningen av andre forhold igjen og var større enn bidraget fra demografien, mens bidraget de siste årene har vært relativt moderat.

Beregningene bak figur 7.3 er gjennomført separat for kvinner og menn. Resultatene er relativt like, men det er en tendens til at andre forhold enn demografi forklarer en noe større del av økning i antall personer som mottar en uføreytelse etter 1993 for kvinner enn for menn.

Utvalget har også beregnet hvordan antall mottakere av uføreytelser ville vært i 2006 dersom uføreratene hadde stabilisert seg på ulike tidspunkter, jf. tabell 7.1. Første linje i tabellen viser at dersom uføre­ratene hadde holdt seg konstante på nivået i 1980, ville det vært 193 800 uføre­ i 2006. Det faktiske antall mottakere av uføre­ytelser i 2006 var knapt 328 000, og ut fra dette kan vi anslå at demografiske forhold forklarer 21 prosent av veksten fra 1980 til 2006. Veksten i antall uførepensjonister i hele perioden siden 1980 må altså i hovedsak forklares med andre forhold enn demo­grafiske endringer. Tabellen viser imidlertid videre at det er en tendens til at demo­gra­fien forklarer en større andel av veksten desto senere beregningene starter. Med kon­stante uførerater fra 2001 til 2006 forklarer demogra­fien hele 89 prosent av økningen i antall uførepensjonister.

Beregningene tyder altså på at den demografiske utviklingen forklarer en svært stor del av veksten i antall uførepensjonister de siste årene. Noen forhold som kan bidra til å moderere denne konklusjonen diskuteres i punkt 7.2.3. Først vurderes en alter­nativ måte å måle betydningen av demografi på.

7.2.3 Hva innebærer konstante uførerater?

I beregningene over tilskrives demografien den endringen i antall uføre som kan «forklares» med konstante kjønns- og alders­spesifikke uføre­rater. Den intuitive begrunnelsen for dette er at en konstant helse­tilstand i befolk­ningen kan tilsi at også andelen uføre­pensjonister i befolkningen bør være konstant. Det er imidlertid ikke åpenbart at en forutsetning om konstante uførerater i en periode kan tolkes som en videreføring av situasjonen i starten av perioden.

Uføreratene i ett bestemt år, definert som antall uføre som andel av befolkningen det samme året, er resultatet av langvarige prosesser. For eksempel er antall mannlige 60-åringer som er uførepensjonister ved utgangen av 2006 summen av hvor mange menn født i 1946 som har blitt uføre i alle forutgående år, fratrukket de som har gått ut av uføre­ordningen. 2 Siden avgangen fra uføreord­ningen før 67 år er liten, er uføre­ratene i et år i hovedsak et resultat av tilgangen på nye uføre­pensjonister i tidligere år.

Tilgangen på nye uførepensjonister måles gjerne ved såkalte alders- og kjønns­spesi­fikke tilgangsrater . Disse kan defineres på ulike måter, men mest vanlig er det å definere tilgangsratene som antall nye uførepensjonister som andel av den ikke-uføre delen av befolkningen, altså befolk­ningen fratrukket de som allerede er uføre­pensjonister.

Uføreratene i et bestemt år er altså i hovedsak bestemt av tilgangsratene til uføre­pensjon i tidligere år. Siden tilgangratene endrer seg over tid er tilgangs­ratene i et bestemt år ikke nødvendigvis konsistente med uføreratene det samme året: Hvis tilgangs­ratene forblir konstante vil normalt de framtidige uføre­ratene endres. Dette peker mot en alternativ måte å måle betydningen av demografi på: den demografiske endringen i antall uførepensjonister i en periode er den endringen som følger av konstante tilgangsrater for uførepensjon i perioden. Tolkningen av en forutsetning om konstante (alders- og kjønnsspesifikke) tilgangs­rater er imidlertid vel så vanske­lig som tolkningen av en forutsetning om konstante uføre­rater. Det er også et praktisk problem at tilgangsratene varierer betydelig mer fra år til år enn uføreratene. Det skyldes at tilgangsratene i større grad påvirkes av andre forhold enn helse­tilstanden i befolkningen, som konjunk­tur­situasjonen, endringer i regelverket og variasjoner i restansene i trygde­etaten.

Figur 7.4 viser tilgangsrater for menn i fire aldersgrupper i perioden 1980–2006, mens figur 7.5 viser tilsvarende tall for kvinner. Figurene illustrerer de betydelige varia­sjonene i tilgangsratene over tid, og viser at hovedmønsteret i variasjonene – med ulike styrke i utslagene – gjenfinnes i alle aldersgruppene: Tilgangsratene har en topp både på slutten av 1980-tallet og på slutten av 1990-tallet. Det mest fram­tredende trekket for øvrig er nedgangen i tilgangsratene for menn i alderen 60–66 år siden slutten av 1980-tallet.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet.

Kapittel 6 viste at uføreratene for menn over 60 år, på tross av den sterke nedgangen i tilgangs­ratene for menn i alderen 60–66 år, bare har blitt moderat redusert fra 1990 til 2006. Dette illustrerer at det kan ta lang tid før endringer i tilgangsratene slår vesent­lig ut i uføreratene, og utviklingen av uføreratene etter 1990 er i stor grad et resultat av tilgangsratene før 1990. Tilsvarende kan økningen i tilgangs­ratene for personer under 40 år fram til 2006 ha langvarig virkning på de framtidige uføre­ratene. I avsnitt 6.5 illustreres konsekvensene for den framtidige utviklingen i antall uføre av ulike forutsetninger om utviklingen i tilgangsratene.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet.

7.2.4 AFP, attføring og rehabilitering

Beregningene som ble presentert i punkt 7.2.2 tyder på at endringer i befolkningens størrelse og sammen­setning kan forklare en stor del av øk­ningen i antall uføre­pensjonister etter 1991. Vi skal i dette avsnittet beskrive to forhold som kan ha påvirket beregnings­resultatene i denne perioden.

Avtalefestet pensjon

Ordningene med avtalefestet pensjon (AFP) ble introdusert på slutten av 1980-tallet. De første årene var det relativt få som tok ut AFP; i 1993 var det bare 4200 AFP-pensjonister. Deretter økte antallet relativt mye, særlig i årene 1998–2000, slik at det ved utgangen av 2000 var 31 600 AFP-pensjonister. Det tilsvarte 18 ¼ prosent av befolkningen i alderen 62–66 år. Figur 7.6 viser at denne andelen siden har vært konstant. Midtsundstad (2004) anslo at rundt 80 prosent av arbeidstakerne i de rele­vante aldersgruppene hadde mulighet til å velge AFP, mens Arbeids- og velferds­direktoratet har anslått at av 66-åringer som kunne ta ut AFP, og som ikke hadde forlatt arbeidsstyrken etter fylte 62 år av andre grunner, hadde vel 70 prosent av mennene og vel 60 prosent av kvinnene tatt ut AFP ved utgangen av 2005.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet og Statistisk sentralbyrå.

Innføringen av AFP og senere reduksjoner av aldersgrensen i ordningene kan tenkes å påvirke omfanget av uførepensjonering på ulike måter:

• Personer med helseproblemer og rett til AFP kan velge AFP framfor å kreve helsere­­laterte ytelser som uførepensjon. Denne effekten, som vil redusere om­fanget av uførepensjonering, kan dels gjøre seg gjeldende for personer som har fylt 62 år, men den kan også gjøre at personer med rett til AFP og som ennå ikke har fylt 62 år holder ut lenger i arbeidslivet.

• AFP kan gjøre det mindre attraktivt for arbeidstakere som ikke har rett til AFP å fortsette i arbeid. Denne effekten kan bidra til økt uførepensjonering.

• AFP kan bidra til å redusere normen for hva som er normal pensjoneringsalder, og dermed bidra til økt uførepensjonering.

Det er gjennomført flere empiriske undersøkelser av forholdet mellom AFP og uføre­pensjonering. Disse viser at AFP klart har redusert yrkesdel­takingen fra 62 år blant de som har tilgang til ordningen, men det synes ikke som om AFP i vesentlig grad har avlastet uføreordningen. Resultatene er imidlertid ikke entydige. Røed og Haugen (2003) konkluderer, i en analyse av data for perioden 1993–1997, at AFP-ordningen ikke har forårsaket noen nedgang i tilstrømmingen fra arbeid til helse­relaterte trygde­ytelser som sykepenger og uføretrygd. Siden ordningen reduserte antallet personer i arbeid – og dermed antallet som står under risiko for å bli uføretrygdet – kan den likevel ha redusert antallet uførepensjonister noe. Aakvik, Dahl og Vaage (2005) konkluderer, på grunnlag av data for perioden 1992–1997, at AFP har hatt «nesten ingen» betydning for hyppigheten av uføre­pensjonering. Bratberg, Holmås og Thøgersen (2004) studerte ansatte i privat sektor som fylte 64 år i løpet av de sju første månedene av 1994. De anslår at mellom 8 og 22 prosent av AFP-pensjonistene ville vært uføre uten AFP, og de antar at det riktige tallet ligger nærmest den nedre grensen. Blekesaune (2005) analyserer overgang til uførepensjon og annen tilbake­trekning blant eldre arbeidstakere fra 1987 til 1999. Han finner at innføringen av AFP og reduksjon i laveste alder for å kunne få AFP har en statistisk påviselig effekt i retning av økt tilbøyelighet til å gå over på uføre­pensjon blant kvinner. Han finner ingen slik effekt blant menn. Blekesaune finner at AFP-ordningen bidro til en økning i andelen av kvinner som ble uførepensjonert før fylte 67 år på mellom fire og fem prosent­poeng (til knapt 32 prosent i dette data­materialet).

Samlet peker eksisterende statistikk og forskning i retning av at AFP har avlastet uføre­ordningen noe, spesielt innenfor privat sektor der AFP for mange arbeidstakere gir høyere ytelser enn uføretrygd. I offentlig sektor er det lite som tyder på en reell avlastningseffekt. Overgang til AFP tidlig i 60-årene fjerner de aktuelle arbeids­takerne fra risikogruppen for uføretrygd. Men det er lite som tyder på at personer som tar ut AFP gjennomgående har en høyere uføretilbøyelighet (dårligere helse) enn arbeidstakere i sin alminnelighet. Slik sett synes det å være et nokså klart skille mellom de to veiene ut av arbeidslivet (Røed og Haugen, 2003). Uføreytelsene er i hoved­sak alternativet for dem som ikke kan fortsette i arbeidslivet pga. helse­problemer. AFP er alterna­tivet for dem som ønsker å pensjonere seg tidlig. Den empiriske forskningen tyder imidlertid på at AFP kan ha bidratt til å senke normen for hva som er den naturlige avgangsalder, og således bidratt til å forsterke presset på uføretrygden blant personer som ikke har tilgang til AFP (Blekesaune, 2005).

Uansett i hvilken grad antall uførepensjonister har blitt påvirket av AFP-ordningen, har ordningen ført til at antall «mulige uførepensjonister» har økt mindre enn det befolkningsutviklingen skulle tilsi. Det betyr at de mekaniske beregningene i punkt 7.2.2 over­vurderer betydningen av demografi på 1990-tallet, og dermed under­vurderer betydningen av andre forhold.

Attføring og rehabilitering

Antall personer som mottok attførings- eller rehabiliteringspenger økte sterkt i perioden fra 1998 til 2003, jf. figur 7.7. Siden en stor del av de som mottar slike ytelser senere går over på uføreytelse, jf. avsnitt 6.5, er det sannsynlig at veksten i antall mottakere av attførings- eller rehabiliteringspenger har ført til en midlertidig nedgang i antall nye uførepensjonister. Gjennom de to årene 2001 og 2002, der beregningene i punkt 7.2.2 ga som resultat at demografiske faktorer forklarte hele veksten i antall uførepensjonister, økte antall mottakere av attførings- eller rehabili­ter­ings­penger med til sammen 29 500 personer. Til sammenlikning økte antallet uførepensjonister med 12 700 personer i den samme perioden. Bak veksten i antall mottakere av attførings- eller rehabili­ter­ings­penger lå både en økt tilgang på nye mottakere og økt varighet på attføringsperioden, jf. Bjørnø og Lande (2005) og Riks­trygde­verket (2003).

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet.

Blant annet fordi økningen i antall personer som mottok attførings- eller rehabi­li­terings­penger de første årene etter 2000 delvis skyldes innskjerpingen av attførings­vilkåret i 2000, er det rimelig å anta at veksten har gjort at tilgangen på nye uføre­pensjonister har blitt dempet i 2001 og 2002. Det er derfor grunn til tro at bereg­ningene i punkt 7.2.2 overvurderer betydningen av demografi i årene fram til 2003 og dermed undervurderer betyd­ningen av andre faktorer.

