6 Ytelser til etterlatte under 67 år

6.1 Innledning

Etterlattepensjon sikrer inntekt i tilfelle tap av forsørger, og er avledet av en ektefelles eller en samboers medlemskap og opptjening i folketrygden.

Etterlattepensjon består i dag av grunnpensjon, tilleggspensjon og eventuelt særtillegg eller pensjonstillegg. Med pensjonsreformen er det innført nye regler for opptjening og beregning av alderspensjon, og en eventuell framtidig etterlatteytelse må tilpasses at de gamle opptjenings- og beregningsreglene nå er i ferd med å fases ut, jf. boks 3.1. Uførepensjon i folketrygden, som var basert på de samme beregningsreglene, er fra 2015 avløst av en uføretrygd som beregnes på bakgrunn av inntekt de siste årene før uførheten oppsto.

Behovet for å vurdere etterlattepensjonen og utformingen av denne er imidlertid mer grunnleggende enn dette. I mandatet for utvalget understrekes det at eventuelle framtidige etterlatteytelser skal utformes i tråd med målene i pensjonsreformen, herunder støtte opp under arbeidslinjen. Bærekraften i pensjonssystemet skal vektlegges.

Dagens etterlattepensjon ble innført med folketrygden i 1967, under helt andre samfunnsforhold enn dagens, men har vært så å si uendret siden innføringen. Ytelsen sprang ut av et samfunn preget av tradisjonelle kjønnsroller og av arbeidsdeling mellom ektefeller innenfor husholdningen. Kvinner tok seg i det vesentlige av det ubetalte omsorgsarbeidet og menn var familiens hovedforsørger, ofte også eneste forsørger. Tap av ektefelle betydde for en stor del av den kvinnelige befolkningen følgelig også tap av forsørgelse.

Antall personer under 67 år med etterlattepensjon er om lag halvert siden 1967. Spesielt skyldes dette at antallet etterlatte kvinner i befolkningen er redusert. Lavere dødelighet på ulike alderstrinn for menn og økt yrkesdeltakelse blant kvinner har betydd mye for denne utviklingen.

Etterlattepensjon avkortes både mot faktisk og forventet inntekt. Flertallet av dem som i dag blir etterlatte i yrkesaktiv alder, er i arbeid. Mange vil ikke motta etterlattepensjon eller kun en sterkt avkortet ytelse. Dette gjelder både yngre og eldre etterlatte. Etter dagens regler forventes etterlatte under 55 år i utgangspunktet å ha en arbeidsinntekt på minst to ganger folketrygdens grunnbeløp. Det fører til at etterlattepensjonen for mange i denne gruppen avkortes, også selv om de ikke faktisk har inntekt.

De fleste etterlatte er imidlertid eldre, og de fleste er kvinner. To tredeler av de etterlatte under 67 år som i dag mottar etterlattepensjon fra folketrygden, er 55 år eller eldre. Om lag 80 prosent av disse mottar en avkortet ytelse. Dette tyder på at også gruppen eldre etterlatte som mottar etterlattepensjon, i stor grad faktisk har eller forventes å ha en arbeidsinntekt. Andelen eldre med avkortet ytelse har også økt over tid. Det kan likevel være særskilte utfordringer knyttet til å ivareta eldre etterlatte som ikke, eller i liten grad, har hatt tilknytning til arbeidslivet før de ble etterlatte.

Tidligere familiepleiere er enslige personer som på grunn av nødvendig tilsyn med og pleie av en nærstående har vært forhindret fra å være yrkesaktive og som ikke er i stand til å forsørge seg selv etter at pleieforholdet er opphørt, verken ved arbeidsinntekt eller andre økonomiske midler som kan forutsettes anvendt til livsopphold. Tidligere familiepleiere under 67 år kan få ytelser som tilsvarer ytelsene til etterlatte under 67 år, og som avkortes mot faktisk og forventet arbeidsinntekt på samme måte som etterlattepensjonen.

Mottakere av etterlattepensjon og tidligere familiepleiere har rett til beskatning etter skattebegrensningsreglene. De samlede virkningene av gjeldende avkortnings- og skatteregler gir en svært høy effektiv marginalskatt, opp til 73 prosent i et visst inntektsintervall, og innebærer at den økonomiske gevinsten av å øke arbeidsinnsatsen for store grupper av etterlatte er svært lav. For mottakere av alderspensjon, uføretrygd og overgangsstønad til enslige forsørgere, er skattebegrensningsregelen avskaffet. I mandatet er det forutsatt at også en eventuell framtidig etterlatteytelse skal skattlegges etter ordinære regler.

De tradisjonelle familie- og forsørgingsmønstrene som tidligere gjorde at dagens etterlattepensjon framsto som en hensiktsmessig ordning, er for en stor grad erstattet av et mangfold av familietyper og diversifiserte omsorgsordninger. Etterlattepensjonen basert på sivilstand bryter på mange måter med prinsipper i velferdssystemet om at hver enkelt voksen forutsettes å forsørge seg selv, at kvinner og menn har individuelle rettigheter og at systemet behandler alle likt, uten hensyn til familiesituasjonen. Dette kan tale for en avvikling av etterlattepensjonen. Over tid er det gjennomført endringer i deler av pensjons- og trygdesystemet i retning av mindre grad av avledede rettigheter og større grad av individuelle rettigheter.

Flere tidligere utredninger har argumentert for at behovet for etterlattepensjon avtar ettersom stadig flere kvinner har egen arbeidsinntekt, jf. blant annet Velferdsmeldingen, St.meld. nr. 35 (1994–1995). Mulige endringer som har vært diskutert, er en tidsbegrensning av etterlattepensjonen. Av mandatet framgår det at utvalget særskilt skal vurdere om etterlattepensjonen kan utformes som en tidsbegrenset ytelse, og om den skal forbeholdes de som har behov i en overgangsperiode.

I utformingen av en framtidig etterlatteytelse, vil utvalget legge til grunn at etterlatte under 67 år er arbeidsføre personer som må kunne forutsettes å være i stand til å være i inntektsgivende arbeid. Utvalget antar likevel at det fortsatt kan være behov for en ytelse til etterlatte under 67 år, i hvert fall i en overgangsfase etter en ektefelles eller samboers dødsfall. Utvalget har i vurderingen lagt vekt på å finne en balanse mellom behovet for inntektssikring og gode insentiver til arbeid.

Det vises til at etterlatte som ikke er arbeidsføre normalt vil være berettiget til andre ytelser. Spørsmålet om ytelser til etterlatte uføre behandles i kapittel 9.

6.2 En inntektsavhengig eller en inntektsuavhengig etterlatteytelse

6.2.1 Dagens etterlattepensjon

Etterlattepensjon fra folketrygden beregnes i dag med utgangspunkt i avdødes pensjonsopptjening og består av en grunnpensjon beregnet på grunnlag av avdødes trygdetid og 55 prosent av den tilleggspensjonen avdøde hadde eller ville ha hatt rett til ved 67 år. Dette innebærer at både retten til ytelsen og nivået på ytelsen er avledet av den avdødes tilknytning til og opptjening i folketrygden.

Med full trygdetid (40 år) vil etterlatteytelsen minst utgjøre summen av grunnpensjon og særtillegg eller pensjonstillegg før avkortning mot den etterlattes egen inntekt. For at pensjonen skal bli høyere enn dette, må 55 prosent av den avdødes tilleggspensjon bli høyere enn særtillegget eller pensjonstillegget. Med opptjeningsreglene som gjelder fra 1992 og full trygdetid, utgjør maksimal brutto tilleggspensjon 2,94 ganger grunnbeløpet. Det følger av dette at brutto etterlattepensjon med full trygdetid i dag utgjør minimum to ganger grunnbeløpet og maksimalt om lag 2,6 ganger grunnbeløpet, før eventuell avkortning mot arbeidsinntekt.

Etterlattepensjonen bygger på opptjenings- og beregningsreglene som tidligere lå til grunn for beregning både av alderspensjon og uførepensjon. En etterlatteytelse som fortsatt skal beregnes på bakgrunn av avdødes tidligere inntekt eller pensjonsopptjening, vil måtte ta hensyn til at opptjenings- og beregningsreglene i folketrygden er endret etter pensjonsreformen.

6.2.2 En etterlatteytelse som fortsatt avhenger av avdødes inntekt

Utvalget har vurdert om en framtidig ytelse fortsatt bør være avledet av den avdødes medlemskap og opptjening i folketrygden.

I ny alderspensjon etter folketrygdloven kapittel 20, tilsvarer årlig pensjonsopptjening 18,1 prosent av pensjonsgivende inntekt opp til 7,1 ganger grunnbeløpet. Den årlige opptjeningen akkumuleres i en pensjonsbeholdning. Alderspensjonen kan tas ut helt eller delvis fra fylte 62 år, og kan kombineres fritt med arbeid uten at pensjonen avkortes. Årlig pensjon ved uttak bestemmes ved å dele opptjent pensjonsbeholdning på det delingstallet som gjelder for vedkommende årskull ved den aktuelle uttaksalderen.

En framtidig etterlatteytelse tilpasset nye opptjeningsregler for alderspensjon, kan baseres på en framskriving av pensjonsbeholdningen på liknende måte som avdødes pensjonsopptjening i dag framskrives til 67 år.

Et alternativ vil være å legge avdødes inntekt de siste årene før dødsfallet til grunn. I pensjonsreformen er det langt på vei etablert et skille mellom ytelser i yrkesaktiv alder og ytelser som pensjonist, hvor ytelser i yrkesaktiv alder er utformet for direkte å kompensere for bortfall av inntekt, og ikke lenger er beregnet med utgangspunkt i pensjonsopptjeningen. En slik løsning er valgt for den nye uføretrygden i folketrygden. Uføretrygden utgjør 66 prosent av tidligere inntekt opp til seks ganger grunnbeløpet og beregnes på grunnlag av inntekten de tre beste av de fem siste årene før uførheten oppstod. Et ytterligere argument for å beregne en eventuell inntektsavhengig etterlatteytelse på liknende måte som ny uføretrygd i folketrygden, kan være at en høy andel av de som dør og etterlater seg en ektefelle, er uføre i en periode før de dør. Med en slik beregningsmåte vil etterlatteytelsen etter en ufør avdød i så fall utgjøre en andel av den uføretrygden som bortfaller ved dødsfallet. I 2015 var 44 prosent av de som døde før 67 år uføre. Av de uføre under 67 år, levde om lag 40 prosent i samliv som kan ha utløst en etterlattepensjon når de døde.

En etterlatteytelse som er utformet på liknende måte som ny uføretrygd, vil ha andre fordelingsmessige egenskaper enn dagens etterlattepensjon. I følgende illustrasjon er det lagt til grunn at minsteytelsen på to ganger grunnbeløpet opprettholdes, at avdøde hadde jevn inntekt målt i grunnbeløp og gjennomsnittlig grunnbeløp for 2016 (91 740 kroner).

