2 Utvalgets vurderinger og hovedkonklusjoner

2.1 Bakgrunn og hovedkonklusjoner

Ifølge sitt mandat skal utvalget se på hvordan lønnsdannelsen, i samspill med den økonomiske politikken, kan bidra til en balansert utvikling i norsk økonomi, med høy sysselsetting og god konkurranseevne. Utvalget skal ha som utgangspunkt at frontfagsmodellen videreføres. Utvalget skal drøfte hvordan frontfagsmodellen skal praktiseres for å møte utfordringene vi står overfor, samt vurdere om det er utviklingstrekk som kan svekke oppslutningen om og troverdigheten til frontfagsmodellen.

Utvalget har 16 hovedkonklusjoner. Det vises også til en særmerknad etter de 16 konklusjonene.

1. Det inntektspolitiske samarbeidet og samspillet i den økonomiske politikken har bidratt til en god og balansert utvikling i norsk økonomi over tid, med høy verdiskaping, lav arbeidsledighet og en tilstrekkelig god kostnadsmessig konkurranseevne. Det norske systemet for lønnsdannelse bygger på frontfagsmodellen, som legger til rette for at lønnsveksten i økonomien skal tilpasses det som internasjonalt konkurranseutsatt næringsliv kan leve med over tid. Frontfagsmodellen innebærer at en representativ del av konkurranseutsatt industri forhandler om lønn først og at lønnsveksten i industrien fungerer som en norm for lønnsveksten i andre deler av økonomien. Frontfagsmodellen ivaretar konkurranseevnen ved å tilpasse lønnsveksten til den økonomiske situasjonen og bidrar til reallønnsfleksibilitet som demper negative utslag i arbeidsmarkedet når økonomien utsettes for forstyrrelser.

Det er iboende interessemotsetninger i lønnsdannelsen og de spenninger dette skaper forsterkes ved store og uventede omveltninger i økonomien. Etter utvalgets vurdering er koordinert lønnsdannelse gjennom frontfagsmodellen særlig viktig i slike tider. Vi må ta vare på de gode egenskapene ved modellen. Utvalget slutter opp om frontfagsmodellen, og mener at det er viktig at det inntektspolitiske samarbeidet vedlikeholdes, for å møte de utfordringene vi står overfor.

2. Internasjonale sammenligninger viser at land med koordinert lønnsdannelse har høyere sysselsetting og lavere arbeidsledighet enn land uten en slik koordinering. Koordineringen demper lønnspresset ved et høyt sysselsettingsnivå, og gjør det mulig å oppnå høyere sysselsetting enn det som ville være mulig med ukoordinert lønnsdannelse. Koordineringen bidrar også til mindre lønnsforskjeller mellom og innen bedrifter og sektorer. Dette er i tråd med norske erfaringer, som viser at Norge har høyere sysselsetting, lavere arbeidsledighet og mindre lønnsforskjeller enn de fleste andre land. Mindre lønnsforskjeller kan gi insentiver til investeringer og modernisering, og lede til avskalling av virksomheter med lav produktivitet, men det kan også svekke arbeidstakeres insentiver til å øke sine kvalifikasjoner, og gjøre det vanskeligere å finne jobb for arbeidssøkere med lav eller usikker produktivitet. Derfor er det avgjørende at arbeidsgivere, partssamarbeidet og samfunnet ellers legger stor vekt på utdanning og kompetanseutvikling for hele arbeidsstokken, og at det finnes et sosialt sikkerhetsnett for dem som likevel ikke kommer i jobb.

3. Frontfagsmodellen innebærer at det er lønnsveksten i industrien for arbeidere og funksjonærer samlet som skal være normgivende for lønnsveksten i resten av økonomien. Ved forbundsvise oppgjør er det Industrioverenskomsten som er frontfaget. Siden hoveddelen av lønnsutviklingen skjer ved lokale forhandlinger i industrien senere på året, ble det i 2013 enighet i Holden III-utvalget om at NHO, i forståelse med LO, bør «angi en troverdig ramme for den samlede årslønnsveksten i industrien». En troverdig ramme skal verken være gulv eller tak for lønnsveksten, men en norm som andre forhandlingsområder skal forholde seg til. Fra 2014 har det gjennomgående vært små avvik mellom frontfagsrammen og den faktiske samlede lønnsveksten i industrien. Sett over perioden som helhet har lønnsveksten samlet vært 0,3 prosentenheter høyere enn rammen. Det viser høy treffsikkerhet for perioden som helhet. Etter utvalgets vurdering har anslagene jevnt over vært troverdige ut fra den økonomiske situasjonen og informasjonen som forelå på tidspunktet da anslaget ble gitt.

4. De siste tre årene, i 2020, 2021 og 2022, har årslønnsveksten i industrien blitt 0,3–0,5 prosentenheter høyere enn rammeanslaget. Forskjellen skyldes i hovedsak at lønnsveksten for funksjonærer har blitt høyere enn frontfagsrammen. Selv om feilanslagene avspeiler svært spesielle tider, med pandemi, krig i Europa og energikrise, har de skapt spenninger i de følgefagene der lønnsveksten har vært lik eller nær rammeanslaget. Lønnsutviklingen til industrifunksjonærene blir i det vesentlige bestemt ved lokale forhandlinger etter de fire kriterier og i mindre grad bestemt i de sentrale tariffoppgjørene. Både de sentrale og lokale partene har likevel en rolle i å bidra til koordineringen slik at frontfagets normgivende funksjon opprettholdes, og sikre at rammeanslaget er troverdig.

I det enkelte år kan ulike forhold, som sammensetningseffekter, konjunkturendringer eller ekstraordinære hendelser, føre til avvik mellom frontfagsrammen og faktisk lønnsvekst i ulike forhandlingsområder. Hvis lønnsveksten blir høyere enn frontfagsrammen i flere år på rad, vil grupper som følger eller ligger bak rammen, kunne bli hengende etter. Dette kan skape spenninger som legger press på modellen. Utvalget mener det er viktig at modellen praktiseres tilstrekkelig fleksibelt til at eventuelle systematiske skjevheter kan rettes opp over tid. Utvalget ser det ikke som hensiktsmessig å innføre en generell ordning for etterregulering, da dette i praksis vil innebære å svekke avtalefriheten i lønnsdannelsen.

5. De siste årene har høy prisvekst i utlandet bidratt til høy prisvekst også i Norge. Det har gitt betydelige utfordringer, både for partene i arbeidslivet og for den økonomiske politikken. Partene i arbeidslivet har lagt vekt på et konkurransedyktig næringsliv og trygge arbeidsplasser, og den høye prisveksten har gitt en nedgang i kjøpekraften for mange lønnstakere.

En viktig egenskap ved lønnsdannelsen i Norge er at den gir reallønnsfleksibilitet og motvirker at lønns- og prisspiraler får feste. Det bidrar til å minske behovet for innstramming i den økonomiske politikken, fordi arbeidsmarkedet vil kunne tåle et høyt sysselsettingsnivå uten at det gir høy lønnsvekst som bidrar til varig høy prisvekst. Når opphavet til prisveksten ligger i utlandet, kan det imidlertid ta tid før prisveksten kommer ned gjennom frontfagsmodellens mekanismer. For å opprettholde et høyt sysselsettingsnivå, er det viktig at den økonomiske politikken praktiseres fleksibelt og fremoverskuende slik at de tilbakevendende egenskapene for lønns- og prisveksten som skjer gjennom lønnsdannelsen, får tid til å virke. Samtidig har sentralbanken både et ansvar og en sentral rolle i å sikre lav og stabil inflasjon over tid, og politikken må utformes slik at inflasjonen kan komme ned på målet innen en rimelig tidshorisont.