Det er for tidlig å konkludere hvordan øk­ningen i antall personer som mottok attførings- eller rehabiliteringspenger de første årene etter 2000 vil påvirke antallet uføre­pensjonister over tid. En mulig hypotese er at økningen skjedde blant personer med dårlige utsikter på arbeidsmarkedet, og at tilgangen på uføre­pensjonister dermed ville øke igjen når antallet på attførings- og rehabiliterings­penger stabiliserte seg. Ekhaugen (2006) finner imidlertid at andelen som etter en tid mottar uførepensjon er lavere blant de som startet et attføringsløp i 2001 enn de som startet i 1999. Ned­gangen i antall personer som mottar attførings- eller rehabiliteringspenger etter 2003 synes foreløpig ikke å ha gitt økt vekst i antall mottakere av uføreytelser.

7.3 Befolkningens helsetilstand

Det er et krav for å få uførepensjon at arbeidsevnen skal være nedsatt med minst 50 prosent på grunn av varig sykdom, skade eller lyte. Det er derfor naturlig å vurdere om endringer i helsetilstanden kan forklare at en økende andel av befolkningen blir uføre.

Ofte kan dårlig helse og sykdom påvises med objektive kriterier, slik som kreft, hjerte­infarkt eller et brukket ben. Andre helseproblemer kan ofte ikke konstateres ved objektivt registrerbare funn. Psykiske plager og muskel-/skjelettlidelser kommer ofte i denne kategorien. For mange helse­plager, både de som kan konstateres med objektive funn og mer «diffuse» lidelser, vil spørsmålet om en er for syk til å arbeide, være et spørsmål både om den enkeltes og om de «andres» vurderinger. Hva som er dårlig helse er således ofte et spørsmål om hva som er sosialt akseptert, både i befolk­ningen og blant leger.

Trolig skjer det glidninger i befolkningens syn på sykdom og helse, herunder hvor store plager som skal til for å være «syk» og dermed ha rett til uførepensjon. Disse glidningene kan være påvirket av framveksten av nye behandlingstilbud, men kan også være et resultat av dypereliggende endringer i kultur og folks oppfatninger av helse og sykdom.

Indikatorene som presenteres i dette avsnittet tyder på at forverret helse i seg selv neppe kan bidra mye til å forklare økningen i antall uføre­pensjonister. Både helse­tilstanden og den fysiske funksjonsevnen i befolkningen er trolig bedre nå enn for ett eller to tiår siden. En økende del av befolkningen rapporterer imidlertid om muskel-/skjelettlidelser og psykiske plager, og mange av de som får uføre­pensjon har slike plager.

7.3.1 Objektive helseindikatorer

Det fins ingen enkel indikator for helse som kan brukes som indikator for endringer i «behovet for» uførepensjonering. I dette avsnittet presenteres utvalgte indikatorer for dødelighet og sykdom som kan belyse sammenhengen mellom endringer i folke­helsen og behovet for uførepensjonering.

Målt ved utviklingen i dødeligheten bedres befolkningens helsetilstand år for år. Forventet levealder for en 50-åring økte med 4 år for menn, og med 2 ½ år for kvinner fra første del av 1980-­tallet til 2005. En viktig kilde til redusert dødelighet de siste tiårene er at døde­ligheten som følge av hjerte- og karsykdommer er kraftig redusert blant middel­aldrende menn, jf. tabell 7.2. Dødeligheten av kreft er endret lite de senere årene, men fore­komsten av kreft har økt lenge. Det er altså flere som lever med kreft enn før. Selvmordsraten kan være et summarisk mål på omfanget av svært alvorlige psykiske problemer. Etter en sterk økning i mange år fram til 1988, har selv­mords­raten avtatt de senere årene. Antall selvmord pr. 100 000 innbyggere var i 2002 på det laveste nivået siden 1979.

Det er ingen enkel sammenheng mellom endringer i dødeligheten og endringer i behovet for uførepensjon. Redusert dødelighet kan være et uttrykk for generelt bedre helse i befolkningen, noe som trekker i retning av økt arbeidsevne blant personer i yrkes­aktiv alder, og dermed lavere behov for uførepensjon. På den andre siden kan redusert dødelighet skyldes lengre sykdomsperioder – folk lever lenger med sykdom enn før. Dette er tilfellet for kreft og hjerte-/karsykdommer. Videre kan redusert sped­barns­dødelighet innebære at flere med svak helse vokser opp. Sammen­hengen mellom lavere dødelighet og behovet for uførepensjon, er derfor uklar.

For personer over 66 år er det gjort analyser av endringer i pleiebehovet over tid på basis av selv­rapportert funksjonsevne i SSBs levekårs- og helse­undersøkelser (Botten m.fl., 2000). Botten m.fl. finner at de eldre, år for år, gjennom­gående får gradvis bedre funksjonsevne. Selv om det er nærliggende å anta at funksjons­evnen også bedres for de som er yngre enn 67 år, er vi ikke kjent med studier som doku­menterer dette. SSBs levekårsundersøkelser inneholder heller ikke tilstrekke­lig informasjon til å analysere spørsmålet om funksjonsevnen blant yngre alders­grupper.

7.3.2 Egenrapportert helse

Som nevnt er mange viktige helseproblemer ikke direkte observerbare. En økende andel av de som blir uførepensjonister har psykiske lidelser eller muskel-/­skjelett­lidelser; diagnoser som ofte ikke stilles ved objektivt registrerbare funn alene. For disse helse­problemene spiller den enkeltes og omgivelsens syn på hva som er sykdom, og hva som er tilstrekkelig sykdom til å bli sykmeldt eller uførepensjonert, en sentral rolle. Viktig er også individets evne og motivasjon til å arbeide – gitt sine plager – samt arbeidslivets evne og vilje til å legge til rette for arbeid. Med andre ord: Individenes og arbeidsgivernes vurderinger samt portvaktenes (leger og NAV-funk­sjo­nærer) vurderinger av hva som er tilstrekkelig sykdom for å få uførepensjon, er sentralt for utfallet – uføre­pensjon eller ikke.

SSBs helse- og levekårsundersøkelser gir informasjon om utviklingen i befolk­ningens selvopplevde helse, jf. tabell 7.3. For befolkningen under ett har den egen­vurderte helsen vært tilnærmet uforandret i lang tid. Tilbake til midten av 1980-tallet har andelen som sier de har meget god eller god helse holdt seg stabil rundt 80 prosent. Blant de i gruppen 45–64 år, der rekrutteringen til uførepensjon er høyest, er det en sterkere tendens til bedret egenrapportert helse enn blant de som er yngre. Fra 1985 til 2005 økte andelen menn mellom 45 og 64 år som sier de har god eller meget god helse, med fire prosentpoeng, mens økningen for kvinner var på fem prosentpoeng. Dette tilsier at det ut fra helsemessige forhold har blitt mindre behov for uførepensjon i perioden.

Dødeligheten av ulike sykdommer er gått ned, men hvordan har forekomsten av ulike sykdommer og lidelser endret seg? SSBs helse- og levekårs­undersøkelser gir grunnlag for å si noe om hyppigheten av ulike sykdomsgrupper, jf. tabell 7.4, også dette basert på befolkningens egen rapportering av sykdom.

Sykdommer i muskel- og skjelettsystemet er en hyppig diagnose blant nye uføre­pensjonister, særlig blant kvinner, og det er denne diagnosegruppen hvor veksten har vært sterkest de senere årene. Tabell 7.4 viser at befolkningen som helhet ikke rapporterer om økt hyppighet av sykdommer i muskel- og skjelett­systemet de siste årene, men tidligere undersøkelser tyder på at hyppigheten har økt siden 1970- og 1980-tallet, jf. Ramm (2000). Tabellen viser videre at det er flere som lever med hjerte-/kar­sykdom. Den økende andelen av personer med «andre sykdommer» gjenspeiler blant annet at flere lever med kreft.

Når det gjelder lettere psykiske lidelser, er klassifikasjonsproblemene større enn ved de fleste andre sykdommer. Det er utviklet indikatorer for lettere psykiske problemer, basert på spørsmål om forekomsten av ulike symptomer. Tabell 7.5 er basert på en slik definisjon av psykiske problemer, og tabellen tyder på at forekomsten av psykiske problemer ikke har økt, altså det samme bildet som tabell 7.4 viste. En tilsvarende konklusjon ble trukket i St.meld. nr. 25 (1996–1997): «Det hevdes ofte at psykiske lidelser øker. For psykiske lidelser generelt er dette ikke dokumentert. Intervjuer i utvalg av befolkningen viser at færre opplever «nervøse plager» nå enn før, og kartlegginger tyder på at de alvorligste lidelsene (psykosene) er stabile. Men det er påvist at visse typer lidelser har økt de siste ti årene, f.eks. spiseforstyrrelser, og det er antakelig blitt flere tilfeller av depresjoner og personlighetsforstyrrelser.» Over tid har trolig den sosiale aksepten for psykiske lidelser økt, og dermed kan også terskelen for å rapportere slike lidelser ha blitt redusert.

7.3.3 Legens portvaktrolle

Hva som oppfattes som sykdom avhenger i mange sammenhenger av individets holdninger og samfunnets normer om sykdom. Legenes rolle som «portvakt» kan imidlertid fungere som et filter, og hindre at eventuelle endringer i slike normer og holdninger slår ut i omfanget av uføre­pensjonering. Hvordan legene fyller portvakt­rollen, kan således ha stor betydning for hvor mange som blir uførepensjonerte.

Terum og Nergård (2001) viser at legenes vurderinger av søknader om uførepensjon varierte betydelig, og betydelig mer enn trygdefunksjonærenes vurderinger. De finner også at legenes verdimessige eller ideologiske holdninger hadde betydning for hvordan de vurderte uføresøknader. Undersøkelsen viser at trygde­funksjo­nærenes vurderinger var klart mindre influert av egne hold­ninger enn det som var tilfellet blant legene. Legenes vurderinger av om pasienten bør ha uførepensjon er ofte viktig for utfallet av søknadsbehand­lingen. Undersøkelsen til Terum og Nergård er basert på en spørreundersøkelse på ett tidspunkt, og sier i seg selv ikke noe om endringer over tid. Den understreker likevel at holdninger kan være viktige, og at eventuelle endrede holdninger kan være én forklaring på et høyt omfang av uførepensjonering. Legenes holdninger til hva som er sykdom og lidelse er neppe upåvirket av allmenne oppfat­ninger i befolkningen om hva som er akseptabel sykdom.

At legene i rollen som trygdens portvakt er påvirket av pasientenes ønsker, vises i en undersøkelse av Gulbrandsen, Aasland og Førde (2004). Basert på en spørre­under­søkelse mot allmennpraktikere, finner de at nesten 40 prosent av legene bevisst hadde framstilt pasientens situasjon slik at sannsynligheten for at pasienten skulle få innvilget uførepensjon skulle bli høyest mulig. Gulbrandsen, Førde og Aasland (2002) fant at mer enn halvparten av legene iblant tilla pasientens vurderinger større vekt enn sitt eget medisinske skjønn. Disse undersøkelsene tyder imidlertid ikke på at om­fanget av slik atferd blant legene har endret seg vesentlig over tid (undersøkelser i 1993 og 2000). Undersøkelsene peker på at legene ofte opplever portvaktrollen som vanskelig, og at dette er mer utpreget blant yngre enn blant eldre leger.

7.3.4 Holdninger til helse og sykdom

Mange mener at det gradvis har skjedd endringer i befolkningens holdninger til helse og sykdom. Sannsynligheten for å dø før alderdommen blir stadig mindre, men vi føler oss kanskje mer syke og sårbare. Frønes (2005) mer enn antyder at vår opptatthet av for eksempel stress minst like mye er et rent kulturelt fenomen – tilskyndet av høyere inntekter og nye helsetilbud – som en reell økning i belastende arbeidsforhold og livsvilkår. Han relaterer disse utviklingstrekkene til endringer i holdninger og forventninger til livet generelt, samt sykeliggjøring av plager som det tidligere ikke var vanlig å oppfatte som helseplager. Tendensen anses å være tilskyndet av en økende opptatthet i mediene av helseproblemer og risikofaktorer. Hvilke behand­lings­tilbud som finnes og organiseringen av helsevesenet kan også påvirke hvor syke vi føler oss. Bedre teknologi i helsevesenet gjør at langt flere lidelser enn tidligere kan behandles. Ved å tilby økte behandlingsmuligheter kan således helsevesenet faktisk «produsere» mer sykdom (Elstad, 2003).