Figur 6.1 viser en etterlatteytelse utformet på liknende måte som ny uføretrygd illustrert med to ulike satser, 34 prosent og 38 prosent. Disse satsene gir med to ulike tak for hvor stor del av inntekten som medregnes, henholdsvis 7,1 og 6 ganger grunnbeløpet, en brutto etterlatteytelse før avkortning i om lag samme størrelsesorden som i dag.

Figuren viser at dagens etterlattepensjon gir minsteytelsen opp til et nivå på avdødes inntekt på om lag 500 000 kroner per år, og deretter er relativt jevnt stigende med avdødes inntekt opp til maksimum ytelse. En etterlatteytelse etter modell av uføretrygden i folketrygden vil, avhengig av hvilke parametere en velger, også tilsvare minsteytelsen for et nivå på avdødes inntekt i samme størrelsesorden som i dag, og deretter stige jevnt med avdødes inntekt opp til det taket som er satt for hvor høy inntekt som gir kompensasjon.

I eksemplene gir 38 prosent av tidligere inntekt opp til 6 ganger grunnbeløpet en maksimalytelse på om lag 209 000 kroner og 34 prosent av inntekten opp til 7,1 ganger grunnbeløpet en maksimal ytelse på om lag 221 000 kroner. For avdødes inntekter mellom om lag 500 000 og 700 000 kroner ville en modell med 38 prosent av tidligere inntekt opp til 6 ganger grunnbeløpet ha gitt en bedre bruttoytelse enn dagens etterlattepensjon. Tilsvarende ville en modell med 34 prosent kompensasjon opp til 7,1 ganger grunnbeløpet ha gitt en bedre bruttoytelse enn dagens for inntekter mellom om lag 600 000 og 850 000 kroner.

For at en modell utformet på liknende måte som ny uføretrygd skulle gi en like god bruttoytelse som dagens etterlattepensjon, også når avdøde hadde høy inntekt, måtte både prosentsatsen og taket for hvor høye inntekter som gir uttelling, settes relativt høyt. Dette ville samtidig ha gitt en kompensasjon for midlere nivåer på avdødes inntekt som er langt høyere enn i dag. Utvalget vil legge hovedvekt på omstilling til egenforsørgelse, og ønsker ikke å foreslå en framtidig etterlatteytelse som gir vesentlig bedre kompensasjon enn dagens etterlattepensjon. Dette begrenser handlingsrommet for en fortsatt inntektsavhengig etterlatteytelse i vesentlig grad.

I figur 6.2 er dagens etterlattepensjon og alternative utforminger av en mulig framtidig inntektsavhengig etterlatteytelse illustrert med de samme parameterne som over, vist som prosentvis kompensasjon i forhold til avdødes tidligere brutto lønnsinntekt i tusen kroner. Dersom en legger til grunn at det fortsatt skal være en minstesikring på to ganger grunnbeløpet, vil de to inntektsavhengige modellene som er illustrert gi helt identisk kompensasjon for nivåer på avdødes inntekt opp til om lag 450 000 kroner. Kompensasjonsgradene er derfor kun vist for nivåer på avdødes inntekt over dette. For høye nivåer på avdødes inntekt er kompensasjonsgraden ned mot rundt 19–20 prosent, avhengig av valg av parametere, mens dagens etterlattepensjon gir en kompensasjonsgrad i forhold til avdødes tidligere inntekt på om lag 22 prosent for et inntektsnivå på tolv ganger grunnbeløpet, som er grensen for pensjonsgivende inntekt i dagens system.

6.2.3 En inntektsuavhengig etterlatteytelse

Alternativet til en framtidig etterlatteytelse basert på avdødes tidligere inntekt eller pensjonsopptjening, er en etterlatteytelse som utmåles etter en fast sats. En slik utforming ville ha karakter av å være en minstesikring på tilsvarende måte som minste alderspensjonsnivå eller overgangsstønaden for enslige forsørgere.

Dagens etterlattepensjon gir med gjennomsnittlig grunnbeløp for 2016 en minsteytelse på om lag 183 500 kroner før skatt og eventuell avkortning, mens den maksimale ytelsen er om lag 240 000 kroner, jf. figur 6.1. Dette innebærer en differanse på maksimalt om lag 57 000 kroner i året før skatt. Skattebegrensningsregelen innebærer høyt bunnfradrag og høy marginalskatt og fører til at ytelsen etter skatt blir enda mer «sammenpresset» enn før skatt, jf. også nærmere omtale i punkt 6.5. Etter skatt er differansen maksimalt i underkant av 40 000 kroner per år, gitt skattereglene for 2016. Brutto kompensasjonsgrad er maksimalt om lag 22 prosent av avdødes tidligere inntekt når denne vedvarende har vært på det nivået som gir maksimal uttelling, det vil si brutto årsinntekter i størrelsesorden 1,1 millioner kroner med gjennomsnittlig grunnbeløp for 2016. Dersom avdødes tidligere inntekt var eksempelvis 550 000 kroner i året, utgjør brutto etterlattepensjon før avkortning om lag 197 500 kroner per år, det vil si om lag 14 000 kroner over minstenivået.

På denne bakgrunnen synes det rimelig å hevde at dagens etterlattepensjon ikke egentlig gir etterlatte noen sikring for tilvant levestandard for noen nivåer på den avdødes inntekt som gir etterlattepensjon over minstenivået. Ettersom utvalget ikke vil foreslå en framtidig etterlatteytelse på et vesentlig høyere nivå enn dagens etterlattepensjon, følger det som nevnt at handlingsrommet for utforming av en framtidig ytelse er begrenset. Dette taler for at en framtidig ytelse bør utformes uavhengig av avdødes tidligere inntekt og opptjening.

Etterlatte under 67 år forutsettes å være arbeidsføre personer i yrkesaktiv alder som i det alt vesentligste må kunne forutsettes å skulle forsørge seg selv ved egen inntekt. Dagens etterlattepensjon avkortes også mot den etterlattes egen inntekt, og for de fleste etterlatte innebærer dette at ytelsen bortfaller eller blir sterkt avkortet. Dette kan være et argument for at en framtidig etterlatteytelse i første rekke bør utformes med sikte på å gi et økonomisk tilskudd til etterlatte som har behov for det i en omstillingsfase. Slik omstilling kan omfatte skifte av bosted, etablering eller reetablering i arbeidsmarkedet, økning av arbeidsinnsatsen (stillingsandel) og eventuelt utdanning eller videreutdanning i den hensikt å fremstå mer attraktiv i arbeidsmarkedet. Disse forholdene kan tale for at en framtidig ytelse bør ha karakter av å være en minstesikring.

Vurderingen av nivået på en ytelse kan ta utgangspunkt i dagens minstenivå på to ganger grunnbeløpet. Figur 6.3 viser fordelingen av alle med etterlattepensjon i desember 2015 før og etter avkortning mot arbeidsinntekt. Det framgår at en stor andel av de etterlatte har ytelser tilvarende minsteytelsen før avkortning, men mange har også ytelser som er høyere enn dette1.

At en så høy andel av de etterlatte med ytelse har minsteytelsen før avkortning, skyldes den måten etterlattepensjonen beregnes på ut fra avdødes inntekt. Skal etterlattepensjonen bli høyere enn minsteytelsen, må avdødes opptjente tilleggspensjon være så høy at 55 prosent av denne overstiger særtillegget eller pensjonstillegget. For at 55 prosent av tilleggspensjonen skal overstige særtillegget eller pensjonstillegget, må avdøde ha hatt inntekter tilsvarende om lag 5,3 ganger grunnbeløpet (490 000 kroner med gjennomsnittlig grunnbeløp for 2016) i 40 år. Mange har ikke hatt så høy inntekt, og derfor blir det et stort antall etterlatte som bare har rett til minsteytelsen før avkortning. Etter avkortning mot arbeidsinntekt har om lag ti prosent av de etterlatte ytelser som utgjør mer enn to ganger grunnbeløpet. De røde søylene viser altså fordelingen av den faktisk utbetalte etterlattepensjon.

¹ Lave verdier på etterlattepensjonen før avkortning mot arbeidsinntekt skyldes kortere trygdetid enn 40 år

Det vises til at minstenivåer i folketrygden til en viss grad varierer mellom type ytelse, hvordan ytelsen eventuelt kan kombineres med andre folketrygdytelser og/eller arbeidsinntekt og hvilke skatteregler som gjelder, se boks 6.1.

Utvalget anser at etterlatte har flere likhetstrekk med enslige forsørgere enn med uføre og alderspensjonister når det gjelder i hvilken grad det er rimelig å forutsette at mottakerne er arbeidsføre og har evne til selvforsørgelse. På den annen side er gjennomsnittsalderen for mottakere av etterlattepensjon langt høyere enn for mottakere av overgangsstønad til enslige forsørgere.

Under forutsetningen om at en framtidig ytelse til etterlatte under 67 år vil bli skattlagt som lønn, legger utvalget til grunn at en økning av dagens brutto minstesats på 2 ganger grunnbeløpet til 2,25 ganger grunnbeløpet gir et passende nivå for en framtidig etterlatteytelse som skal være uavhengig av avdødes tidligere inntekt.

Det vises til nærmere omtale av skatteomleggingen i punkt 6.5.

6.3 En tidsbegrenset eller en varig etterlatteytelse

Dagens etterlattepensjon gir i utgangspunktet varige ytelser til den etterlatte, men har en relativt kraftig avkortning mot den etterlattes egen inntekt. Det legges også i utgangspunktet til grunn at yngre etterlatte, i denne sammenhengen etterlatte under 55 år, har en inntekt på minst to ganger grunnbeløpet. Av utvalgets mandat framgår det at det skal vurderes om etterlattepensjonen kan gjøres tidsbegrenset og forbeholdes dem som har behov for det i en overgangsperiode.

I vurderingen av om en framtidig etterlatteytelse kan gjøres tidsbegrenset, vil det være relevant å se hen til behovet for omstilling, samtidig som en unngår langvarig passivisering. Det vil også være relevant å vurdere om den etterlattes alder bør ha betydning for retten til ytelse.

6.3.1 Varighet av en framtidig ytelse

Folketrygden inneholder flere tidsbegrensede ytelser for personer i yrkesaktiv alder, rettet mot ulike grupper.

Arbeidsledige kan ha krav på dagpenger i inntil to år etter reglene i folketrygdloven kapittel 4. Arbeidsavklaringspenger kan innvilges i inntil fire år til personer som fyller vilkårene i folketrygdloven kapittel 11, med mulighet for en viss forlengelse.

Enslige forsørgere kan få en tidsbegrenset overgangsstønad etter reglene i folketrygdloven kapittel 15. Som hovedregel er maksimal periode med overgangsstønad i dag tre år og det stilles krav til yrkesrettet aktivitet fra barnet er ett år. Denne perioden kan utvides med inntil to år frem til det yngste barnet fyller åtte år, hvis mottakeren er i nødvendig og hensiktsmessig utdanning. Maksimal stønadsperiode er over tid blitt kraftig redusert samtidig som kravene til yrkesrettet aktivitet har blitt skjerpet.

