2 Utvalgets vurderinger og forslag

Norske kommuner er tildelt viktige roller og oppgaver i det norske samfunnet, både som myndighetsutøver, samfunnsutvikler og leverandør av nasjonale velferdstjenester. Kommunene er også vår viktigste arena for lokaldemokrati. Inntektssystemets hovedoppgave er å sette kommunene i stand til å finne likeverdige, effektive og lokalt forankrede løsninger på sine mange oppgaver. Dette stiller noen krav til utformingen av systemet og gir noen hensyn som bør ivaretas.

I dette kapittelet gis det en kort oppsummering av utvalgtes vurdering av reformbehovet i inntektssystemet, hva utvalget har lagt vekt på i utformingen av sine forslag, samt en kort oppsummering av utvalgets forslag og fordelingsvirkningene av dette.

Utvalgets vurderinger og forslag til de ulike delene av inntektssystemet er omtalt nærmere i de senere kapitlene.

2.1 Utvalgets vurdering – reformbehov

Utvalget er bedt om å foreta en helhetlig gjennomgang av inntektssystemet for kommunene, vurdere dagens system og komme med et forslag til utforming av inntektssystemet.

Inntektssystemet ble innført i 1986, og har tidligere vært vurdert av to offentlige utvalg; Rattsøutvalget i 1996/19971 og Borgeutvalget i 2005.2 Det har vært flere større revisjoner av inntektssystemet i perioden, men hovedtrekkene i inntektssystemet har ligget fast siden innføringen i 1986.

Utvalget mener at dagens inntektssystem i all hovedsak fungerer godt. Inntekts- og utgiftsutjevningen bidrar til å redusere inntektsforskjellene mellom kommunene, og kompenserer kommunene for kostnadsforskjeller som den enkelte kommune ikke selv kan påvirke. Det er imidlertid mange år siden forrige helhetlige revisjon av inntektssystemet, og både inntekts- og utgiftsutjevningen bør gjennomgås med tanke på hva disse omfordelingsordningene fanger opp og hvordan de eventuelt bør justeres.

I tillegg til omfordelingen i inntekts- og utgiftsutjevningen er det flere regionalpolitiske tilskudd i inntektssystemet, et skjønnstilskudd for å ivareta hensyn som ikke fanges opp av de øvrige delene av inntektssystemet, samt en overgangsordning som setter en grense for hvor mye lavere enn landsgjennomsnittet endringen i rammetilskuddet til den enkelte kommune kan være fra ett år til det neste. Jo flere slike ordninger det er i inntektssystemet, jo mer komplisert og uoversiktlig vil systemet bli. Utvalget har vurdert alle elementene i dagens system, og vil peke på noen elementer som kan avvikles eller endres. Etter utvalgets vurdering bør mest mulig av de frie inntektene fordeles etter faste kriterier, og gjennom ordninger som kommer alle kommuner til gode. Særordninger for enkelte kommuner eller kommunetyper bør begrenses, og gjenværende ordninger bør begrunnes særskilt.

Rammefinansiering er hovedmodellen for finansiering av kommunesektoren. Utvalget mener dette er et viktig prinsipp som må videreføres. En viktig side ved inntektssystemet er å tilføre kommunene inntekter uten å legge føringer på hvordan inntektene skal brukes. Inntektssystemet skal sørge for at alle kommuner settes i stand til å tilby et likeverdig tjenestetilbud til sine innbyggere, samtidig som hensynet til lokalt selvstyre og effektiv ressursbruk tilsier at systemet må innrettes slik at det er rom for kommunene til å velge ulike måter å løse sine oppgaver på.

Kommunene har ansvar for svært mange ulike tjenester og oppgaver. Om lag 71,5 pst. av kommunesektorens inntekter omfattes av inntektssystemet.3 Systemets store betydning for kommunenes inntekter kan være en grunn til å bruke det til å løse problemstillinger på mange ulike områder. Utvalget vil imidlertid peke på at hovedmålet med inntektssystemet ikke er å styre kommunenes prioriteringer, men å sette dem i stand til å tilby likeverdige tjenester til sine innbyggere.