Disse endringene i kultur og holdninger vil slå ut i økte krav til helsevesen, arbeidsliv og trygdesystem. Frønes argumenterer for at det vokser fram en holdning om at det er arbeidslivet som er kilden til stress og utmattelse, og som i sin tur gir opphav til nye og medisinsk sett mindre entydige diagnoser. Utbrenthet er for eksempel et fenomen som har økt sterkt de senere årene, men som ikke har noen klar medisinsk diagnose (Roness og Matthiesen, 2002). Om framveksten av utbrenthet representerer nye problemer eller isteden er en redefinering og omtolking av eksisterende problemer, er omdiskutert.

7.4 Forholdene i arbeidsmarkedet og arbeidslivet

Uførepensjonsordningen skal sikre inntekt til personer som av helsemessige årsaker ikke kan skaffe seg inntekt ved eget arbeid. Det er ikke helsen i seg selv som skal utløse uførepensjon, det er samspillet mellom helse­tilstanden og de ulike begrens­ninger denne gir i arbeidslivet. Endringer i arbeids­livet og i holdninger til forholdet mellom arbeid og trygd, kan derfor også ha betydning for omfanget av uføre­pensjonering.

I dette avsnittet drøftes betydningen av end­ringer på arbeidsmarkedet og på arbeids­plassene for utviklingen i antall uførepensjonister. Først ­diskuteres sammen­­hengen mellom situasjonen på arbeidsmarkedet – målt ved arbeidsledighet og omstillingstakt – og uføre­pensjoneringen. Det synes godt dokumentert at situasjonen på arbeids­markedet har betydning for tilgangen på uføre­pensjonister, og selv om det er mangel­fulle indi­katorer for omstillinger er det også indikasjoner på at omfanget av omstillinger og nedbemanninger har økt.

Deretter presenteres forskning og analyser som belyser utviklingen av ulike aspekter ved de ansattes arbeidsforhold og arbeids­miljø, og eventuelle konsekvenser disse forholdene kan ha for tilbøyeligheten til å gå over på uførepensjon. Det synes klart at et dårlig arbeidsmiljø øker sjansen for utstøting, men de dataene som foreligger tyder ikke på at det har vært noen sterk generell forverring av arbeidsmiljøet i Norge, snarere tvert i mot. Miljøet kan likevel ha blitt forverret for enkeltgrupper.

Til slutt diskuteres betydningen av «nye trender i arbeidslivet» for utviklingen i antall uføre. Med nye trender menes blant annet nye måter å organisere arbeidet på, bruk av ny teknologi og nye arbeidsformer. Det synes ikke dokumentert at slike endringer har vært viktige for veksten i antall uførepensjonister.

Begreper som «grådig» og «brutalisert» arbeidsliv (f.eks. Wahl, 2004) er brukt om økte belastninger i arbeidslivet som gjør at mulighetene til å fungere i jobben med lettere helseproblemer kan ha blitt redusert. Det er tendenser i retning av økende krav til effektivitet og økt oppmerksomhet om den enkeltes bidrag i bedriftene. Dette synes likevel ikke å ha slått ut i opplevd forverret arbeidsmiljø blant arbeids­takerne generelt.

7.4.1 Forholdene i arbeidsmarkedet

Siden 1970-tallet har forskere studert sammen­henger mellom uføre­pensjonering og arbeidsledighet. Selv om det kreves nedsatt arbeidsevne på grunn av skade, sykdom eller lyte for å få uføre­pensjon, spiller også jobbmulighetene en rolle for om uføre­pensjon tilstås. Det synes vel dokumentert både at omfanget av ned­bemanninger og den generelle stramheten i arbeidsmarkedet, for eksempel målt ved arbeids­ledig­heten, er av betydning for hvor mange som blir uførepensjonert.

Bragstad m.fl. (2000) studerer sammen­hengene mellom geografiske variasjoner i tilgangsratene til uførhet (nye uføre i prosent av ikke-ufør befolkning) og variasjoner i arbeidsledighet og andre arbeids­markedsindikatorer i perioden 1980–1997. Analysen viser at det er stabile forskjeller i aldersjusterte tilgangs­rater mellom fylkene. Det er også en tendens til at uføretilgangen blant menn samvarierer med arbeids­ledighets­raten i fylket; jo høyere ledighetsraten er i et fylke, desto høyere aldersjustert uføre­tilgang er det. For kvinner finnes ingen slik enkel sammenheng. Det kan komme av at kvinner gjennomgående jobber i sektorer med andre – og trolig mindre – konjunk­tur­variasjoner enn menn. Det kan også komme av at analysen ikke samtidig studerer betydningen av andre variabler som kan ha påvirket kvinnenes uføretilgang; sam­variasjonen mellom uføre­tilgang og andre variabler undersøkes bare ved parvise sammenlikninger. Det gjør det vanskelig å skille betydningen av de ulike forklarings­variablene fra hverandre. Sammenhengene mellom ledighet og uføre­andeler på regionalt nivå holder selv om strukturvariabler som næringssammensetning og utdanningsnivå i regionen trekkes inn. Det tyder på at forholdene på arbeidsmarkedet er viktige for uføre­pensjonering. Det skulle tilsi at også på nasjonalt nivå ville vi se en sammen­heng mellom konjunktursituasjonen og overgang til uføre­pensjon.

Bowitz (1997) studerer sammenhengen mellom tilgangsrater til uførepensjon og ledighet på nasjonalt nivå. Han finner en sammenheng mellom endringer i arbeids­ledigheten og endringer i uføretilgangen, men med en tidsforsinkelse. Nedleggelser og omstillinger kan gjøre at ansatte mister jobben og må ut og søke ny jobb.

Flere tidligere norske studier peker på at nedleggelser av enkeltbedrifter har ført til at ansatte i årene etterpå har hatt en overhyppighet av uførepensjonering. Westin (1990) viser, i en kjent studie av nedleggelsen av en sardinfabrikk på Askøy, at arbeids­ledighet øker risikoen for uførepensjonering betydelig i løpet av en tiårsperiode. Studier av Moss Verft (Bjørndal m.fl., 1990) og Horten Verft (ECON, 1993) viser samme tendens. I Moss fikk 19 prosent av de som mistet jobben innvilget uføre­pensjon. I Horten var nesten halvparten av de ansatte over 50 år som mistet jobben, syke eller uføre 2–3 år etter nedleggelsen.

Nyere studier bekrefter at omstillinger og nedleggelser gir flere uføre, blant annet Rege m.fl. (2005). Denne studien er metodisk mer avansert enn de tidligere studiene, slik at det er grunn til å anta at den fanger opp årsakssammenhenger. Rege m.fl. fant at ansatte i bedrifter som ble nedlagt mellom 1993 og 1998, hadde knapt 28 prosent høyere sannsynlighet for å være uførepensjonerte i 1999 enn ansatte som arbeidet i bedrifter som ikke nedbemannet. Forskerne fant også at mulighetene for å få jobb etter nedbemanninger synes å være større dersom en jobber i en bedrift der alle mister jobben, enn dersom en jobber i en bedrift med delvis nedbemanning. En grunn til at det kan være en slik effekt er at det kan være stigmatiserende å bli «valgt ut» til oppsigelse.

Hvor store er egentlig de tallfestede effektene av nedbemanninger som Rege m.fl. (2005) finner? Dersom vi tar utgangspunkt i de tallfestede effektene av ulike grader av ned­bemanning, kan det på bakgrunn av denne undersøkelsen skjønnsmessig anslås at nedbemanninger i samme størrelsesorden som i analyseperioden (1993–98) kan forklare rundt 3000 nye uførepensjonister hvert år. 3 Til sammenlikning har tallet på nye uførepensjonister ligget rundt 30 000 de siste årene.

Flere nyere studier finner også effekter på objektive helsemål av nedbemanninger. Rege m.fl. (2005) finner at ansatte i nedbemanningsbedrifter hadde nesten 16 prosent høyere dødelighet enn kontrollgruppen. Ansatte i nedbemanningsbedriftene hadde også høyere forekomst av mentale lidelser. På britiske (Ferrie m.fl., 2001) og finske (Vahtera m.fl., 2004) data har en også funnet objektive helseeffekter og effekter på dødelighet av nedleggelser og omstillinger.

Røed og Fevang (2007) analyserer effekter av nedbemanning blant kommunalt og fylkeskommunalt ansatte sykepleiere og hjelpepleiere på sykefravær og langtids­ytelser fra folke­trygden. Ned­bemanning er definert som nedgang i sysselsetting på de enkelte arbeidsplassene. Personer som mister jobben på en bestemt arbeidsplass i en kommune trenger således ikke miste arbeids­forholdet til kommunen, men kan isteden bli omplassert til en annen kommunal arbeids­plass. Denne definisjonen av nedbemanning synes derfor «mildere» enn nedbemanning i private bedrifter, og vil kanskje i større grad reflektere omstillings­prosesser internt i kommunene. Røed og Fevang finner at en nedbemanning på 20 prosent øker den relative risikoen blant de ansatte for å bli uførepensjonist betydelig, og at også mindre nedbemanninger øker risikoen for å ende opp som uføre­pensjonist, men i mindre grad enn det som er tilfellet ved større ned­bemanninger. 4

Fevang og Røed (2006) analyserer virkningen av nedbemanninger for personer som var sysselsatt i 1992. De finner at nedbemanninger bidrar signifikant til å øke sann­syn­ligheten for å bli ufør, og konkluderer at minst fem prosent av tilstrømmingen til uførepensjon i perioden 1993–2003 direkte kan forklares av nedbemanninger i de bedriftene hvor folk jobbet i 1992 gjennom perioden 1992–2000. Anslaget på fem prosent karakteriseres som et svært forsiktig anslag på den samlede effekten av ned­bemanninger. Mange som var ansatt i 1992 arbeidet ikke lenger i disse bedriftene da de ble ned­bemannet. Samtidig var nye ansatte kommet til, men disse antas i analysen å ha vært uberørt av nedbemanningene.

Utvikling i ledighet, omstillinger og nedbemanninger

Høy arbeidsledighet, omstillinger og nedbemanninger kan altså være en kilde til helseproblemer blant ansatte og til redusert yrkesaktivitet, herunder overgang til uføre­pensjon. Hvordan har ledighet og omstillingstakt endret seg i løpet av 1990-tallet?

Figur 7.8 viser utviklingen i arbeidsledigheten siden 1980. Det mest markerte trekket er den sterke veksten fra 1986 til 1993, som må antas å ha påvirket antall uføre­pensjonister langt inn på 1990-tallet. Siden bunnpunktet i 1998 har arbeids­ledigheten igjen økt, fra drøyt 3 prosent av arbeids­styrken til et nivå på 4,6 prosent i 2005, før den igjen falt i 2006. Økningen i ledigheten, både fram til 2005 og over hele tids­perioden, kan gjenspeile økende omstillings­takt i arbeidslivet; en kan ikke uten videre se økte omstillinger og økt ledighet som separate fenomener.

Kilde: Arbeidskraftundersøkelsene (AKU), Statistisk sentralbyrå.

Det er vanskelig å dokumentere at omfanget av omstillinger og nedbeman­ninger har økt. Dette kan delvis skyldes at datasituasjonen er mangelfull. OECD har publisert indikatorer basert på netto sysselsettingsendringer i næringer på nasjonalregnskapsnivå (Kongsrud og Wanner, 2005). Det er beregnet tre indikatorer, med gradvis mer dis­aggregerte sektorinndelinger. Jo mer detaljert sektor­inndeling, desto større struktur­­­endinger vil en registrere fordi det blir færre «sektorinterne» endringer. Utviklingen i netto sysselsettingsendringer mellom sektorer, synes ikke å tyde på noen klar trend i retning av økt omstillingstakt i arbeidslivet siden 1980. Indikatorene synes tvert imot langt på vei å variere rundt et stabilt nivå, i takt med konjunkturene. Om mobiliteten har økt på et lavere aggregeringsnivå – internt i hver sektor eller på bedriftsnivå – sier imidlertid denne indikatoren ikke noe om.

Under presenteres to indikatorer på omfanget av omstillinger i norsk økonomi som på ulike måter ivaretar slike forhold. Den ene er gjennomsnittlig personal­omsetning (turnover ) og den andre er en indikator for nedbemanning (andelen bedrifter med mer enn 50 ansatte som har redusert antall ansatte med minst 10 prosent). Indika­torene er beregnet spesielt for ulike forskningsprosjekter, og dekker ikke utviklingen de senere årene.