Etterlatte som ikke kvalifiserer for etterlattepensjon etter folketrygdloven kapittel 17, kan få en tidsbegrenset ytelse dersom de fyller vilkårene for overgangsstønad til enslig forsørger etter folketrygdloven kapittel 15 og i visse andre tilfeller, men ytelsen beregnes som en etterlattepensjon.

Arbeidsledige kan motta dagpenger mens de søker nytt arbeid. Arbeidsavklaringspenger er en helserelatert ytelse, og for en del mottakere kan det ta tid å bli frisk eller før det eventuelt blir avklart at vedkommende fyller kravene for uføretrygd. De som er aktuelle for å motta en etterlatteytelse, vil være arbeidsføre personer som må forutsettes å kunne være i inntektsgivende arbeid. Men en del av dem har vært ute av arbeid eller i deltidsarbeid over lang tid, og trenger noe tid for å trappe opp sin arbeidsinnsats.

Med utgangspunkt i at en framtidig ytelse til etterlatte voksne skal være en midlertidig støtte til omstilling, må det tas stilling til hva som i så fall vil være en passende maksimal stønadsperiode. Etterlatte vil være i mange ulike livssituasjoner og vil ha ulike forutsetninger for å omstille seg til inntektsgivende arbeid. Etterlatte med små barn kan ha særskilte utfordringer knyttet til å skulle ivareta omsorgen for barn alene. I en sorgprosess etter en livsledsagers død, kan det også ha betydning for evnen til omstilling hvorvidt et dødsfall var ventet eller kom brått på. Eldre trenger muligens relativt lengre tid på å omstille seg enn yngre.

Utvalget mener at det er viktig at en omstillingsprosess kommer i gang relativt raskt, men at det samtidig må gis tilstrekkelig tid til omstilling. Utvalget peker på at omstilling, i tillegg til å kunne innebære økt arbeidsinnsats, kan omfatte omskolering, videreutdanning eller flytting til nytt sted mv. Omstillingskostnadene for den enkelte etterlatte vil være individuelle.

Det kan i denne sammenhengen også diskuteres om det er hensiktsmessig å skille mellom etterlatte voksne med mindreårige barn og etterlatte voksne uten barn, eller med voksne barn. Det vises til at en i Sverige har innført et slikt skille, jf. vedlegg 1.

Livssituasjonen til etterlatte med mindreårige barn har store likhetstrekk med livssituasjonen til enslige forsørgere som kan motta overgangsstønad i inntil tre år. En etterlatteytelse vil til forskjell fra overgangsstønaden for enslige forsørgere kunne mottas også av personer uten omsorg for barn under en viss alder. Utvalget finner imidlertid ikke grunn til å skille mellom etterlatte med og uten barn med hensyn til hvor lenge det skal være mulig å motta en ytelse. Utvalget begrunner dette først og fremst med at den enkeltes omstillingsbehov vil avhenge av en rekke faktorer, hvor det om en har omsorg for barn eller ikke bare er én av de relevante faktorene, samt med at utvalget generelt foreslår visse endringer i hvem som kan motta ytelsen og på hvilke vilkår. Det vises til punkt 6.6.

En tidsbegrenset etterlatteytelse kan dermed i utgangspunktet være av en varighet på inntil tre år. For å oppnå målet om selvforsørgelse er det naturlig å stille krav om aktivitet i form av arbeidssøking eller nødvendig utdanning eller tiltak med sikte på å komme i arbeid. Det kan gis mulighet for forlengelse i to år dersom man har behov for utdanning eller tiltak for å komme i jobb.

Det vises til at mange etterlatte ikke mottar noen etterlatteytelse eller ytelsen er sterkt avkortet mot arbeidsinntekt. For dem som jobber deltid, kan en tidsbegrenset ytelse gi tid til å omstille seg til å jobbe fulltid. Disse har allerede et fotfeste i arbeidsmarkedet, og lengre arbeidstid kan være en reell mulighet for mange av dem, særlig hvis de får litt tid til å finne gode løsninger. Dagens etterlattepensjon er ikke pensjonsgivende. Det å få inntekt fra lønnet arbeid framfor fra etterlattepensjon vil også gi etterlatte høyere opptjening til framtidig pensjon.

Utvalget foreslår at en framtidig ytelse til etterlatte under 67 år skal være pensjonsgivende. Årlig pensjonsopptjening for den enkelte etterlatte vil utgjøre 18,1 prosent av utbetalt ytelse. Med en uavkortet ytelse, ville dette tilsvare et supplement til pensjonsbeholdningen på i overkant av 37 000 kroner i 2016. Å gjøre en framtidig ytelse til etterlatte pensjonsgivende, vil likestille ytelsen i dette henseende med for eksempel dagpenger og overgangsstønaden til enslige forsørgere.

6.3.2 Alder som kriterium for rett til uavkortet etterlatteytelse

Etter gjeldende regler skal etterlatte under 55 år som hovedregel få avkortet etterlattepensjonen uavhengig av om vedkommende faktisk har egen arbeidsinntekt eller ikke. Samtidig skal etterlattepensjonen avkortes både mot faktisk og forventet inntekt for alle etterlatte, uansett alder. I praksis skal det derfor ikke uten videre være mulig for etterlatte å trappe ned arbeidsinnsatsen og få høyere etterlattepensjon når de fyller 55 år.

Det vises til at skjerpingen av reglene for inntektsprøving for etterlatte under 55 år ble innført etter forslag i Ot.prp. nr. 4 (2001–2002). I høringen forut for forslaget ble det fremmet flere alternative forslag til innstramminger i den hensikt å motivere særlig yngre etterlatte til større grad av selvforsørgelse. Alternativer som ble diskutert var å gjøre pensjonen tidsbegrenset, for eksempel til 15 eller 20 år, eller å aldersgradere pensjonene, slik at for eksempel personer mellom 40 og 60 år skulle få maksimalt 80 prosent av etterlattepensjonen og personer under 40 år skulle få 60 prosent av pensjonen.

Forslaget om å skjerpe inntektsprøvingen for etterlatte under 55 år ble vedtatt av Stortinget og trådte i kraft 1. januar 2002. Etter en overgangsperiode på ett år etter dødsfallet forventes det i dag som hovedregel at disse etterlatte har en arbeidsinntekt på minst to ganger grunnbeløpet. I departementets begrunnelse het det at en ved en slik lovendring fikk et eksplisitt krav til forventet inntekt som ville gjøre reglene enklere å praktisere, samtidig som det fortsatt ville være mulig å ivareta individuelle hensyn. Det ble vist til at Trygdeetaten gjennom årene hadde forsøkt å skjerpe kravene til forventet inntekt og at etaten med denne endringen ville få et lovfestet konkret holdepunkt.

I Ot.prp. nr. 4 (2001–2002) er det ikke gitt noen særskilt vurdering av hvorfor den alderen hvor det ikke lenger skal legges til grunn en forventet inntekt på minst to ganger grunnbeløpet, ble satt til akkurat 55 år. Det fulgte imidlertid av dagjeldende retningslinjer for praktiseringen av regelverket at det ikke skulle fastsettes en forventet inntekt som var høyere enn den faktiske dersom den etterlatte «har fylt 55 år og har vært hjemmeværende i mange år når ektefellen dør». Valget av 55 år synes altså å bero på en formalisering av praksis, men som i sin tur har et litt uklart grunnlag. Det ble imidlertid vist til i det forutgående høringsnotatet at det i visse tilfeller kan være større grunn til at en som blir enke eller enkemann 55 år gammel fortsetter i arbeid enn en på 25 år med mindre forutsetninger, og at regelen åpnet for individuelle hensyn og var mindre aldersrelatert enn alternativene som ble vurdert.

Utvalget har vurdert om det er formålstjenlig å opprettholde et slikt skille mellom yngre og eldre etterlatte med hensyn til inntektsprøving i regelverket. Utvalget viser til at både levealderen og alderen for når en blir etterlatt har økt gjennom de siste tiårene. Dette kan tale for at dersom en fortsatt skulle ha en grense for ved hvilken alder en skulle betraktes som eldre etterlatt med hensyn til inntektsprøving, er 55 år for lavt. I tillegg har eldres tilknytning til arbeidslivet endret seg på en slik måte at det i seg selv gir grunn til å vurdere en slik aldersgrense på nytt.

Etterlatte som mottar en uavkortet etterlatteytelse må antas å ha svært lav eller ingen arbeidsinntekt. Figur 6.4 viser antall etterlatte med ytelse som i desember 2015 ikke hadde avkortning i etterlattepensjonen, det vil si at de ikke var registrert med noen faktisk eller forventet inntekt over 0,5 ganger grunnbeløpet, fordelt på ulike aldersgrupper. Om lag 20 prosent av i alt nær 17 000 etterlatte med ytelse i desember 2015 var i denne kategorien. Det framgår at de aller fleste som har en uavkortet etterlattepensjon befinner seg i aldersgruppen 60–67 år. Men det er i den yngste aldersgruppen hvor den høyeste andelen har en uavkortet ytelse, nær 30 prosent. Det kan henge sammen med at det er i aldersgruppen 20–30 år flest vil være under utdanning og av den grunn ikke ha inntektsgivende arbeid.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet

Det at så mange av de etterlatte som mottar uavkortet etterlattepensjon nærmer seg 67 år, skyldes for en stor del at dødeligheten og dermed antall etterlatte, øker med alder. Da vil generelt flere ha ytelser, og også flere ha uavkortete ytelser. Samtidig omfatter de som i 2015 var mellom 60 og 67 år, årskull som er født i tidsrommet 1948–1955. I disse årskullene er det fortsatt en god del kvinner som har vært hjemmearbeidende. Økningen i kvinners sysselsetting var særlig sterk på 1970- og 1980-tallet. Noen av de eldste som i dag mottar uavkortet etterlattepensjon vil derfor være av årskull som fortsatt har hatt lavere yrkesdeltaking enn de yngre, jf. figur 6.5.

Aldersforskjellene er imidlertid moderate. Knapt 10 prosent av alle etterlatte i alderen 60–66 år mottok i desember 2015 en uavkortet etterlattepensjon, jf. figur 6.6. Andelen av de etterlatte som mottar etterlattepensjon, avkortet eller uavkortet, faller med alderen. Dette motsvares i stor grad av økende uføreandeler og fra fylte 62 år av uttak av alderspensjon. Andelen av de etterlatte som mottar enten etterlattepensjon, uføretrygd eller alderspensjon øker fra 67 prosent for de under 30 år til nesten 80 prosent for gruppen 60–66 år.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Arbeids- og velferdsdirektoratet

Det er dermed vanskelig å se argumenter for å skille mellom yngre og eldre etterlatte i et framtidig regelverk for etterlatteytelser til personer under 67 år. I utforming av overgangsregler kan det likevel være behov for særlig å ivareta hensynet til eldre uten eller med begrenset tilknytning til arbeidslivet og som har hatt liten mulighet til å tilpasse seg nye regler. Det vises til punkt 6.8.