6. Den svake kronekursen forsterker utfordringene ved den høye internasjonale prisveksten. Svakere kronekurs gir bedre lønnsomhet og bedre utsikter for konkurranseutsatt sektor og det øker importprisene. Partene i arbeidslivet legger vanligvis liten vekt på kortsiktige svingninger i valutakursen, men dersom den svake kronekursen blir mer langvarig, vil det kunne trekke opp lønnsveksten slik at den høye prisveksten varer i lengre tid enn den ellers ville gjort. Det vil isolert sett tilsi høyere styringsrente. I en slik situasjon er det viktig at de sentrale aktørene har forståelse for lønnsdannelsens funksjonsmåte og politikkens reaksjonsmønstre. Frontfagsmodellen har selvkorrigerende mekanismer, som innebærer at høy lønnsvekst ikke behøver å være en indikasjon på at arbeidsledigheten er lavere enn det som er opprettholdbart på lengre sikt. Derfor er det viktig at den økonomiske politikken tar høyde for at det vil ta tid å få inflasjonen ned til målet uten en markert oppgang i ledigheten.

Sentralbanken har et mandat med et mål om lav og stabil inflasjon, der banken også skal bidra til høy og stabil produksjon og sysselsetting. Dersom sentralbanken har grunn til å tro at en høy prisvekst er trygt på vei ned mot målet, er det lettere for sentralbanken å legge mer vekt på målet om høy sysselsetting. I Pengepolitisk rapport 3/2023 skriver den pengepolitiske komiteen at de ikke ønsker å sette renten mer opp enn det som er nødvendig for å få bukt med den høye prisveksten. Sentralbanksjefen har også i sin kommunikasjon pekt på at en koordinert lønnsdannelse der partene legger vekt på høy sysselsetting, demper lønns- og prisspiraler og reduserer behovet for å heve renten. I Norges Banks anslag er inflasjonen tilbake nær inflasjonsmålet i 2026, dvs. på tre års sikt.

7. Et godt samspill mellom den økonomiske politikken og lønnsdannelsen avhenger av gjensidig forståelse for de ulike områdenes ansvar og begrensninger. Derfor har utvalget i denne rapporten gått grundig inn i en analyse av samspillet mellom lønnsdannelsen og den økonomiske politikken, uten at dette er ment som, eller skal oppfattes som, en kritikk verken av pengepolitikken, finanspolitikken eller lønnsdannelsen. Hovedpoenget er snarere at det er tillitsbyggende når man oppfatter at de andre områdene legger til grunn en rimelig oppfatning av ens eget reaksjonsmønster og økonomiens virkemåte. Det er viktig at analysene gjenspeiler de viktigste mekanismene i samspillet mellom frontfagsmodellen og norsk økonomi for øvrig. Faglige arenaer, der fagpersoner fra partene i arbeidslivet, Finansdepartementet, Norges Bank og andre relevante aktører kan møtes for å utveksle analyser og erfaringer basert på de ulike analyseverktøyene, kan bidra til å fremme en felles forståelse.

8. Høy tariffavtaledekning er en forutsetning for at koordineringen av lønnsdannelsen skal fungere og at frontfagsmodellen også fremover skal ha bred oppslutning. For styrken, troverdigheten og legitimiteten til modellen er det viktig med en høy organisasjonsgrad både på arbeidstaker- og arbeidsgiversiden. I privat sektor er det fortsatt et potensial for økt organisering og tariffavtaledekning hos partenes medlemmer, og et potensial for nye medlemmer og økt organisering utenfor dagens forhandlingssystem. Økt organisasjonsgrad og tariffavtaledekning er særlig viktig for å sikre akseptable lønns- og arbeidsvilkår for de som tjener minst. Det er viktig at modellen vedlikeholdes og at partene sammen finner løsninger på hvordan lønnsdannelsen best kan møte fremtidige utfordringer.

9. Oppslutningen om frontfagsmodellen forutsetter at alle parter over tid oppnår et akseptabelt utfall. Reallønnsveksten i Norge var høy frem til 2015, men deretter har reallønnen i gjennomsnitt vært om lag uendret. De siste to årene har høy prisvekst ført til lavere kjøpekraft for mange lønnsmottakere, til tross for god lønnsvekst. I tillegg har renten økt, og det gir økte kostnader for virksomheter og husholdninger som har gjeld. Reallønnsfall og kraftig renteøkning er imidlertid et fellestrekk i svært mange land, og en konsekvens av internasjonale kostnadssjokk i økonomier med høyt etterspørselsnivå. Koordinert lønnsdannelse gjennom frontfagsmodellen kan ikke skjerme oss fra kostnadssjokk og svakere utvikling, selv om det kan bidra til en mindre renteøkning og et høyere sysselsettingsnivå enn vi kunne fått med andre typer lønnsdannelse.

For at de svakeste i arbeidsmarkedet i større grad skal henge med i inntektsutviklingen, er det først og fremst viktig med et høyt sysselsettingsnivå og en velfungerende arbeidsmarkeds- og kompetansepolitikk, slik at flere kommer i jobb. Inntektsutviklingen er også avhengig av ryddige lønns- og arbeidsvilkår, og det bør søkes å øke organisasjonsgraden og tariffdekningen for grupper som nå i liten grad tar del i det organiserte arbeidslivet. Økt inkludering av lavlønte i det organiserte arbeidslivet kan bidra til at interessene til disse gruppene ivaretas bedre. Finanspolitikken, inkludert velferdsordningene, har også en rolle i å ivareta svake grupper.

10. Utvalget ser ikke behov for å endre sammensetningen av frontfaget nå. Frontfaget skal være representativt, slik at resultatet herfra også ivaretar interessene til andre konkurranseutsatte bransjer, og det må være operasjonelt, slik at rollen som frontfag kan håndteres på en god måte i lønnsforhandlingene. Det er partene som bestemmer hvilke næringer eller avtaleområder som skal utgjøre frontfaget. Det nåværende frontfaget, Industrioverenskomsten, bygger på tariffavtaler og organisasjoner som er godt egnet til å fungere som frontfag. Det ville være vanskeligere å koordinere og gi troverdige anslag på lønnsveksten i frontfaget, dersom dette besto av flere tariffavtaler med ulike virkeområder.

Over tid står stadig flere næringer overfor konkurranse fra utlandet. Isolert sett kan dette tale for å utvide frontfaget. Men også arbeidstakergruppene i dagens frontfag endres over tid, og hensynet til gjennomførbarhet må fortsatt ivaretas. Det må også tas i betraktning at det er lønnsveksten i industrien som helhet som danner norm for lønnsveksten ellers i økonomien.