Personalomsetningen (turnover) synes å øke tidlig på 1990-tallet, men deretter å ha stabilisert seg på et nytt nivå fra midt på 1990-tallet. Nedbemanningsindikatoren har også økt i løpet av 1990-tallet, men her har vi ikke tilgang til data for de seneste årene. Dahle Olsen (2005) rapporterer at jobb-mobiliteten er økt fra om lag 20 prosent tidlig på 1990-tallet til 26 prosent i årene etter 2000. Selv etter kontroll for næring, viser analysen at per­sonalomsetningen (turnoverraten) i gjennomsnitt økte med 0,5 prosent pr. år fra 1990 til 2002. Analysen fanger imidlertid ikke opp omstillinger som ikke gir netto sysselsettingsendring. Det kan være omplasseringer, skifte av arbeidsoppgaver og eierskifter.

Siden 1990 har det skjedd store endringer i organisering og arbeids­forhold både i staten og i kommune­sektoren. Staten har skilt ut flere enheter som egne selskaper, som i flere tilfeller er blitt utsatt for konkurranse. Dette gjelder blant annet etater som Posten, Telenor, Forsvaret og deler av Vegvesenet, se Trygstad m.fl. (2006) og ECON (2005). Selv om det ikke foreligger sammenfattende data for omstillingene, er det neppe tvil om at omstillingene og nedbemanningene i statlige virksomheter har vært større de siste 10–15 årene enn tidligere perioder. Bare i Posten gikk antall ansatte ned fra et stabilt nivå på om lag 30 000 ansatte fram til 1998, til om lag 20 000 ansatte i 2004. Trygstad m.fl. (2006) har undersøkt virkningene av omstillingene i Posten, Veg­vesenet/Mesta, Skatteetaten og Politiet i perioden 1990–2004. De som var ansatt i 1994 blir sammen­liknet med grupper av personer med identiske individkjennetegn og næringstilknytning. Det er imidlertid bare for Posten at det er mulig å se en direkte sammenheng mellom omstillingsprosessene og omfanget av uførepensjonering, men også for Vegvesenet/Mesta er det indikasjoner på en slik sammen­heng.

I kommunesektoren har bemanningen gjennomgående økt, men det har trolig vært en økende tendens til endringer i organisering og arbeidsoppgaver. Målstyring, klarere resultat­ansvar og organisasjons­messige endringer har kommet som del av nye styrings­mekanismer i mange norske kommuner, for å oppnå økt effektivitet og klarere styring. Overføringen av spesialisthelsetjenesten (sykehusene) fra fylkes­kommunene til staten, har trolig også ført med seg økt omfang av omorganiseringer. Samlet har neppe omfanget av nedbemanninger i kommunesektoren og sykehusene vært stort. Det synes rimelig å konkludere med at verken i sykehusene, fylkes­kommunene eller i primær­kommunene har det vært mange som har mistet jobben som følge av at arbeids­oppgavene har falt bort.

Til tross for at ulike indikatorer gir litt ulike konklusjoner, synes det altså som det har vært en viss økning i omstillingstakten og omfanget av nedbemanninger siden tidlig på 1990-tallet. Det kan ha bidratt til flere uføre.

7.4.2 Arbeidsmiljøet

Arbeidsmiljøet antas å påvirke sykefravær, uførepensjonering og annen tidlig avgang fra arbeidslivet. Fysiske og psykiske belastninger i arbeidet antas å medføre helse­problemer som i sin tur kan medføre sykefravær og til sist tilbaketrekking fra arbeidslivet. Et belastende arbeidsmiljø kan dess­uten gjøre det vanskeligere å stå i jobben med fysiske plager som ikke er relatert til jobben.

Utstøting og tilbaketrekning fra arbeidslivet er temaer som forskere fra mange fagfelt har interessert seg for. En betydelig del av forskningen har rettet seg mot sammen­hengen mellom arbeidsmiljø og sykefravær, mens få studier er gjennom­ført av sammen­hengen mellom arbeidsmiljø og uførepensjon. Det er imidlertid grunn til å anta at arbeids­miljøfaktorer som har negative konsekvenser for sykefraværet også kan gi økt overgang til uførepensjon, fordi de fleste som blir uførepensjonerte har hatt en eller flere perioder som langtidssykemeldt.

Den såkalte krav-kontroll-modellen har vært utgangspunktet for mye av forskningen om arbeidsmiljøets betydning for sykefravær og uførepensjonering. Høye krav til den ansatte kombinert med lav kontroll over arbeidssituasjonen tilsier, ifølge modellen, høy risiko for sykefravær og, er det grunn til å tro, høy overgang til uførepensjon.

Tidligere forskning har ofte basert seg på arbeidstakernes vurderinger av arbeids­miljøet, og relatert svarene til faktisk atferd (f.eks. sykefravær). Et generelt problem i slike studier er at en ikke alltid har klart å inkludere alle relevante variabler. For eksempel vil gjerne personer med lav utdanning også ha lav inntekt, og i mange tilfeller også dårligere arbeidsmiljø enn andre. Videre er også de økonomiske insen­tivene til å ønske å gå av med tidligpensjon gjerne større for personer med lav inntekt enn for andre. I likhet med forskning som studerer insentiver, er også arbeids­miljø­forskningen utsatt for et problem med «utelatte variabler», som kan gjøre det vanske­lig å identifisere hva som egentlig er effekten av den variabelen som studeres.

STAMI (2004) og Allebeck og Mastekaasa (2004) er to gjennom­ganger av viten­skapelig litteratur om jobbmessige årsaker til dårlig helse og sykefravær. Begge studiene peker på at samvariasjon er noe annet enn årsaks­sammen­heng, og at mye av forskningen måler samvariasjon.

STAMI (2004) er en gjennomgang av internasjonal forskning om arbeidsmiljøets betydning for helsen . Et stort antall publikasjoner dokumenterer at arbeids­takere som jobber overtid, eller har lange og/eller fleksible arbeidsdager, har høyere risiko for sykdommer. Større nedbemanninger gir dessuten økning i egen­rapporterte helse­plager og økt forekomst av lengre sykefravær, spesielt blant eldre som har helse­plager på forhånd. Videre øker risikoen for hjertedød for fast ansatte, spesielt de første årene etter nedbemanningen. STAMI finner likevel at det er vitenskapelig vanskelig å konkludere med at overtid eller lange arbeidsdager er årsak til syk­dommer og/eller negative helseeffekter.

Allebeck og Mastekaasa (2004) er en gjennomgang av studier som analyserer årsaker til syke­fravær og i noen grad uførepensjonering. Ifølge deres gjennomgang er det en lang rekke studier som finner sammenhenger mellom sykefravær (og til dels uførepensjonering) og arbeidsmiljøfaktorer. I mange av studiene er det imidlertid ikke kontrollert for individuelle kjennetegn (yrke, utdanning, inntekt, osv.) som kan ha betydning for sykefraværet. Gjennomgangen tyder på at fysisk arbeidsmiljø har effekt, men det synes vanskelig å skille mellom hvilke deler av det fysiske miljøet som er viktig. Det synes som om ergonomiske forhold er viktigere enn eksterne miljøfaktorer som temperatur, støv osv. De fleste studiene av det psykososiale arbeidsmiljøet undersøkte betydningen av kontroll og krav i jobben. Mange studier fant at høy grad av kontroll gav lavt fravær, men tendensen var ikke entydig. Studiene gir heller ikke entydig som resultat at høye krav gir høyt fravær.

Norsk forskning fra 1970-tallet tyder på økt uførepensjonering blant ansatte i yrker med fysiske belastninger (Kolberg, 1991). Fra utlandet foreligger det forskning som tyder på økt tidligpensjonering i yrker som er kjennetegnet med dårlig arbeidsmiljø (fysisk hardt arbeid, mye gjentakelser, lite selvstendighet), spesielt blant ansatte som allerede har helseproblemer (Quinn, 1978). Holte m.fl. (2000) studerte sammen­hengen mellom egenrapportert arbeidsmiljø og uførepensjonering i Nord-Trøndelag. Fysisk krevende arbeid, lav selvbestemmelse og mistrivsel tilsier økt sannsynlighet for å bli uførepensjonist. Et litt avvikende resultat finner Solem og Mykletun (1996) basert på data fra SSBs levekårsundersøkelse. De finner (over­raskende) at stressende arbeid tilsier redusert risiko for tidligpensjonering, og (ikke overraskende) at lite variasjon i arbeidet og dårlig arbeidsklima tilsier økt uførerisiko. Blekesaune (2003) tallfester den gjennomsnittlige arbeidsmiljø belastningen i 270 yrker, basert på selv­rapporterte data fra SSBs levekårs­undersøkelse, og studerer om disse arbeids­miljø­indikatorene samvarierer med tidlig­pensjonering. For uføre­pensjon finner han for menn at fysiske belastninger i arbeidet og mangel på frihet gir økt pensjonering. For kvinner finner han bare effekt av fysiske belastninger.

Utvikling i arbeidsmiljøet

For å kunne forklare et økende antall uføre med arbeidsmiljø og utstøting må det også godtgjøres at arbeidsmiljøet er blitt dårligere over tid. Forsk­ningen opererer ofte med kvalitative data, slik at det er vanskelig å sammenlikne styrken i de problemene som analyseres mellom undersøkelser og over tid. En datakilde som kan kaste lys over eventuelle endringer over tid, er SSBs levekårsundersøkelser. Dette er utvalgs­under­søkelser mot representative utvalg av befolkningen som på ulike tidspunkt er stilt spørsmål om arbeidsmiljøet. På grunn av omlegging av statistikken midt på 1990-tallet er det vanskelig å studere utviklingen langt tilbake. Under presenteres svarene på et utvalg spørsmål om arbeidstakernes opplevelse av arbeidsmiljøet i perioden 1993–2003. 5

Fysiske arbeidsmiljøindikatorer, som eksponering for skadelige eller ubehagelige stoffer, viser mindre belastninger i 2003 enn i 1993. Det er relativt lave andeler av de ansatte som synes de er utsatt for et fysisk belastende arbeidsmiljø. Nedgangen er påvirket av endringen i næringsstrukturen fra industri til tjenesteyting, der arbeidet gjennomgående er mindre fysisk belastende. Når det gjelder ergonomiske belast­ninger (f.eks. tunge løft, ensidig arbeid og arbeid i ubehagelige stillinger), viser de fleste indikatorene små endringer eller svak nedgang i belastning. Det er imidlertid en svak tendens til økning i andelen som svarer at de arbeider mye med gjentatte eller ensidige bevegelser. Mens andelen som føler seg fysisk utmattet er noe lavere enn tidlig på 1990-tallet, er det en økning i andelen arbeidstakere som oppgir at de har smerter i armer, håndledd eller hender som skyldes jobb. Dette er trolig plager som personer som bruker pc i arbeidet, er særlig er utsatt for.

Det organisatoriske og psykososiale arbeidsmiljøet har flere dimensjoner, blant annet arbeidstid/arbeidstidspunkt, innflytelse over arbeids­situasjonen og forholdet til kollegaer og ledere. Det foreligger ikke informasjon om alle aspekter ved det organisatoriske og psykososiale arbeidsmiljøet like langt tilbake i tid som for fysisk arbeidsmiljø, jf. tabell 7.7.

Arbeidsvilkårene og arbeidstiden synes ikke å ha endret seg vesentlig de senere årene. Fram til midten av 1990-tallet økte andelen av de ansatte som var midlertidig ansatt, mens den deretter har vært uendret. Andelen som arbeider skift eller turnus, er bare svakt høyere i 2003 enn i 1993. Andelen som jobber svært lange dager har holdt seg konstant siden midt på 1990-tallet.

Samlet svarer ni av ti arbeidstakere at de er tilfreds med jobben, en andel som har vært uendret siden 1989. Fra 1996 til 2003 synes det å være en viss nedgang i arbeids­takernes kontroll over arbeidssituasjonen, selv om svarene på ulike spørsmål som er relevante for spørsmålet om kontroll og krav, ikke gir et entydig bilde. Det er en økende tendens til at arbeidet styres av kunder og klienter, men for denne kilden til manglende kontroll over arbeidssituasjonen har vi bare data for de siste årene. Det er tegn til at en økende andel kvinner i alderen 25–44 år opplever økende arbeids­press (flere svarer at de ikke har tid til å utføre arbeidet skikkelig), men endringene er imidlertid ikke statistisk sikre. 6 Det er ingen tendens til økende tids­press på jobben blant menn i denne aldersgruppen (Rønning, 2006).

Frykten for å miste jobben falt sterkt tidlig på 1990-tallet, trolig som følge av at arbeids­ledigheten avtok kraftig. Deretter har imidlertid andelen som er usikre på om de får beholde jobben, økt. Andelen av de sysselsatte som er redd for å miste jobben er høyere i 2003 enn i 1993. En del av denne øk­ningen kan nok tilskrives økningen i arbeids­ledigheten de senere årene. Men når andelen som er usikre på om de får beholde jobben var like høy i 2003 som i 1993, samtidig som ledigheten i 2003 var langt lavere enn i 1993, kan det muligens tyde på at økt omstillingstakt i arbeidslivet også har bidratt til økt jobbutrygghet.