Etter innføringen av ny alderspensjon fra folketrygden er det mulig å ta ut alderspensjon fra 62 år. En kunne derfor tenke seg at en framtidig ytelse til etterlatte bare ble gitt fram til 62 år. Det er imidlertid en betingelse for uttak før 67 år at alderspensjonen minst tilsvarer minste pensjonsnivå ved 67 år. Det innebærer at en del personer, særlig kvinner, ikke kan ta ut alderspensjon før de er nærmere 67 år. Fra 67 år har alle rett til å ta ut sin alderspensjon. Utvalget legger etter dette til grunn at en framtidig ytelse skal kunne løpe fram til 67 år, forutsatt at dette ikke går ut over det maksimale tidsrommet det kan gis en ytelse.

6.3.3 Aktivitetskrav

Dagens regler om avkortning av etterlattepensjonen ikke bare mot faktisk, men også mot forventet inntekt, og en særskilt regel om en minimum forventet inntekt for etterlatte som ennå ikke har fylt 55 år, er en operasjonalisering av krav til aktivitet.

Utvalget foreslår at det som alternativ til dagens regler om avkortning mot forventet inntekt, etableres krav til aktivitet tilsvarende de som gjelder for dagpengemottakere og for mottakere av overgangsstønad til enslig forsørger.

Et aktivitetskrav må utformes slik at det motiverer den etterlatte til å orientere seg mot arbeidsmarkedet eller mot innsats for å øke sin yrkesdeltakelse. Utformingen bør også være innrettet mot å gjøre Arbeids- og velferdsetatens oppfølging effektiv for dem som trenger det. Dette tilsier at hovedregelen bør være at de som mottar en etterlatteytelse og som i liten grad er i lønnet arbeid, skal være tilmeldt Arbeids- og velferdsetaten som reelle arbeidssøkere. Ettersom omstendighetene rundt ektefelles/samboers dødsfall og etterlattes situasjon i den påfølgende perioden varierer, kan det være behov for å kunne ta individuelle hensyn. Samtidig understreker utvalget at stønadsperioden skal brukes best mulig for å bistå den etterlatte i sin innsats for å bli selvforsørget, slik at utsettelsen av tidspunktet for registrering som arbeidssøker må være så kort som mulig og basert på reelle behov for skjerming i en periode.

6.4 Botid og trygdetid

Som vist i kapittel 4, er retten til etterlattepensjon betinget av at avdøde som hovedregel må ha vært medlem i folketrygden de siste tre årene fram til dødsfallet (botidskrav) og at den etterlatte fortsetter å være medlem av folketrygden etter dødsfallet. Videre beregnes etterlattepensjonen ut fra avdødes trygdetid fram til vedkommende ville ha fylt 67 år, og reduseres forholdsmessig dersom trygdetiden var kortere enn 40 år (trygdetidskrav).

Utvalgets forslag til en framtidig ytelse til etterlatte under 67 år, vil skille seg vesentlig fra andre pensjonsytelser ved at formålet er å gi en tidsbegrenset ytelse, uavhengig av avdødes inntekt og pensjonsopptjening, til dem som trenger inntektssikring i en periode for omstilling til selvforsørgelse. Utvalget mener derfor at det utelukkende er den etterlattes egen botid i Norge som skal være avgjørende for om vedkommende har rett til ytelsen. EØS-forordning 883/04 og flere av Norges bilaterale avtaler med andre land innebærer at botid i disse landene kan telles med for å oppfylle botidskravet.

Innretningen på utvalgets forslag til ny etterlatteytelse tilsier videre at det ikke legges til grunn noen trygdetidsberegning. De internasjonale avtalene Norge er tilknyttet, er imidlertid omfattende og kompliserte. Det vil derfor være behov for en grundig vurdering av mulige konsekvenser for personer med rettigheter fra flere land i den videre oppfølgingen av utvalgets forslag.

Det vises i denne sammenhengen også til at Norge etter nevnte rådsforordning har plikt til å tillate fri eksport av ytelser til gjenlevende til andre EØS-land for personer som kommer inn under forordningens personkrets. Tilsvarende følger av flere av Norges bilaterale trygdeavtaler. I praksis vil et botidskrav for den gjenlevende bidra til å redusere eksporten til personer som ikke selv har hatt tilknytning til Norge.

6.5 Skatt og avkortning – virkninger på arbeidsinsentiver

6.5.1 Dagens system og noen alternativer

Utformingen av velferdsordninger påvirker individers adferd, også hvordan den enkelte velger å tilpasse seg i arbeidsmarkedet. I pensjonsreformen er det lagt stor vekt på å utforme de ulike delene av pensjonssystemet slik at de motiverer til arbeid. Av mandatet for utvalgets arbeid følger det at utvalget skal legge vekt på at utformingen av eventuelle framtidige etterlatteytelser skal støtte opp under arbeidslinjen.

Etterlattepensjon gis til personer i yrkesaktiv alder, opp til 67 år, og er dermed en ytelse hvor gode arbeidsinsentiver antas å ha stor betydning. Etterlattepensjonen avkortes i dag med 40 prosent mot faktisk og forventet arbeidsinntekt over et fribeløp på 0,5 ganger grunnbeløpet. Mottakere av etterlattepensjon har også rett til å bli beskattet etter skattebegrensningsregelen. Både avkortnings- og skattereglene påvirker de økonomiske insentivene til arbeid.

Om bakgrunnen for gjeldende avkortningsregler het det i Ot.prp. nr. 17 (1965–66) side 51:

«De foreslåtte regler vil medføre at den fulle pensjon minskes jevnt med økende inntekt og uten brå overganger, og pensjonen vil først falle bort når inntekten når et rimelig nivå. […] Departementet mener at dette system skulle være egnet til å stimulere gjenlevende ektefelle til å skaffe seg arbeidsinntekt samtidig som ytelsene vil ligge på et rimelig nivå.»

Boks 6.2 Skattebegrensning og effektiv marginalskatt

Av skatteloven § 17-1 følger det at skattytere som mottar overgangsstønad eller etterlattepensjon etter folketrygdloven kapittel 16 eller 17, ikke skal utlignes skatt eller trygdeavgift hvis alminnelig inntekt (bruttoinntekt fratrukket minstefradrag og andre fradragsberettigede utgifter) ikke overstiger et beløp fastsatt av Stortinget.

For inntektsåret 2016 er den skattefrie nettoinntekten fastsatt til 139 400 kroner for enslige. Alminnelig inntekt utover denne nettoinntekten skattlegges med 55 prosent. Fordelen som beskatning etter skattebegrensningsregelen innebærer, reduseres dermed gradvis med økende inntekt inntil man når det inntektsnivået hvor skattlegging etter ordinære regler gir lavere skatt. Gitt ingen andre fradrag enn minstefradraget i pensjonsinntekt, gir skattebegrensningsregelen lavere skatt enn med ordinære skatteregler i 2016 for inntekter under om lag 355 000 kroner for enslige. Dette innebærer at for en person som kun har inntekt fra etterlattepensjon, vil skattebegrensningsregelen alltid gi gunstigere beskatning enn de ordinære skattereglene.

Arbeidsinntekt gir høyere minstefradrag enn pensjonsinntekt. Dersom etterlattepensjonen kombineres med arbeidsinntekt, vil grensen for når skattebegrensningsregelen ikke lenger er til gunst dermed være avhengig av fordelingen mellom etterlattepensjon og lønnsinntekt. Generelt er skatt under skattebegrensningsregelen lavere jo høyere andel av inntekten som er arbeidsinntekt inntil grensen for maksimalt minstefradrag.

Den økonomiske gevinsten av å øke arbeidsinnsatsen vil altså være bestemt av både avkortnings- og skattereglene. I figur 6.7 er det illustrert hva den effektive marginalskatten på økt arbeidsinnsats blir når det er tatt hensyn til både økningen i skatt og reduksjonen i etterlattepensjon, når etterlattepensjonen før avkortning tilsvarer minsteytelsen. Denne effektive marginalsatsen viser hvor liten andel av en inntektsøkning en etterlattepensjonist vil sitte igjen med og illustrerer dermed de økonomiske (dis)insentivene til å øke arbeidsinnsatsen for ulike inntektsnivåer. Til sammenlikning viser figuren også marginalskatt på lønn. Det fremgår at den effektive marginalskatten på samlet inntekt fra etterlattepensjon og arbeid, er langt høyere enn marginalskatten på lønnsinntekter.

¹ Etterlattepensjonen utgjør minsteytelsen før avkortning

Skattebegrensningsregelen innebærer isolert sett en marginalskatt på 55 prosent. Som følge av at arbeidsinntekt ved siden av etterlattepensjon gir gradvis økt samlet minstefradrag, vil imidlertid en samlet inntekt bestående av etterlattepensjon på minstenivå og en arbeidsinntekt opp til om lag 16 000 kroner være helt skattefri. Marginalskatten på arbeidsinntekt opp til dette nivået er dermed 0 prosent. For inntekter over dette modereres skattesatsen under skattebegrensningsregelen fortsatt av at økende arbeidsinntekt øker minstefradraget. Marginalskatten er vel 31 prosent opp til det nivået hvor avkortningen av etterlattepensjonen mot arbeidsinntekt starter, det vil si ved en inntekt på 50 prosent av grunnbeløpet (om lag 46 000 kroner). Når arbeidsinntekten overstiger dette, avkortes etterlattepensjonen med 40 prosent av den overskytende arbeidsinntekten. Dette bidrar isolert sett til en effektiv marginalskatt på 40 prosent. I tillegg kommer effekten av at en økning i samlet inntekt, som da vil være 60 prosent av økningen i arbeidsinntekt, blir skattlagt med 55 prosent, men som fortsatt modereres av at også samlet minstefradrag fortsatt øker. Samlet effektiv marginalskattesats utgjør i underkant av 56 prosent.

Effekten av økende minstefradrag er uttømt ved en arbeidsinntekt på om lag 105 000 kroner. Minstefradraget har da nådd øvre grense på 91 450 kroner. Effektiv marginalskatt utgjør for lønnsinntekter over dette summen av 40 prosent (inntekten som avkortes) og 55 prosent av inntekten som ikke avkortes (60 prosent), det vil si i alt 73 prosent.

Effektiv marginalskattesats utgjør 73 prosent helt til arbeidsinntekten er så høy at det ikke lenger lønner seg å bli beskattet etter skattebegrensningsregelen, det vil si ved en lønnsinntekt på rundt 377 000 kroner. Ved arbeidsinntekter over dette, vil etterlattepensjonen fortsatt avkortes med 40 prosent, og sammen med ordinære regler for pensjons- og lønnsbeskatning gir dette en effektiv marginalskatt på vel 62 prosent. Ved en inntekt på rundt 505 000 kroner vil etterlattepensjonen være fullstendig avkortet, og effektiv marginalskatt vil tilsvare marginalskatt på lønn.

Utformingen av avkortningsreglene kan sies å motivere etterlatte til å forsørge seg gjennom lønnet arbeid siden ikke hele pensjonen avkortes mot arbeidsinntekt, slik at samlet inntekt øker med økende arbeidsinntekt. Samtidig vil enhver avkortning kunne innebære et effektivitetstap i form av at disse personenes arbeidstilbud blir lavere enn det ville ha vært uten avkortning. At en ved innføringen valgte 40 prosent avkortning mot arbeidsinntekt, synes å være basert på en avveining mellom hensynet til økonomiske insentiver til arbeid og hensynet til at den etterlatte skal ha «en inntekt til å leve av».