11. Stagnerende internasjonal handel, lav produktivitetsvekst, og omstillingsbehov vil kunne gi mindre vekst i verdiskapingen fremover og mindre rom for reallønnsvekst. Perioder med svak eller negativ utvikling i kjøpekraften vil kunne gi økte spenninger og høyere konfliktnivå i lønnsforhandlingene, og det kan bli vanskeligere å sikre koordinering i lønnsdannelsen. Etter utvalgets vurdering vil en koordinert lønnsdannelse gjennom frontfagsmodellen være godt egnet til å håndtere en slik situasjon, sammenlignet med en ukoordinert lønnsdannelse. Frontfagsmodellen har bidratt til reallønnsfleksibilitet i perioder der dette har vært nødvendig, og også en viss variasjon i lønnsveksten etter bedriftenes lønnsevne. Samtidig gir frontfagsmodellen om lag den samme lønnsutviklingen over tid for de store tariffområdene, slik at det blir mindre risiko for store forskjeller som innebærer at noen grupper kommer dårligere ut. Frontfagsmodellen og inntektspolitiske prioriteringer har historisk bidratt til lavlønnstillegg som har vært til fordel for lavtlønte grupper. Risikoen for svak reallønnsvekst er et argument for at vi trenger modellen desto mer i årene vi har foran oss. I en situasjon hvor potensialet for konflikt øker, blir det enda viktigere å slutte opp om modellen.

De siste tiårene har reallønnsveksten ligget under produktivitetsveksten i mange høyinntektsland, noe som har ført til en markert nedgang i lønnsandelen. I Norge har denne tendensen vært svakere enn i mange andre land. Det er viktig med tiltak på mange områder, som effektiv konkurransepolitikk, skattepolitikk og arbeidsmarkedspolitikk mv., og et organisert arbeidsliv, for å sikre at økt produktivitet og inntekt i økonomien som helhet over tid gir økt reallønn og kommer hele befolkningen til gode.

12. En gradvis og jevn utfasing av petroleumsvirksomheten vil trolig gi begrensede omstillingskostnader for norsk økonomi. Petroleumsproduksjonen vil trolig øke i noen år fremover, men etterspørselen fra petroleumsvirksomheten som retter seg mot fastlandsbedriftene har allerede falt markert, fra rundt 13 pst. i 2013 til 8 pst. i 2022, målt som andel av fastlandsøkonomien. Selv om 90 000 petroleumsrelaterte arbeidsplasser gikk tapt etter oljeprisfallet i 2014, økte sysselsettingen i økonomien samlet sett og arbeidsledigheten økte bare relativt kortvarig. Det norske arbeidsmarkedet var fleksibelt og leverandørbedriftene viste seg omstillingsdyktige. Fremover vil det være stort behov for kvalifisert arbeidskraft i mange næringer, og ressurser som frigjøres vil kunne anvendes på andre områder. Hensynet til stabilitet i økonomien tilsier at politikkutformingen legger til rette for en gradvis utfasing. Dersom utfasingen skulle komme brått eller skje raskere, vil konsekvensene for norsk økonomi kunne bli større og mer belastende. Den økonomiske politikken og lønnsdannelsen vil i så fall være viktige for å motvirke at omstillingen gir mer varige negative virkninger for arbeidsmarkedet og økonomien for øvrig.

Selv om det store overskuddet på driftsbalansen overfor utlandet ligger an til å falle fremover grunnet lavere petroleumsinntekter, anslår Bjertnæs mfl. (2023) et betydelig overskudd på driftsbalansen også i 2050. Disse beregningene tyder på at det ikke er behov for en ytterligere forbedring av den kostnadsmessige konkurranseevnen fra nivået i 2022 for å finansiere økte importbehov i overskuelig fremtid. Dersom utfasingen av petroleumsvirksomheten skjer raskere enn forutsatt, eller finansieringsbidraget fra SPU skulle bli markert redusert, kan det gi behov for en bedre kostnadsmessig konkurranseevne enn nivået i 2022 for å lette omstillingene.

13. Lavere vekst i arbeidstilbudet og økte omsorgsbehov kan gi økt knapphet på arbeidskraft. Da må arbeidskraften forvaltes godt. God omstillingsevne og høy og stabil sysselsetting er sentrale egenskaper ved den norske modellen. Omstillinger kan likevel innebære jobbtap og økt risiko for å falle ut av arbeidsmarkedet. Da er det viktig at arbeidsmarkeds- og kompetansepolitikken bidrar til at skifte av jobb og yrke skjer mest mulig smidig. Arbeidsmarkeds-, utdannings- og integreringspolitikken må sammen bidra til at flest mulig som er i randsonen eller som står helt utenfor arbeidsmarkedet kan delta i arbeidslivet. Utdanningskapasiteten for ulike typer utdanning må ses i sammenheng med arbeidsmarkedets behov, slik at det legges til rette for at viktige sektorer får tilstrekkelig kvalifisert arbeidskraft.

Det er mangel på flere typer helsepersonell, og behovene fremover vil øke. Det taler for at utdanningskapasiteten økes, og at det i tillegg ses på andre tiltak for å gjøre utdanningen og yrkesveien attraktiv. Det bør også legges til rette for at arbeidstakere i sektoren som ønsker det kan kvalifisere seg videre til andre oppgaver og yrker i sektoren. Helsepersonellkommisjonen peker på ulike tiltak som kan bidra til å begrense den sterke veksten i arbeidskraftbehovet innen helse- og omsorgstjenester, og bl.a. på betydningen av helsefremmende tiltak og forebygging, og behovet for en bedre ansvars- og oppgavefordeling. Utvalget oppfordrer partene til å ha en tett dialog om lønns- og arbeidsvilkår (inkl arbeidsmiljø, sykefravær og uførehyppighet), effektiv drift og god utnyttelse av arbeidskraften, for å møte utfordringene i helse- og omsorgsektoren.

14. Høy verdiskaping og gode tjenester krever effektiv allokering av arbeidskraften. Det har skjedd store endringer i sysselsettingsandeler mellom næringer de siste 50 årene, som viser en stor fleksibilitet i arbeidsmarkedet over tid. Fremover vil det trolig bli økende knapphet på arbeidskraft, og en betydelig videre økning i sysselsettingen innen helse- og omsorgssektoren vil bli mer krevende. Det kan gi et press på rekruttering og lønninger i sektoren.

Frontfagsmodellen innebærer at lønnsveksten i store forhandlingsområder er om lag den samme over tid, noe som gir betydelig stabilitet i lønnsfordelingen. Det er gunstig for å dempe konflikter i lønnsdannelsen, men det gir også mindre rom for lønn som mekanisme til endringer i fordelingen av arbeidskraft i økonomien. Hvis strukturelle endringer fordrer endringer i fordelingen av arbeidskraft mellom ulike sektorer og virksomheter, må det dermed først og fremst søkes dekket på andre måter, som gjennom tilgang på ledige jobber, bruk av utdannings- og kompetansepolitikken og mobilisering av arbeidskraft.

Det er avgjørende at lønnsdannelsen fungerer på en måte som ikke undergraver de sentrale målene om høy sysselsetting og verdiskaping, lav arbeidsledighet, en balansert økonomisk utvikling og en rettferdig fordeling av inntektene. En situasjon med sterkt press i arbeidsmarkedet og endringer i relative lønninger kan lede til en «alles kamp mot alle» i arbeidsmarkedet, som kan føre til en høy prisvekst, større lønnsforskjeller og en svakere utvikling over tid. Dette vil i så fall kunne lede til utfall som det store flertall taper på.

