Del 1
Innledning
1 Kommisjonens sammensetning, mandat og arbeid
1.1 Oppnevning og sammensetning av kommisjonen
Kommisjonen ble oppnevnt ved kongelig resolusjon 21. januar 2022 for å vurdere hvordan de samlede beredskapsressursene kan benyttes best mulig.
Kommisjonen ble oppnevnt med følgende sammensetning:
General (p) Harald Sunde (leder), Ringsaker
Ordfører Anne Rygh Pedersen, Tønsberg
Direktør Hanne Tangen Nilsen, Nittedal
Konsernsjef Christian Stav, Steinkjer
Sjøfartsdirektør Knut Arild Hareide, Oslo
Politimester Ellen Katrine Hætta, Sør-Varanger
Direktør Jon Halvorsen, Nordre Follo
Direktør Cecilie Daae, Oslo
Forbundsleder Ola Yttre, Skjåk
Sikkerhetsdirektør Elise Lindeberg, Lillesand
Ordfører Ida Stuberg, Inderøy
Styreleder Anne Jødahl Skuterud, Gjerdrum
Professor Odd Jarl Borch, Bodø
Statsforvalter Elisabeth Vik Aspaker, Tromsø
LO-sekretær Are Tomasgard, Lillestrøm
Regiondirektør Tone Grindland, Stavanger
Kommisjonens sekretariat har bestått av følgende personer: Øyvind Ytrestøyl Foldal (leder), Cato Rusthaug, Siri Grimsrud, Frode Bjerkås, Kaja Kolvig, Esben Oust Heiberg og Børre Rikardsen.
1.2 Kommisjonens mandat
Kommisjonen fikk ved oppnevningen følgende mandat:
Å sørge for innbyggernes trygghet er en av statens viktigste oppgaver. Arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap er helt sentralt for å skape og opprettholde denne tryggheten. Samfunnssikkerhet handler om samfunnets evne til å verne seg mot og håndtere hendelser som truer grunnleggende verdier og funksjoner, og setter liv og helse i fare. Slike hendelser kan være utløst av naturen, være utslag av tekniske eller menneskelige feil, eller av bevisste handlinger.
Arbeidet med samfunnssikkerheten favner vidt. Det omfatter utfordringer knyttet til blant annet terror, organisert kriminalitet og sammensatte trusler, digital og finansiell sikkerhet, spørsmål om nasjonalt eierskap, forsyningssikkerhet for kraft, vann og mat, klimatilpasning og arealplanlegging, transportsikkerhet, helseberedskap, migrasjon/flyktningstrømmer og sikkerhetspolitiske kriser.
En rekke aktører har ansvar innenfor samfunnssikkerhetsfeltet. Vi har operative ressurser innenfor brann, politi, helse, sivilforsvar, redningstjeneste og blant frivillige. Disse er, sammen med Forsvaret, spydspissene i arbeidet. Departementene har ansvaret innenfor sine sektorer. Kommunene har ansvaret for å identifisere risikoer innenfor kommunens grenser, og planlegge ut i fra disse. Statsforvalteren har ansvar for å følge opp vedtak, mål og retningslinjer fra Storting og regjering, og skal være pådrivere i samfunnssikkerhetsarbeidet i fylket. Direktoratene og nasjonale faginstanser er statens faglige organer, ofte med ansvaret for viktige operative ressurser som politi, helsetjenesten osv. Private aktører har ansvar blant annet knyttet til kritiske samfunnsfunksjoner og kritisk infrastruktur, og innenfor totalforsvaret. Privat-offentlig samarbeid er derfor svært viktig innenfor samfunnssikkerhetsfeltet.
Komplekse verdikjeder kan gi avhengigheter og sårbarheter som utfordrer samfunnssikkerheten. Digitale tjenester avhenger av leveranser fra aktører i en lang rekke land. Forsyningskjeden for mat består av mange enheter på produsentnivå og få, store aktører innenfor distribusjon og innkjøp. Vi må kunne håndtere situasjoner der forstyrrelser i verdikjedene truer forsyningssikkerheten.
God samfunnssikkerhet og beredskap forutsetter samhandling og koordinering mellom beredskapsaktører. Vi må utnytte ressursene best mulig, og vurdere behov på tvers av sektorgrenser og beredskapsområder.
Mot dette bakteppet nedsetter regjeringen en kommisjon som skal gjennomgå den samlede beredskapen i Norge.
Kommisjonen skal gi en prinsipiell vurdering av styrker og svakheter ved dagens beredskapssystemer. Den skal vurdere og fremme forslag til hvordan samfunnets samlede ressurser kan og bør innrettes for å videreutvikle samfunnssikkerhet og beredskap, og sikre best mulig samlet utnyttelse av beredskapsressursene. Kommisjonen skal gi tydelige og konkrete anbefalinger om hva som bør prioriteres i arbeidet med beredskap fremover.
Kommisjonens arbeid skal baseres på en vurdering av risiko og vesentlighet. Kommisjonen skal ta utgangspunkt i en vurdering av dagens utfordringsbilde nasjonalt og internasjonalt, og gi en vurdering av hvordan dette kan forventes å utvikle seg og påvirke samfunnssikkerhet og beredskap. Kommisjonen bør vurdere blant annet betydningen av teknologisk utvikling herunder digital sikkerhet, utviklingen av den sikkerhetspolitiske situasjonen, globalisering, urbanisering og klimaendringer.
Kommisjonens mandat omfatter hele samfunnssikkerhetsfeltet, herunder Svalbard, og hele krisespekteret fra fred via sikkerhetspolitiske kriser til krig. Kommisjonen skal konsentrere innsatsen til det den selv anser som de mest sentrale utfordringene for Norge i et totalberedskapsperspektiv, enten det er bestemte sektorutfordringer eller tverrsektorielle problemstillinger.
Kommisjonen bør inkludere sivilt-militært samarbeid i sine vurderinger, og i den grad det anses formålstjenlig også omfatte totalforsvaret. Den bør også vurdere de særskilte ordningene vi har innenfor enkelte beredskapsområder, som atomberedskap og biologiske hendelser. I tillegg bør kommisjonen vurdere hvilke felles planforutsetninger som skal legges til grunn for forsyningssikkerheten, herunder innenfor digitale tjenester, kraft og verdikjeden for mat. Den bør også vurdere spesielle utfordringer og løsninger i områder preget av lavt folketall og store avstander.
Kommisjonen bør vurdere betydning av internasjonale forventninger til og forpliktelser for norsk beredskap, samt hvordan utenlandske ressurser og bistand fra allierte og partnerland kan styrke vår beredskap. NATOs forventninger til motstandsdyktighet og EUs ordning for sivil beredskap bør inngå i en slik vurdering.
Kommisjonen bør ha et særlig fokus på tverrsektorielle utfordringer i samfunnssikkerhetsarbeidet.
Kommisjonen bør reflektere over prioriteringsutfordringer som vil komme som følge av strammere økonomiske rammer, og et mer komplekst trussel-/utfordringsbilde. Den bør også reflektere over økende betydning av den forebyggende delen av beredskapsarbeidet.
Kommisjonen bør, ut i fra en erkjennelse av at det verken er ønskelig eller mulig å forebygge enhver risiko, vurdere betydningen av risikoaksept.
Kommisjonen skal etablere nødvendig kontakt og samarbeid med relevante pågående prosesser, som forsvarskommisjonen som er nedsatt for å forberede grunnlaget for en ny langtidsplan for Forsvaret fra 2025 og videre arbeid innenfor forsvarssektoren, samt oppfølgingen av Koronakommisjonens arbeid.
Dersom det er behov for avklaringer eller å gjøre mindre endringer i mandatet, så skal kommisjonen ta dette opp med Justis- og beredskapsdepartementet som kan ta beslutning om nødvendige endringer.
Kommisjonen skal redegjøre for administrative og økonomiske konsekvenser av sine anbefalinger, og minst ett forslag skal baseres på uendret ressursbruk. Kommisjonen skal følge utredningsinstruksens bestemmelser for øvrig.
Kommisjonen skal levere sin innstilling i form av en NOU til Justis- og beredskapsdepartementet 5. juni 2023.
1.3 Kommisjonens mandatforståelse
Kommisjonen legger til grunn at utredningens hovedmål er å foreslå konkrete anbefalinger og prioriteringer som bidrar til et samfunn med større evne til å forebygge, håndtere og motstå hendelser som kan ramme viktige samfunnsverdier. Nedenfor kommenteres punktene i mandatet hvor kommisjonen har sett behov for presiseringer og avgrensninger.
Mandatpunkt 1
Det fremgår av mandatpunkt 1 at kommisjonen skal «gi en prinsipiell vurdering av styrker og svakheter ved dagens beredskapssystemer». Dagens beredskapssystemer er et bredt og omfattende felt. Kommisjonen har søkt å finne en hensiktsmessig balanse mellom bredde og dybde. Presiseringen om at det skal gjøres en prinsipiell vurdering forstås av kommisjonen som at de mest vesentlige problemstillingene av betydning for beredskapen skal vurderes.
Kommisjonen mener at det er viktig å fremheve det som fungerer godt i dag og som antas å også kunne fungere godt for å møte fremtidige utfordringer. Videreutviklingen av beredskapstiltak må bygge på en oversikt over både styrker og svakheter. Samtidig er hovedmålet med utredningen å foreslå tiltak som bøter på svakheter og som videreutvikler beredskapen. Omtalen av styrker vil derfor være mer kortfattet enn omtalen av svakheter. Kommisjonen har valgt å konsentrere innsatsen mot de viktigste aktørene i et beredskapsperspektiv. Viktige grupper er blant annet operative ressurser på både sivil og militær side, kommuner, næringslivet, frivillige aktører, statsforvaltere, direktorater og departementer.