Mottakere av etterlattepensjon har rett til å bli skattlagt etter skattebegrensningsregelen dersom det gir lavere skatt enn skattlegging etter de ordinære reglene, jf. boks 6.2.

For en inntekt på to ganger grunnbeløpet, som er den inntekten regelverket fastsetter at skal legges til grunn for personer som ennå ikke har fylt 55 år, fratrukket et fribeløp på 50 prosent av grunnbeløpet, vil effektiv marginalskattesats utgjøre 73 prosent. Den økonomiske gevinsten av å øke arbeidsinnsatsen for etterlatte som i utgangspunktet har en minsteytelse og lav arbeidsinntekt, er dermed svært lav. Det vil si at mange deltidsarbeidende i dag vil ha liten gevinst av å øke sin stillingsandel.

I utformingen av en framtidig etterlatteytelse må det tas stilling til eventuell avkortningssats, og det må tas i betraktning at ytelsen forutsettes skattlagt som lønn.

Figur 6.8 viser dagens etterlattepensjon før og etter skatt, og ytelsen etter skatt slik den ville ha vært dersom den var skattlagt som arbeidsinntekt, for ulike nivåer på avdødes tidligere inntekt i tusen kroner. Det fremgår at differansen mellom netto etterlattepensjon med dagens skatteregler og med skatteregler som forutsatt i mandatet, er i størrelsesorden 30 000 kroner for alle nivåer på avdødes inntekt, forutsatt at den etterlatte ikke har egen inntekt.

Differansen mellom den blå og den røde kurven i figuren viser altså hvor mye høyere samlet inntekt en får med gjeldende skatteregler med skattebegrensning enn med skattlegging som lønn. Dersom den etterlatte har egen arbeidsinntekt ved siden av etterlattepensjonen, reduseres differansen mellom netto samlet inntekt med dagens skatteregler og framtidige skatteregler.

Figur 6.9 viser reduksjonen i samlet årlig inntekt etter skatt ved en omlegging fra dagens skatteregler til lønnsbeskatning av etterlattepensjonen for ulike nivåer på avdødes inntekt i tusen kroner og for noen utvalgte nivåer på den etterlattes egen inntekt målt i grunnbeløp.

Når den etterlattes egen inntekt tilsvarer to ganger grunnbeløpet, er differansen mellom netto samlet inntekt om lag 25 000 kroner for nivåer på avdødes inntekt som gir minsteytelsen, deretter avtar differansen ned mot om lag 13 500 kroner for de høyeste nivåene på avdødes tidligere inntekt. Tilsvarende vil differansen mellom netto samlet inntekt under ulike skatteregimer være i størrelsesorden 500 kroner for lave nivåer på den avdødes tidligere inntekt, økende opp til om lag 2 000 kroner for høye nivåer på den avdødes inntekt, når den etterlattes egen inntekt tilsvarer fem ganger grunnbeløpet. Det fremgår at jo høyere egen inntekt den etterlatte har, jo mindre har skatteomleggingen å si for den etterlattes totale inntekt etter skatt. Dette innebærer også at skatteomleggingen isolert sett, som innebærer å oppheve skattebegrensningsregelen og innføre lønnsbeskatning i dagens etterlattepensjon, ville ha rammet mottakere av etterlattepensjon med lavest egen inntekt hardest.

Det vises til punkt 6.2 hvor utvalget går inn for en framtidig etterlatteytelse som ikke avhenger av den avdødes inntekt. At maksimum ytelse etter skatt i dagens etterlattepensjon utgjør i overkant av 2,4 ganger grunnbeløpet, altså er enda mer «sammenpresset» enn bruttoytelsen, er etter utvalgets oppfatning et tungtveiende argument for ikke å la en framtidig etterlatteytelse være avhengig av avdødes inntekt.

Det følger av utvalgets mandat at det skal legges til grunn at en framtidig ytelse til etterlatte skal skattlegges som lønn. Betydningen av skatteomleggingen for en inntektsuavhengig etterlatteytelse som utgjør en fast sats uavhengig av avdødes tidligere inntekt, er illustrert i figur 6.10. I figuren tas det utgangspunkt i dagens minimum etterlattepensjon på 2 ganger grunnbeløpet som avkortes 40 prosent mot den etterlattes egen inntekt over et fribeløp på 50 prosent av grunnbeløpet og som skattlegges etter gjeldende skatteregler (pensjonsbeskatning og skattebegrensning). Denne sammenliknes med en mulig framtidig etterlatteytelse som utgjør en fast sats på 2,25 ganger grunnbeløpet, som avkortes med 45 prosent mot den etterlattes egen inntekt over 50 prosent av grunnbeløpet, og som beskattes som lønn, altså med et bruttonivå og en avkortningssats som tilsvarer overgangsstønaden for enslige forsørgere. Det er utelukkende lagt til grunn standardfradrag. Ytelsene før og etter skatt er vist for ulike nivåer på den etterlattes egen inntekt i tusen kroner. Det framgår at selv om ytelsen før skatt er noe høyere i en slik mulig framtidig modell, er samlet inntekt etter skatt noe lavere.

Differansen i samlet nettoinntekt er størst for lave nivåer på den etterlattes egen inntekt, jf. figur 6.11. En etterlatt med en arbeidsinntekt på 100 000 kroner, vil sammen med en ny ytelse til etterlatte som skissert, få en samlet inntekt etter skatt på om lag 223 000 kroner. Dette er om lag 21 000 kroner lavere enn med dagens etterlattepensjon og dagens skatteregler. En etterlatt med egen inntekt på to ganger grunnbeløpet, vil tilsvarende få en samlet inntekt etter skatt på om lag 253 000 kroner, det vil si om lag 14 500 kroner lavere samlet inntekt enn dagens etterlattepensjon på minstenivå og dagens skatteregler gir. Sammenliknet med hva en skatteomlegging isolert sett betyr, jf. figur 6.9, bidrar altså økningen i bruttoytelsen fra 2 til 2,25 ganger grunnbeløpet til å redusere nedgangen i nettoytelsen som følge av skatteomleggingen for en etterlatt med to ganger grunnbeløpet i egen inntekt med om lag 10 000 kroner, selv når avkortningssatsen forutsettes økt fra 40 til 45 prosent av inntekt over 50 prosent av grunnbeløpet. For etterlatte med barn, vil barnepensjonen gjøre at effekten av skatteomleggingen modereres. Samtidig vil også alle etterlatte med barn under 18 år ha krav på særfradrag for enslig forsørger som i 2016 utgjør 51 804 kroner. Enslige forsørgere med inntekter fra om lag to ganger grunnbeløpet får full effekt av særfradraget for enslige forsørgere, hvilket innebærer en økning i samlet nettoinntekt og et tilsvarende mindre tap på om lag 13 000 kroner enn det som framgår av figurene. Det vises til punkt 7.4.3.

¹ Differansen i samlet inntekt før og etter skatt tilsvarer samlet inntekt med en ny ytelse (2,25 ganger grunnbeløpet, 45 prosent avkortning mot den etterlattes egen inntekt og skattlagt som lønn) fratrukket samlet inntekt med dagens minstenivå for etterlattepensjon (2 ganger grunnbeløpet, 40 prosent avkortning mot den etterlattes egen inntekt og skattlagt etter dagens regler).

6.5.2 Nærmere om avkortning

Det er forutsatt i mandatet at en eventuell framtidig etterlatteytelse til personer under 67 år skal skattlegges som lønn. Dette vil i noen grad kunne bedre arbeidsinsentivene ved at effektiv marginalskatt for mottakere av en etterlatteytelse med egen inntekt i det aktuelle inntektsintervallet reduseres betraktelig. Effektiv marginalskatt vil likevel fortsatt være høy dersom etterlatteytelsen også i framtiden skal avkortes mot den etterlattes egen inntekt.

Å fjerne avkortningen, eventuelt redusere avkortningssatsen, antas i utgangspunktet å ville bidra ytterligere til å forbedre arbeidsinsentivene.

Figur 6.12 illustrerer effekten på brutto etterlatteytelse av å fjerne avkortningen i den framtidige etterlatteytelsen. Figuren illustrerer også effekten av å redusere avkortningssatsen til 30 prosent. I illustrasjonen er det lagt til grunn at en avkortningssats på 45 prosent vil tilsvare dagens avkortningssats på 40 prosent i den forstand at etterlatteytelsen vil være avkortet ved det samme nivået for den etterlattes egen inntekt, når bruttoytelsen samtidig øker fra 2 til 2,25 ganger grunnbeløpet. Satsen på 30 prosent er tilfeldig valgt, men illustrerer at å redusere avkortningssatsen bidrar til å øke inntektsintervallet hvor avkortningen er effektiv. Det framgår at en reduksjon av avkortningssatsen til 30 prosent bidrar til å øke øvre grense i inntektsintervallet hvor avkortningen er effektiv fra om lag 505 000 kroner til om lag 734 000 kroner.

Utvalget antar at en lavere avkortningssats, eksempelvis en avkortning på 30 prosent som illustrert, ville kunne bidra til å bedre arbeidsinsentivene for grupper av etterlatte. Samtidig kan et vidt inntektsintervall hvor avkortningen er effektiv påvirke arbeidsinsentivene negativt for andre grupper av etterlatte, ved at effektiv marginalskatt (den samlede marginaleffekten av skatt og avkortning) blir høyere for personer med relativt høye inntekter, enn før reduksjonen i avkortningssatsen. Utvalget har ikke grunnlag for å vurdere hvilken avkortningssats som samlet sett ville ha gunstigst effekt for etterlattes arbeidstilbud.

Ved å fjerne avkortningen fullstendig, ville en unngå problemer med relativt høy marginalskatt i et videre inntektsintervall.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet

Figur 6.13 viser antall etterlatte som i desember 2015 hadde en ytelse fordelt på inntekt i grunnbeløp. Det fremgår av figuren at svært få etterlatte i dag har egen inntekt over seks ganger grunnbeløpet (om lag 550 000 kroner), som er fra den inntekten den økonomiske uttellingen av å fjerne avkortningssatsen ville ha vært aller størst. Mange etterlatte har inntekter mellom 3 og 4 ganger grunnbeløpet og mellom 4 og 5 ganger grunnbeløpet. Disse etterlatte ville også ha fått en betydelig økning i ytelsene dersom avkortningen av etterlatteytelsen ble fjernet.

I tillegg til at en fullstendig fjerning av avkortningen mot den etterlattes egen inntekt ville gi mange etterlatte høyere ytelser enn i dag, ville også mange flere etterlatte kunne motta en ytelse, herunder etterlatte som er i fullt arbeid og i dag ikke mottar etterlattepensjon. Per desember 2015 mottok i underkant av 17 000 etterlatte hel eller avkortet etterlattepensjon. Totalt antall etterlatte under 67 år var imidlertid om lag 40 000 personer på samme tidspunkt. Tall fra Statistisk sentralbyrås mikrosimuleringsmodell MOSART tyder på at uten avkortning av etterlatteytelsen ville antall etterlattepensjonister vært om lag 21 000 i 2015. En høy andel uføre blant de etterlatte bidrar til å begrense antall etterlatte som ville ha mottatt etterlattepensjon, jf. figur 6.14.