Samtidig er det klart at om det skulle bli en vedvarende og betydelig knapphet på arbeidskraft i en sektor, til tross for omfattende tiltak for å bøte på problemet, vil ikke det være bærekraftig. Lønnsdannelsen må være fleksibel nok til å understøtte en effektiv allokering av arbeidskraften, gi kvalitet i velferdstjenestene og gi rom for nødvendige strukturelle endringer.

Med sterke motstridende hensyn i lønnsdannelsen er det særlig viktig med koordinering og tillit for å finne gode løsninger. Frontfagsmodellen har vist at den er egnet for å ivareta koordinering i lønnsdannelsen og dermed bidra til en rimelig balansert utvikling i økonomien. Utvalget mener at slik frontfagsmodellen er blitt praktisert etter Holden III-utvalget, foreløpig gir tilstrekkelig rom og fleksibilitet til å kunne møte utfordringene. Modellen vil dermed bidra til de grunnleggende målene om høy sysselsetting og høy verdiskaping, jevn inntektsfordeling, levedyktig næringsliv og offentlig virksomhet med god kvalitet.

15. Økt produktivitet og bedre tjenester må tilstrebes i alle sektorer. Mer effektiv bruk av samfunnets ressurser er den viktigste kilden til økt velstand. Det er viktig at lønnsoppgjørene i offentlig sektor bidrar til gode tjenester og høy produktivitet. Helsepersonellkommisjonen oppfordret partene til å diskutere modeller for å ivareta utfordringer knyttet til å få nok og riktig kompetanse i helgene, bedre rekruttering i rekrutteringssvake fag og få nok personell i alle områder av landet.

16. Den økonomiske politikken må fortsatt legge vekt på stabilitet i norsk økonomi og i konkurranseutsatt sektor. Selv om Statens pensjonsfond utland (SPU) trolig vil fortsette å vokse fremover, vil veksten avta når petroleumsinntektene etter hvert faller. Samtidig vil lavere vekst i befolkningen i yrkesaktiv alder dempe veksten i skatteinntektene og utgiftene til folketrygden og helse og omsorgsoppgaver vil øke. Da vil handlingsrommet i finanspolitikken bli mindre.

Det er etter utvalgets vurdering avgjørende at det legges betydelig vekt på hensynet til stabilitet i norsk økonomi og konkurranseutsatt sektor i den økonomiske politikken også i tiden fremover. Vi bør unngå at ustabilitet i økonomien legger press på lønnsdannelsen. Pensjonsfondet finansierer over 20 pst. av statsbudsjettet, og nær 17 pst. av offentlige utgifter, og usikkerhet omkring fondsverdien utgjør en betydelig risiko for en fortsatt stabil utvikling i norsk økonomi. Det tilsier tilbakeholdenhet i den årlige bruken av fondsmidler. En aktiv stabiliseringspolitikk i krisetider forutsetter også tilbakeholdenhet i normale tider. I normale og gode tider bør bruken av fondsmidler ligge godt under 3 pst. av SPU. Det gir handlingsrom i møte med økonomiske tilbakeslag eller fall i fondsverdien, og det gjør offentlige finanser bedre rustet til å møte de statsfinansielle utfordringene som venter oss på noe lengre sikt. Petroleumsressursene må heller ikke bli til hinder for at det gjennomføres strukturreformer, som kan bedre vekstevnen i økonomien, øke sysselsettingen, styrke statsfinansene og dermed bedre velferden. Lønnsdannelsen bør fortsatt innrettes i tråd med frontfagsmodellen, slik at vi ivaretar en tilstrekkelig stor konkurranseutsatt sektor. En fleksibel inflasjonsstyring som også bidrar til høy og stabil produksjon og sysselsetting, er også viktig.

Mindretallsmerknad fra Anette Bjørlin Basma og Klemet Rønning-Aaby: Akademikerne og Unio støtter frontfagsmodellen og de underliggende premissene i denne slik det bl.a. fremkommer i kontaktutvalgets uttalelse fra 2003. Frontfagsmodellen innebærer at det er lønnsutviklingen i konkurranseutsatt næringsliv (i praksis i konkurranseutsatt industri, for arbeidere og funksjonærer samlet), som er normgivende over tid for lønnsveksten i øvrige tariffområder/forhandlingsområder i skjermede næringer.

Akademikerne presiserer at anslaget for årslønnsveksten som gis av NHO i forståelse med LO etter gjennomførte sentrale forhandlinger i industrien, er et bidrag til sentral koordinering siden lønnsveksten er ukjent når anslaget kommuniseres. Anslaget skal ikke representere et gulv eller tak, og må ikke praktiseres som en fasit andre tariffoppgjør skal forholde seg til. Anslaget kan ikke være styrende for de etterfølgende lokale kollektive forhandlingene slik at de fire kriterier i tariffavtalene ikke benyttes etter hensikten. Lønnsveksten er først avklart når Teknisk beregningsutvalg måler lønnsveksten året etter, og det er denne lønnsveksten som over tid er normgivende.

Unio og Akademikerne viser til at fleksibiliteten i frontfagsmodellen innebærer at det er rom for ulike økonomiske rammer i ulike forhandlingsområder. Partene i de enkelte forhandlingsområdene bestemmer også sine egne prioriteringer på bakgrunn av behovene i de enkelte sektorene. Lønnsdannelsen må bidra til en effektiv allokering av arbeidskraften og gi rom for nødvendige strukturelle endringer. I konkurransen om arbeidskraft, er det viktig at lønn benyttes i større grad som virkemiddel for å understøtte allokering av arbeidskraft. Særlig i offentlig sektor er det en sammenpresset lønnsstruktur, og høyere utdannede i offentlig sektor sakker akterut lønnsmessig sammenlignet med tilsvarende grupper i privat sektor. Det er derfor svært viktig at den fleksibiliteten som ligger i frontfagsmodellen benyttes, for å sikre nødvendige offentlige finansierte tjenester og velferdsordninger i fremtiden. Avhengig av partenes ståsted og arbeidsmarkedssituasjonen, kan dette bety høyere ramme i offentlig sektor i de enkelte år.

For troverdigheten og legitimiteten til frontfagsmodellen er det viktig med en tilstrekkelig høy organisasjonsgrad både på arbeidstaker- og arbeidsgiversiden slik utvalget også legger vekt på. Organisasjonsfriheten er sentral, og det er viktig at ulike fagforeninger kan ivareta sine medlemmers interesser gjennom egne, selvstendige tariffavtaler, og at tariffavtalenes bidrag til frontfagsmodellen anerkjennes. Det er ikke uvanlig i norsk arbeidsliv at det er ulike tariffavtaler innenfor samme sektor. At organisasjonene har ulik tariffpolitikk og prioriteringer gjenspeiles i tariffoppgjørene.

Utvalgets flertall, Steinar Holden, Roger Bjørnstad, Ragnar Ihle Bøhn, Øystein Dørum, Torbjørn Eika, Kjersti Haugland, Lars Eivind Haartveit, Kristine Nergaard, Ragnar Nymoen, Merete Onshus, Sigrid Russwurm, Arent Skjæveland, Hildegunn Stokke og Anne Turid Wikdahl, det vil si alle utenom medlemmene Basma og Rønning-Aaby, viser til at det er enighet i utvalget om at det inntektspolitiske samarbeidet har bidratt til en god og balansert utvikling i norsk økonomi over tid, med høy verdiskaping, lav arbeidsledighet og tilstrekkelig god kostnadsmessig konkurranseevne. Flertallet merker seg at også mindretallet skriver at de støtter frontfagsmodellen og de underliggende premissene i denne. Støtte til frontfagsmodellen fra hele utvalget er viktig for at modellen også fremover kan ligge til grunn for lønnsdannelsen i Norge.