Mandatpunkt 2
Ifølge mandatpunkt 2 skal kommisjonens vurderinger «ta utgangspunkt i dagens utfordringsbilde og hvordan dette kan forventes å utvikle seg». Usikkerheten knyttet til hvordan ulike forutsetninger vil utvikle seg i fremtiden øker med tidshorisonten det planlegges for. Kommisjonen har valgt å operere med en tidshorisont på 10–20 år. Det fremgår også av mandatet at temaene som kommisjonen skal rette sin oppmerksomhet mot skal være basert på vurderinger av risiko og vesentlighet. Kommisjonen vurderer forutsetninger og strukturer for beredskapsarbeidet, inkludert betydningen av tillit og hvordan beredskapssystemene legger til rette for samhandling mellom forvaltningsnivåer og mellom offentlig, frivillig og privat sektor. I tillegg går utredningen gjennom beredskapsområder som er viktige for samfunnssikkerheten.
Mandatpunkt 3
Kommisjonens mandat omfatter hele samfunnssikkerhetsfeltet og hele krisespektret fra fred via sikkerhetspolitiske kriser til krig. Sivile myndigheter har primæransvaret for å ivareta samfunnssikkerheten, som blant annet omfatter å forebygge og håndtere naturhendelser, ulykker og tilsiktede handlinger som truer grunnleggende verdier og funksjoner og som setter liv og helse i fare. Forsvarets hovedoppgaver knytter seg til statssikkerheten, som handler om å sikre statens eksistens, suverenitet, territorielle integritet og politiske handlefrihet. Nasjonal sikkerhet omfatter statssikkerhetsområdet og en avgrenset del av samfunnssikkerhetsområdet som er av vesentlig betydning for statens evne til å ivareta nasjonale sikkerhetsinteresser. Kommisjonen vurderer forhold som både angår samfunnssikkerheten og nasjonal sikkerhet. Behandling av spørsmål knyttet til sivile myndigheters rolle i forebygging og håndtering av trusler mot statssikkerheten, er søkt avstemt med Forsvarskommisjonen.
Kommisjonen legger særlig vekt på risiko på samfunnsnivå. Dette innebærer at for eksempel nødetatenes evne til å håndtere dagligdagse hendelser blir vurdert der dette er uttrykk for systemutfordringer som kan ha betydning for evnen til å forebygge, håndtere og motstå uønskede hendelser. Andre eksempler på risiko som har betydning for samfunnsnivå er ekstraordinære hendelser som terrorangrep, storulykker og naturkatastrofer. Kommisjonen vurderer også mer saktegående utviklingstrekk og trusler, som for eksempel sammensatte trusler, som kan pågå over tid med et langsiktig mål om å svekke befolkningens tillit til myndighetene.
Mandatpunkt 4
Det fremgår av mandatpunkt 4 at kommisjonen bør «inkludere sivilt-militært samarbeid i sine vurderinger, og i den grad det anses formålstjenlig også omfatte totalforsvaret». Totalforsvarskonseptet er en integrert del av det militære forsvaret av Norge, og en viktig del av den sivile beredskapen. Betydningen av det sivil-militære samarbeidet og totalforsvaret er derfor en sentral del av kommisjonens vurderinger. Kommisjonen ser særlig på problemstillinger knyttet til koordineringen mellom sentrale aktører, for eksempel næringslivet og myndighetene, for å sikre best utnyttelse av samfunnets samlede ressurser ved kriser.
Mandatpunkt 5
Det fremgår av mandatpunkt 5 at «[k]ommisjonen bør vurdere betydningen av internasjonale forventninger til og forpliktelser for norsk beredskap, samt hvordan utenlandske ressurser og bistand fra allierte og partnerland kan styrke vår beredskap». Natos forventninger til motstandsdyktighet og EUs ordning for sivil beredskap er eksplisitt nevnt i mandatet. Kommisjonen har også valgt å vektlegge nordisk samarbeid knyttet til samfunnssikkerhet og beredskap.
Mandatpunkt 7
Det fremgår av mandatpunkt 7 at kommisjonen bør «reflektere over [den] økende betydningen av den forebyggende delen av beredskapsarbeidet». Risiko kan reduseres både gjennom forebyggende og beredskapsmessige tiltak. Effektive forebyggingstiltak kan redusere behovet for beredskapstiltak, og kostnadene ved å forebygge kan være vesentlig lavere enn kostnadene ved å håndtere hendelser og reparere skader. Kommisjonen legger til grunn at vurderinger av beredskapsbehov må ta utgangspunkt i sårbarhetsvurderinger, hvor effektene av eventuelle forebyggende tiltak inngår som en integrert del. Det er derfor behov for en helhetlig tilnærming. Selv om utredningen i hovedsak retter oppmerksomheten mot beredskapstiltak som begrenser skadevirkningene som følger av uønskede hendelser, har refleksjoner rundt gjeldende og aktuelle forebyggende tiltak også vært en sentral del av vurderingsgrunnlaget.
Mandatpunkt 11
Det fremgår av mandatpunkt 11 at minst ett av kommisjonens forslag skal baseres på uendret ressursbruk. I hovedsak har ikke kommisjonen sett det som en del av mandatet å vurdere konkrete dimensjoneringsbehov innen ulike sektorer. Det krever sektorkompetanse og nærmere vurderinger, inkludert politiske vurderinger av hva som er akseptabel risiko. På noen områder har imidlertid kommisjonen foreslått en konkret styrking av beredskapen. Kommisjonen har heller ikke hatt grunnlag for å foreslå konkrete forslag til effektivisering som grunnlag for å frigi midler som kan brukes på andre områder. Flere av kommisjonens vesentligste anbefalinger vurderes imidlertid å ha begrensede økonomiske konsekvenser. Dette gjelder anbefalinger som handler om måter å arbeide på, for eksempel at beredskap kommer høyere på agendaen i relevante møtearenaer og beslutningsprosesser.
Andre presiseringer vedrørende mandatforståelsen
Kommisjonen vurderer også bakenforliggende faktorer i samfunnet som kan svekke eller styrke beredskapen og motstandsdyktigheten mot uønskede hendelser. Ett eksempel er betydningen av tillit. Norge er et åpent samfunn hvor innbyggerne har stor grad av tillit til hverandre og til myndighetene. Tillit gjør det enklere å samhandle på de fleste områder, også innenfor beredskapsområdet. Betydningen av tillit er ikke omtalt i mandatet, men kommisjonen ser nærmere på forutsetninger for tillit, hvordan tilliten i samfunnet kan styrkes, og hvordan for eksempel sammensatte trusler kan svekke tilliten i samfunnet. Svekket tillit til myndighetene eller svekket mellommenneskelig tillit kan påvirke oppslutning om beredskapstiltak og dermed samfunnets samlede beredskapsevne.
Kommisjonen vurderer også viktigheten av språklige og kulturelle hensyn, og hensyn til ulike grupper av befolkningen.
1.4 Kommisjonens arbeidsform og møtevirksomhet
Kommisjonen har benyttet flere ulike metoder for informasjonsinnhenting for å få et godt kunnskapsgrunnlag om status og utfordringer innenfor samfunnssikkerhets- og beredskapsfeltet. Metodene er valgt både for å nå mange interessenter, og for å kunne gå i dybden på enkelttemaer.
Kommisjonen har vært opptatt av å få innspill fra flest mulige grupper i samfunnet. Det gjelder blant annet myndigheter på alle nivåer, kunnskapsmiljøer, næringsliv og organisasjoner. Kommisjonen har invitert alle med interesse eller synspunkter om å gi innspill på kommisjonens nettsted. Innspillene kommisjonene har mottatt har vært viktige bidrag til arbeidet.
1.4.1 Kommisjonens møter og reiser
Totalberedskapskommisjonen startet arbeidet 8. februar 2022 og har totalt avholdt 21 samlinger med en til tre dagers varighet. De fleste samlingene har vært avholdt fysisk, med mulighet for digital deltakelse. Fire av samlingene er gjennomført som studiereiser til henholdsvis Lillehammer, Tønsberg, Bodø og Finnmark. De resterende samlingene har vært gjennomført i Oslo, der samlingene ofte har vært kombinert med besøk eller møter med relevante aktører innenfor samfunnssikkerhet og beredskap. Ved behov har kommisjonen også avholdt digitale møter.
Kommisjonen har gjennomført studiereiser til Brussel, Stockholm og Helsingfors. I tillegg har kommisjonen arbeidet i mindre arbeidsgrupper, som har møttes jevnlig digitalt. Møtene har vært en kombinasjon av interne møter, og møter der eksterne deltakere har vært invitert for å orientere om spesifikke temaer. Som eksempel reiste flere av kommisjonens medlemmer til Gjerdrum kommune for å få bedre innsikt i hvordan kvikkleireskredet i 2020 ble håndtert.
Parallelt med kommisjonens arbeid, har det pågått flere andre relevante prosesser. Kommisjonen har gjennomført to fellesmøter med Forsvarskommisjonen. Kommisjonen eller sekretariatet har i tillegg gjennomført møter med Energikommisjonen, Helsepersonellkommisjonen og Koronautvalget. Det er også gjennomført møte med arbeidsgruppen som gjennomfører en helhetlig gjennomgang av brann- og redningsområdet.