I 2022 ble det innført et eget grunnskoletilskudd innenfor inntektssystemet, der kommunene får tilskudd etter antall grunnskoler i kommunen.4 Etter utvalgets vurdering er dette et eksempel på en omfordeling innenfor inntektssystemet som legger en føring på hvordan kommunene skal organisere seg, selv om det ikke er en formell binding på bruken av midlene. Denne typen omfordeling er uheldig, og bør i størst mulig grad unngås.

Utvalget er i mandatet bedt om å legge til grunn at generalistkommuneprinsippet skal ligge fast. Dette prinsippet innebærer at alle kommunene har samme oppgaver og ansvar. Ved å tildele og utjevne inntekter mellom de enkelte kommunene understøtter inntektssystemet dette prinsippet. Økonomi alene kan imidlertid ikke løse alle kommunale utfordringer, og etter utvalgets syn er det for eksempel begrenset hva inntektssystemet kan gjøre for å møte økende utfordringer knyttet til ulik kapasitet og kompetanse mellom kommuner. Utvalget har i sitt arbeid lagt vekt på å utforme et inntektssystem med utgangspunkt i dagens situasjon. Hvis det framover blir gjort endringer som innebærer at prinsippet om at alle kommuner skal ha de samme oppgaver og ansvar fravikes, må det foretas en ny vurdering av hvordan inntektssystemet skal utformes.

2.2 Hva utvalget har lagt vekt på

Utvalget har i sitt arbeid vurdert hvilke hensyn som bør vektlegges i utformingen av inntektssystemet. To hensyn har etter utvalgets vurdering særlig stor betydning. For det første skal inntektssystemet bidra til at kommunene kan tilby likeverdige tjenester til sine innbyggere. De økonomiske forutsetningene for dette varierer imidlertid mellom kommunene. Hensynet til likeverdige tjenester gir behov for en utjevning av slike forskjeller. På den andre siden tilsier hensynet til det lokale selvstyret at kommunenes inntekter har en lokal forankring. Det betyr at den enkelte kommune må få beholde en del av sine lokale skatteinntekter. Dette kan gi inntektsforskjeller mellom kommunene. Hensynene til et likeverdig tjenestetilbud og lokalt forankrede inntekter kan dermed komme i konflikt, og de må balanseres mot hverandre i utformingen av inntektssystemet.

Utvalget mener det er rimelig å forstå likeverdige tjenester som det samme som at det skal være små forskjeller i kommunenes muligheter til å kunne gi innbyggerne gode velferdstjenester i tråd med innbyggernes behov. Hvis det forventes at kommunenes tjenestetilbud i større grad skal være likt, kan det ikke være for store forskjeller i inntekter mellom kommunene.

De senere årene har utviklingen i den statlige styringen gått i retning av større vektlegging av like tjenester på tvers av kommunene. Økt innslag av bemanningsnormer og detaljstyring gjennom lovverket mv. er uheldig. Slik detaljstyring griper direkte inn i kommunens egne prioriteringer og muligheter til å gi tjenester i tråd med befolkningens ønsker og behov, siden regelverket i stor grad styrer ressursbruken. Siden normer og regler på ett område styrer kommunens produksjon av tjenester, vil kommunen innenfor en gitt økonomisk ramme i realiteten ikke ha andre muligheter for å tilpasse seg enn å redusere tilbudet av andre tjenester. Bemanningsnormer kan også bety at kommunene ikke kan ta ut mulige stordriftsfordeler for å tilgodese andre tjenesteområder eller grupper, noe som betyr at driften vil bli mindre effektiv. Dette understreker etter utvalgets syn at rammefinansiering og rammestyring bør være hovedregelen, og at detaljstyring bør unngås.

Det er i dag betydelige inntektsforskjeller mellom kommunene. Vi har sett en utvikling hvor det har vært en økning i kommunale inntekter utenfor inntektssystemet, altså inntekter som ikke utjevnes mellom kommunene. For eksempel har en rekke kystkommuner de siste årene fått betydelige inntekter fra havbruksnæringen, mens høye strømpriser gir høyere konsesjonskraftinntekter for en (annen) gruppe kommuner. Det er også besluttet å innføre en produksjonsavgift på vindkraft, som kan bidra til å skape ytterligere forskjeller mellom kommuner som har naturressursinntekter på siden av inntektsutjevningen og kommuner som ikke har det.