Flertallet vil fremheve at flere av synspunktene i mindretallsmerknaden allerede står i utvalgets rapport. Blant annet er en av hovedkonklusjonene at lønnsdannelsen må være fleksibel nok til å understøtte en effektiv allokering av arbeidskraften, gi kvalitet i velferdstjenestene og gi rom for nødvendige strukturelle endringer.

Det er imidlertid også enkelte synspunkter i mindretallsmerknaden som bryter med viktige forutsetninger for at frontfagsmodellen kan fungere. Det gjelder særlig synet på rammens normgivende virkning for lokale forhandlinger (som bare Akademikerne står for) og graden av fleksibilitet rundt rammen.

Frontfagsmodellen innebærer at lønnsveksten i konkurranseutsatt industri skal være normgivende for lønnsveksten ellers i økonomien. Det er ingen uenighet i utvalget om at en troverdig ramme for lønnsveksten verken skal være gulv eller tak. Men rammen skal likevel være en norm som andre forhandlingsområder skal forholde seg til. Det medfører at lønnsveksten over tid vil være om lag den samme i store forhandlingsområder.

Hoveddelen av lønnsutviklingen i industrien skjer ved lokale forhandlinger. Derfor er en forutsetning for at frontfagsmodellen skal kunne fungere etter hensikten, at det etter frontfagsoppgjøret kan gis en troverdig ramme for lønnsveksten i industrien. Det vil være vanskelig eller umulig å gi en troverdig ramme for lønnsveksten dersom frontfagsrammen ikke har noen normgivende virkning for de etterfølgende lokale forhandlingene.

Frontfagsmodellen vil undergraves hvis noen grupper i det organiserte arbeidslivet kan frikoble seg fra frontfagsrammen, eller hvis praktiseringen innebærer at noen store forhandlingsområder over tid får en vesentlig høyere lønnsvekst enn andre. Det kan føre til en «alles kamp mot alle» i lønnsdannelsen, som over tid vil gi høyere prisvekst, lavere sysselsetting og høyere arbeidsledighet.

2.2 Frontfagsmodellen og samspillet i den økonomiske politikken (kapittel 3)

Den økonomiske politikken skal legge til rette for høy og stabil verdiskaping, sysselsetting og velferd. De ulike delene av politikken må virke godt sammen for å oppnå målene over tid. Finanspolitikken, dvs. omfanget og sammensetningen av utgiftene og inntektene i statsbudsjettet, skal sikre tilgang til offentlige tjenester og velferdsordninger og bidra til en stabil og bærekraftig utvikling i økonomien, herunder høy sysselsetting og jevn inntektsfordeling. Pengepolitikkens oppgave er å gi økonomien en stabil pengeverdi gjennom inflasjonsstyring, slik at høy eller varierende inflasjon ikke blir til hinder for en god realøkonomisk utvikling. Inflasjonsstyringen skal være fremoverskuende og fleksibel, slik at den kan bidra til høy og stabil produksjon og sysselsetting samt til å motvirke oppbygging av finansielle ubalanser. Det inntektspolitiske samarbeidet mellom partene i arbeidslivet og myndighetene har som hovedmål å koordinere lønnsdannelsen for å legge til rette for varig høy sysselsetting, lav arbeidsledighet og en god inntektsfordeling. Samarbeidet skal bidra til at kostnadsveksten i Norge ikke kommer ut av kurs med utviklingen hos våre handelspartnere.

Det er nær sammenheng mellom finanspolitikken, pengepolitikken og det inntektspolitiske samarbeidet. Politikkområdene har til dels ulike ansvarsområder og forskjellige virkemidler, men et overlappende mål om å stabilisere økonomien og opprettholde høy sysselsetting. For å nå felles mål må virkemiddelbruken ses i sammenheng, slik at den samlede virkningen blir god. Bruken av virkemidlene på et område kan ha betydning for hva som er riktig bruk av virkemidler på andre områder, og det er den samlede politikkinnretningen som blir avgjørende for utviklingen i økonomien over tid. Ettersom det er flere beslutningstakere som har et ansvar for å stabilisere økonomien, kan det oppstå utfordringer med å få til en god samlet politikkutforming. Beslutningstakerne kan ha ulik forståelse av den økonomiske situasjonen eller vektlegge faktorer og økonomisk dynamikk ulikt. Da er det viktig at virkemidlene i politikkområdene praktiseres fleksibelt, slik at de ikke legger for store byrder på hverandre.

Lønnsdannelsen skiller seg fra de andre politikkområdene ved at den ikke styres av en sentral beslutningsmyndighet. Oppslutningen om koordinering og frontfagsmodellen er basert på tillit til at de andre politikkområdene tilpasser sine politikkresponser. For eksempel er viljen til lønnsmoderasjon ved et negativt sjokk, avhengig av at det gir gevinster i form av en tilpasset renterespons og mindre oppgang i arbeidsledigheten enn det som ville vært tilfelle uten lønnsmoderasjonen. Evnen til lønnsmoderasjon avhenger også av et tillitsforhold mellom partene i arbeidslivet. Ved å holde tilbake i lønnsoppgjørene bidrar arbeidstakerne til levedyktige virksomheter og trygge arbeidsplasser. Dette forutsetter imidlertid at eierne bruker inntjeningen til investeringer og satsing på fremtidig virksomhet.

Det inntektspolitiske samarbeidet og det norske systemet for lønnsdannelse bygger på frontfagsmodellen. Modellen innebærer at lønnsveksten i internasjonalt konkurraneutsatt sektor, representert ved industrien som frontfag, fungerer som en norm for lønnsveksten i andre deler av økonomien. Lønnsevnen i konkurranseutsatt sektor avspeiler utviklingen i produktivitet og priser i konkurranseutsatt industri målt i norske kroner. Når lønningene i resten av økonomien over tid vokser i takt med lønnsevnen i industrien, vil det gi en stabil lønnsandel i økonomien over tid. Det betyr ikke at lønnsveksten er upåvirket av situasjonen i arbeidsmarkedet – ved lav arbeidsledighet og høy kapasitetsutnytting i økonomien vil det være et høyere underliggende lønnspress – men det skal ikke oppstå vedvarende pris-lønnsspiraler eller lønns-lønnsspiraler, ettersom industriens lønnsevne virker disiplinerende og motvirker at slike spiraler får feste. Koordineringen hindrer en «alles kamp mot alle» om forbedringer i relative posisjoner, som ellers kunne ledet til en ukontrollert lønnsvekst, økt arbeidsledighet og et utfall ingen ville vært tjent med. Modellen innebærer samtidig at konkurranseutsatt sektor er konkurransedyktig i kampen om arbeidskraften med skjermet sektor. Ved at partene i arbeidslivet tar hensyn til hvordan lønnsveksten påvirker den samlede utviklingen i økonomien og i arbeidsmarkedet, innebærer frontfagsmodellen og koordineringen i lønnsdannelsen at vi kan ha høyere sysselsetting og lavere arbeidsledighet enn vi ellers kunne hatt. Over tid har også erfaringen vært at sysselsettingen i Norge har holdt seg høy, og arbeidsledigheten relativt lav. Dessuten bidrar modellen til å dempe lønnsforskjeller i samfunnet.