Hele eller deler av kommisjonen har også møtt følgende aktører fysisk eller digitalt:
Agri Analyse
Brannforbundet i Delta
Cyberforsvaret
Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap
Direktoratet for strålevern og atomsikkerhet
Fagforbundet
Finnmark Heimevernsdistrikt 17
Finnmark politidistrikt
Finnmark Røde Kors Hjelpekorps
Frivillige organisasjoners redningsfaglige forum (FORF)
FORF Finnmark
Forsvarets operative hovedkvarter
Frivillighet Norge
Försvarshögskolan (Sverige)
Försvarsmakten (Sverige)
Garnisonen i Sør-Varanger
Helsedirektoratet
Hovedredningssentralen
Justis- og beredskapsdepartementet
Kirkenes sykehus
Kriseutvalget for atomberedskap
Kystvakten
Longyearbyen lokalstyre
Ministry of Economic Affairs and Employment (Finland)
Ministry of the Interior (Finland)
Myndigheten för psykologiskt försvar (Sverige)
Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (Sverige)
Nasjonalt kunnskapssenter om vold og traumatisk stress
Nasjonalt senter for Distriktsmedisin
Nasjonal sikkerhetsmyndighet
National Emergency Supply Agency (Finland)
NLFs flytjeneste
Nord universitet
Norges delegasjon til EU
Norges delegasjon til Nato
Norsk Radio Relæ Liga
Norges Røde Kors
Norges vassdrags- og energidirektorat
Norsk brannbefals landsforbund
Norsk Folkehjelp
Norsk Grotteforbund
Norsk institutt for bioøkonomi
Norske Alpine Redningsgrupper
Nærings- og fiskeridepartementet
Politidirektoratet
Politiets sikkerhetstjeneste
Prime Minister’s Office (Finland)
Redningsselskapet
Rådet for matvareberedskap
Sametinget
Samfunnsbedriftene brann og redning
Samvirkesenter Nord
Security Committee and Secretariat of the Security Committee (Finland)
Sivilforsvaret
Sjømat Norge
Speidernes beredskapsgruppe
Statsforvalteren i Troms og Finnmark
Statens vegvesen
Statkraft
Statnett
Statsministerens kontor
Stiftelsen Norsk Luftambulanse
Svenska Röda Korset (Sverige)
Svenskt Näringsliv (Sverige)
Sysselmesteren på Svalbard
Säkerhetspolisen (Sverige)
Sør-Varanger kommune
Telenor Svalbard
Troms og Finnmark fylkeskommune
Tensio AS
Tolletaten
Universitetssykehuset i Nord-Norge
Yara International
Øst-Finnmark sivilforsvarsdistrikt
Listen er ikke uttømmende. Kommisjonsmedlemmene har også deltatt på en rekke konferanser, møter og andre arrangementer med både organisasjoner og fagpersoner.
1.4.2 Skriftlige innspill og utredninger
Våren 2022 sendte kommisjonen ut et spørreskjema til relevante aktører, inkludert departementer, direktorater, statsforvaltere, fylkeskommuner, utvalgte kommuner, private bedrifter, universiteter og høgskoler og frivillige organisasjoner. Spørreskjemaet har gitt kommisjonen oppdatert informasjon og vurderinger knyttet til kommisjonens mandat fra mange interessenter. Undersøkelsen ble sendt til rundt 350 virksomheter, og over 200 virksomheter svarte.
Det ble blant annet spurt om effektiv bruk av samfunnets samlede beredskapsressurser, internasjonalt og nordisk samarbeid, sivilt-militært samarbeid, offentlig-privat samarbeid, offentlig-frivillig samarbeid, særskilte beredskapsordninger, forsyningssikkerhet, digital sikkerhet, øvelser, evaluering av hendelser, tilsyn, forebygging, risikoaksept, prioritering og vurdering av tiltak og virkemidler. Spørreskjemaet og en oversikt over de skriftlige innspillene som kommisjonen har mottatt følger som digitalte vedlegg til kommisjonens utredning. I etterkant av spørreundersøkelsen har kommisjonen fulgt opp deler av funnene i møter med de aktuelle virksomhetene eller ytterligere skriftlige spørsmål. Både de skriftlige innspillene og de etterfølgende møtene har vært svært viktige bidrag til kommisjonens arbeid.
Kommisjonen har også bestilt to utredninger. En kunnskapsoppsummering om styrker og svakheter ved dagens totalforsvar fra Forsvarets forskningsinstitutt (FFI), og samfunnsøkonomiske vurderinger av kommisjonens foreslåtte anbefalinger, som er utført av NTNU Samfunnsforskning i samarbeid med Asplan Viak. Utredningene følger som digitale vedlegg.
1.5 Utredningens oppbygning
Utredningen er delt inn i fem deler. Utredningens del I består av kapitlene 1 og 2. Kapittel 1 gir en oversikt over kommisjonens sammensetning, mandat og arbeid. I kapittel 2 presenterer kommisjonen hovedanbefalingene sine.
Utredningens del II består av to kapitler. I kapittel 3 beskriver kommisjonen sentrale faktorer som påvirker arbeidet med sikkerhet- og beredskap, slik som en mer usikker sikkerhetspolitisk situasjon, teknologisk utvikling, klimaendringene og naturfare og demografiske endringer. I tillegg er utviklingstrekk knyttet til andre samfunnsforhold som migrasjon, sosial ulikhet og kriminalitetsutvikling beskrevet. Disse forholdene bidrar til å endre risikobildet som danner utgangspunktet for arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap. Dette arbeidet er nærmere beskrevet i kapittel 4. I denne beskrivelsen inngår viktigheten av tillit i arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap. I tillegg beskrives blant annet sentrale virkemidler, inkludert de fire beredskapsprinsippene og nasjonale plangrunnlag.
I del III er beredskapssystemene som Norges arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap er bygget på, beskrevet. Kommisjonen beskriver i kapittel 5 hvordan beredskapsstrukturen er i dag, og hvilke endringer kommisjonen mener er nødvendige for å utvikle en sammenhengende og robust beredskapsstruktur, på lokalt, regionalt og sentralt nivå. I kapittel 6 understrekes viktigheten av internasjonalt samfunnssikkerhets- og beredskapssamarbeid.
Del IV består av kapitlene 7 til 31 som omhandler kommisjonens situasjonsbeskrivelser og anbefalinger knyttet til beredskapsområder som kommisjonen har valgt å se nærmere på.
Risikoen for sammensatte trusler har økt. I kapittel 7 er dette beskrevet. Befolkningens egenberedskap og motstandsdyktighet har en avgjørende betydning for hele samfunnets motstandsdyktighet og er omtalt nærmere i kapittel 8. God beredskap i nordområdene blir viktigere. Nordområdene er preget av lange avstander, lav befolkningstetthet, harde værforhold og av nærheten til Russland. I kapittel 9 gjennomgår kommisjonen den nasjonale betydningen av nordområdene.
Den sikkerhetspolitiske utviklingen påvirker det sivil-militære samarbeidet og totalforsvarskonseptet. Dette er nærmere omtalt i kapittel 10. I kapittel 11 beskrives sivile beskyttelsestiltak og Sivilforsvaret.
Næringslivet i Norge er mangfoldig, og har både en egen beredskapsevne og ressurser som kan benyttes for beredskap og krisehåndtering. Kommisjonen beskriver næringslivets rolle i beredskapen og muligheten for å videreutvikle denne i kapittel 12.
Forsyningssikkerhet er en viktig forutsetning for beredskapen i Norge og er behandlet i kapittel 13. I kapitlene 14 til 18 gjennomgås henholdsvis energiforsyning, elektronisk kommunikasjon, matforsyning, drikkevannsforsyning og transport. Alle disse områdene er avgjørende for et velfungerende samfunn, både i fred, krise og krig.
Klimaendringene og økt risiko for naturfare kan true samfunnssikkerheten og sette liv og helse i fare. I kapittel 19 er arbeidet med klimatilpasning og håndtering av naturfare behandlet.
Digital sikkerhet, som er avgjørende for å ivareta velferdssamfunnet, kritiske samfunnsfunksjoner og nasjonale sikkerhetsinteresser, er temaet for kapittel 20. Satellittbaserte tjenester får stadig økt betydning og er omtalt i kapittel 21.
Sammen med kommunenes egne ressurser, mener kommisjonen at de tre nødetatene, brann- og redningsvesenet, politiet og helsetjenesten, den offentlig organiserte redningstjenesten og frivillige rednings- og beredskapsorganisasjoner, utgjør selve grunnberedskapen i Norge. I kapittel 22 behandles nødetatene og den offentlig organiserte redningstjenesten, mens kapittel 23 gjennomgår frivillighetens rolle i beredskapen.
Politiet har en særskilt rolle i arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap. I kapittel 24 omtaler kommisjonen dette nærmere. I kapittel 25 er helseberedskapens rolle beskrevet. Kapittel 26 inneholder en omtale av beredskap innen CBRNE-feltet.
Finansiell stabilitet og handlefrihet er grunnleggende for ethvert land. Kapittel 27 gjennomgår tematikken knyttet til finansielle tjenester.
I kapittel 28 beskriver kommisjonen viktigheten av beredskapskunnskap og beredskapskompetanse. Øvelser og tilsyn gir også læring til arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap. Dette er beskrevet nærmere i henholdsvis kapittel 29 og kapittel 30. I kapittel 31 omtales viktigheten av en beredskapslovgivning for hele krisespektret.
Del V av utredningen inneholder en beskrivelse av de økonomiske og administrative konsekvensene av kommisjonens anbefalinger.
2 Kommisjonens hovedanbefalinger
Det har hvilt et dypt alvor over arbeidet til Totalberedskapskommisjonen. Konsekvensene av klimaendringene utgjør en svært bekymringsfull ramme for samfunnssikkerhet og beredskap, og påvirker samfunnsutviklingen i Norge og globalt. Vi har lagt bak oss en pandemi som har fått betydelige menneskelige, økonomiske og sosiale konsekvenser, ikke minst for barn og unge. Kort tid etter at kommisjonen begynte sitt arbeid i 2022, gikk Russland til krig mot Ukraina, noe som har forandret sikkerhetsarkitekturen i Europa.
Hver for seg og samlet tydeliggjør disse hendelsene behovet for beredskap både mot akutte og saktegående kriser, og mot så vel avgrensede som omfattende situasjoner der ulike kriser skjer samtidig. Totalberedskapskommisjonens mandat, arbeid og vurderinger gjenspeiler denne bredden.
Kommisjonen har drøftet både globale utviklingstrekk som utfordrer arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap og konkrete beredskapsutfordringer innenfor en rekke områder som har stor betydning for befolkningen og samfunnet. For eksempel er terrortrusselen fortsatt aktuell, og organisert kriminalitet er en betydelig samfunnsutfordring.
Sammensatte trusler utfordrer tradisjonell sikkerhets- og beredskapstenkning. Digital og finansiell sikkerhet, spørsmål om nasjonalt eierskap og forsyningssikkerhet for kraft, vann, mat og elektronisk kommunikasjon, er temaer som må være høyt på dagsorden. Klimatilpasning og arealplanlegging, transport- og helseberedskap, migrasjon og sikkerhetspolitiske kriser, må også vurderes nøye i et samfunnssikkerhets- og beredskapsperspektiv.
Resultatet av kommisjonens arbeid er en bredt anlagt og omfattende utredning av samfunnssikkerhet og beredskap med konkrete anbefalinger for å ruste Norge for en usikker fremtid.