Ikke-pensjonister er i all hovedsak etterlatte hvor avdøde hadde for kort botid til at det utbetales pensjon (mindre enn 3 år)

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Det vises til at den svenske omstillingspensjonen utbetales så lenge den etterlatte har omsorg for barn under 12 år, mens etterlatte uten mindreårige barn bare kan motta ytelsen i 12 måneder, jf. vedlegg 1. Den svenske omstillingspensjonen avkortes ikke mot den etterlattes egen inntekt. Samtidig kan nivået på etterlatteytelsen være betydelig lavere i Sverige enn i Norge. Dette gjør at det svenske systemet skiller seg en del fra det norske. Utvalget legger til grunn at en relativt høy etterlatteytelse må ha relativt begrenset varighet og/eller avkortes mot den etterlattes arbeidsinntekt.

Ettersom effektene av avkortningen på sysselsetting og inntektsfordeling er usikre, vil utvalget ikke tilrå å fjerne avkortningen i en framtidig etterlatteytelse. Utvalget mener at å fjerne avkortningen i en framtidig ytelse til etterlatte ville innebære en lite målrettet bruk av offentlige midler, og vil også kunne virke urimelig i forhold til yrkesaktive som lever på vesentlig lavere inntekter.

Utvalget peker også på at eventuelle dårlige arbeidsinsentiver avhjelpes vesentlig ved å begrense varigheten av den framtidige ytelsen til etterlatte. Tidsbegrensningen, sammen med krav til yrkesrettet aktivitet, vil bidra til å styrke arbeidslinjen i tråd med mandatet. Det vises i denne sammenhengen til at det er gjennomført flere studier av effekten av omleggingen som i 1998 ble foretatt av overgangsstønaden til enslige forsørgere. Reformen innebar en tilsvarende vesentlig reduksjon i mulig stønadsperiode og skjerpede krav til yrkesrettet aktivitet. Løken, Lommerud, Reiso (2014) finner at 1998-reformen bidro til å styrke arbeidslinjen ved at flere i denne gruppen kom i arbeid, fikk høyere inntekter, samt at yrkesinntekt utgjorde en viktigere del av samlet inntekt, enn før reformen.

Utvalget foreslår en avkortningssats som medfører at ytelsen vil være avkortet ved samme inntektsnivå som i dag. Med en bruttoytelse på 2,25 ganger grunnbeløpet vil dette oppnås med en avkortningssats på 45 prosent av inntekt over 50 prosent av grunnbeløpet. Dette er også den samme avkortningssatsen som ble lagt til grunn da overgangsstønaden til enslige forsørgere ble underlagt ordinær lønnsbeskatning og ytelsen ble økt fra 2 til 2,25 ganger grunnbeløpet.

Det legges til grunn at etterlatteytelser fra folketrygden vil falle bort i den utstrekning den etterlatte mottar andre folketrygdytelser, herunder uføretrygd. Det vises til at også overgangsstønaden til enslige forsørgere faller bort dersom den enslige forsørgeren mottar uføretrygd.

6.6 Personkrets

6.6.1 Innledning

Gruppen av voksne under 67 år som etter dagens regler kan få rett til ytelser som gjenlevende er ektefelle, registrert partner, jf. ekteskapsloven § 95, på visse vilkår fraskilt gjenlevende ektefelle, og samboer med felles barn. For rett til etterlattepensjon kreves det at gjenlevende og avdøde har vært gift i minst fem år, eller at gjenlevende og avdøde har eller har hatt barn sammen. Det kan også gis etterlattepensjon til en gjenlevende ektefelle som har omsorg for avdødes barn på dødsfallstidspunktet, når ekteskapet og omsorgen for barnet til sammen har vart i minst fem år. Gjenlevende som har vært gift med avdøde i mindre enn fem år, kan i visse tilfeller ha rett til overgangsstønad.

En tidligere familiepleier kan etter dagens regler stort sett få de samme ytelsene som en gjenlevende ektefelle. For rett til pensjon for tidligere familiepleiere kreves at familiepleieren i minst fem år har hatt nødvendig tilsyn med og pleie av en nærstående, og at familiepleieren ikke er i stand til å forsørge seg selv etter at pleieforholdet er opphørt.

En nærmere beskrivelse av dagens regler er gitt i kapittel 4.

Endringer i familie- og yrkesmønstre, gjennomsnittlig nivå på egenopptjente pensjoner og nivået på minsteytelsene i folketrygden innebærer at behovet for ytelser til etterlatte er endret siden folketrygden ble innført i 1967. Slike forhold er av stor betydning for de forslagene til framtidige regler som utvalget fremmer i denne utredningen. Både de konkrete forslagene og de forhold forslagene er bygd på, innebærer at det vil være nødvendig å foreta endringer i reglene for hvem som skal omfattes av det nye regelverket. Utvalget har ikke utarbeidet konkrete forslag, men skisserer nedenfor noen forhold som det bør ses nærmere på i oppfølgingen av utredningen.

6.6.2 Varighet på samliv som grunnlag for rett til ny etterlatteytelse

Som omtalen i kapittel 5 viser, har det skjedd store endringer i samlivsmønster og yrkesdeltakelse siden 1967. Det er i dag et mer mangfoldig samlivsmønster, mindre dominert av de livslange ekteskapene. De fleste kvinner i yrkesaktiv alder har i dag egen inntekt. Dette tilsier en fornyet avveining mellom ytelser som er avledet av familieforhold og ytelser som er knyttet til en persons egen opptjening gjennom trygdetid eller egen inntekt, jf. kapittel 3.

Utvalget stiller spørsmålstegn ved om valg av samlivsform fortsatt bør være avgjørende for gjenlevendes rett til ytelser. For å få et regelverk som harmonerer bedre med dagens samlivsmønstre, mener utvalget at det bør vurderes om ikke bare ekteskap, men også langvarig samboerskap kan gi grunnlag for rett til ny etterlatteytelse. Det vises i denne sammenheng til NOU 1999: 25 Samboerne og samfunnet, hvor et flertall foreslo innføring av etterlattepensjon til samboere som har levd sammen i minst fem år.

De aller fleste lever i dag i samboerskap før de eventuelt gifter seg. Dersom langvarig samboerskap i seg selv skal gi rett til ny etterlatteytelse, er det naturlig at varigheten på samboerskap og eventuelt ekteskap også kan legges sammen for å oppfylle et varighetskrav. Det kan også vurderes å åpne for dette i regelverket for ny etterlatteytelse selv uten at det innføres rett til ny etterlatteytelse på grunnlag av samboerskap alene. Muligheten til å legge sammen tid som samboere og gifte gjør det dessuten rimelig å stille strengere krav til varighet enn dagens krav om fem års ekteskap. Det vises til NOU 1990: 20 hvor Folketrygdlovutvalget foreslo krav om 10 års ekteskap for gjenlevende som ikke har barn og ikke hadde fylt 40 år på dødsfallstidspunktet.

6.6.3 Omsorg for barn som grunnlag for rett til ny etterlatteytelse

Utvalget legger til grunn at en ny tidsbegrenset ytelse til etterlatte i utgangspunktet skal kunne gis for en periode på tre år, for at gjenlevende skal kunne omstille seg til selvforsørgelse. Utvalget legger til grunn at gjenlevende som har omsorg for barn, kan ha særlig behov for tid til omstilling etter et dødsfall. Utvalget mener derfor det bør vurderes om faktisk omsorg for barn kan være et relevant tildelingskriterium i et framtidig system med ytelser til etterlatte, uavhengig av hvilke barn gjenlevende har omsorg for. Etter dagens regler kan omsorg for avdødes særkullsbarn gi gjenlevende ektefelle rett til etterlattepensjon. Dersom gjenlevende og avdøde har eller har hatt barn sammen, har gjenlevende rett til etterlattepensjon uavhengig av om gjenlevende har den faktiske omsorgen for barna, eller om barna er voksne og har flyttet hjemmefra. Etter utvalgets mening er den omstendighet at avdøde og gjenlevende har felles barn eller ikke, lite egnet til å si noe om behovet for tid til omstilling etter at en livspartner går bort.

Regelverket er i dag oppstykket og kriteriene for tildeling gjenspeiler i liten grad et faktisk behov for ytelse. Etter dagens regler vil en samboer som har omsorg for egne eller avdødes særkullsbarn ikke kunne få rett til ytelser som etterlatt. Utvalget legger til grunn at en ny ytelse til etterlatte skal utgjøre 2,25 ganger grunnbeløpet, uavhengig av avdødes tidligere inntekt. I forlengelsen av dette mener utvalget det er særlig grunn til å vurdere om det kan innføres like regler uavhengig av om gjenlevende var gift eller samboer med avdøde, og uavhengig av om de barna gjenlevende har omsorg for er gjenlevendes egne eller den avdødes særkullsbarn.

6.6.4 Fraskilte

I dagens regelverk har fraskilte rett til etterlattepensjon dersom ekteskapet har vart i minst 25 år, eller 15 år hvis ektefellene hadde barn sammen, og dødsfallet skjer innen 5 år etter skilsmissen. Utvalget foreslår en ny etterlatteytelse som skal gi gjenlevende tid til å omstille seg til selvforsørgelse. En skilsmisse innebærer for de fleste at man må innstille seg på å forsørge seg selv. Utvalget mener det bør vurderes om det skal stilles krav om at gjenlevende og avdøde faktisk lever sammen på dødsfallstidspunktet for rett til ny etterlatteytelse. Med unntak av de situasjonene der gjenlevende var forsørget av underholdsbidrag fra avdøde vil det være skilsmissen, og ikke dødsfallet som utløser behov for omstilling til selvforsørgelse. En endring som innebærer at fraskilte faller utenfor gruppen som kan ha rett til ny etterlatteytelse, vil utløse behov for overgangsregler for de eldste årskullene. Utvalget antar at fraskilte gjenlevende kan omfattes av overgangsregler som beskrives i punkt 6.8.

6.6.5 Tidligere familiepleiere

Utvalget ser det som rimelig at tidligere familiepleiere fortsatt skal ha samme rett til den nye etterlatteytelsen som en etterlatt ektefelle eller samboer. Det er i dag et meget begrenset antall personer som mottar denne ytelsen, og det er forventet en fortsatt nedgang i antall mottakere. Utvalget legger til grunn at denne gruppen kan ha samme behov for tid til omstilling etter at pleieforholdet er opphørt som andre etterlatte. Utvalget viser til at det i flere andre land kan gis uføretrygd/førtidspensjon til personer i en slik situasjon, mens det i Norge bare er arbeidsuførhet på grunn av sykdom eller skade som kan gi grunnlag for uføretrygd. Dette er etter utvalgets oppfatning en viktig grunn til at tidligere familiepleiere bør kunne få rett til ny etterlatteytelse. Utvalget er i tvil om det er grunn til å videreføre dagens system med at ytelser til tidligere familiepleiere reguleres i et eget kapittel i folketrygdloven. Det bør vurderes om denne gruppen kan innlemmes som en naturlig del av personkretsen i et generelt kapittel om en ny ytelse til etterlatte under 67 år.