I økonomier med inflasjonsmål for pengepolitikken skal inflasjonsstyringen være fremoverskuende og fleksibel, og renten vil vanligvis settes med sikte på at inflasjonen skal bli lik inflasjonsmålet på mellomlang sikt. Ved negative hendelser, som for eksempel et kostnadssjokk til økonomien, bidrar frontfagsmodellen til mindre kostnadsvekst gjennom fleksibilitet i reallønningene, slik at behovet for å sette opp renten er mindre enn det ellers ville vært. Med et godt samspill i den økonomiske politikken vil inflasjonen enklere kunne bringes ned mot målet, uten å gå veien om en stor økning i arbeidsledigheten.

I perioden fra årtusenskiftet og frem til 2014 var det en kraftig svekkelse av den kostnadsmessige konkurranseevnen i Norge, målt ved relative timelønnskostnader i industrien i felles valuta. Mesteparten av svekkelsen skyldes høyere lønnsvekst enn hos våre handelspartnere, men perioder med betydelig styrking av kronekursen bidro også til svakere konkurranseevne. Svekkelsen av konkurranseevnen falt sammen med en markert bedring i bytteforholdet mot utlandet, både som følge av sterk oppgang i oljeprisen og andre råvarepriser, og billig import av ferdigvarer fra Kina.

Da oljeprisen falt i 2014, forverret bytteforholdet seg, og i de påfølgende årene ble konkurranseevnen markert bedret. Bedringen skjedde hovedsakelig som følge av en kraftig svekkelse av den nominelle kronekursen, samtidig som lønnsveksten var mer på linje med lønnsveksten hos våre handelspartnere. I 2021 og 2022 førte en sterkere krone til at deler av svekkelsen fra de foregående årene ble reversert, men i 2023 har valutakursen igjen svekket seg betydelig. Selv om noe av svekkelsen kan skyldes redusert rentedifferanse, må kortsiktige bevegelser i kronekursen i stor grad ses i sammenheng med variasjon i en risikopremie, dvs. et krav om høyere forventet avkastning på en liten valuta. Med den kraftige kronesvekkelsen så langt i år, ligger det an til en betydelig bedring av den kostnadsmessige konkurranseevnen i 2023. Den lyseblå stolpen til høyre i figur 2.1 gir et anslag for det relative kostnadsnivået i 2023, justert for kronekurssvekkelsen til og med 6. desember i år, og gitt en beregningsteknisk forutsetning om konstante relative lønnskostnader målt i nasjonal valuta.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Stolpene i figuren er beregnet i felles valuta, mens linjen viser utviklingen hvor det er lagt til grunn valutakurser i 2016. Tallene for Norge og EU-landene i figuren er basert på tall for lønnskostnadsnivåer fra Eurostat. Tallene til Eurostat bygger på en arbeidskraftkostnadsundersøkelse som utføres hvert fjerde år. Eurostat har publisert nivåtall for hvert år i perioden 2020–2022, og for hvert fjerde år fom. 2000 til 2020. For Norge foreligger det bare nivåtall fom. 2012. For år hvor Eurostat ikke har publisert nivåtall er nivåene i figuren anslått ved å legge til grunn arbeidskraftkostnadsindekser fra Eurostat. En svakhet med statistikken til Eurostat er at det i en del tilfeller er dårlig samsvar mellom de fireårige nivåtallene og indeksene i årene mellom. Anslagene for de årene hvor Eurostat ikke har publisert nivåtall må derfor tolkes med forsiktighet. Tallene for Storbritannia er fra Office for National Statistics.

² Tallene for handelspartnerne i figuren er beregnet basert på konkurransevekter fra OECD, jf. boks 8.1 i NOU 2023: 12 Grunnlaget for inntektsoppgjørene 2023.

³ Den lyseblå stolpen gir i tillegg et anslag for det relative kostnadsnivået i 2023, justert for kronekurssvekkelsen til og med 6. desember i år, og gitt en beregningsteknisk forutsetning om konstante relative lønnskostnader målt i nasjonal valuta.

Kilde: Eurostat, Office for National Statistics og OECD.

Hvilken betydning store endringer i kronekursen får for lønnsoppgjørene og den økonomiske utviklingen, avhenger av den økonomiske situasjonen og varigheten av den endrede kronekursen. Svekkelsen av kronekursen som skjedde da oljeprisen falt i 2014, innebar en bedring av konkurranseevnen, og det dempet nedgangen i økonomien som oljeprisfallet forårsaket. Svekkelsen av kronekursen bidro dermed til å stabilisere økonomien også på kort sikt. Svekkelsen av kronekursen det siste året, i en situasjon med høy prisvekst fra utlandet, kan derimot være utfordrende for stabiliteten i økonomien. Ved inngangen til desember i år var kronekursen 15 pst. svakere enn gjennomsnittet i årene 2015–2022, målt ved industriens effektive valutakurs. Svakere kronekurs gir bedre lønnsomhet og bedre utsikter for konkurranseutsatt sektor og virker ekspansivt på norsk økonomi, mens det øker importprisene. Hvis det skulle slå ut i høy lønnsvekst i konkurranseutsatt sektor, vil det kunne føre til ytterligere prisvekst i økonomien, ved at lønnsveksten i tjenestenæringene også blir høyere.

I lønnsoppgjørene legges det vanligvis liten vekt på kortsiktige svingninger i valutakursen, fordi partene er kjent med at valutakursen kan endres raskt og mye. Dersom den svake kronekursen blir mer langvarig, vil virkningen på lønnsveksten avhenge av hvordan partene vurderer kronesvekkelsen og den økonomiske situasjonen for øvrig. Dersom partene vurderer at det er behov for en bedring av konkurranseevnen i konkurranseutsatt sektor, vil lønnsdannelsen kunne bidra til dette ved å dempe lønnsveksten. Hvis ikke, er det grunn til å regne med at høy lønnsomhet og importert prisvekst også vil slå ut i høyere lønnsvekst enn vi ellers ville fått. Selv om det er omstillingsbehov i norsk økonomi, er det i øyeblikket få tegn til et behov for en markert styrking av den kostnadsmessige konkurranseevnen utover det nivået vi hadde i 2022. Isolert sett kan det tale for at kronen styrkes noe fremover. Hvis den svake kronen derimot vedvarer, kan det føre til at lønns- og prisnivået i Norge øker og i så fall motvirke effekten av kronesvekkelsen.

2.3 Praktiseringen av frontfagsmodellen og lønnsoppgjørene (kapittel 4)

Frontfagsmodellen bygger på sterke organisasjoner på arbeidstaker- og arbeidsgiversiden, høy organisasjonsgrad og høy tariffavtaledekning. En sentralisert organisasjonsstruktur bidrar til at partene på sentralt og lokalt nivå har stor betydning for lønnsdannelsen. I lønnsoppgjørene bidrar hovedorganisasjonene og deres medlemsforeninger til at hensynet til den samlede utviklingen i norsk økonomi står sentralt i lønnsdannelsen. Det bidrar blant annet til å sikre høy sysselsetting.