2.1 Prinsipiell vurdering av norsk beredskap
Totalberedskapskommisjonen har vurdert styrker og svakheter ved dagens beredskapssystemer. Kommisjonens prinsipielle vurdering av norsk beredskap tilsier et stort behov for å prioritere sikkerhet og beredskap, og at tiden for den prioriteringen er nå.
Hele krisespektret ligger til grunn for kommisjonens mandat. Kommisjonen har derfor drøftet samfunnssikkerhet og beredskap i fred, krise, konflikt og krig. Befolkningsperspektivet – befolkningens trygghet og sikkerhet – har vært det sentrale utgangspunktet for kommisjonens vurderinger i alle delene av krisespektret.
Samtidig er trusselbildet i endring. Sikkerhetssituasjonen preges av konkurranse, konfrontasjon og konflikter under terskelen for væpnet konflikt eller krig. Overgangene mellom fred krise og krig blir mindre tydelige og mer dynamiske, og sammensatte trusler tilslører skillet mellom statssikkerhet og samfunnssikkerhet.
Totalberedskapskommisjonen har med dette som bakgrunn behandlet det helhetlige risiko-, sårbarhets- og trusselbildet og hvordan samfunnets samlede ressurser kan mobiliseres i beredskapsarbeidet, fra beredskapsplanlegging via krisehåndtering til normalisering. Kommisjonen har særlig vurdert hvordan samfunnets samlede ressurser kan mobiliseres og samvirke for å skape trygghet og sikkerhet for befolkningen. I dette bildet inngår totalforsvaret og militære og sivile beredskapsaktører, i tillegg til offentlige, private og frivillige aktører. Befolkningens egenberedskap, beredskapsvilje og -bevissthet er også en del av bildet.
2.1.1 Tillit og rettsstaten som fundament
Tillitssamfunnet og rettstaten er de viktigste rammene for befolkningens trygghet og sikkerhet, og er derfor fundamenter i kommisjonens arbeid og anbefalinger.
I alt beredskapsarbeid må vi bestrebe oss på å sikre tillitssamfunnet – for tillit mellom folk og mellom folk og myndigheter på alle nivåer er fundamentet beredskap bygges på. Tillit er en forutsetning for at beredskapsprinsippene om likhet, nærhet, ansvar og samvirke skal virke. I en beredskapssituasjon er det avgjørende at ulike aktører har tillit til hverandre. Tillit er også nært knyttet til autonomi. I en beredskapssituasjon er det for eksempel viktig at vi har en førstelinje som kan operere effektivt også i fravær av sentral styring. Usikkerhet preger alle kriser. Tillit til at informasjon som gis av ansvarlige aktører er troverdig og til at beredskapssystemene fungerer, er nødvendig for at folk skal møte kriser med sindighet og handling.
Rettsstaten sikrer likebehandling og setter grenser for statens maktbruk. Rettsstaten og tillitssamfunnet avhenger av hverandre. Tillit til rettsstaten gjør at befolkningen og institusjoner har tillit til at vedtak fattes på riktig grunnlag og at myndighetene følger opp egne vedtak på egnet måte. Vår demokratiske styreform og rettsstatsprinsippene er grunnleggende verdier som må omfattes av arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap. Dagens og morgendagens beredskapsutfordringer må håndteres samtidig som hensynet til rettssikkerhet ivaretas.
2.1.2 Globale trender som utfordrer norsk beredskap
Kommisjonens drøfting av det helhetlige risiko-, sårbarhets- og trusselbildet tar utgangspunkt i fire faktorer som treffer Norge bredt: Stormaktsrivalisering, teknologisk utvikling, klimaendringene og demografiske endringer. Disse faktorene er utgangspunktet for kommisjonens vurdering av den samlede beredskapen i Norge i et perspektiv på 10 til 20 år.
Stormaktsrivaliseringen preger risikobildet. Kommisjonen drøfter hvordan rivaliseringen utfordrer vilkårene for et lite land som Norge, og hvordan Russland og Kina utfordrer det vestlige fellesskapet. Sammensatte trusler øker i omfang og betydning, og skillet mellom statssikkerhet og samfunnssikkerhet tilsløres. Totalberedskapskommisjonen legger derfor til grunn et konfliktspekter som ikke skiller absolutt mellom fred og væpnet konflikt, men som i større grad tar inn over seg ulike grader av konkurranse, konfrontasjon og konflikt.
Teknologisk utvikling og den digitale revolusjonen har bidratt til økonomisk vekst, effektivisering og store sosiale muligheter. Samtidig har ny teknologi skapt nye sårbarheter. Digitale trusler preger hverdagen vår. Teknologiutviklingen er en av de viktigste driverne for samfunnsutviklingen, og endrer både mulighets- og risikobildet. I beredskapssammenheng er teknologiutviklingen utfordrende, men den vil også gi store positive effekter.
Klimaendringene er en saktegående krise og en global utfordring som gradvis utsetter samfunnet vårt for større press. Klimaendringene omtales ofte som en trusselforsterker som bidrar til politisk og sosial ustabilitet i mange regioner, som igjen kan bidra til massemigrasjon som kan få følger også i Norge. I nordområdene vises resultatet av klimaendringene raskere og tydeligere enn andre steder i Norge. De samfunnsmessige tilpasningene for å håndtere klimaendringene skaper også omstillingsrisiko knyttet til det grønne skiftet, som har beredskapsmessige konsekvenser.
Befolkningsutviklingen i Norge fører til at det fremover vil være færre yrkesaktive og flere pensjonister. Dette utfordrer bærekraften i økonomien og velferdssystemene våre, og det kan utfordre vår beredskap. Urbaniseringen fortsetter, i Norge og globalt. Det er samtidig store geografiske forskjeller i befolkningsutviklingen. Befolkningsnedgang, spredt bosetting og aldring tenderer til å opptre samtidig – og har sammen med urbanisering betydning for innretningen av beredskapsarbeidet.
2.1.3 Vi må ruste oss for en usikker fremtid
Vi lever i en beredskapsmessig brytningstid. Trussel-, risiko- og sårbarhetsbildet må forstås på en annen måte i dag enn for bare få år siden. Dette vil kreve mer av beredskapssystemet og -ressursene. Vi står i tillegg overfor knapphetsutfordringer som gjør at vi må sikre effektiv bruk av samfunnets ressurser.
Det er behov for større robusthet med tanke på lagring av kritiske innsatsfaktorer og økt egenberedskap. Vi har bak oss en lang periode med globalisering og stadig mer effektive, men komplekse internasjonale forsyningskjeder. Dette har gitt oss rimelige handelsvarer. Samtidig har våre egne lagre blitt bygget ned, og på enkelte områder har vi gjort oss avhengige av land og regioner vi ikke har interessefellesskap med. Dette utfordrer forsyningssikkerheten og har gjort det nødvendig med fornyet oppmerksomhet knyttet til hvordan vi håndterer internasjonal avhengighet.
I en tid hvor krig er tilbake i Europa, blir dette tydelig. Forutsetningen om åpne, globale forsyningslinjer kan ikke lenger legges til grunn. Vi må i større grad legge føre-var-prinsippet til grunn for beredskapsarbeidet. Anbefalingene til kommisjonen blant annet når det gjelder forsyningssikkerhet, gjenspeiler dette.
2.1.4 Styrker i norsk beredskap
Kommisjonen mener at det er mye bra med dagens beredskap, og at Norge har et godt fundament for å utvikle beredskapen for en usikker fremtid. Norge har en sterk økonomi, et solid velferdssystem, et organisert og velfungerende arbeidsliv og et næringsliv med betydelige beredskapskapasiteter. Norge har en høyt utdannet befolkning og bosetting over hele landet. Det er beredskap i at det bor folk i hele landet.
Grunnberedskapen er fundamentet for vår evne til å forebygge og håndtere kriser i både fredstid, ved sikkerhetspolitiske kriser og i krig. Befolkningen, kommunene, nødetatene, den offentlig organiserte redningstjenesten og frivillige rednings- og beredskapsorganisasjoner er bærebjelkene. Mye fungerer godt i beredskapen knyttet til akutt, livreddende innsats. Nødetatene og den offentlig organiserte redningstjenesten gir avgjørende bidrag til befolkningens sikkerhet og trygghet.
Kommisjonen mener at beredskapsprinsippene – ansvar, likhet, nærhet og samvirke – er velegnede og gode prinsipper. Prinsippene må beholdes og videreutvikles.
Totalforsvaret har blitt videreutviklet de siste årene. Både det militære forsvaret og den brede sivile beredskapen bidrar til å håndtere hendelser når det trengs. Gjensidig støtte og samarbeid mellom Forsvaret og sivil side sikrer effektiv bruk av samfunnets samlede ressurser. Samtidig gjør trusselbildet det nødvendig å videreutvikle totalforsvaret. Utviklingen av totalforsvaret må derfor ha en tydeligere retning og skje mer enhetlig på tvers av sektorer og forvaltningsnivåer, inkludert privat og frivillig sektor.
På regionalt nivå er fylkesberedskapsrådene viktige arenaer for beredskap og krisehåndtering. Disse rådene viser at vi på regionalt nivå har klart å integrere offentlige, private og frivillige aktører i et felles arbeid for beredskap. Fylkesberedskapsrådene tjener som eksempel på hvilken form for strategisk og langsiktig beredskapssamarbeid det etter kommisjonens vurdering er nødvendig å etablere også på sentralt og lokalt nivå.
2.1.5 Beredskap som investering i trygghet og sikkerhet
På tross av de nevnte styrkene ser kommisjonen med bekymring på flere sider av landets beredskap. Vi lever i en urolig tid, og det langsiktige utfordringsbildet er krevende. Vi må derfor styrke beredskapen vår på en rekke områder. Kommisjonen mener at det nå kreves et takstkifte i arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap.
Vi må sikre at vi er i stand til å håndtere et klima med mer ekstreme værtyper, og aktivt forberede oss på de globale konsekvensene av klimaendringene, for eksempel risikoen for at den globale matproduksjonen svekkes. Terrortrusselen er fortsatt aktuell. Vi må ha beredskap mot digitale trusler, naturfare, utfall og bortfall i kraftnettet og i elektroniske kommunikasjonsnett. Vi må ha tilstrekkelig forsyningssikkerhet til å takle langvarig forsyningssvikt.