Det er heller ikke full inntektsutjevning i dagens inntektssystem, og dermed forskjeller i skatteinntekter også etter utjevning. Økende inntekter utenfor inntektssystemet forsterker disse forskjellene. Etter utvalgets vurdering tilsier dette at hensynet til likeverdige tjenester må tillegges høyere vekt i utformingen av inntektssystemet. Dette innebærer større grad av utjevning mellom kommuner.

Samtidig som utvalget foreslår at det skal legges større vekt på hensynet til likeverdige tjenester, mener utvalget at det fortsatt må legges vekt på at kommunene skal kunne påvirke egne skatteinntekter og beholde en andel av skatteinntektene fra egne innbyggere. Dette synet innebærer at det fortsatt vil være inntektsforskjeller mellom kommunene, men de bør være mindre enn i dag.

Skatt og rammetilskudd finansierer velferdstjenester som ikke kan variere mye fra år til år. Inntektssystemet bør derfor utformes slik at det bidrar til stabile og forutsigbare inntektsrammer for kommunene. For at systemet skal fungere effektivt, er det også viktig at det er så enkelt og oversiktlig som mulig. Lokalpolitikere og administrativt ansatte i kommunene må kunne sette seg inn i systemet og forstå hva som gir endringer i kommunens tilskudd gjennom inntektssystemet.

2.3 Utvalgets anbefalinger og forslag

Utvalget har i sin gjennomgang lagt vekt på at inntektssystemet skal sørge for at kommunene settes i stand til å tilby likeverdige tjenester til sine innbyggere og anbefaler flere endringer som i sum vil bidra til dette. I dette avsnittet gis det en kort omtale av utvalgets anbefalinger og forslag.

Skatteelementene i inntektssystemet

Skatteinntekter utgjør over halvparten av kommunenes frie inntekter, og er skjevt fordelt mellom kommunene. For å utjevne disse inntektsforskjellene er det i dag en delvis utjevning av skatteinntekter mellom kommunene. Etter utvalgets vurdering fungerer dagens inntektsutjevning godt og gir en betydelig omfordeling mellom kommunene. Utvalget mener at skatteinntekter fortsatt bør utgjøre en betydelig del av kommunenes inntekter, men at det bør gjøres noen endringer i skatteelementene for å oppnå en jevnere fordeling og et mer stabilt skattegrunnlag.

Kommunene har i dag blant annet inntekter fra formuesskatt og utbytteskatt, som begge er inntekter som i tillegg til å være ujevnt fordelt også kan variere relativt mye fra ett år til det neste. Utvalget mener at formuesskattens del av kommunenes inntekter bør reduseres, og foreslår at den kommunale formuesskatten halveres i forhold til i dag. Utvalget mener også at det bør vurderes om det er mulig å utforme et skattegrunnlag for kommunenes inntektsskatt (skatt på alminnelig inntekt) som ikke eller i mindre grad inneholder skattepliktig utbytte.

Mange kommuner har i dag høye inntekter fra vannkraft, havbruksfond og eiendomsskatt på kraft- og petroleumsanlegg. Disse inntektene, som ikke er en del av dagens inntektsutjevning, øker forskjellene mellom kommunene, og utfordrer kommunenes muligheter til å tilby likeverdige tjenester. Utvalget mener at flere av inntektsartene på siden av inntektssystemet bør omfattes av en moderat utjevning mellom kommunene. Utvalget mener at mottakerkommunene fortsatt skal sitte igjen med en betydelig del av disse inntektene, men at hensynet til likeverdige tjenester tilsier at deler av inntektene bør komme alle kommuner til gode. Utvalget anbefaler derfor at det innføres en egen, moderat utjevningsordning for disse inntektene, med en 10 pst. symmetrisk utjevning.

Utvalget ble i et tilleggsmandat bedt om å vurdere om dagens system for inntektsutjevning er forenlig med kommunenes mulighet til å sette skattesatser på inntekts- og formuesskatten som er lavere enn maksimalsatsen. Utvalget mener primært at skattesatsene for skatt på inntekt og formue bør være faste satser, og at kommunene ikke bør ha mulighet til å endre disse. Utvalget mener imidlertid at kommunene bør ha reelle muligheter til å påvirke egne inntekter, og at dette kan ivaretas ved å øke kommunenes beskatningsfrihet innenfor eiendomsskatten. Dersom kommunene fortsatt skal ha muligheten til å sette ulike skattesatser for inntekts- og formuesskatten, må det sørges for at kommuner som setter satsen ned ikke får kompensasjon for dette gjennom inntektsutjevningen. Utvalget mener en slik kompensasjon er urimelig og peker på hvordan systemet kan endres for å avskjære denne muligheten.