6.6.6 Bortfall av ny etterlatteytelse

Utvalget har ovenfor redegjort for flere mulige endringer i reglene for hvem som skal kunne omfattes av en fremtidig etterlatteytelse. Dersom det åpnes for at samboerskap også skal kunne gi grunnlag for ny etterlatteytelse, legger utvalget til grunn at den nye etterlatteytelsen skal falle bort dersom gjenlevende gifter seg på nytt eller blir samboer, og ikke som i dag bare ved inngåelse av ekteskap eller dersom gjenlevende får barn med en ny samboer.

6.7 Virkninger på folketrygdens utgifter til etterlatte under 67 år

Ved hjelp av Statistisk sentralbyrås mikrosimuleringsmodell MOSART er det foretatt framskrivninger for å belyse virkningen på utviklingen i folketrygdens utgifter av en alternativ utforming av etterlatteytelsen til personer under 67 år. Det er forutsatt at ny ytelse trer i kraft fra 2020 for nye tilfeller. Det er ikke tatt hensyn til overgangsregler, jf. omtalen av overgangen til nytt regelverk i punkt 6.8. Det innebærer at framskrivningen viser folketrygdens utgifter som om alle fulgte nytt regelverk fra 2020. Det er heller ikke tatt hensyn til effekter av at en omlegging av ytelsen til etterlatte kan påvirke arbeidstilbudet. Beregningene viser brutto utgiftsendringer, hvilket innebærer at effekter av omleggingen av beskatning av etterlatteytelsen ikke blir synliggjort.

En framskrivning av utviklingen i antall etterlatte med ytelse, gjennomsnittlig ytelse og samlede utgifter til etterlatteytelsen tjener som referanse for den utviklingen en ville ha fått dersom det ikke ble gjort tilpasninger i ytelsen til etterlatte under 67 år. Antall etterlatte med ytelse er på vei ned som følge av at relativt færre blir etterlatte og som følge av at de som blir etterlatte for en stor del er yrkesaktive og i større grad får avkortet etterlatteytelsen mot egen inntekt.

Figur 6.15 viser at en videreføring av dagens etterlattepensjon ville gi utgifter på i overkant av én milliard kroner i 2020. Overgang til en ny etterlatteytelse som gir utbetalinger i maksimalt tre år, vil bidra til å øke utgiftene noe på helt kort sikt, noe som skyldes at gjennomsnittlig ytelse før skatt øker noe. Etter tre år faller både antall etterlatte med ytelse og utgiftene til om lag en tredel av det en videreføring ville ha gitt. I 2050 er folketrygdens utgifter til etterlatteytelser til personer under 67 år anslått til om lag 170 millioner kroner, mot om lag 500 millioner kroner med en videreføring av dagens etterlattepensjon.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Utvalget har også fått foretatt beregninger av en ytelse til etterlatte som foreslått, men som i likhet med dagens etterlattepensjon kan gis uten begrensninger i varighet. Figur 6.16 viser at årlige utgifter til etterlatte under 67 år fra 2020 ville øke marginalt i forhold til å videreføre dagens etterlattepensjon. Som ved en etterlatteytelse som er begrenset til tre år, skyldes økningen i første rekke at gjennomsnittlig ytelse før skatt øker, men i dette tilfellet blir denne effekten varig.

6.8 Overgang til en ny ytelse til etterlatte under 67 år

Innføringen av en inntektsuavhengig og tidsbegrenset etterlatteytelse til personer under 67 år vil være forenklende og bedre støtte opp under insentiver til arbeid og egen inntekt. For en del personer som har tilpasset sin livssituasjon etter det gjeldende regelverket, kan likevel overgangen til en ny utforming av etterlatteytelsen være utfordrende. Utvalget mener at det vil være behov for å gjøre visse unntak fra nytt regelverk i en overgangsfase.

Overgangsreglene som skisseres her, forutsettes å skulle gjelde for personer som blir etterlatte etter at nytt regelverk er trådt i kraft. For personer som er etterlatte og mottar etterlattepensjon på tidspunktet for ikrafttredelse av nytt regelverk, antar utvalget at det vil være aktuelt å konvertere ytelsen til nytt regelverk for å unngå å måtte opprettholde to parallelle regelverk over en lang periode. Det vises til punkt 6.9.

Utvalget er av den oppfatning at det i et framtidig regelverk for etterlatteytelser til personer under 67 år, ikke bør skilles mellom yngre og eldre etterlatte, jf. punkt 6.3.2. I utforming av overgangsregler kan det likevel være behov for særlig å ivareta hensynet til eldre uten eller med begrenset tilknytning til arbeidslivet. Erfaring viser at dette kan være en gruppe som har små muligheter til å komme inn i arbeidsmarkedet. Mange etterlatte, også i de eldre aldersgruppene, er imidlertid i arbeid, og andelen er økende. Det er ikke holdepunkter for, med utgangspunkt i etterlattes yrkesdeltaking, å sette noen grense mellom «yngre» og «eldre» etterlatte. Et slikt fortsatt skille ville være tilfeldig satt og ville bidra til at reformen får begrenset effekt. En overgangsordning må derfor ha klart avgrenset omfang og varighet.

Behovet for overgangsordninger må derfor vurderes ut fra yrkesdeltakelsen blant de eldste på dette tidspunktet. Sammensetningen av gruppen etterlatte tyder på at det neppe vil være noen stor andel som har hele eller mesteparten av sin inntekt fra etterlattepensjonen. Det vil likevel være noen.

Tabell 6.2 viser ulike årskulls alder i 2016, i 2020 da et nytt regelverk forventes å kunne tre i kraft og alderen etter endt periode med tre år med etterlatteytelse fra 2020. Det antas at eldre personer i liten utstrekning vil kunne få utvidet stønadsperioden som følge av nødvendig og hensiktsmessig utdanning.

Det framgår av tabellen at for årskull født i 1956 og tidligere, vil det i praksis ikke være behov for å vurdere overgangsregler, da disse personene vil være minst 67 år etter tre år med en etterlatteytelse fra 2020 og må forutsettes å gå over på alderspensjon senest ved 67 år. De fleste født i 1956 vil imidlertid bli etterlatt etter 2020. Legger en til grunn at personer blir etterlatte i for eksempel 2021, 2022 eller 2023, vil også de som er født i henholdsvis 1957, 1958 og 1959 ha nådd 67 år ved utgangen av perioden med etterlatteytelse. Dette illustrerer at det er vanskelig å treffe riktig ved å sette en grense ved et spesifikt årskull for hvilket det fortsatt skal være mulig å få en varig ytelse, det vil si en ytelse som løper frem til 67 år uavhengig av når en blir etterlatt.

Utvalget har diskutert ulike muligheter for mer målrettede overgangsregler. En periode med overgangsregler bør ikke være for lang, og ordningen bør være målrettet mot dem som har dårlige utsikter til å (re-)etablere seg i arbeidsmarkedet etter mange år som hjemmeværende. Forslag til reform og deretter bekjentgjøring av tidspunktet for ikrafttredelse av nytt regelverk vil for mange gi tid til å tilpasse seg det nye regelverket. De som vil kunne ha vanskeligst for å få innpass i arbeidsmarkedet, er de som allerede har en kombinasjon av høy alder og mange år ute av arbeidslivet.

Utvalget legger til grunn at personer over en viss alder ved ikrafttredelsen av nytt regelverk og som ikke har hatt inntektsgivende arbeid på et visst nivå i løpet av de siste årene før de ble etterlatte, bør kunne motta ytelsen fram til de fyller 67 år, selv om dette går utover den maksimale foreslåtte varigheten på tre år. Alle øvrige grupper bør følge nytt regelverk. Utvalget antar at det vil være rimelig å sette grensen ved 1960-årskullet som vil være 60 år ved antatt innføring av nytt regelverk. For personer født i 1960 eller tidligere foreslår utvalget at ytelsen skal kunne løpe frem til 67 år, dersom de i løpet av de fem siste årene ikke har hatt en årlig inntekt på minst to ganger grunnbeløpet.

6.9 Overgangsløsning for personer med etterlattepensjon under utbetaling

Utvalget legger opp til at nye tilfeller av ytelser til etterlatte skal innvilges etter nye regler når de trer i kraft. For personer som allerede mottar etterlattepensjon når nytt regelverk trer i kraft, må det tas stilling til hvilke regler som skal gjelde.

Det vises til at personer som får utbetalt etterlattepensjon eller overgangsstønad etter folketrygdloven kapittel 16 eller 17, er de eneste gruppene som fortsatt har en ubetinget rett til å bli beskattet etter skattebegrensningsregelen, jf. skatteloven § 17-1. Det framgår i punkt 6.5 at skattebegrensningsregelen i kombinasjon med avkortningsreglene gir svært høy effektiv marginalskatt og dårlige arbeidsinsentiver, især i et visst inntektsintervall. Det følger av utvalgets mandat at det skal legges til grunn at nye ytelser skal skattlegges som lønn. Skatteberegningsregelen er svært komplisert og har mange uheldige sider. Utvalget legger derfor til grunn at det kan være aktuelt å utarbeide en overgangsløsning for personer som allerede mottar etterlattepensjon når nytt regelverk innføres som innebærer en omlegging av skattereglene også for denne gruppen. Utvalget har imidlertid ikke tatt sikte på å foreslå en fullstendig og detaljert overgangsløsning for denne gruppen.

Utvalget mener videre at det vil være uheldig dersom det tar lang tid før en ser effektene av en reformert ytelse til etterlatte under 67 år. Utvalget antar derfor at det ikke vil være aktuelt å videreføre dagens etterlattepensjon uendret for alle som i dag er mottakere. Samtidig kan det være viktig å skjerme personer som har kort tid igjen til pensjonsalderen og ikke har reelle muligheter til å skaffe seg annen inntekt.

En mulig overgangsløsning vil være å teknisk overføre eller konvertere den allerede løpende ytelsen. I så fall må det tas stilling til med hvilken grad av presisjon løpende etterlattepensjon skal omregnes til en ny ytelse som i utgangspunktet er tenkt å gi tilnærmet samme nettoinntekt som før omleggingen. Ved omleggingen av uførepensjonen til ny uføretrygd ble det lagt til grunn at bruttoytelsen skulle økes så mye at nettoytelsen forble uendret, gitt at den uføre ikke hadde andre inntekter enn uføreytelsen og ingen fradrag utover standardfradrag. Utvalget antar at en tilsvarende løsning kan være aktuell for konvertering av etterlattepensjonen.