I nordområdene merkes klimaendringene tydeligst. I tillegg gir lange avstander, en spredt befolkning og nærheten til Russland særlige utfordringer. Kommisjonen foreslår en egen beredskapssatsning for nordområdene.
Samfunnssikkerhet og beredskap må utvikles i takt med endringer i trusselbildet. Russlands krigføring i Ukraina viser med all tydelighet hvilket press vårt samfunn, våre verdier og våre interesser i verste fall kan utsettes for. Vi må kunne tilpasse beredskapen vår også mot de aller mest krevende scenarioene, som atomhendelser og krig.
Alt dette vil kreve betydelig oppmerksomhet, planlegging, økonomiske prioriteringer og kollektiv anstrengelse. Men disse kostnadene må forstås som en investering i trygghet og sikkerhet.
2.1.6 Vesentlige forbedringsområder
Kommisjonen mener det er behov for vesentlige forbedringer i hvordan vi innretter vårt beredskaps- og krisehåndteringsarbeid. Norge er et ressursrikt land, og det er viktig å sikre god oversikt over ressursene og effektiv koordinering. Vi må også sikre at ressursene har faglig og utstyrsmessig bredde til å fungere i mange ulike hendelser.
Forbedringen starter med befolkningen og grunnberedskapen. Kommisjonen mener at det er behov for å forsterke rådene om egenberedskap, både når det gjelder antall dager befolkningen bør kunne klare seg selv ved forsyningssvikt og hvilke scenarioer det må tas høyde for.
Det er behov for å styrke myndighetenes evne til tverrsektoriell beredskapsplanlegging og situasjonshåndtering. Et situasjonsbilde må kunne etableres på nasjonalt nivå, og ansvarlige myndigheter må settes i stand til å kommunisere til beredskapsaktørene og befolkningen på en sømløs og effektiv måte. Sikkerhetsgraderte kommunikasjonsløsninger er nødvendig.
Manglende integrering av næringslivet i beredskapen er en vesentlig svakhet. Landets samlede beredskapsressurser inkluderer næringslivets egenberedskap og kapasiteter for krisehåndtering. At næringslivet ikke er tilstrekkelig integrert i den nasjonale beredskapsstrukturen, gjør at det ofte er uklart for næringslivet hvor ansvaret ligger, og det er vanskelig for næringslivet å få tidskritisk informasjon i kriser. Departementene må også intensivere arbeidet med å utpeke virksomheter som skal underlegges sikkerhetsloven, og sørge for nødvendig veiledning, oppfølging og klarering mot private og andre virksomheter som er underlagt loven.
Klimaendringene er en av trendene som i størst grad truer samfunnssikkerheten og setter liv og helse i fare. Vi må øke takten når det gjelder forebygging gjennom klimatilpasning. Det er behov for å bygge beredskap som kan håndtere de globale konsekvensene og omfattende ekstremværhendelser og mer alvorlige naturfarer i Norge.
2.1.7 Tiden for å prioritere beredskap er nå
De globale utviklingstrendene, risiko- trussel- og sårbarhetsbildet gjør det nødvendig å endre hvordan Norge innretter beredskapen. Vi må sikre at samfunnsressursene brukes mer effektivt. Vi må endre den offentlige beredskapsstrukturen samtidig som vi tar vare på – og forsterker – det som fungerer godt. Alle relevante beredskapsressurser, også næringslivet, må integreres i det nasjonale beredskapsarbeidet. Ikke minst må vi prioritere sikkerhet og beredskap.
2.2 Hovedanbefalinger: Et robust beredskapssystem
Beredskapssystemet må tilpasses vår tids utfordringer for å kunne håndtere kriser i hele krisespektret. Et robust beredskapssystem kjennetegnes først og fremst av motstandsdyktighet mot alle former for fare, i hele krisespektret og så lenge situasjonen varer. Totalberedskapskommisjonens hovedanbefalinger kan oppsummeres i 10 punkter:
en motstandsdyktig og utholdende befolkning
styrke lokalt og regionalt nivå i beredskapen
styrke tverrsektorielt samarbeid
tettere integrering av næringslivet i den nasjonale beredskapsstrukturen
utvikle nasjonal situasjonsforståelse, ledelse og enhetlig rådsstruktur
utvide nordisk beredskapssamarbeid
videreutvikle grunnberedskapen
styrke beredskapsrollen til frivillige organisasjoner
forsterke arbeidet med infrastruktur og digital sikkerhet
styrke forsyningssikkerheten
2.2.1 En motstandsdyktig og utholdende befolkning
Befolkningens motstandsdyktighet er den mest grunnleggende faktoren i beredskapen. Dette favner bredt, og omhandler alt fra husholdningenes egenberedskap til motstandsdyktighet mot digitale trusler og desinformasjon. Det handler også om sivile beskyttelsestiltak, beredskapskompetanse og psykososiale tiltak. Overordnet handler dette om hvordan hver enkelt forbereder seg, og om hvordan vi i fellesskap står sammen i møtet med kriser.
Kommisjonen vil her trekke frem egenberedskap og beredskapskompetanse.
Befolkningens egenberedskap
Befolkningens egenberedskap handler om evnen til å forberede seg på å håndtere uønskede hendelser. Det kan dreie seg om å ha lagre av matvarer og alternative varmekilder, men også om at de som er bosatt i nærheten av industriområder har kunnskap om betydningen av å lukke dører og vinduer og å stenge ventilasjon ved kjemikalieulykker.
Egenberedskap handler ikke bare om å ha et lager av nødvendigheter for å klare seg i en begrenset tidsperiode, men også om en mental eller psykologisk robusthet for å kunne motstå krevende situasjoner og forsøk på å bli påvirket av feil- og desinformasjon.
Myndighetene må etter kommisjonens vurdering i større grad rette oppmerksomheten mot alvoret i risiko- og trusselbildet, og forsterke rådene om egenberedskap. Rådene bør derfor utvides med omtale av det øvre krisespektret. Dette omfatter både antall dager befolkningen må kunne klare seg selv ved forsyningssvikt, og en tydeliggjøring av hvilke scenarioer det må tas høyde for. Råd om egenberedskap må utformes på bakgrunn av en samordnet tilnærming der flere myndigheter involveres, og rådene må gis av regjeringen.
Beredskapskompetanse i befolkningen
Kompetansen om beredskap i befolkningen må styrkes også utover kunnskap knyttet til egenberedskap. Skoleverk, frivillige organisasjoner og verneplikten er sentrale arenaer for å bygge beredskapskompetanse i samfunnet. Det samme gjelder undervisningssektoren, som må sørge for styrket utdanningskapasitet av kandidater med tverrfaglig samfunnssikkerhets- og beredskapskompetanse. Samarbeid mellom profesjonshøgskolene, fagskolene og universitetssektoren er viktig. Kommisjonen anbefaler å utrede hvilke behov samfunnet har for kompetanse innenfor samfunnssikkerhet og beredskap i et 20-års perspektiv.
I tillegg mener kommisjonen at strategisk beredskapskompetanse må styrkes. Det er viktig at sentrale beredskapsressurser utvikler kunnskap om beredskapssystemene, trusselbildet og aktuelle sikkerhetspolitiske utfordringer. Kommisjonen anbefaler derfor at regionale kurs om totalforsvar, samfunnssikkerhet og beredskap må tilbys for sentrale beredskapsressurser på lokalt og regionalt nivå. Formålet er å etablere en bredere og mer enhetlig innsikt i samfunnssikkerhet og beredskap og i tillegg bidra til tverrsektoriell nettverk- og relasjonsbygging. I tillegg må det utvikles et nasjonalt kurs om totalforsvar, samfunnssikkerhet og beredskap for ledere i frivillige organisasjoner, næringslivet og myndigheter. Kurset må være tilpasset rollen og funksjonen deres, for å sikre bredere deltakelse enn dagens kurstilbud.
2.2.2 Styrke lokalt og regionalt nivå i beredskapen
God krisehåndtering forutsetter nærhet til hendelsen, lokalkunnskap og umiddelbar tilgang til ressurser. Lokal og regional beredskap må være robust, og kommisjonen mener spesielt at beredskapssamvirket på lokalt og regionalt nivå må styrkes. Dette innebærer styrking av kommunenes beredskapsarbeid og utvikling av statsforvalterens beredskapsrolle.
Styrke kommunenes beredskapsarbeid
Den grunnleggende byggesteinen i beredskapen er kommunene. Kommunene har en bred oppgaveportefølje, men er også veldig forskjellige på mange måter. Uavhengig av innbyggertall, geografi og økonomi, har alle kommuner det samme ansvaret for kritiske tjenester til befolkingen og for å bygge beredskap for å ivareta disse tjenestene ved ulike utfordringer.
Kommunene står overfor store utfordringer i årene som kommer. Særlig vil demografiske endringer påvirke ressursene og rammebetingelsene de kommende tiårene – også når det gjelder å ivareta oppgaver innenfor samfunnssikkerhet og beredskap.
Kommunenes beredskapsarbeid må styrkes slik at de er i stand til å innrette sin beredskap for å håndtere uønskede hendelser på lokalt nivå – i tett samarbeid med lokalt næringsliv, frivillige organisasjoner og statsforvalteren, og andre viktige beredskapsaktører lokalt og regionalt.
Kommunale beredskapsråd er en viktig arena for å sikre nødvendig samordning av beredskapen lokalt. Kommisjonen mener at det må forskriftsfestes et krav om at alle kommuner skal være tilknyttet et beredskapsråd. Kommisjonen mener at det lokale beredskapsrådet, i tillegg til offentlige aktører må ha deltakere fra næringslivet og frivilligheten. Dette vil sikre at rådet samler alle relevante nød- og beredskapsaktører lokalt. Kommisjonen mener derfor at deltakelsen i det lokale beredskapsrådet må ta utgangspunkt i hvordan fylkesberedskapsrådene i dag er organisert.