Utgiftsutjevningen

Det er store forskjeller mellom kommunene blant annet i kommunestørrelse, bosettingsmønster, befolkningssammensetning og sosioøkonomiske forhold. Dette gjør at innbyggerne i ulike kommuner har behov for og etterspør ulike tjenester, og kommunenes kostnader ved å tilby disse tjenestene varierer. Målet med utgiftsutjevningen er å utjevne ufrivillige variasjoner i utgiftsbehov og kostnader mellom kommunene.

Innenfor de sektorene som er omfattet av utgiftsutjevningen er det i dag full utjevning av ufrivillige kostnadsforskjeller mellom kommunene. Utgiftsutjevningen er dermed svært viktig for at alle kommuner skal kunne settes i stand til å tilby likeverdige tjenester. Utvalget mener det fortsatt bør være full utjevning av ufrivillige kostnader mellom kommunene.

For at utgiftsutjevningen skal være mest mulig treffsikker, må kriteriene og vektingen av dem oppdateres jevnlig. Utvalget har foretatt en gjennomgang av alle delkostnadsnøklene i utgiftsutjevningen, og foreslår endringer i kriterier og vekting i tråd med oppdaterte analyser av variasjonene i kommunenes utgifter.

I dag er det en differensiering av kompensasjonen for smådriftsulemper i utgiftsutjevningen, ut fra en vurdering av graden av frivillighet i smådriftsulempene. Utvalget mener det fortsatt bør være et skille mellom frivillige og ufrivillige smådriftsulemper i utgiftsutjevningen, jf. prinsippet om at utgiftsutjevningen kun skal kompensere for ufrivillige kostnadsforskjeller mellom kommunene. Utvalget mener imidlertid at dagens modell for beregning av kompensasjon for smådriftsulemper ikke er treffsikker nok, og peker på en alternativ utforming.

Utvalget har vurdert hvilke sektorer som bør omfattes av utgiftsutjevningen, og foreslår noen endringer i dette. I dag inngår sektoren sosialhjelp i utgiftsutjevningen. Utvalget anbefaler at også utgifter til arbeidsrettede tiltak og bistand til etablering og opprettholdelse av egen bolig inkluderes i utgiftsutjevningen. I tråd med dette foreslår utvalget en ny og utvidet delkostnadsnøkkel for sosiale tjenester. Andre sektorer som utvalget har vurdert er kommunale veier, brann og beredskap, kultur og idrett, men utvalget anbefaler ingen ytterligere utvidelser av utgiftsutjevningen.

Regionalpolitiske tilskudd

Etter utvalgets vurdering er de viktigste regionalpolitiske virkemidlene i inntektssystemet inntektsutjevningen og utgiftsutjevningen. I lys av dette bør mest mulig av rammetilskuddet fordeles etter de faste kriteriene i inntektssystemet. Også ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift har stor betydning for enkeltkommuner, selv om den ligger utenfor inntektssystemet og i hovedsak er begrunnet med hensynet til næringsutvikling i distriktene.

I tillegg til disse ordningene er det i dag flere ulike regionalpolitiske tilskudd innenfor inntektssystemet. Utvalget er i mandatet bedt om å vurdere behovet for denne typen tilskudd, og hvilke formål de bør ivareta. Utvalget mener at det fortsatt er behov for noen regionalpolitiske tilskudd i inntektssystemet, blant annet for å sette kommuner med store distriktsmessige utfordringer i stand til å tilby likeverdige tjenester til sine innbyggere. Slike utfordringer fanges ikke alltid godt nok opp i de generelle delene av inntektssystemet. Utvalget mener imidlertid at omfanget av slike ekstratilskudd i inntektssystemet bør begrenses, og i større grad bør målrettes mot kommuner med særskilte utfordringer.