Konfliktnivået med ledere eller kollegaer synes å være uendret (ledelsen) eller redusert (kollegaer), mens det er en svak – og neppe statistisk påviselig – økning i andelen som opplever vold eller trusler om vold. Samlet er bildet når det gjelder konflikter på arbeidsplassen at det er en jevn nedgang.

Forekomsten av yrkesrelaterte helseplager som arbeidstakerne overveiende mener skyldes det organisatoriske eller psykososiale arbeidsmiljøet, varierer. De fleste indikatorer viser stabilitet i slike helseplager.

Grimsmo og Sørensen (2004) finner at blant leger og sykepleiere i sykehus var 59 prosent enige i et utsagn om at i løpet av de siste årene hadde hensynet til enhetens økonomi blitt viktigere for deres daglige arbeid (mens 4 prosent mente dette hadde blitt mindre viktig). 54 prosent, mente at arbeidstempoet hadde blitt en viktigere faktor enn tidligere. I Andersen og Eidset (2003), hevdet 57 prosent at belastninger som følge av tidspress hadde økt de siste to årene, mens 6 prosent mente det hadde blitt redusert. Til sammenlikning sa 24 prosent at fysiske arbeids­belastninger hadde økt.

Disse funnene kan synes å stå i motstrid til SSBs levekårsundersøkelse. Svarene kan imidlertid reflektere spesielle forhold i helsevesenet, som har gjennomgått store endringer i organisering og arbeidsmåter siden midten av 1990-tallet. Det kan være en forklaring på at tidspress og hensynet til effektivitet synes å ha blitt mer fram­tredende her enn i arbeidslivet generelt. Men resultatene i Grimsmo og Sørensen (2004) er gitt retro­spektivt, mens levekårsundersøkelsen er basert på arbeidstakernes oppfatninger av arbeidsmiljøet på ethvert tidspunkt. Det kan tenkes at respondentene i en retro­spektiv undersøkelse overvurderer endringene i arbeidsmiljøet.

Det har vært framholdt at strukturendringer i arbeidslivet gjør at «de enkle jobbene» – jobbene som ikke krever særlig utdanning eller kompetanse – er i ferd med å forsvinne i norsk arbeidsliv, og at dette kan bidra til å presse personer med svake skoleprestasjoner over på trygd. Det foreligger få data om dette, og etter det vi vet, ikke forsk­ning som kan belyse utviklingen i arbeidslivets krav til formell utdanning. Aetat har gjennomført rekrutteringsundersøkelser i 1997, 2001 og 2005, men bare i under­søkelsene i 1997 og 2001 foreligger det data som kan belyse spørsmålet om hva som er «ideelt utdanningsnivå» for de jobbene som utlyses. Disse begrensede dataene gir ikke støtte til hypotesen om at det blir færre jobber til de med lavest utdanning. Andelen ledige stillinger som etter arbeidsgivers mening best kan utføres med personer med grunnskoleutdanning steg fra fem prosent i 1997 til åtte prosent i 2001, altså en endring i motsatt retning enn hypotesen om færre jobber for lavutdannede skulle tilsi. Begrensninger i data og fravær av forskning gjør at spørsmålet likevel ikke kan anses som avklart.

7.4.3 Nye trender i arbeidslivet

Betegnelsen «nytt arbeidsliv» brukes om ulike fenomener i arbeidsmarkedet og på arbeidsplassene. Ett aspekt er at økt internasjonal konkurranse medfører økte effektivi­tetskrav i mange virksomheter. Nye organisasjons­­former, ny teknologi og nye arbeidsformer tas i bruk. Disse innebærer ofte økte krav om effektivitet for den enkelte medarbeider. Viktige spørsmål er hvordan disse endringene påvirker trivsel, helse, sykefravær og overgang til uførepensjon. Er det noen effekter? Er de i så fall positive eller negative?

Torp og Mastekaasa (2005) er en norsk studie av konsekvenser for helse og syke­fravær av ny arbeidsorganisering. De studerer effektene av numerisk fleksibilitet (bedriftene kan variere antall ansatte), funksjonell fleksibilitet (de ansatte gjør for­skjellige oppgaver), bruk av ny teknologi og resultatbasert lønn . Datagrunnlaget er en spørre­undersøkelse rettet mot norske bedrifter i 2003. Resultatene sammen­liknes med en tilsvarende undersøkelse i 1997.

Torp og Mastekaasa viser til litteratur som finner negative effekter på sykefravær og/eller helse av «nytt arbeidsliv», både i Norge og i USA (Brenner m.fl., 2004, Schøne, 2000). Brenner m.fl. finner på amerikanske data høyere forekomst av belast­nings­lidelser i bedrifter som baserer seg på just-in-time-produksjon og i bedrifter med jobbrotasjon og med kvalitetssirkler. En fellesbetegnelse på funnene er at en såkalt intensivering av arbeidet kan ha negative helsekonsekvenser. Schøne (2000) finner, på norske data fra Arbeids- og bedriftsundersøkelsen 1997, høyere sykefravær der hoved­yrkesgruppen er organisert i arbeidsgrupper, selv når det er kontrollert for andre bedriftskjennetegn. Jobbrotasjon og delegering har imidlertid ikke påviselig effekt på sykefraværet.

Analysene til Torp og Mastekaasa, som er basert på Arbeids- og bedrifts­under­søkelsen 2003 , viser at sykefraværet ikke er høyere i virksomheter som har tatt i bruk nye måter å organisere arbeidet på. For å diskutere spørsmålet om årsaks­sammen­heng er det imidlertid nødvendig å kontrollere for faktorer som næring, bedrifts­størrelse med mer. Med kontroll for slike forhold finner en bare få og svake sammen­henger mellom fleksibilitet og bruk av ny teknologi og syke­fraværet – både det korte og det lange fraværet. Da vil vi heller ikke tro at disse faktorene skal være viktige for uføre­tilgangen. Problemstillingen kan likevel ikke sies å være avklart.

Omfanget av nye trender

Torp (2005) sammenlikner enkelte resultater fra analysen basert på 2003-data med resultater fra en tilsvarende undersøkelse som ble foretatt i 1997. Fra 1997 til 2003 har andelen bedrifter som benytter midlertidige ansettelser gått ned fra 60 til 57 prosent. Dette er i tråd med resultater fra Nergård (2004), som viser at andelen arbeids­takere med midlertidig ansettelse har gått ned fra 13 prosent i 1996 til ti prosent i 2003. Det er imidlertid en viss økning i bruken av tjeneste­leverandører, konsulenter og innleid arbeidskraft, fra 63 prosent av virksomhetene i 1997 til 72 prosent i 2003. Disse for­holdene fore­kommer oftere i offentlig enn i privat sektor (Barth og Ringdal, 2005).

Den funksjonelle fleksibiliteten – jobbrotasjon, bruk av arbeidsgrupper, opplæring av ansatte med sikte på at de skal ha flere arbeidsområder – har økt mellom tre og seks prosent­poeng, avhengig av hvilken del av den funksjonelle fleksibiliteten som studeres. Barth m.fl. (2005) viser at 60 prosent av bedriftene i privat sektor benytter prestasjonslønn, og at andelen har økt de senere årene. Tradisjonelt har akkord og andre typer bonus vært benyttet i bygg- og anleggssektoren, mens nyere former for bonus og andre systemer for overskuddsdeling er mest utbredt i tjeneste­ytende næringer. Barth m.fl. (2005) viser at bruken av systemer for prestasjons­lønn har økt også når det kontrolleres for næringsstruktur.

7.5 Holdninger til arbeid og trygd

Foregående avsnitt presenterte analyser av om negative trekk på jobben og i arbeids­livet generelt kan forklare økt utstøting fra arbeidslivet. En annen hypotese, som diskuteres i dette avsnittet, er om endrede holdninger blant arbeidstakere, arbeids­giverne og helse- og sosialpersonell, kan ha bidratt til økt uføre­pensjonering.

Det er ingen entydig sammenheng mellom helse og evnen til å jobbe. Ifølge SSBs arbeids­kraftundersøkelser var det i 2006 454 000 personer, eller 15 prosent av befolk­ningen mellom 16 og 66 år, som svarte at de hadde fysiske eller psykiske problemer av varig karakter som medførte begrensninger i deres daglige liv. Av disse var 46 prosent i jobb, og 45 prosent arbeidet deltid, mot 28 prosent i hele befolk­ningen. I levekårsundersøkelsen 2002 svarte 1/3 av de som var 100 prosent uføre at de hadde god helse. Jobbens krav, graden av tilrettelegging, men også den enkeltes egne hand­linger og motivasjon er viktig for om personer med helse­problemer, faktisk er i jobb. Forskere har derfor rettet søkelyset mot endringer i hold­ninger som en mulig kilde til økt sykefravær og uføretrygding.

I debatten om forholdet mellom velferdspolitikk og langsiktige endringer i normer framholdes det noen ganger at sjenerøse velferdsordninger i seg selv kan redusere stigma knyttet til pensjonering og redusere den sosialt akseptable pensjonerings­alderen. Bildet av svekket arbeids­orientering er ikke helt entydig, men flere observa­sjoner tyder på at sjenerøse ordninger med svak økonomisk belønning for å stå i jobb, kan ha redusert arbeidsorienteringen, og også kan ha bidratt til å senke kravene til hvor store helseproblemer som anses «nødvendig» for å få uførepensjon. Verdi­målinger tyder på at det skjer vidtrekkende verdiendringer i Norge. Om disse endringene skyldes måten trygdeordningene har vært utformet på eller om de skyldes mer grunnleggende og samfunnsovergripende trender, er imidlertid uavklart.

7.5.1 Debatt og studier

Den svenske økonomen Assar Lindbeck har vært blant de som sterkest har argumen­tert for at det er blitt mer sosialt akseptert å være trygdet. Sentralt i hans argumenta­sjon er at endringene i befolk­ningens holdninger delvis er et resultat av hvordan trygde­ordningene er utformet. Lindbeck hevder at det at holdninger endres langsomt, kan forklare at forskere i mange land lenge ikke fant effekter av økonomiske insentiver på pensjoneringsatferden. Slike effekter fant forskerne først på 1980- og 1990-tallet, selv om ordningene mange steder ble innført på 1950-tallet.

Det vanskelige spørsmålet er om endringer i normer for når det er rimelig å trekke seg ut av arbeidslivet, påvirkes av måten trygde­ordningene er utformet på, eller om endringene for eksempel skyldes dypereliggende endringer i vårt syn på hva som er sykdom og helse, jf. punkt 7.3.4. Økt velstand kan også påvirke holdningene til arbeid og trygd: Når stadig flere får høyere formue, blir de også mindre avhengig av løpende inntekt. En større andel av befolkningen kan da ønske å være uføre­pensjonert, selv om uførepensjonen ikke er høyere enn tidligere. Slik kan velstands­veksten også ha bidratt til en svekket arbeids­orientering og til økende aksept for det å være uføre­pensjonert.

Begrepet «sykefraværskulturer» er brukt om felles holdninger til sykefravær i ulike sosiale miljøer. Liknende fenomener kan tenkes å forekomme også når det gjelder uføre­pensjonering. Empiriske studier av betydningen av kulturelle faktorer for trygding er sjeldne. En svensk studie sannsynliggjør betydningen av slike kulturer (Lind­beck, Palme og Person, 2004). De analyserer sammenhengen mellom indivi­duelle kjenne­tegn og sykefravær i Sverige. Etter kontroll for en rekke observerbare kjenne­tegn finner de en tilleggseffekt på den enkeltes sykefravær av omfanget av sykefravær blant arbeidskollegene og blant personer bosatt i det samme området (kommune). Arbeidsplassen forklarer mer enn bostedet. Betydningen av variabelen arbeids­plass kan gjenspeile forskjeller i arbeidsmiljø mellom bedrifter, men også bedrifts­spesifikke holdningsforskjeller knyttet til sykefravær. Mest interessant er imidlertid funnet av at også fraværet blant naboene i lokalsamfunnet påvirker eget fravær. Få andre tolkninger enn felles normer/holdninger kan forklare denne sammen­hengen. Men igjen er det mulig at forklaringen kan være uobserverbar hetero­genitet langs andre dimensjoner enn normer. Analysen gir ikke holdepunkter for at toleransen for sykefravær eller uførepensjonering har økt, bare at slike normer har betydning.