Partene i arbeidslivet har sluttet opp om frontfagsmodellen og har gitt uttrykk for det gjennom flere offentlige utredninger. Det er bred enighet om at frontfagsmodellen er en viktig bærebjelke for lønnsdannelsen i Norge og at lønnsveksten i industrien for arbeidere og funksjonærer samlet skal være normgivende for lønnsveksten ellers i økonomien.

Lønnsdannelsen i Norge skjer i hovedsak gjennom kollektive avtaler (tariffavtaler). Om lag halvparten av arbeidstakerne i privat sektor og alle i offentlig sektor får sin lønn bestemt gjennom kollektive avtaler. Avtalene blir forhandlet mellom sentrale parter (hovedorganisasjoner/fagforeninger og representanter for arbeidsgiverne) eller mellom lokale parter (tillitsvalgte i bedrift/virksomhet og arbeidsgiver), eller ved en kombinasjon av dette.

Koordineringen som skjer gjennom frontfagsmodellen forutsetter høy organisasjonsgrad og høy tariffavtaledekning i arbeidslivet. En rekke institusjoner bidrar til koordineringen, herunder Kontaktutvalget og Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene (TBU), som legger til rette for en mest mulig felles forståelse av situasjonen og virkemåten i norsk økonomi mellom partene i arbeidslivet og myndighetene. Lov- og avtaleverk vil kunne bidra til at forhandlingsprosess og eventuelle konflikter kan skje i former som balanserer ulike samfunnsmessige hensyn. Riksmekleren spiller også en viktig rolle i gjennomføringen av lønnsoppgjørene i Norge og har som hovedoppgave å mekle i interessetvister mellom partene i arbeidslivet, og å forhindre arbeidskonflikter.

Lønnsforhandlingene gjennomføres først i deler av industrien (frontfaget). I Holden III-utvalgets utredning i 2013 var det enighet om at NHO, i forståelse med LO, bør angi en troverdig ramme for den samlede årslønnsveksten i industrien, som skal fungere som en norm for etterfølgende oppgjør. Anslaget lages når det foreligger en meklings- eller forhandlingsløsning i frontfaget, og dette anslaget omtales her som frontfagsrammen eller bare rammen. Den faktiske lønnsveksten i industrien i NHO-området har etter 2013 i stor grad vært i tråd med anslagene for frontfagsrammen, med et samlet avvik på 0,3 prosentenheter over ni år. De siste tre årene har imidlertid lønnsveksten i industrien vært høyere enn rammen. Det skyldes særlig at lønnsveksten blant industrifunksjonærer har blitt høyere enn anslått, men også uventede omveltninger som pandemi, krig i Europa og energikrise. Årslønnsveksten blant industrifunksjonærene har vært noe høyere enn for industriarbeiderne også tidligere år, men forskjellen i lønnsutviklingen mellom de to gruppene var større frem til 2013 enn det har vært siden.

Det er noe større avvik mellom frontfagsrammen og lønnsvekst blant Virke-bedrifter og innen finanstjenester. I varehandelen har lønnsveksten i flere år vært høyere enn rammen, noe som blant annet må sees i sammenheng med at endret aldersfordeling har trukket lønnsveksten opp. I finanstjenester har veksten vært en del høyere enn rammen siden 2015.

I offentlig sektor har lønnsveksten i stor grad fulgt frontfagsrammen siden 2014. I kommunesektoren var lønnsveksten lik eller noe høyere enn frontfagsrammen bortsett fra i 2014 og 2021, da lønnsveksten var 0,1 prosentenheter lavere. I 2021 skyldtes dette at virkningstidspunktet for lønnstillegg kom senere på året for ansatte i konflikt. Som et resultat av forhandlinger i kommuneoppgjøret, har gruppen av undervisningsansatte i kommunesektoren hatt lavere lønnsvekst enn de store forhandlingsområdene siden 2013, mens øvrige ansatte i kommunene har hatt høyere lønnsvekst enn industrien. I staten har lønnsveksten fulgt frontfagsrammen det siste tiåret, bortsett fra 2019 og 2022, da lønnsveksten ble noe høyere enn rammen. I helseforetakene har lønnsveksten de siste seks årene vært høyere enn frontfagsrammen, noe som blant annet skyldes en økt andel legeårsverk.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene.

Treffsikkerheten for anslaget for frontfagsrammen må sees i lys av at rammen gis relativt tidlig på året og er basert på ufullstendig informasjon. Når rammen blir kommunisert foreligger det bare informasjon om overhenget og de avtalte tilleggene på Industrioverenskomsten (forbundsvise forhandlinger mellom Norsk Industri i NHO og Fellesforbundet i LO) eller industrien i alt i NHO (mellomoppgjør og samordnede hovedoppgjør), mens resultatene fra lokale forhandlinger og annen lønnsglidning er ukjent. Industrifunksjonærene får nær all sin lønnsvekst bestemt ved lokale forhandlinger, og dette vil regnes som lønnsglidning. Raske skift i konjunkturer eller større strukturelle endringer kan derfor påvirke hvor godt rammen treffer. Det kan særlig være krevende å gi anslag for gjennomsnittlig årslønnsvekst når det er stor variasjon i industribedriftenes økonomiske situasjon.

I årene før 2014 var det betydelig større avvik mellom den faktiske lønnsveksten i industrien og den anslåtte rammen etter frontfagsoppgjøret. Før 2014 oppga arbeidsgiversiden (NHO eller Norsk industri) vanligvis en uttalelse om hva årslønnsveksten for arbeiderne etter deres vurdering kom til å bli. I noen år var det Riksmekler som kommuniserte rammen.

Frontfagsmodellen gir om lag samme lønnsvekst i ulike sektorer over tid, noe som innebærer en begrensning på bruk av lønn som virkemiddel i konkurransen om arbeidskraft mellom sektorene. Det kan være fleksibilitet i lønnsfastsettelsen ved nyansettelser og for å kunne beholde arbeidskraft, og denne fleksibiliteten kan benyttes når situasjonen tilsier dette. Men også slik lønnsvekst vil telle med i beregning av årslønnsveksten for gruppen, og dermed bli omfattet av sammenligningene som gjelder innen frontfagsmodellen. Begrensninger på bruk av lønn i konkurransen kan innebære at andre virkemidler brukes mer aktivt for å rekruttere arbeidskraft.

Det er betydelig fleksibilitet innenfor de ulike tariffområdene. En kilde til fleksibilitet gjelder i områder der det er reelle lokale forhandlinger ut fra de fire kriteriene økonomi, produktivitet, fremtidsutsikter og konkurranseevne. Når det forhandles med utgangspunkt i disse kriteriene, vil det gi ulik lønnsvekst mellom bedrifter i ulik økonomisk situasjon. Både i Holden III og tidligere utvalg er det fremhevet at partene i de ulike forhandlingsområdene selv har ansvar for å fordele rammen innenfor sitt område. Profilen i oppgjøret i frontfaget, dvs. fordelingen av lønnstillegg på ulike grupper, skal ikke nødvendigvis overføres til andre områder, men bestemmes ved forhandlinger i de enkelte områder.