Etter utvalgets vurdering bør dagens distriktstilskudd Sør-Norge og distriktstilskudd Nord-Norge videreføres, men med noen justeringer. Distriktstilskuddene skal gå til kommuner med distriktsutfordringer, ivareta små kommuner og kommuner i de nordligste fylkene. I tillegg til noen mindre justeringer, foreslår utvalget to endringer i både distriktstilskudd Sør-Norge og distriktstilskudd Nord-Norge. I lys av at basistilskuddet i utgiftsutjevningen, som er et beløp per kommune som kompensasjon for smådriftsulemper, vektes betydelig opp i utvalgets forslag til kostnadsnøkkel, foreslår utvalget å redusere småkommunetilleggene i distriktstilskuddene med 1 mill. kroner per kommune, for alle kommuner som mottar tilskuddet. For å unngå at kommuner med svært høye samlede inntekter også får distriktstilskudd, anbefaler utvalget at det gjøres en endring i inntektsgrensen innenfor disse tilskuddene, slik at det tas hensyn til flere inntekter enn i dag.

Utvalget anbefaler at dagens storbytilskudd gjøres om til et tilskudd til kommuner som er sentre i sine respektive landsdeler, og videreføres som et tilskudd per innbygger til kommunene Oslo, Bergen, Trondheim, Stavanger og Kristiansand. Satsen i tilskuddet halveres i forhold til dagens tilskudd, siden utvalgets forslag til ny kostnadsnøkkel i større grad hensyntar forhold som dagens storbytilskudd skulle fange opp. Sentrene i de nordligste landsdelene fanges opp gjennom at disse kommunene mottar distriktstilskudd Nord-Norge.

Utvalget mener det ikke er grunnlag for å videreføre dagens veksttilskudd eller regionsentertilskudd, og anbefaler at disse tilskuddene avvikles.

Andre anbefalinger og forslag

Utvalget legger vekt på at mest mulig av rammetilskuddet bør fordeles etter de faste kriteriene i inntektssystemet. Dette tilsier også at skjønnstilskuddet bør reduseres, slik at det ikke skal fungere som et fast tilskudd i inntektssystemet. Skjønnstilskuddet bør fordeles etter faktiske behov det enkelte år og brukes til å fange opp hendelser og forbigående forhold som ikke ivaretas av de øvrige delene av inntektssystemet. En mindre del av skjønnstilskuddet kan også brukes for å understøtte viktige utviklingsprosjekter som går på tvers av kommuner. Det legges til grunn at statsforvalterne fortsatt fordeler hoveddelen av skjønnstilskuddet til kommunene.

En del av innbyggertilskuddet fordeles i dag med såkalt særskilt fordeling, dvs. etter andre kriterier enn kriteriene i utgiftsutjevningen. Utvalget mener at bruken av særskilt fordeling bør begrenses, jf. også målsettingen i veilederen om statlig styring.5 Utvalget vil særlig peke på at grunnskoletilskuddet, som er fordelt med 0,5 mill. kroner per grunnskole i kommunen, bør avvikles. Dette er midler som i stedet burde vært fordelt etter ordinære kriterier, slik at kommunene selv kan prioritere bruken av disse midlene.

Utvalget har også vurdert om kommuner med mange gjesteinnbyggere (hytteinnbyggere, studenter ol.) bør hensyntas særskilt i inntektssystemet. Utvalget mener at disse kommunene i stor grad ivaretas i dag, ved at gjesteinnbyggere også medfører økte inntekter til kommunen. Kommuner med mange fritidsinnbyggere har selv valgt å legge til rette for utbygging av fritidsboliger. Kostnader forbundet med dette bør dermed ikke betraktes som ufrivillige kostnader og bør ikke omfattes av utgiftsutjevningen. I den grad det er et problem at enkelte gjesteinnbyggere mottar omfattende tjenester utenfor sin hjemkommune, må det vurderes løsninger utenfor inntektssystemet.

Toppfinansieringsordningen for særlig ressurskrevende tjenester er et øremerket tilskudd, og er dermed ikke en del av inntektssystemet. Ordningen omfatter imidlertid tjenester som også finansieres gjennom inntektssystemet, blant annet tjenester til personer med psykisk utviklingshemming. Den har dermed berøringspunkter med inntektssystemet. I dag er toppfinansieringsordningen individrettet. Det vil si at det beregnes en egenandel per mottaker i ordningen, og det ses i liten grad på kommunens totale utgifter til personer i ordningen. Utvalget mener innretningen av det øremerkede tilskuddet bør vurderes endret, slik at ordningen i større grad ser på de totale utgiftene for kommunen og slik innrettes mer i tråd med prinsippene i inntektssystemet. Med en slik endring i ordningen mener utvalget det også bør vurderes å innlemme deler av det øremerkede tilskuddet i rammetilskuddet.