Det har vært diskutert om innføringen og senere utvidelser av AFP-­ordningen har bidratt til at oppfatningen av hva som er «normal» avgangs­alder har blitt redusert, og om dette har hatt en indirekte effekt på både uførepensjoneringen og overgangen til AFP. Slike fenomener har blant annet vært diskutert av Lindbeck (se f.eks. Gylfason, 1995) og er også tema for en artikkel av Blekesaune (2005). Blekesaune undersøker om det kan være en «over­førings­effekt», ved at AFP medfører økt bruk av uføre­pensjon blant de som ikke har rett til AFP. Det er flere grunner til at det kan være en slik overføringseffekt. En grunn er at ekte­fellene samordner sin pensjonering (Dahl, Nilsen og Vaage, 2003): Hvis ektefellen går av med AFP, kan det være mer attraktivt å gå av med pensjon, og siden menn gjennom­gående er eldre enn sine koner, vil denne effekten bli sterkest for kvinner. En annen grunn til økt uførepensjonering som følge av at flere benytter seg av AFP, er at en økning i antall AFP-pensjonister kan gjøre det mindre stigmatiserende å gå av før 67 år. Blekesaune (2005) analyserer overgang til uførepensjon og annen tilbaketrekning blant eldre arbeidstakere fra 1987 til 1999. Han finner at innføringen av AFP og reduksjon i laveste alder for å kunne få AFP har en statistisk påviselig effekt i retning av økt tilbøyelighet til å gå over på uføre­pensjon blant kvinner. Han finner ingen slik effekt blant menn. Han finner at AFP-ordningen bidro til en økning i andelen av kvinner som ble uførepensjonert før fylte 67 år på mellom fire og fem prosentpoeng (til knapt 32 prosent i dette data­materialet). Blekesaune kontrollerer for andre mulige forklaringer på tilbake­trekningen enn innføringen av AFP, blant annet at kvinner samordner sitt pensjoner­ings­tidspunkt med sine eldre menns pensjonering, samt ulike rettigheter til AFP, men finner ikke at disse faktorene bidrar til å øke forklaringskraften i modellen. Hans konklu­sjon er at det kan ha skjedd endringer i normen for pensjonering blant kvinner. Dette er imidlertid en tolkning av resultatene og ikke en konklusjon basert på forsøk på å måle normene direkte.

Måling av holdninger til arbeid og trygd

Det er vanskelig å måle utviklingen i normer og holdninger i samfunnet. Barstad og Hellevik (2004) oppsummerer utviklingen i befolkningens verdioppfatninger på ulike felt, slik de i årenes løp er målt gjennom spørreundersøkelser. Under­søkelsene kart­legger generelle verdier og normer og ikke normer spesielt knyttet til spørsmålet om sosialt akseptert avgangsalder, hvor syk en må være for å sykmelde seg osv. Like­vel kan denne informasjonen kaste lys over generelle utviklingstrekk i befolkningens normer og holdninger, som kan bidra til å belyse spørsmålet om normer og holdninger til trygd.

Respondentene i spørreundersøkelsene er bedt om å si hvor enige eller uenige de er i en rekke spørsmål som har til hensikt å avdekke deres holdninger langs ulike dimensjoner. På grunnlag av svarene beregnes utviklingen i 25 ­verdiindekser som er avledet fra spørsmålene. Å måle verdiklimaet i absolutt forstand er metodisk proble­matisk, men forfatterne mener under­søkelsene gir bedre grunnlag til å beskrive end­ringer over tid.

Verdien «nøysomhet» har gradvis fått svekket stilling, og også lov­respekten synes å være noe svekket i perioden 1985–2001. Forfatterne ser en trend i retning av gradvis svekkelse av mange antatte fellesverdier. En annen tendens fra verdi­undersøkelsene synes også å være en økende heterogenitet i befolkningens verdi­oppfatninger. Både generelt svakere sosial kontroll i det norske samfunnet og økt andel innvandrere med en annen kulturell bakgrunn, kan bidra til å forklare dette.

Ut fra de 25 verdiindeksene definerer forfatterne tre grunnleggende verdi­dimensjoner: Konservativ/radikal, idealistisk/materialistisk og tradisjonell/­moderne. Figur 7.10 viser utviklingen i disse verdidimensjonene. Det går fram at verdiklimaet på 1990-tallet er blitt mer moderne (framfor tradisjonelt) og framfor alt mer materia­listisk (framfor idealistisk) enn det som var tilfellet i siste halvdel av 1980-tallet. De verdiene som har fått økt oppslutning på slutten av 1990-tallet, og bidratt til den sterke materialismetrenden, er særlig moderne verdier med vekt på nytelse og selv­utfoldelse, som frigjorthet, hedonisme, forbruk og lovforakt (Barstad og Hellevik, 2004).

Selv om disse resultatene ikke direkte beskriver pensjoneringsnormer er de forenlige med at det har vært endringer i normer knyttet til tidlig­pensjonering. For eksempel er trendene forenlige med at det nå er et svakere sosialt stigma knyttet til å være uføre­pensjonist enn tidligere. At «trygdemoralen» – nøysomhet, tilbakeholden­het med å bruke rettighetene til sykepenger og trygd – kan være svekket over tid, er også en hypotese som er forenlig med disse observasjonene.

Kilde: Barstad og Hellevik (2004).

Berg (1998) er en analyse av endringer i befolkningens holdninger til arbeid fra 1989 til 1997, som er basert på to spørreundersøkelser mot representative utvalg av befolkningen i yrkesaktiv alder. Respondentene ble bedt om å svare på hvor enig eller uenig de var i tre utsagn om betydningen av arbeid, jf. tabell 7.8.

Utviklingen i svaret på det siste spørsmålet i tabellen kan indikere en svekket arbeids­­orientering. Arbeidsorienteringen er redusert både blant menn og kvinner. De to første spørs­målene viser likevel at arbeidet er viktig for folk (spørsmål to), og at andre forhold enn lønn blir viktigere som jobbmotivasjon. Slike forhold kan være selv­realisering i et sosialt fellesskap eller gjennom utfordrende arbeidsoppgaver. Mens Frønes (2005) konkluderer med at selv­realisering spiller en viktigere rolle som motiv for fritids­aktiviteter, tyder disse funnene på at selvrealisering også er i ferd med å bli en viktigere kilde til ønsket om å stå i jobb. Resultatene må tolkes med forsik­tighet, særlig med hensyn til om hold­ninger er årsak til at flere ønsker å gå over på uføre­pensjon og andre ordninger tidligere enn før. Resultater av denne typen kan ikke si klart om det er holdningene som endres først og forårsaker økt tidlig­pensjonering, eller om det er økt tidlig­pensjonering som bidrar til endrede holdninger til arbeid.

Norsk seniorpolitisk barometer (Dalen, 2006a og Dalen, 2006b) inneholder informa­sjon om eldres holdninger til arbeid og pensjon og lederes holdninger til seniorer. Dataene kommer fra spørreundersøkelser, og dekker stort sett en kort tids­periode (2003–2006). De gir dermed begrenset grunnlag for å avdekke endringer i holdninger over tid. Figur 7.11 viser at andelen i hver aldersgruppe som er enig i påstanden «jeg gleder meg til å gå av med pensjon» har vært relativt stabil over tid. Undersøkelsen gir derfor ikke noe entydig bilde av økt arbeidsorientering blant yrkesaktive. Men det er interessant at den eldste aldersgruppen, som er nærmest muligheten til å gå av med pensjon, gleder seg mindre til å gå av enn aldersgruppen 50–59 år i alle årene fra 2003 til 2006.

Kilde: Dalen (2005a) og Dalen (2005b).

Et av formålene med spørreundersøkelsen blant ledere var å avdekke holdninger til arbeids­takere med ulik alder og erfaring. Svarene avdekker at ledere i næringslivet har motstridende holdninger; den ideelle personen synes å være både ung og erfaren. Andelen som i perioden 2003 til 2006 svarer at aldersdiskriminering forekommer ofte eller svært ofte, ligger mellom 6 og 10 prosent, men det er ingen klar trend i svarene. Undersøkelsen kan tyde på en noe mer positiv holdning til eldre arbeidstakere over et noe lengre tidsrom. Fra 2001 til 2006 økte andelen ledere som var helt enige i at arbeidstakere over 50 år har minst like gode arbeidsprestasjoner som yngre arbeids­takere. Denne andelen økte fra 63 prosent i 2001 til 70 prosent i 2006. Riktignok avtok andelen som var delvis enig i denne påstanden, men ikke mer enn at andelen som var helt eller delvis enig økte fra 86 prosent til 90 prosent.

Omfanget av trygdemisbruk kan i noen grad være en indikator på holdninger, selv om flere andre faktorer også påvirker det registrerte trygde­misbruket. De senere årene har myndighetene avdekket et økende antall saker der enkelt­personer eller bedrifter får utbetalt trygdeytelser på feilaktige premisser. Fra 2000 til 2006 økte antall anmeldelser for trygdemisbruk fra 140 til 381. Tallet på saker som omhandler uføre­pensjon er langt lavere (79 i 2006), og dreier seg for det meste om at folk jobber svart samtidig som de får uføre­pensjon. Den økende tendensen til trygde­misbruk kan tenkes å reflektere svekkede normer om ærlighet og om at en skal «gjøre sin plikt». Men det kan også tenkes at det økende antallet tilfeller av trygdemisbruk som avsløres, et stykke på vei avspeiler økt innsats for å bekjempe fenomenet.

7.6 Endringer i levevilkår og familiemønstre

Trygdeforskere har undersøkt hvilken betydning endringer i familiemønstre og arbeidsdelingen i familien har hatt for uføreutviklingen. Økt yrkesaktivitet blant kvinner, sterkere ønsker om aktiv fritid, samt et økende antall oppløste ekteskap og samboer­forhold er forhold som kan tenkes å ha bidratt til press, stress og helse­problemer og derigjennom til tilbaketrekking fra arbeidslivet i form av uførepensjon. Det er indikasjoner på at det er samvariasjon mellom familieproblemer og problemer på arbeidsmarkedet, men det er uklart hvordan årsakssammenhengene er.

7.6.1 Samlivsformer og skilsmisser

Det er blitt hevdet at flere skilte kan bidra til å forklare økning i uførepensjoneringen de senere tiårene, jf. Wærness (1982) og Vaage (2001). Generelt er det høyere tilbøyelighet til å bli ufør blant skilte enn blant ugifte og gifte. Det har samtidig vært en sterk nedgang i andelen som lever i ekteskap de siste tiårene. Skilsmisse­tilbøyeligheten har økt kraftig. Økningen i andelen samboere har vært mindre enn nedgangen i andelen som er gift, slik at andelen som lever alene også har økt betydelig, jf. tabell 7.9.

Å bli skilt kan ha (minst) to effekter på helse og uførhet. For det første kan selve skil­smissen være en traumatisk hendelse som har negative helseeffekter på kort og lang sikt. For det andre kan det tenkes at ekteskap eller samboerskap har gunstige helse­fremmende effekter og styrker individets mulighet til å ta vare på seg selv. Det er imidlertid usikkert hvor mye av forskjellen i uføretilbøyelighet mellom gifte og skilte (eller enslige) som kan tilskrives seleksjon inn i og ut av ekteskap etter individuelle kjenne­tegn som disponerer for uførepensjon, og hvor mye som kan tilskrives at det å oppleve et samlivsbrudd faktisk øker risikoen for å bli uføre­pensjonist. Det er helt klare tendenser til at personer med helseproblemer eller andre kjennetegn som dispo­nerer for uførepensjon har lavere sannsynlighet for å bli gift og høyere sann­syn­lighet for å bli skilt, enn andre (Blekesaune, 2003). Høyere uføre­tilbøyelighet blant skilte enn blant gifte kan dermed skyldes at de som blir skilt eller ikke har vært gift har større helseproblemer enn de gifte, og at de derfor også har høyere sannsynlighet for å bli uførepensjonert.

Det å leve alene kan også påvirke uføresannsynligheten av rent økonomiske årsaker. For det første innebærer fraværet av inntekt fra en samboer eller ektefelle at en er mer sårbar for helseproblemer som forårsaker tap av egen inntektsevne. Behovet for uføretrygd kan dermed framstå som større. For det andre kan fraværet av en ekstra forsørger i familien innebære at det utløses ytelser som får uføretrygd til å framstå som mer gunstig rent økonomisk, relativt til inntekt fra eget arbeid. Dette kan for eksempel gjelde behovsprøvd barnetillegg og bostøtte.