Videre må lokale beredskapsplaner utvikles, og de må bygge på lokale og regionale sårbarhets- og risikoanalyser. Beredskapsplanene må ressurssettes, det vil si at planene er finansiert og at kapasitetene som er planlagt brukt i krisehåndteringen faktisk er tilgjengelige for formålet.
Utvidet samarbeid på kommunalt og regionalt nivå er også nødvendig, der enkeltkommuners ressurser alene ikke strekker til for å oppfylle lovpålagte oppgaver. Nabohjelp og formelt interkommunalt samarbeid er viktige satsningsområder. Det samme gjelder samarbeid med lokalt næringsliv og frivillige organisasjoner både når det gjelder beredskapsplanlegging og krisehåndtering. I tillegg mener kommisjonen at det er behov for å etablere en forsterkningsordning for kommunal krisehåndtering som kan bistå i en periode inntil kommunen har fått på plass nødvendige ressurser.
Det kommunale selvstyret er et viktig prinsipp i Norge. Kommisjonen mener at nye pålegg fra statlige myndigheter innen beredskap, som fører til økt ressursbruk og krever finansiering, må følges av tilføring av friske midler til kommunene.
Utvikle statsforvalterens rolle
I dag har statsforvalteren etter kommisjonens vurdering en for svak rolle. Beredskapsansvaret er ikke tydelig nok og statsforvalteren mangler nødvendig myndighet til å kunne samordne beredskapsarbeidet mellom kommuner. Statsforvalteren har en svært viktig samordnings- og veiledningsrolle for kommunene. Mange kommuner har begrensede ressurser til beredskapsarbeid og krisehåndtering, og da er det viktig at statsforvalteren har kompetanse og ressurser for veiledning. Kommisjonen mener at statsforvalterens veiledningsrolle overfor kommunene må styrkes, og at statsforvalterens myndighet til å foreta tverrsektorielle prioriteringer ved kriser må tydeliggjøres.
Kommisjonen anbefaler derfor å styrke statsforvalterens rolle og tydeliggjøre ansvar og myndighet. Statsforvalteren må i større grad kunne legge til rette for samarbeid på tvers av kommuner. Dessuten må statsforvalterens økonomiske rammer økes for å styrke regionalt beredskapssamarbeid og heve kompetansen. Til dette er det nødvendig at statsforvalterne tilføres friske midler som kan benyttes til regionalt samarbeid, kompetanseheving og økt kapasitet.
2.2.3 Styrke tverrsektorielt samarbeid
På sentralt nivå er det utfordringer knyttet til samarbeid på tvers av sektorgrensene i forvaltningen. Kommisjonen mener særlig at kapasitetene for beredskap og krisehåndtering må utvikles mer helhetlig og etter de samme overordnede føringene. Det er behov for mer systematisk langtidsplanlegging for sivil beredskap, felles forutsetninger for beredskapsplanleggingen og en tydeligere strategisk retning for våre nasjonale sikkerhets- og beredskapsbehov.
Utarbeide en nasjonal sikkerhets- og beredskapsstrategi
Det er behov for å fastsette hva våre nasjonale sikkerhets- og beredskapsinteresser er, og prioritere deretter. En overordnet nasjonal sikkerhets- og beredskapsstrategi må utarbeides. Videre må langtidsplan for forsvarssektoren og langtidsplan for sivil beredskap, som kommisjonen foreslår, være forankret i denne strategien. Statssikkerheten, samfunnssikkerheten og befolkningsperspektivet må ses i sammenheng. En nasjonal sikkerhets- og beredskapsstrategi vil legge grunnlag for det strategiske ambisjonsnivået for sikkerhets- og beredskapsarbeidet. Dette vil være regjeringens overordnede strategi som gir føringer for alle andre sikkerhets- og beredskapsrelaterte strategier og planer.
Kommisjonen mener at en slik strategi vil kunne bidra til å knytte arbeidet med sikkerhet, forsvar, militær og sivil beredskap bedre sammen på tvers av sektorer, i tillegg til at en godt kommunisert strategi også vil vise befolkningen at myndighetene tenker helhetlig rundt samfunnets beredskapsutfordringer.
Totalberedskapskommisjonen foreslår at det er Statsministerens kontor som har ansvaret for en slik overordnet strategi.
Utarbeide langtidsplan for sivil beredskap
Ressursene må planlegges og prioriteres mer helhetlig. Stortinget vedtar langtidsplaner for forsvarssektoren og forplikter økonomiske ressurser over fireårsperioder for å sikre en balansert utvikling av Forsvaret. På sivil side skjer beredskapsplanleggingen gjennom de årlige budsjettene, og sektorvis.
Kommisjonen mener det er behov for en tilsvarende langtidsplan for sivil beredskap der Stortinget forplikter og prioriterer økonomiske ressurser over fireårsperioder for å sikre en balansert utvikling av samfunnssikkerhet og beredskap. Langtidsplanen for sivil beredskap må være tverrsektoriell, inkludere alle forvaltningsnivåer og utvikles og vedtas parallelt med langtidsplanen for forsvarssektoren. Langtidsplanen for sivil beredskap vil være et sentralt virkemiddel for mer langsiktig styring og planlegging av beredskapen. Planen må også dekke langsiktig utvikling av politiet.
Totalberedskapskommisjonen legger til grunn at en styrking av Forsvaret, som er foreslått av Forsvarskommisjonen, vil føre til et behov for også å styrke sivil beredskap. En langtidsplan for sivil beredskap som utarbeides parallelt med langtidsplanen for forsvarssektoren, vil være et viktig verktøy for å sikre at beredskapen og totalforsvaret utvikles helhetlig, synkront og langsiktig.
Scenariobasert beredskap
En tverrsektoriell langtidsplan for sivil beredskap må være basert på relevante krisescenarioer.
Dette handler om dimensjonering av beredskapen, det vil si hva beredskapen skal være tilpasset. I utgangspunktet har ikke kommisjonen sett det som en del av mandatet å vurdere konkrete dimensjoneringsbehov i ulike sektorer – det krever sektorkompetanse og nærmere vurderinger, inkludert politiske vurderinger, av hva som er akseptabel risiko og hva det samlede ambisjonsnivået skal være. Derimot er denne anbefalingen, og andre relevante anbefalinger i utredningen, ment å gi ansvarlige myndigheter og aktører et bedre grunnlag for å vurdere dimensjonerende behov og for å fastsette tydeligere ambisjoner for den samlede nasjonale beredskap.
Kommisjonen anbefaler at en scenariobasert tilnærming legges til grunn for hvordan norsk beredskap bygges.
Felles planforutsetninger
Tverrsektoriell langtidsplanlegging for sivil beredskap, må baseres på felles planforutsetninger. Kommisjonen mener at felles planforutsetninger vil kunne styrke totalforsvaret og gi en felles ramme for arbeidet med å ivareta beredskapen. Planforutsetningene vil slik sikre sammenhengende beredskapsplanlegging på alle nivåer og for samme mål. Kommisjonen mener at felles planforutsetninger må være basert på et felles trussel- og risikobilde hvor Forsvaret også bidrar.
I tillegg til felles dimensjonerende planforutsetninger mener kommisjonen at det er nødvendig med en strategi for hvordan forsyningsberedskapen skal styrkes. Det er også viktig at det etableres prioriteringsordninger for varer og tjenester ved mangelsituasjoner. For å legge til rette for styring ved en mangelsituasjon bør det utvikles prinsipper for prioritering på en rekke områder.
Enhetlig rammeverk og mer samordnet beredskapsarbeid
For at beredskaps- og krisehåndteringssystemene skal fungere når det gjelder som mest, er det avgjørende med kunnskap om de ulike aktørenes roller, ansvar, kompetanse og kapasiteter.
Grensen mellom statssikkerheten og samfunnssikkerheten tilsløres, og ordninger for å følge opp disse områdene er ikke tilpasset utviklingen. Departementene og berørte virksomheter må forholde seg til rammeverket både for kritiske samfunnsfunksjoner, etter samfunnssikkerhetsinstruksen, og for grunnleggende nasjonale funksjoner, etter sikkerhetsloven. Mangelen på et enhetlig rammeverk og metode for norsk forvaltnings arbeid med samfunnssikkerhet og nasjonal sikkerhet fører til dobbeltarbeid for virksomhetene. Det er mer ressurskrevende å forholde seg til to rammeverk som i stor grad overlapper, og som det føres tilsyn etter. Kommisjonen mener at rammeverkene for kritiske samfunnsfunksjoner og grunnleggende nasjonale funksjoner må slås sammen.
2.2.4 Tettere integrering av næringslivet
Det er etter kommisjonens vurdering helt nødvendig å integrere næringslivet i nasjonal beredskap på en grunnleggende annerledes måte enn i dag.
Når beredskap drøftes blir næringslivet ofte sett på som en leverandør til myndighetene. Et slikt perspektiv er begrensende: næringslivet er i og for seg selv en beredskapskapasitet uavhengig av myndighetenes behov for leveranser.
Samtidig er myndighetene avhengige av næringslivets kapasiteter i beredskap og krisehåndtering. Infrastruktur, lagerbeholdninger og produksjon av varer og tjenester er ofte i privat eierskap.
Bygge partnerskap for beredskapsintegrasjon med næringslivet
Kommisjonen ser flere utfordringer knyttet til samarbeid mellom næringslivet og myndighetene. Blant annet må ikke anskaffelsesregelverket være til hinder for å bygge nødvendig beredskap. Varigheten på kontrakter med offentlig sektor er i noen tilfeller for kort til at slike investeringer blir regningssvarende, og da vil ikke næringslivet kunne tilby sine kapasiteter. Praktiseringen av anskaffelsesregelverket må derfor utredes.
Næringslivet er heller ikke tilstrekkelig representert i råds- og beslutningsstrukturen. Mangelen på etablerte fora og kontakt med for eksempel sentral kriseledelse kan føre til at næringslivet kommer sent i gang med koordinering, informasjonsutveksling og samhandling. Informasjonsdelingen mellom myndighetene og næringslivet er for svak.