2.4 Fordelingsvirkninger

Utvalget har i sine vurderinger lagt vekt på hensynet til likeverdige tjenester, og dette tilsier at inntektsforskjeller mellom kommunene bør reduseres. Forslag som trekker i denne retningen er utvalgets forslag knyttet til kommunenes skatteinntekter, endringer i de regionalpolitiske tilskuddene og skjønnstilskuddet og avvikling av det særskilte tilskuddet til kommunene fordelt per grunnskole. En gjennomgang av utgiftsutjevningen, slik at den er i tråd med utviklingen i kommunens utgiftsbehov og ufrivillige kostnadsforskjeller, er også viktig for å legge til rette for et likeverdig tjenestetilbud. Utvalget har foretatt en gjennomgang av utgiftsutjevningen, herunder kriteriene og vektingen av disse i kostnadsnøkkelen.

Tabell 2.1 og 2.2 viser fordelingsvirkningene av utvalgets forslag for kommunene gruppert etter nivå på korrigerte frie inntekter (2.1) og kommunestørrelse (2.2). Tabellene viser anslag på fordelingsvirkninger av forslagene til endringer som knytter seg til skatteelementene (kol. 3), de regionalpolitiske tilskuddene (kol. 4), avvikling av det særskilte tilskuddet per grunnskole i kommunen (kol. 5) og fordelingsvirkningene av utvalgets forslag til endringer i utgiftsutjevningen (kol. 6). Kolonne 7 viser den isolerte virkningen av å redusere vektingen av kriteriet antall personer med psykisk utviklingshemming. Kolonne 8 viser anslag på samlede fordelingsvirkninger av utvalgets forslag, og er summen av kolonnene 3, 4, 5 og 6.

Utvalgets forslag til endringer i skatteelementene vil gjøre at kommuner som i dag har høye inntekter fra formuesskatt eller fra konsesjonskraft, havbruksfond og eiendomsskatt på kraftanlegg, vindkraftverk, kraftnett og anlegg omfattet av særskattereglene for petroleum vil få reduserte inntekter, mens øvrige kommuner vil få en økning i sine inntekter.

Utvalgets forslag til endringer i de regionalpolitiske tilskuddene gjør at disse tilskuddene i sum reduseres med om lag 188 kroner per innbygger, noe som vil gi en tilsvarende økning i innbyggertilskuddet for alle kommuner. Utvalget foreslår også at omfanget av skjønnstilskuddet reduseres, og at tilskuddet som fordeles med et likt beløp per grunnskole i kommunen avvikles. Disse endringene innebærer også at en større del av rammetilskuddet fordeles til alle kommuner etter de ordinære kriteriene i inntektssystemet.

Endringene knyttet til skatteelementene, regionalpolitiske tilskudd og avvikling av det særskilte tilskuddet per grunnskole i kommunen betyr at kommunene som i dag har det laveste nivået på korrigerte frie inntekter i gjennomsnitt løftes, mens kommunene som i dag har det høyeste inntektsnivået får reduserte inntekter (jf. tabell 2.1). Kommunene med de høyeste inntektene vil fortsatt ha et høyt inntektsnivå etter disse endringene.

Basert på oppdaterte analyser legger utvalget fram et forslag til ny kostnadsnøkkel, og foreslår noen endringer i hvilke utgifter som skal omfattes av utgiftsutjevningen. Målet med disse endringene er å utforme en kostnadsnøkkel som i størst mulig grad fanger opp de ufrivillige kostnadsforskjellene mellom kommunene, og sørger for at alle kommuner settes i stand til å kunne tilby sine innbyggere likeverdige tjenester. Kolonne 6 i tabell 2.1 og 2.2 viser fordelingsvirkningene av utvalgets forslag til endringer i utgiftsutjevningen. I utvalgets forslag til ny kostnadsnøkkel er dagens utforming av gradert basistilskudd lagt til grunn, og utvalgets forslag til endringer i hvilke utgifter som skal inngå i utgiftsutjevningen er inkludert.