Empiriske analyser av overgangen til uførepensjon har ikke dokumentert entydige effekter av å være skilt. Tysse (2001) finner en positiv effekt av skilsmisse på sann­synlig­heten for å bli uførepensjonert blant kvinner, men ikke blant menn. Det samme finner Blekesaune (2003). Dahl (2005) finner at den positive sammenhengen mellom skilsmisse og uførepensjonering forsvinner når det kontrolleres for at skilte gjennom­gående er eldre enn de som ikke er skilt. Fevang og Røed (2006) finner imidlertid at både skilsmisse/separasjon og det å miste ektefellen øker sannsynligheten for uføre­pensjonering, også når en kontrollerer for alder. Disse studiene tar ikke eksplisitt hensyn til seleksjon knyttet til sivilstatus, men inkluderingen av en rekke individ­kjennetegn kan i noen grad tenkes å ivareta forskjeller i helse og under­liggende uførerisiko mellom gruppen gifte og gruppen skilte.

Blekesaune og Øverbye (2003b) finner at skilte, i årene etter skilsmissen, har høyere sannsynlighet enn gifte for å bli uførepensjonert, og at de langsiktige effektene er omtrent like store for menn og kvinner. Forfatterne tolker dette resultatet som en støtte til hypotesen om at ekteskap kan beskytte mot helseproblemer og uførhet. De beregner deretter effekten av økte skilsmisserater på sannsynligheten for å gå over på uførepensjon i perioden 1973–2000. De konkluderer med at økningen i skilsmisse­hyppigheten kan forklare 10 prosent av den faktiske økningen i antall uføre­pensjonister blant kvinner fra perioden 1973–76 til perioden 1997–2000. Den tilsvarende andelen for menn er beregnet til 30 prosent. Det er imidlertid ikke klart om det er kontrollert for seleksjons­effekter i denne studien, noe som gjør tolkningen av resultatene noe usikker.

Allebeck og Mastekaasa (2004) finner i sin gjennomgang av forskningen om syke­fravær og uførepensjonering ingen vitenskapelige bevis på at ekteskapelig status påvirker sykefraværet. De finner «begrenset evidens» på at skilsmisser gir økt risiko for sykefravær, og konkluderer på samme måte for uførepensjonering.

Samlet synes økningen i andelen skilte å kunne bidra noe til å forklare økningen i uføre­andelen over tid, men usikkerheten i analysene gjør at de tallmessige estimatene som er presentert ikke bør tillegges for stor vekt.

7.6.2 Endringer i tidsbruk – yrkesaktivitet, husarbeid og fritid

Økningen i uføretilbøyeligheten blant kvinner de siste tiårene har vært langt sterkere enn blant menn. Kvinner blir dessuten uføre tidligere i livet enn menn. Veksten i uføre­tilbøyeligheten blant kvinner er ofte forklart med den sterke økningen i yrkes­deltakelsen blant kvinner de senere tiårene, jf. blant annet Bragstad m.fl. (2000). Økt yrkes­deltakelse kan øke kvinners overgang til uførepensjon gjennom ulike virknings­mekanismer. Kvinnene har fortsatt hovedansvaret for hjemme­arbeidet, noe som kan medføre stress, press og helseproblemer. En annen hypotese er at kvinnene jobber i særlig belastende yrker som disponerer for uførhet. En tredje hypotese er at økt yrkes­aktivitet gir økt uførepensjonering fordi kravene til helsebetinget funksjons­nedsettelse for å få uførepensjon er strengere for gifte, hjemmearbeidende kvinner med ektefelle som forsørger, enn for yrkesaktive. Til slutt vil det forhold at en som yrkesaktiv naturlig kommer i kontakt med trygdeetaten gjennom sykemelding, i motsetning til hva som normalt er tilfellet for en hjemmeværende, i seg selv gjøre det mer sannsynlig at et gitt helseproblem fører til uføretrygding blant yrkesaktive enn blant hjemmeværende.

Det er få empiriske analyser som belyser spørsmålet om hvorfor uførepensjoneringen blant kvinner har økt spesielt mye, og resultatene er ikke entydige. Kjeldstad (1991) finner høyest overgang til uførepensjon blant kvinner med stabil arbeidsmarkeds­tilknytning. En økning i andelen med stabil tilknytning skulle, ut fra dette, forklare økt kvinnelig uførepensjonering. Abrahamsen (1988) og Halvorsen (1977, 1980) finner sammen­henger mellom yrke og uførehyppighet, men Bjerkedal og Osnes (1996) finner at økningen i uførehyppighet blant kvinner har vært omtrent den samme i ulike yrker. Resultatene peker derfor ikke i retning av at det er yrkes­spesifikke forhold som har vært avgjørende for økningen i uføre­pensjoneringen blant kvinner på 1980-tallet. Fra 1990-tallet foreligger det ikke studier av denne typen. Vi har imidlertid data over utviklingen i tidsbruk og preferanser om tidsbruk, som kan belyse spørsmålet om forholdet mellom endringer i ­familieforhold, yrkesdeltaking og uførepensjo­nering.

Hypotesen om kvinners yrkesaktivitet som kilde til økt uførepensjonering kan begrunnes med økt tidspress og dobbeltarbeid, som gir helseproblemer. Sosiologen Ivar Frønes (Frønes, 2005) søker imidlertid forklaringer på opplevd press og stress ikke bare i arbeidslivet, men i summen av endrede forventninger og valg knyttet til arbeid, fritid og husarbeid. Han legger vekt på endrede forventninger mer enn endrede valgmuligheter. Frønes tar utgangspunkt i data fra SSBs tidsbruks­under­søkelser som viser at samlet tid brukt til inntektsgivende arbeid og husarbeid ikke har økt siden tidlig på 1990-tallet. Argumentet er da at det snarere er folks ønsker om det de skulle gjort på fritiden som har økt. I den grad «tidsklemmer» og dobbeltarbeid er kilder til helse­problemer og økt uførepensjonering, synes tids­klemmene således ikke å ha opphav i arbeidslivet eller i ønsker om mer yrkes­aktivitet blant kvinner, men i endrede forventninger til innholdet i og omfanget av fritiden.

Frønes påpeker at på 1990-tallet, da debatten om tidsklemma skjøt fart, økte arbeids­tiden lite for viktige grupper. Ifølge Kitterød og Kjeldstad (2002) gir analyser av endringer i foreldres yrkestilknytning og arbeidstid ingen klar støtte til hypotesen om økt tidspress på grunn av mer yrkesarbeid på 1990-tallet. Riktignok økte andelen mødre med barn under 16 år som hadde inntektsgivende arbeid fra 74 prosent i 1991 til 81 prosent i 2000, men andelen midlertidig fraværende fra arbeid steg samtidig fra 15 til 20 prosent, slik at gjennomsnittlig faktisk arbeidstid for mødre endret seg lite i løpet av tiåret. Blant gifte og samboende foreldre med barn under 16 år, var den gjennom­snittlige arbeidstiden blant mødre relativt stabil i perioden, mens det var en liten nedgang blant sysselsatte fedre. I den grad stress, press og travelhet har økt de senere årene, synes altså ikke årsakene primært å ligge i arbeidslivet. Da er det kanskje endringer i individenes ønsker om aktiv fritid – «fritidsklemma», som er forklaringen.

Økt velstand kan skape ønsker om mer fritid, både i form av tidligere pensjonering og økt fritid mens en er yrkesaktiv. Spørreundersøkelser viser at andelen som ønsker mer fritid økte gjennom hele 1990-tallet, mens andelen som vil arbeide mer gikk ned, se Kitterød (1999). Sterkere ønsker om å realisere seg selv gjennom fritids­aktiviteter synes derfor å skape en klemme mellom ønsket tid og den tid som faktisk er til­gjengelig. Frønes (2005) uttrykker det slik: «Forskjellen mellom de moderne menne­sker og 1970-tallets mennesker er ikke at de første har mindre tid, men at de har så mye mer de gjerne skulle ha gjort».

Mange familier kan oppleve økt «selvvalgt travelhet» på grunn av høyere ambisjoner for fritiden. Imidlertid er det de med høy utdanning som har mest aktiv fritid (Vaage, 2002), og disse arbeider også mer. Når samtidig de med høy utdanning er de som har lavest tilbøyelighet til å bli uføre, synes sammenhengen mellom tidsklemme, enten som følge av økt press med opphav i arbeidslivet, eller som følge av økte forvent­ninger om fritidsaktiviteter, ikke å være viktig for å forklare økningen i antall uføre­pensjonister de senere årene.

7.7 Endringer i regelverket

Regelverket for uførepensjon, slik det er nedfelt i lov, forskrifter, rundskriv og retts­praksis, definerer hvem som har rett på en uføreytelse. Det er derfor nærliggende å vurdere om endringer i regelverket kan ha påvirket tilgangen til uførepensjon.

Det har vært mange endringer i regelverket de siste 20 årene, og noen viktige endringer er nærmere omtalt i kapittel 5. Motivasjonen bak mange av endringene har vært å stramme inn regelverket for å redusere omfanget av uføre­pensjonering. For eksempel har det blitt innskjerpet at sosiale og økonomiske problemer ikke skal gi rett til uførepensjon, det er stilt krav om klarere årsakssammenheng mellom medisinsk lidelse og nedsatt inntektsevne/arbeidsevne, kravet til yrkesmessig og geografisk mobilitet har blitt skjerpet og kravet til at attføring skal være forsøkt har blitt strammet inn i flere omganger.

Noen regelendringer kan ha ført til at flere får en uføreytelse. Det er for eksempel mulig at inn­føringen av tidsbegrenset uførestønad har ført til at terskelen for å få en uføre­ytelse har blitt redusert. Videre har trolig tidsbegrensingen på rehabili­teringspenger ført til at flere har kommet over på tidsbegrenset uførestønad. Også bortfallet av den kombinerte ­vurderingen av deltidsarbeidende i forhold til arbeid i yrkeslivet og i hjemmet kan ha bidratt til noen flere uføre. Det samme kan gjelde innføringen av prøveordningen med innvilgelse av tidsbegrenset uførestønad ved lavere uføre­grad enn 50 prosent.

Det er vanskelig å konkludere med hva som har vært nettoeffekten av endringene i regel­verket, men det synes lite sannsynlig at end­ringene i de formelle vilkårene for å få uføre­pensjon kan bidra til å forklare økningen i antall uførepensjonister etter 1990. Samlet synes heller regel­verket å ha blitt strengere enn mer liberalt. Regelverket må imidlertid vurderes i sammenheng med hvordan det praktiseres.

Et viktig trekk ved regelverket for uførepensjon er at det gir et betydelig rom for skjønn. Endringer i utøvelsen av dette skjønnet blant leger og ansatte i NAV-kontorene kan påvirke hvor mange som blir uførepensjonert, uten at det skjer end­ringer i regel­verket. Omfanget av regler som avgrenser rommet for skjønns­utøvelse har trolig økt, men det er fortsatt et betydelig rom for skjønn som endringer i praksis kan ha foregått innen­for. En hypotese er at samfunnet blir stadig mer komplekst, med større forskjeller i befolk­ningen med hensyn til bakgrunn, kultur, holdninger, etc., og at avstanden mellom søker og saksbehandler/lege derfor har økt, noe som bidrar til at skjønn må brukes i større grad enn tidligere.

I den tidligere trygdeetaten har det de siste årene vært lagt stor vekt på kvalitets­sikring av arbeidet, blant annet gjennom utvikling av en nasjonal kvalitetsstandard for saks­behandlingen. Tiltakene er ikke evaluert, men det synes lite sannsynlig at det har vært endringer i skjønns­utøvelsen i trygde­etaten som medfører at flere enn tidligere får uførepensjon.

Det medisinske inngangsvilkåret er en sentral del av regelverket for uførepensjon, jf. kapittel 5. Det har vært flere endringer i formuleringen av dette vilkåret, men hoved­innholdet er det samme som tidligere: arbeidsevnen skal være nedsatt med minst 50 prosent på grunn av sykdom, skade eller lyte. Det er Arbeids- og velferdsetaten som avgjør om vilkårene for å motta en uføreytelse er oppfylt, men legene er viktige premiss­leverandører og har i mange tilfeller trolig stor innflytelse på avgjørelsen. Legene skal vurdere syk­dommens alvorlighetsgrad og konsekvenser for funksjons­evnen, og legene skal også uttale seg om arbeidsevnen. Sykdomsbegrepet er ikke klart definert, men det heter i loven at det skal legges til grunn et «sykdoms­begrep som er vitenskapelig basert og alminnelig anerkjent i medisinsk praksis». En mulighet er derfor at det har skjedd endringer i hva som er «alminnelig anerkjent» blant leger, slik at flere «tilstander» nå aksepteres som grunnlag for uføre­pensjonering. Det er lett å konstatere at forde­lingen av nye uføre­pensjonister på diagnoser har endret seg, ved at en større andel av nye uføre­pensjonister har lettere psykiske lidelser eller «diffuse» muskel-/skjelettlidelser. Men det er ikke mulig å dokumen­tere at dette skyldes at oppfat­ningene blant leger om hva som er til­strekkelig sykdom til å kvalifisere for en uføreytelse har endret seg.