I beredskapssammenheng er det avgjørende for myndighetene at næringslivets kapasiteter er gripbare i krisehåndtering. Dette betyr at kapasitetene som er identifisert faktisk kan benyttes i krisehåndteringen. Selv om ulike rekvisisjonshjemler gir myndighetene full tilgang til alle ressurser når det kreves, er rekvisisjoner kun et virkemiddel høyt i krisespektret. Rekvisisjonsinstituttet er heller ikke planlagt, organisert og ledet gjennom daglig virke. Rekvirerte ressurser kan derfor ikke utgjøre annet enn nødvendige tillegg til kapasitet som allerede er trent, øvd og kompetent for formålet.
Når en krise inntreffer, er hele samfunnet avhengig av at næringslivet både har sterk nok egenberedskap og at næringslivets ressurser er gripbare i krisehåndteringen.
Det er derfor behov for å utvikle et partnerskap mellom næringslivet og myndighetene for beredskap og krisehåndtering. Kommisjonen foreslår primært to tiltak for å sikre at næringslivet integreres i det nasjonale beredskapssystemet som en likeverdig partner med andre aktører. For det første må næringslivet integreres i den enhetlige rådsstrukturen på alle forvaltningsnivåer. For det andre bør det opprettes en nasjonal, integrert forsyningsberedskapsorganisasjon, hvor offentlige myndigheter og næringslivet skal være likeverdige partnere.
2.2.5 Utvikle nasjonal situasjonsforståelse, ledelse og enhetlig rådsstruktur
De fleste uønskede hendelser og kriser av et visst omfang har nasjonal betydning og nasjonale virkninger. Regjeringen involveres raskt selv om krisen er lokal og krisehåndteringen skjer regionalt og lokalt. Langvarige kriser, som koronapandemien, involverer alle nivåer og gjerne hele samfunnet. Kommisjonen mener det er et stort behov for å etablere mer velegnede strukturer for nasjonal situasjonsforståelse og informasjonsdeling, og for samordning og koordinering.
Etablere en funksjon for nasjonal og rettidig situasjonsforståelse
Både koronapandemien og krigen i Ukraina har avdekket flere forbedringsområder når det gjelder evnen til å etablere nasjonal situasjonsforståelse i en krise. Uten en felles nasjonal situasjonsforståelse forsterkes usikkerheten i en krisesituasjon. Informasjonen fra situasjonshåndteringsnivået til sentralt nivå, og informasjon tilbake, blir uklar. Nasjonal situasjonsforståelse blir slik vanskelig å opprette og vedlikeholde.
Evnen og viljen til å dele informasjon i og mellom de ulike nivåene må bli bedre. Det er viktig at det utvikles en informasjonsdelingskultur og at trussel- og risikoinformasjon graderes på et tilstrekkelig lavt nivå slik at den kan distribueres til dem som har behov for den. I tillegg er det for svak utbredelse av sikkerhetsgraderte kommunikasjonsverktøy. Dette må utbedres.
Kommisjonen ser behov for å styrke systemene for å sammenstille og analysere uønskede hendelser som inntreffer i ulike sektorer. Det er behov for bedre informasjonsdeling og formidling av erfaringer og utfordringer til og fra regjeringen og sektormyndigheter på sentralt nivå og til og fra regionalt og lokalt nivå, og også til næringslivet. Også befolkningens situasjonsforståelse må ivaretas. Regjeringen har et særlig ansvar for å kommunisere med befolkningen i krisesituasjoner.
Kommisjonen mener at det må opprettes en funksjon som setter lederdepartementet i stand til å etablere og vedlikeholde et nasjonalt situasjonsbilde og en felles situasjonsforståelse. Den sentrale funksjonen må ha i oppdrag å analysere situasjonsbildet for å bygge situasjonsforståelse, og slik bidra til myndighetenes strategiske kommunikasjon.
Situasjonsbildet dannes av aktørene som er involvert, både aktørene der hvor hendelsen(e) skjer, andre krisehåndteringsaktører og for eksempel mediene. Samtidige hendelser kan være isolerte hendelser, men de kan også være en del av sammensatt virkemiddelbruk fra både statlige og ikke-statlige aktører. Hvorvidt hendelsen er isolert eller en del av sammensatt virkemiddelbruk, må analyseres slik at situasjonen forstås riktig.
Situasjonsforståelsen dannes ved at situasjonsbildet kommuniseres fra aktørene og til strategisk nivå, og deretter analyseres. Dette gjelder både ved isolerte hendelser og ved sammensatt virkemiddelbruk og det er analysen av situasjonen som vil gi beslutningstakerne den riktige forståelsen. Sammen med annen relevant informasjon bygges det slik en nasjonal, rettidig situasjonsforståelse.
Strategisk kommunikasjon innebærer at den nasjonale situasjonsforståelsen formidles til aktørene i krisehåndteringen og til befolkningen. I noen tilfeller vil den strategiske vurderingen av situasjonen tilsi at formidling må skje gjennom sikkerhetsgraderte kommunikasjonsløsninger. I andre tilfeller kan den fulle situasjonsforståelsen formidles ugradert.
En funksjon med et slikt ansvar må ses i sammenheng med anbefalingene nedenfor om å etablere et fast lederdepartement for krisehåndtering på sivil side og å opprette en gjennomgående og enhetlig rådsstruktur. I tillegg bør en slik funksjon ses i sammenheng med videreutvikling av Nasjonalt etterretnings- og sikkerhetssenter (NESS), som er én blant flere viktige samvirkeaktører for nasjonal situasjonsforståelse.
Etablere fast lederdepartement for krisehåndtering på sivil side
Kommisjonen mener det er et stort behov for tydelig kriseledelse gjennom ett fast sivilt lederdepartement for krisehåndtering. Fravær av et tydelig lederdepartement kan føre til manglende sentral samordning, noe som igjen kan gi utslag i overlapp i dialogen mellom nasjonale, regionale og kommunale myndigheter. Ulempene ved manglende samordning på sentralt nivå forsterkes på regionalt og lokalt nivå, som må forholde seg til ukoordinerte bestillinger og rapporteringskrav fra ulike sektormyndigheter. Kommisjonen foreslår derfor å etablere et fast lederdepartement for sivil krisehåndtering. Kommisjonen mener at Justis- og beredskapsdepartementet bør ha denne rollen. Som fast lederdepartement blir det Justis- og beredskapsdepartementets oppgave å sikre at et nasjonalt situasjonsbilde er opprettet og kommunisert, og at krisehåndteringen er ledet og koordinert på nasjonalt nivå.
Opprette en gjennomgående og enhetlig rådsstruktur
Beredskapsstrukturen på de ulike offentlige forvaltningsnivåene må gjøres tydeligere og likere hverandre.
På regionalt nivå fremstår fylkesberedskapsrådene som hensiktsmessige samhandlingsarenaer. Her deltar også representanter fra næringslivet, noe som sikrer felles offentlig-privat situasjonsforståelse og samarbeid. I Sentralt totalforsvarsforum møtes offentlige virksomhetssjefer jevnlig, men privat sektor er ikke representert.
Kommisjonen er opptatt av en sammenhengende beredskapsstruktur, med formaliserte arenaer for tverrsektoriell koordinering og samordning. Kommisjonen anbefaler derfor at det opprettes en gjennomgående og enhetlig rådsstruktur på sentralt, regionalt og lokalt nivå. Næringslivet og frivillige organisasjoner må være representert på alle nivåer i rådsstrukturen.
Dette innebærer at det må opprettes et sentralt beredskapsråd hvor offentlige myndigheter, næringslivet og frivillige organisasjoner er medlemmer. Dette rådet blir en videreutvikling av Sentralt totalforsvarsforum. Fylkesberedskapsrådene anbefales videreført. I tillegg innebærer anbefalingen at kommunale beredskapsråd bør forskriftsfestes som lokale beredskapsråd. Beredskapsrådene på de tre nivåene må benevnes på samme måte: Lokalt, regionalt og sentralt beredskapsråd.
Rådene skal, som navnene tilsier, være rådgivende, ikke operative organ. En gjennomgående og enhetlig rådsstruktur er ment å gi flere effekter. For det første at situasjonsforståelse og informasjonsdeling ivaretas. Utvikling av beredskapsplaner og risiko- og sårbarhetsanalyser vil styrkes. I tillegg gir en gjennomgående rådsstruktur effekt på selve krisehåndteringen og på arbeidet som må gjøres i etterkant av en krise. Dette gjelder på alle nivåer, sentralt, regionalt og lokalt.
2.2.6 Utvide nordisk beredskapssamarbeid
Norges medlemskap i Nato og FN, og inngåtte avtaler med EU, danner utgangspunktet for Norges internasjonale samfunnssikkerhets- og beredskapssamarbeid. Både i EU og i Nato arbeides det mye med motstandsdyktighet og beredskap, og arbeidet skjer raskt. Det robuste beredskapssystemet i Norge kan ikke fungere uten et tett internasjonalt samarbeid. Kommisjonen mener derfor at det er viktig at Norge i større grad deltar i utviklingsarbeidet i FN, EU og Nato.
Samtidig må et mer robust beredskapssystem i Norge i større grad bygge på et nordisk perspektiv. Kommisjonen mener at satsing på et utvidet nordisk totalforsvars- og beredskapssamarbeid er svært viktig. Finsk og svensk Nato-medlemskap gir nye muligheter, og ikke bare når det gjelder militært samarbeid, Finsk og svensk Nato-medlemskap er en historisk mulighet som må benyttes for bygge et robust totalforsvars- og beredskapssystem mot alle typer farer i hele krisespektret.
Den nordiske dimensjonen er ikke minst viktig sett i lys av det nordiske næringslivets rolle i beredskapen. Et mer integrert, nordisk beredskapssamarbeid både på sivil og militær side og hvor næringslivet er involvert, vil styrke forsyningssikkerheten og gi økte muligheter for blant annet teknologisk samarbeid på tvers av landegrensene.
Mulighetene som ligger i et styrket nordisk beredskapssamarbeid er derfor gjennomgående pekt på i rapporten. Med Nato som en bærebjelke i forsvars- og sikkerhetspolitikken, og med Norges tette samarbeid med EU, som kommisjonen anbefaler å styrke, står nordisk samarbeid igjen som et av de viktigste strategiske satsningsområdene kommisjonen anbefaler tiltak innenfor.