Utvalgets forslag til endringer i utgiftsutjevningen gjør at de aller minste og de aller største kommunene kommer positivt ut, ved at de får et høyere beregnet utgiftsbehov enn i dag. Den nye kostnadsnøkkelen innebærer en høyere vekting av kriteriene for kommunestørrelse og bosettingsmønster. Det gir isolert sett en økning for de minste, og de mest spredtbygde kommunene. For de største kommunene slår det blant annet positivt ut at flere utgifter inkluderes i sektoren for sosiale tjenester og utjevnes gjennom utgiftsutjevningen.

Kriteriet antall personer med psykisk utviklingshemming (PU-kriteriet) får en betydelig lavere vekt i utvalgets forslag til ny kostnadsnøkkel enn det har i dag. Dette er i tråd med resultatene fra flere ulike analyser de senere årene som tilsier at dette kriteriet er vektet for høyt i dagens kostnadsnøkkel. Kriteriet har stor betydning i dagens kostnadsnøkkel, og det utløser derfor et høyt beløp per person som telles med i kriteriet. En betydelig reduksjon i vektingen av dette kriteriet gir derfor betydelige fordelingsvirkninger. Kolonne 7 i tabellene 2.1 og 2.2 viser et anslag på den isolerte effekten av endringen av PU-kriteriet i kostnadsnøkkelen. Virkningen av at dette kriteriet får en lavere vekting er negativ for de fleste kommunegruppene, med unntak av de største kommunene og kommunene med inntektsnivå rundt landsgjennomsnittet. Det er imidlertid variasjoner innad i kommunegruppene.

Nedvektingen av PU-kriteriet må også ses i sammenheng med toppfinansieringsordningen for ressurskrevende tjenester. Det beløpet som PU-kriteriet gir gjennom inntektssystemet i dagens ordning, trekkes fra i beregningen av det øremerkede tilskuddet. For personer som er talt med som psykisk utviklingshemmet i inntektssystemet og som også er tjenestemottakere i toppfinansieringsordningen for ressurskrevende tjenester, vil det øremerkede tilskuddet øke tilsvarende reduksjonen i beløpet som utløses av PU-kriteriet i inntektssystemet. En reduksjon i verdien av kriteriet i inntektssystemet vil etter utvalgets anslag isolert sett, tilsvare en økning i det øremerkede tilskuddet på om lag 2,3 mrd. kroner med dagens utforming av ordningen.

Samlede fordelingsvirkninger

Samlet sett kommer de minste kommunene og kommunene som i dag har de høyeste inntektene, negativt ut av utvalgets forslag, mens mellomstore og større kommuner kommer positivt ut. De minste kommunene er de kommunene som har det høyeste inntektsnivået i dag. Ser vi på fordelingsvirkningene for kommunene gruppert etter nivå på korrigerte frie inntekter vil kommunene med de laveste inntektene i sum komme noe bedre ut med utvalgets forslag. Dette er knyttet til endringene som foreslås i skatteelementene og i de regionalpolitiske tilskuddene. Kommunene med de høyeste inntektene kommer litt ulikt ut av utvalgets forslag til endringer i kostnadsnøkkelen, mens forslagene om endringer i skatteelementene og de regionalpolitiske tilskuddene slår negativt ut for disse kommunene. Fordelingsvirkningene påvirkes i stor grad av den isolerte effekten av å redusere vektingen av PU-kriteriet i kostnadsnøkkelen, jf. omtale over. Denne endringen må også ses i sammenheng med toppfinansieringsordningen for ressurskrevende tjenester.

Utvalget foreslår ingen endringer i inntektsgarantiordningen i inntektssystemet, og deler av fordelingsvirkningene av utvalgets forslag vil dermed på kort sikt dempes av denne ordningen. Dette gjelder fordelingsvirkningene av utvalgets forslag til ny kostnadsnøkkel samt deler av endringen i de regionalpolitiske tilskuddene. Inntektsgarantiordningen vil, isolert sett, begrense fordelingsvirkningene av en systemendring til maksimalt 400 kroner per innbygger det første året etter at endringen gjennomføres. Endringer knyttet til skatt omfattes ikke av inntektsgarantiordningen, og disse endringene vil dermed slå inn fra første år. Endringen i utvalgets forslag til ny kostnadsnøkkel må også ses i sammenheng med toppfinansieringsordningen for ressurskrevende tjenester, jf. nærmere omtale i kapittel 10.3.