Et kompliserende element ved en eventuell konvertering av etterlattepensjonen er at svært mange har en avkortet ytelse fordi de har arbeidsinntekt ved siden av. Om en har til hensikt å videreføre nivået på ytelsen, må det tas i betraktning at det kan være innslag av vilkårlighet i hvor høy ytelsen er akkurat på konverteringstidspunktet, fordi arbeidsinntekter kan variere over tid. Samtidig følger det av regelverket at det skal avkortes også mot forventet inntekt. For eksempel skal det ikke være mulig å bruke etterlattepensjonen til å trappe ned arbeidsinnsatsen når en mister ektefellen. Har en hatt en inntekt på et visst nivå, forventes det at en vil kunne opprettholde dette inntektsnivået fremover. Trolig avkortes dermed etterlatteytelsen mot en relativt stabil inntekt over tid, selv om den faktiske inntekten kan variere. Dette vil redusere omfanget av tilfeldige utslag av å legge til grunn ytelsesgraden på konverteringstidspunktet.

Det må også tas stilling til varigheten på den konverterte ytelsen, altså om den kan og bør gjøres tidsbegrenset også for personer som har løpende ytelser, og om det i så tilfelle er behov for mer omfattende overgangsregler enn for nye tilfeller. Det vises til at de fleste mottakerne av etterlattepensjon er eldre. Særlig er det flest eldre blant de som mottar en uavkortet etterlattepensjon. Det er likevel en del unge mottakere, og det kan synes lite rimelig at personer som i dag er i 30–40 årsalderen skal kunne fortsette å motta en etterlatteytelse til de er 67 år.

Utvalget legger altså til grunn at en konvertert ytelse kan gjøres tidsbegrenset. Det vises til at det er foreslått overgangsregler for nye tilfeller som skjermer de eldste fra at etterlatteytelsen gjøres tidsbegrenset. Det antas i utgangspunktet at konverterte etterlattepensjoner tilsvarende kan fortsette å løpe fram til pensjonsalder for de som er 60 år eller mer ved nytt regelverks ikrafttredelse. Dersom ikrafttredelse skjer i 2020, vil dette altså si etterlatte født i 1960 og tidligere, jf. tabell 6.2.

Det kan imidlertid være grunn til å vurdere lempeligere regler for etterlatte som allerede mottok en ytelse i 2020 enn for dem som blir etterlatte etter dette tidspunktet. De i et gitt årskull som er etterlatte er i utgangspunktet i samme situasjon som de som blir etterlatte med hensyn til at de kan ha tilpasset arbeidsinnsatsen sin under andre samfunnsforhold og kan ha problemer med å etablere seg i arbeidsmarkedet relativt sent i livet. Men i motsetning til de som ikke ennå er etterlatte når nytt regelverk trer i kraft, vil personer som allerede er etterlatte ikke kunne tilpasse seg at folketrygdens ytelser til etterlatte i framtiden ikke vil være like omfattende som i dag. Slik tilpasning kan for eksempel være å tegne gjeldsforsikring eller på annen måte sørge for inntekts- og risikoutjevning mellom ektefellene i privat regi. Det kan derfor være grunn til å la yngre årskull enn 1960-årskullet, for eksempel til og med 1965-årskullet, omfattes av overgangsreglene med hensyn til mulig varighet av etterlatteytelsen.

Det forutsettes imidlertid at en varighet på mer enn tre år, eventuelt med forlengelse i to år, også for konverterte tilfeller forbeholdes de som ikke har hatt inntektsgivende arbeid på to ganger grunnbeløpet eller mer i løpet av de fem siste årene før de ble etterlatte.

Finansdepartementet har opplyst at det per i dag er om lag 12 000 personer som blir beskattet etter skattebegrensningsregelen. Av disse er om lag 8 000 etterlatte/tidligere familiepleiere og 4 000 «generelle» (liten skatteevne). Det vil si at om lag halvparten av de som i dag mottar etterlattepensjon blir beskattet etter de særskilte reglene.

6.10 Utvalgets samlede vurdering

Omfattende samfunnsendringer og sterk økning i kvinners yrkesdeltakelse har medvirket til at behovet for ytelser til etterlatte i yrkesaktiv alder over tid er redusert. Høy sysselsetting i Norge innebærer at de fleste etterlatte kan forsørge seg ved egen inntekt. Likevel er sysselsettingen blant kvinner fortsatt lavere enn blant menn, og mange jobber deltid. En del er ute av jobb eller jobber deltid kombinert med omsorg for barn. Også framover vil derfor en del etterlatte trenge bistand i en omstillingsperiode for å øke sin arbeidsinnsats. Utvalget mener derfor at det kan være behov for å videreføre en ytelse til etterlatte under 67 år. Det å fullstendig avvikle ordningen med etterlatteytelse til personer under 67 år framstår som en for vidtgående løsning.

Utvalget legger hovedvekt på omstilling til selvforsørgelse, og vil ikke foreslå en framtidig etterlatteytelse som gir vesentlig bedre kompensasjon enn dagens etterlattepensjon. Dagens etterlattepensjon gir i utgangspunktet varige ytelser til den etterlatte. Utvalget har i tråd med mandatet vurdert om etterlattepensjonen kan gjøres tidsbegrenset og forbeholdes de som har behov for det i en overgangsperiode.

I vurderingen har utvalget lagt vekt på behov for tid til omstilling, samtidig som en unngår langvarig passivitet. Utvalget legger til grunn at de som er aktuelle mottakere av en etterlatteytelse vil være arbeidsføre personer som må kunne forutsettes å være i stand til å være i inntektsgivende arbeid. En del av dem har imidlertid vært ute av arbeid eller i deltidsarbeid over lang tid, og trenger noe tid for å trappe opp sin arbeidsinnsats. Utvalget foreslår at en tidsbegrenset etterlatteytelse i utgangspunktet skal kunne ha en varighet på inntil tre år, men med mulighet for forlengelse i for eksempel to år dersom man har behov for utdanning eller tiltak for å komme i jobb. For å oppnå målet om selvforsørgelse, bør det stilles krav om aktivitet i form av arbeidssøking eller nødvendig utdanning eller tiltak med sikte på å komme i arbeid. Utvalget mener også at det vil bidra til forenkling dersom en framtidig ytelse utformes uavhengig av avdødes tidligere inntekt. Utvalget legger vekt på at innslaget av sikring av tilvant levestandard uansett er begrenset i dagens system. Ved fastsettelse av nivået på ytelsen har utvalget lagt vekt på en best mulig balanse mellom behovet for inntektssikring og insentiver til arbeid. Utvalget mener at et rimelig nivå på en slik minstesikring vil være 2,25 ganger grunnbeløpet, tilsvarende nivået på overgangsstønaden for enslige forsørgere, når en tar hensyn til at skattereglene skal legges om.

Utvalget viser til at de samlede virkningene av gjeldende avkortnings- og skatteregler gir en svært høy effektiv marginalskatt, og innebærer at den økonomiske gevinsten av å øke arbeidsinnsatsen for store grupper av etterlatte er svært lav. Selv om det er relativt få personer som mottar etterlattepensjon i dag og utgiftene til denne ytelsen utgjør en relativt liten og synkende andel av folketrygdens totale utgifter, kan det være uheldig å opprettholde en etterlatteytelse som ikke i større grad støtter opp under arbeidslinjen. Det er forutsatt at en framtidig ytelse skal skattlegges som lønn. Dette vil bidra til å redusere effektiv marginalskatt noe. Usikre effekter for arbeidstilbudet for etterlatte i ulike inntektsintervaller taler etter utvalgets oppfatning for å ikke redusere avkortningssatsen. Utvalget peker også på at å fjerne avkortningen mot arbeidsinntekt fullstendig ville medføre at mange etterlatte som i dag ikke mottar etterlattepensjon eller bare en sterkt avkortet ytelse, ville få et relativt høyt økonomisk tilskudd uten kanskje egentlig å ha behov for det. Utvalget mener at dette ville være lite målrettet bruk av offentlige midler, og kunne virke urimelig i forhold til yrkesaktive som lever på vesentlig lavere inntekter. I tillegg vil utvalget påpeke at når ytelsen til etterlatte blir en omstillingsstønad, vil dette i seg selv styrke insentivene til arbeid.

Utvalget mener etter dette at en avkortningssats som medfører at ytelsen vil være avkortet ved om lag samme inntektsnivå som i dag, vil være hensiktsmessig. Med en bruttoytelse på 2,25 ganger grunnbeløpet vil dette oppnås med en avkortningssats på 45 prosent for inntekt over 50 prosent av grunnbeløpet. Dette tilsvarer den avkortningssatsen som ble lagt til grunn da overgangsstønaden til enslige forsørgere ble underlagt ordinær lønnsbeskatning og ytelsen ble økt fra 2 til 2,25 ganger grunnbeløpet.

Utvalget har vurdert om det er formålstjenlig å opprettholde et skille mellom yngre og eldre etterlatte med hensyn til inntektsprøving i regelverket. I dag legges det som hovedregel til grunn at etterlatte som ikke har fylt 55 år, har en inntekt på minst to ganger grunnbeløpet. Det er imidlertid vanskelig å se argumenter for å skille mellom yngre og eldre etterlatte i et framtidig regelverk for etterlatteytelser til personer under 67 år.

I pensjonsreformen er det lagt stor vekt på å motivere både kvinner og menn til å arbeide og til å stå lenger i arbeid enn i dag. Sysselsettingen blant kvinner, også eldre kvinner, har økt kraftig over tid. Generelt sett har også eldre etterlatte kvinner i dag høy yrkesdeltakelse. En framtidig tidsbegrenset ytelse som gir unntak for eldre personer, ville på mange måter stå i motstrid til trenden i retning av å fjerne særregler basert utelukkende på alder som kriterium eller å øke den alderen hvor slike regler slår inn. Utvalget vil derfor ikke foreslå at personer over en viss alder skal unntas fra varighetsbestemmelsen i en ny ordning.

Enkelte kan ha problemer med å skaffe egen arbeidsinntekt sent i livet. I praksis gjelder dette særlig eldre kvinner. Hensynet til denne gruppen vil etter utvalgets oppfatning kunne ivaretas av en overgangsordning. Det foreslås en overgangsløsning som i noen grad skjermer de eldste mot tidsbegrensningen i ytelsen. Utvalget foreslår at personer som er 60 år og eldre ved ikrafttredelsen av nytt regelverk og som ikke har hatt inntektsgivende arbeid med årlig inntekt på to ganger grunnbeløpet eller mer i løpet av de fem siste årene før nytt regelverk trer i kraft, bør kunne motta ytelsen fram til de fyller 67 år, selv om dette går utover den maksimale foreslåtte lengden på tre år.

Utvalget legger til grunn at en framtidig ytelse skal kunne løpe frem til 67 år, som er den alderen hvor en har en ubetinget rett til å ta ut alderspensjon, forutsatt at dette ikke går ut over det maksimale tidsrommet det kan gis en ytelse.

Utvalget foreslår også at en framtidig ytelse til etterlatte under 67 år skal være pensjonsgivende. Det vil innebære at ytelsen gir et bidrag til opptjent pensjonsbeholdning som med en uavkortet ytelse vil tilsvare om lag 37 000 kroner per år, målt med gjennomsnittlig grunnbeløp for 2016.