Norsk initiativ for tettere nordisk beredskapssamarbeid
Totalberedskapskommisjonen vurderer at finsk og svensk Nato-medlemskap vil bidra til å åpne for et mer integrert nordisk samarbeid når det gjelder totalforsvar, samfunnssikkerhet og beredskap. Kommisjonen anbefaler derfor en styrking og videreutvikling av det nordiske samarbeidet.
2.2.7 Videreutvikle grunnberedskapen
Grunnberedskapen med nødetatene, frivillige rednings- og beredskapsorganisasjoner og den offentlig organiserte redningstjenesten er et eksempel på et samvirkesystem innen samfunnssikkerhet og beredskap som fungerer godt. Beredskap i dette systemet kjennetegnes av samarbeid på tvers av aktører og på tvers av skillet mellom offentlig, frivillig og privat virksomhet. Likevel er det viktig å videreutvikle dette systemet for å sikre at vi har en tilstrekkelig god og desentralisert beredskap i Norge.
Tilpasning av grunnberedskapen for nye utfordringer
Aktørene og tjenestene i grunnberedskapssystemet er i rask endring. Klimaendringene øker sannsynligheten for flere og mer alvorlige naturhendelser. Endringer i bosettingsmønster, befolkningsutvikling og alderssammensetning er faktorer som påvirker oppgaveløsningen til nødetatene og den offentlig organiserte redningstjenesten. Teknologisk utvikling gir nye muligheter for oppgaveløsningen, blant annet knyttet til samhandling mellom nød- og beredskapsaktører. Den sikkerhetspolitiske utviklingen er også en del av utfordringsbildet som nødetatene og den offentlig organiserte redningstjenesten må forholde seg til.
Alt dette påvirker både oppdragsmengde og oppgaveløsning, og endringene i sikkerhets- og beredskapsutfordringer vil stille nødetatene og den offentlig organiserte redningstjenesten overfor nye krav og forventninger.
Nødetatene og den offentlig organiserte redningstjenesten må være i stand til å tilpasse seg fremtidens utfordringer og muligheter. Kommisjonen anbefaler at den offentlig organiserte redningstjenestens organisering og verdigrunnlag lovfestes. Det må etableres et kunnskapssenter for redningstjenesten og samvirke, ved Hovedredningssentralen, som blant annet skal sikre kompetanse og kunnskapsbasert utvikling av den offentlig organiserte redningstjenesten og betydningen av samvirke. Kommisjonen mener videre at digitale fellesløsninger for nødetatene og den offentlig organiserte redningstjenesten må prioriteres.
En godt rustet grunnberedskap er blant de viktigste forutsetningene for god krisehåndtering i hele krisespektret. Dimensjoneringen må derfor fastsettes på en slik måte at befolkningen har oversikt over beredskapen i sitt nærmiljø. Derfor foreslår kommisjonen blant annet å forskriftsfeste dimensjonering av grunnberedskapen der det ikke allerede er gjort og å stille krav til oversikt over responstid og responskvalitet i grunnberedskapen.
2.2.8 Styrke beredskapsrollen til frivillige organisasjoner
Frivillige organisasjoner er et sentralt element i beredskapen, spesielt for den offentlig organiserte redningstjenesten. Beredskapsinnsatsen til frivillige organisasjoner er svært viktig, og en tett integrasjon mellom det offentlige og frivillige organisasjoner bidrar til forankring av et situasjonsbilde fra staten til den enkelte innbygger. Samtidig ser kommisjonen at selv om frivilligheten ofte trekkes frem som viktig, prioriteres den sjelden.
Reell økonomisk satsning
Kommisjonen mener at dersom det ikke tas grep for å styrke og legge bedre til rette for den enkelte frivillige og de frivillige rednings- og beredskapsorganisasjonene, kan dette føre til at organisasjonene i fremtiden ikke lenger kan bidra i beredskaps- og krisehåndteringsarbeidet på samme måte som i dag.
Kommisjonen anbefaler derfor at frivillige rednings- og beredskapsorganisasjoner styrkes gjennom en reell økonomisk satsing. Blant annet foreslår kommisjonen at tilskuddene økes.
I tillegg mener kommisjonen at frivilligheten ikke skal måtte betale for å bidra til å redde liv. Ny teknologi som er nødvendig for effektiv samhandling mellom frivillige og det offentlige, må være kostnadsfritt for frivillig sektor når det skal innføres. For eksempel vil dette gjelde fremtidig løsning for nød- og beredskapskommunikasjon.
Kunnskapen og kompetansen i frivillige organisasjoner er svært viktig, og kommisjonen mener derfor at frivillige organisasjoner må være representert i beredskapsrådene på lokalt, regionalt og sentralt nivå.
2.2.9 Forsterke arbeidet med infrastruktur og digital sikkerhet
De teknologiske endringene skjer raskt og skaper betydelige sikkerhets- og beredskapsutfordringer. Sett i lys av utviklingen i trussel- og risikobildet er det behov for å forbedre hvordan risikostyring utøves både på myndighets- og virksomhetssiden. Det er behov for en vesentlig heving av innsatsen på forebygging og videreutvikling av våre teknologiske infrastrukturer og digitale tjenester.
Nasjonal strategi for digital infrastruktur
Risiko og sårbarheter i kompleks teknologi, sammenkoblede systemer, den premissgivende rollen til store internasjonale teknologiselskaper og det digitale trusselbildet har bidratt til at det som tidligere hovedsakelig var et avgrenset fagområde har utviklet seg til å bli et tema som angår hele samfunnet og som berører alle sektorer.
Konsekvensene av manglende digitalt sikkerhetsarbeid kan bli betydelige for den enkelte, virksomheter og samfunn. Risikostyring og egenberedskap er sentrale grep for å redusere digital risiko. Kommisjonen mener at det er behov for økt bevissthet om hvilken risiko som aksepteres og at det er viktig å styrke hele samfunnets digitale kompetanse, også i utdanningsløpet.
Kommisjonen anbefaler blant annet at myndighetene gjennomfører tverrsektorielle vurderinger av samfunnets digitale risiko og at det etableres en strategi og en egen langtidsplan for nasjonale digitale infrastrukturer. Det må også stilles krav til beredskapsmessig samarbeid mellom aktørene i ekomsektoren og kraftsektoren for å sikre tilgjengeligheten til kritiske digitale tjenester.
2.2.10 Styrke forsyningssikkerheten
Forsyningssikkerhet favner bredt og kommisjonen har behandlet dette innen ulike områder som digital infrastruktur, elektronisk kommunikasjon og i forbindelse med stormaktsrivalisering og globale forsyningskjeder. Konklusjonen er at det ikke er tilstrekkelig systematikk i det nasjonale arbeidet med å ivareta forsyningssikkerheten. Det eksisterer heller ikke felles planforutsetninger som sikrer koordinert planlegging på tvers av sektorene. Kommisjonen mener fravær av koordinering kan føre til at viktige problemstillinger knyttet til forsyningssikkerheten ikke blir identifisert og håndtert.
Kommisjonens mener at det må etableres en nasjonal, integrert forsyningsberedskapsorganisasjon, hvor offentlige myndigheter og næringslivet må være likeverdige partnere. Videre må Nærings- og fiskeridepartementet gis et tydeligere koordinerende ansvar for forsyningsberedskapen. Kommisjonen har også andre anbefalinger knyttet til dette temaet, for eksempel innen områdene matforsyning og energiforsyning, som trekkes frem under.
Matforsyning
Norsk matproduksjon er viktig for samfunnssikkerhet og beredskap. Samtidig er Norge avhengig av å importere mat og fôrvarer. Men vi kan ikke lenger være sikre på at de internasjonale forsyningskjedene alltid vil være velfungerende. Det er derfor nødvendig å styrke vår selvforsyningsevne, forstått som evne til å dekke matvarebehovet med innenlandsk produksjon og norske råvarer. Det er også behov for økt kunnskap om konsekvensene for norsk matsikkerhet av svikt i matproduksjonen i andre land.
Derfor mener kommisjonen at det må gjøres en risiko-, sårbarhets- og beredskapsanalyse for å kartlegge matvareberedskapen. Deretter må potensialet for omlegging av produksjon og forbruk på kort og lang sikt kartlegges, innenfor landbruk, havbruk og fiskeriene. Norge må også styrke lagerholdet og utarbeide lageroppbyggingsplaner for mat- og fôrkorn og andre kritiske innsatsfaktorer.
Energiforsyning
Energisikkerhet har tett sammenheng både med den spente sikkerhetspolitiske situasjonen i Europa og med det grønne skiftet. Norges betydning for europeisk energisikkerhet gjør at norske myndigheter må ha en offensiv tilnærming til det fordypede europeiske samarbeidet om energisikkerhet. Risiko og sårbarhet knyttet til elektrifiseringen og risiko knyttet til transport av gass må analyseres. I tillegg må det gjøres et nasjonalt løft for å sikre tilstrekkelig fornybar energi i årene fremover. Dette må inkludere konkrete målsetninger og tilhørende tiltak. Samtidig må beredskapsvurderinger knyttet til energibærere i transportsektoren ivaretas. Formålsbestemmelsen i energiloven må endres slik at den omfatter forsyningssikkerhet, og det må gis føringer til virksomheter med kritisk samfunnsfunksjon innen energisektoren om å utføre beredskapsanalyser og sikre kontinuitetsplanlegging også for de øvre delene av krisespektret.
2.3 Nå er det alvor
Alvoret i den sikkerhetspolitiske situasjonen og de globale trendene som utfordrer den nasjonale beredskap en vår, gjør at det haster å styrke norsk beredskap.
Totalberedskapskommisjonen vil understreke behovet for å prioritere arbeidet med motstandsdyktighet mot alle former for fare og så lenge situasjonen varer. De 10 tiltaksområdene som utgjør kommisjonens hovedanbefalinger for et mer robust beredskapssystem, vil gi retning og kraft i det nasjonale beredskapsarbeidet, og gi effekt i hele landet og for hele befolkningen.
Samlet vil alle kommisjonens anbefalinger styrke norsk beredskap i en urolig tid og for en usikker fremtid.