7.8 Økonomiske insentiver

De fleste vil gå ned i inntekt ved å gå fra arbeid til en uføreytelse og opp i inntekt ved å gå fra en uføreytelse til arbeid. Spørsmålet som diskuteres i dette avsnittet er om endringen i inntekt ved å gå fra arbeid til uførepensjon, eller omvendt, har endret seg over tid, og om dette i så fall kan ha påvirket utviklingen i antall uførepensjonister.

Det er krevende å analysere betydningen av økonomiske insentiver for utviklingen i antall personer som mottar uføreytelser. For det første er det vanskelig å måle de samlede økonomiske konsekvensene for den enkelte av å gå fra arbeid til uføre­pensjon, eller omvendt. En grunn til dette er at mange uførepensjonister mottar supplerende ytelser, som barnetillegg og bostøtte. Egenskaper ved dagens regelverk er nærmere beskrevet i kapittel 9.

For det andre er det vanskelig å måle endringer i de økonomiske insentivene over tid. Dette skyldes både at de er forskjellige for ulike grupper av personer og at de er resultatet av samspillet mellom mange ulike komponenter; stønaden, supplerende ytelser, regler for ulike rabatter og skattereglene. Videre kan formuessituasjonen påvirke hvordan den enkelte vurderer hvor attraktiv en gitt endring i løpende inntekt er; jo høyere formuen er, desto lettere er det å leve med en reduksjon i løpende inntekt.

For det tredje kan det diskuteres i hvilken grad økonomiske insentiver har betydning for antall personer som mottar ytelser som har et medisinsk inngangsvilkår. Når det kreves redusert arbeidsevne på grunn av sykdom, skade eller lyte for å få en uføre­ytelse, skal de økonomiske konsekvensene av å gå over på en slik ytelse i prinsippet ikke spille noen rolle for hvor mange som får en uføreytelse. Det skal ikke være noe en kan velge. For de fleste med alvorlige helseproblemer er det lite sannsynlig at de økonomiske konsekvensene av å gå over på en uføreytelse har noen betydning for hvor mange som faktisk blir uførepensjonerte. Når empiriske undersøkelser likevel tyder på at økonomiske insentiver har betydning for tilstrømmingen til helserelaterte stønadsordninger, jf. omtale under, må det skyldes at det finnes en gråsone der det ikke er åpenbart om helsetilstanden kvalifiserer for uføreytelse eller ikke og hvor den enkeltes motivasjon for å fortsette i jobb kan være avgjørende. Når det ikke fore­ligger objektivt registrerbare funn, må legene og Arbeids- og velferdsetaten i hoved­sak basere sine vurderinger på den enkeltes utsagn om helseplagene og konsekven­sene av dem.

Det finnes en omfattende empirisk litteratur om betydningen av økonomiske insen­tiver. De fleste studiene gjelder situasjoner der den enkelte står i en valg­situasjon, for eksempel om og hvor mye en skal arbeide, eller ved valg av pensjoner­ings­tidspunkt. Generelt viser studiene – ikke overraskende – at hvor attraktivt ulike valg er påvirker valgene.

Mange studier av hvordan nivået på lønningene påvirker hvor mye den enkelte ønsker å jobbe (arbeidstilbudet), viser at arbeids­tilbudet til par med lave og midlere inntekter er mer følsomt for endringer i lønnen enn arbeidstilbudet til par med høyere inntekter. Aaberge m.fl. (2000) viser at dette gjelder både i Norge, Sverige og Italia. En studie på norske data for hele populasjonen i alderen 20–62 år viser tilsvarende resultater for enslige kvinner og menn, men styrken i responsen for enslige er betydelig mindre enn for gifte/­samboende, jf. Aaberge m.fl. (2004). Studien viser også at arbeidstilbudet til gifte kvinner er mer følsomt for endringer i lønn enn arbeids­tilbudet til gifte menn.

Det finnes også en betydelig empirisk litteratur som belyser betydningen av økonomiske insentiver for eldres yrkesdeltakelse. Hernes m.fl. (2002) gir en oversikt over sentrale norske og internasjonale studier. Ifølge forfatterne er resultatene ikke entydige, men de konkluderer likevel at «økonomiske insentiver er viktige for valg av pensjoneringstidspunkt» og kan forklare «en god del» av individenes valg av pensjoneringstidspunkt. To sentrale internasjonale studier som underbygger denne konklusjonen er Gruber og Wise (2004) og Blöndal og Scarpetta (1999). Forsk­ningen på frivillig tidligpensjonering i Norge omfatter særlig flere studier av virkningen av AFP-ordningen. Konklusjonen synes, som nevnt i avsnitt 7.2, entydig å være at AFP har redusert yrkesdeltakingen betydelig blant de som har tilgang til ordningen, se for eksempel Røed og Haugen (2003), Rønningen (2004), Bratberg m.fl. (2004) og Aakvik m.fl. (2005).

Det er langt færre empiriske studier av betydningen av økonomiske insentiver for strømmene inn og ut av helserelaterte stønadsordninger. Bratberg og Risa (2000) opp­summerer norsk og utenlandsk forskning om betydningen av økonomiske insen­tiver for hvor mange som blir uføre. Mye av forskningen er gjennomført i USA, og siden forholdene på arbeidsmarkedet i Norge avviker relativt mye fra USA, må overføringsverdien av resul­tatene vurderes kritisk. Likevel burde viktige kjenne­tegn ved uførepensjonsordningen i Norge og USA være såpass likeartete, at resultatene må anses relevante. Nyere amerikanske studier anslår effekten av kompen­sasjons­graden i uføretrygden på yrkesdeltakingen til mellom 0,2 og 0,3. Det vil si at yrkes­deltakingen reduseres med 0,2–0,3 prosent for hver prosent pensjons­nivået økes. Europeiske, også norske, studier finner også statistisk påviselige effekter av pensjons­nivået på omfanget av uførepensjonering. 7

Söderström m.fl. (2006) gir en oppdatert oversikt over internasjonal litteratur om betydningen av økonomiske insentiver for helserelaterte stønadsordninger. Konklu­sjonen er også her at økonomiske insentiver har betydning. Den mest overbevisende dokumentasjonen gjelder sykelønnsordninger. Frick og Malo (2005) analyserer fraværet til 10 000 arbeidstakere i tolv EU-land og finner en klar sammenheng mellom antall selvrapporterte fraværsdager og sjenerøsiteten i sykelønnsordningen. Henrekson og Persson (2004) og Lidwall m.fl. (2005) analyserer begge et omfattende svensk datamateriale som dekker perioden fra 1950-tallet til rundt 2000. Resultatene viser at sykefraværet øker når sykelønnsordningen blir mer sjenerøs og avtar når den strammes til. Henrekson og Persson (2004) finner dessuten at virkningene er større på lang enn på kort sikt.

Analysene av langtidssykefravær og uførepensjonering gir mindre entydige resultater om betydningen av økonomiske insentiver enn analysene av korttidssykefravær. Det kan skyldes at korttidssykefravær gjennomgående skyldes mindre alvorlige helse­problemer enn lengre fravær og utgang fra arbeidslivet. Som beskrevet i punkt 7.2.4, gir ikke de norske studiene av AFP-ordningen entydige resultater, men de synes samlet å indikere at AFP i liten grad har avlastet uføreordningen.

Bowitz (1997) analyserer data over uførepensjonering på nasjonalt nivå over tid. Han finner effekter av kompensasjonsgraden som ligger nær det en har funnet i ameri­kanske undersøkelser. Bratberg (1999) er en studie av uførepensjonering på norske individ­data. Han finner statistisk påviselig effekt av kompensasjonsnivået for kvinner, men ikke for menn. Tysse (2001) er en studie av ulike veier ut av arbeids­livet for eldre arbeidstakere, basert på registerdata over sysselsatte. Hun finner at forventet pensjon har en statistisk påviselig effekt på sannsynligheten for å bli uføre­pensjonist. Også hun finner at effekten av pensjonsnivået på tilbøyeligheten til å bli ufør er sterkere blant kvinner enn blant menn. At flere undersøkelser konkluderer med sterke insentiveffekter, må ses i sammenheng med at mange analyser finner at kompensa­sjons­graden som regel virker sterkere på de med lav inntekt enn på de med høy inntekt. Personer med lav inntekt står ofte overfor relativt høye kompensasjons­grader i uførepensjonsord­ningen. Dette kan særlig gjelde deltids­arbeidende personer med lav timelønn, og som blir 100 prosent uføre. Kvinner er sterkt overrepresentert i denne gruppen.

Lidwall m.fl. (2005) studerer langtidssykefravær i Sverige i perioden 1992–2003. De finner at økonomiske insentiver har betydning for fraværet, men effekten er svakere enn for korttidsfraværet.

OECD (2003b) studerer uføreordningene i OECD-landene. I rapporten konstateres det at ingen land lykkes i særlig grad med å føre uførepensjonister tilbake til arbeid, og de finner ingen sammenheng mellom kompensasjonsgraden i uføreordningen og hvor mange som kommer tilbake i arbeid. I rapporten hevdes det imidlertid at det er en klar sammen­heng mellom tilstrøm­mingen til uførepensjon og hvor økonomisk gunstige ordningene er.

Har så kompensasjonsgraden i Norge – pensjon i prosent av arbeidsinntekt – endret seg over tid? Det foreligger begrenset med data som kan belyse dette spørsmålet. Det eksisterer ikke lange tidsserier for kompensasjonsgraden for ulike grupper av arbeidstakere. Vi kan få et inntrykk av utviklingen i kompensasjonsgraden for personer med lave inntekter eller med svak eller ingen tilknytning til arbeidslivet, ved å studere utviklingen i forholdet mellom minstepensjonen og gjennomsnittlig årslønn, jf. figur 7.12.

Kilde: Arbeids- og velferdsetaten og Statistisk sentralbyrå (nasjonalregnskap).

Minstepensjonen endret seg omtrent i takt med lønnsutviklingen fra 1980 til midt på 1990-tallet. Deretter ble minstepensjonen hevet betraktelig, særlig for par. Fra 1993 til 2006 økte minstepensjonen med 20 prosent for par og 6 prosent for enslige sammen­liknet med gjennomsnittlig årslønn. For perioden 1993–2006 under ett økte grunn­beløpet med 68 prosent, mens gjennomsnittlig lønn pr. normalårsverk økte med 78 prosent. Når minstepensjonen likevel økte i perioden skyldes det særlig økningen i satsene for særtillegg. For enslige er satsen økt fra 60,5 prosent i 1993 til 79,33 prosent i 2006, mens den har økt enda mer for gifte/samboende. I tillegg er avkort­ingen av grunnpensjonen til ektepar redusert i perioden.

Hvis vi bruker et estimat på 0,3 for elastisiteten av uføretilbøyeligheten med hensyn på pensjonsnivået, burde en økning i pensjonen på 20 prosent medføre en økning i uføre­tilbøyeligheten på om lag 6 prosent (0,3 * 20 prosent). Det tilsvarende tallet for enslige (6 prosent økning i pensjonen) blir om lag 2 prosent. Den reelle økningen i kompensasjonsgraden kan være høyere enn disse tallene indikerer, som følge av at det også har vært en økning i tilleggs­ytelser som barnetillegg og endringer i skatte­reglene for uføre­pensjonister.

Kompensasjonsgraden for personer med midlere og høyere inntekter er ikke påvirket av økt minstepensjon, og har trolig endret seg lite. Hva som synes klart, er at økt minstepensjon har gjort det mer attraktivt for personer med lave inntekter å bli uføre­pensjonerte, og dette kan ha ført til en økning i uføretilgangen blant disse gruppene. Vi vet imidlertid ikke hvor mange personer som har fått økt sitt potensielle pensjons­nivå, og vet dermed heller ikke hvor mange nye uførepensjonister som kan ha kommet til som følge av økende kompensasjonsgrad de senere årene. Figur 7.13 viser at rundt 20 prosent av uførepensjonistene var minstepensjonister i siste halvdel av 1990-tallet.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet.

Siden andelen med lave inntekter er høyere blant kvinner enn menn, er det mulig at den sterkere veksten i uføre­andelene blant kvinner enn blant menn i noen grad kan tilskrives økonomiske insentiver. Det foreligger imidlertid ikke analyser av dette spørs­målet.