Ved å kombinere koordinering med både sentral og lokal lønnsdannelse kan en i noen grad oppnå fordelene ved alle typer lønnsdannelse. Koordinering av lønnsdannelsen kan dempe lønnspress og begrense lønnsforskjellene, samtidig som tilstrekkelig lokal fleksibilitet kan gi virksomhetene redskaper til å rekruttere, motivere og beholde arbeidskraften.

I den senere tiden har spørsmålet om praktisering av frontfagsmodellen og fleksibilitet blitt knyttet til hvordan frontfagsrammen skal forstås og følges. I Holden III-utvalget var det enighet om at frontfagsrammen verken skal være gulv eller tak, men en norm over tid. Utvalget var enig i at lønnsdannelsen må være fleksibel nok til å understøtte en effektiv allokering av arbeidskraften og gi rom for nødvendige strukturelle endringer. Det ble argumentert med at offentlig sektor stod overfor store utfordringer med å rekruttere nok ansatte i årene fremover.

Det er betydelige spenninger knyttet til frontfagsmodellen. Spenningene reflekterer iboende interessemotsetninger i lønnsdannelsen, både mellom partene innen hvert tariffområde og mellom parter i ulike tariffområder. Frontfagsmodellen kan ses som en ordning for å håndtere motsetningene med sikte på å oppnå et gunstig resultat samlet sett. Samtidig er praktiseringen også en kilde til spenninger. Partene har ulike posisjoner og interesser, og det er ulike syn på hvilken fleksibilitet det bør være i modellen, og hvordan modellen bør praktiseres på de ulike områdene.

Det er spenninger både i privat og offentlig sektor. Hvilke føringer frontfagsrammen får for de lokale lønnsforhandlingene i industrien, har lenge vært tema for både arbeidsgiver- og arbeidstakersiden. En undersøkelse viser at både arbeidstakersiden og arbeidsgiversiden innenfor industrioverenskomstens område mener at frontfagsrammen legger føringer på de lokale forhandlingene. Det har over tid også bygget seg opp misnøye rundt utviklingen i lederlønninger og bonusutbetalinger. De siste tre årene, og særlig i 2022, har økte bonusutbetalinger bidratt til at industrifunksjonærer, der også lederne inngår, har hatt en høyere lønnsvekst enn industriarbeiderne.

Frontfagsoppgjøret og frontfagsrammen legger betydelige føringer også på oppgjørene i andre deler av privat sektor, både med hensyn til krav og tilbud, og hva som oppnås i forhandlinger eller mekling. Dersom bindingen til den anslåtte frontfagsrammen praktiseres strengt, kan det gi spenninger dersom det bryter med viktige hensyn for en av partene. Det oppstår også spenninger på grunn av lønnsutviklingen i bransjer og grupper der frontfagsrammen har mindre betydning, som innenfor informasjons- og kommunikasjonsvirksomhet, inkludert IKT, faglig, vitenskapelig og teknisk tjenesteyting (rådgivning i bred forstand) og ledergrupper.

I offentlig sektor har det fremkommet argumenter om at bindingen til frontfagsrammen har blitt praktisert for rigid, og at det bør være mer fleksibilitet i lønnsdannelsen. Det blir hevdet at en stram fortolkning av rammen gjør at fremtidige kompetanse- og rekrutteringsbehov ikke kan møtes på en hensiktsmessig måte og at lønnsforskjellene kan være urimelig store mellom arbeidstakere med høyere utdanning i privat og offentlig sektor. Det vises også til at den stramme rammen forhindrer lønnsløft for kvinnedominerte utdanningsgrupper i offentlig sektor opp til lønnsnivået i mannsdominerte yrker i privat sektor med arbeidstakere med tilsvarende lang utdanning.

I hvilken grad lønnsveksten i industrien følger frontfagsrammen, og hvordan eventuelle etterslep for følgefagene bør håndteres, er også noe som skaper spenninger i offentlig sektor. I perioden 2014–2019 var dette spørsmålet lite aktuelt, fordi lønnsveksten i industrien lå svært nær rammen, samt at lønnsveksten i offentlig sektor i denne perioden lå høyere enn i industrien. De siste årene har imidlertid lønnsveksten i industrien ligget over frontfagsrammen, og spørsmålet er dermed reist igjen. En mulig løsning er en etterreguleringsordning. I Danmark praktiseres en slik løsning, og den har til hensikt å sikre at lønnsveksten i offentlig sektor er eksplisitt knyttet til lønnsveksten i privat sektor. En slik modell vil imidlertid låse lønnsutviklingen i de to sektorene, og det kan gi mindre fleksibilitet enn det som er ønskelig. I 2023 ble KS og de fire hovedforhandlingssammenslutningene enige om en lønnsvekst som var 0,2 prosentenheter over frontfagsrammen, noe KS har beskrevet som et uttrykk for fleksibilitet i modellen.

Hvordan de ulike gruppene i offentlig sektor prioriteres og mulighetene for en helhetlig lønnspolitikk, skaper også spenninger i sektoren. Her har det blitt trukket frem at en oppsplitting av lønnsmassen kan redusere mulighetene til å prioritere lavlønn og likelønn, og at det vil kunne svekke overordnet koordinering og dermed svekke frontfagsmodellen. Andre ønsker imidlertid mer lokal lønnsdannelse i staten, begrunnet blant annet med at lokale parter kjenner virksomhetenes utfordringer.

I offentlig sektor er det mindre lønnsforskjeller enn i andre avtaleområder. Det bidrar trolig til mindre lønnsforskjeller totalt, men det innebærer også betydelig spenning i offentlig sektor. Mindre lønnsforskjeller i offentlig sektor innebærer at flere utdanningsgrupper i offentlig sektor, og særlig grupper med lang utdanning, i gjennomsnitt har et lavere lønnsnivå enn arbeidstakere med like lang utdanning i privat sektor. Noen av disse forskjellene kan gjenspeile ulike stillingsnivå og arbeidsvilkår. Lønnsforskjeller for utdanningsgrupper mellom privat og offentlig sektor kan over tid svekke rekrutteringen til denne type jobber i offentlig sektor, noe som i så fall kan svekke effektiviteten i sektoren. Det vil også gi spenninger for frontfagsmodellen.

Både arbeidstaker- og arbeidsgiversiden har pekt på høy tariffavtaledekning og oppslutning om det organiserte arbeidslivet som viktige forutsetninger for frontfagsmodellens legitimitet og muligheten for å få til en god koordinering i lønnsdannelsen. Dersom grupper utenfor de store forhandlingsområdene systematisk skulle få høyere lønnsvekst enn lønnsveksten i forhandlingssystemet, ville det over tid skape spenninger og videre utfordringer for den kollektive lønnsdannelsen.

Fordelingen av verdiskaping mellom arbeidskraft og kapital, dvs. eierne, er også noe som skaper spenninger. Ved å holde tilbake i lønnsoppgjørene bidrar arbeidstakerne til levedyktige virksomheter og trygge arbeidsplasser. Dette forutsetter imidlertid at eierne bruker inntjeningen til investeringer og satsing på fremtidig virksomhet.

En annen utfordring er knyttet til utviklingen på arbeidsmarkedet over tid. Med større konkurranse om arbeidskraften kan det bli vanskeligere å holde lønnsveksten i tråd med frontfagsrammen, både i industrien og resten av økonomien. Dersom dette skulle gi et sterkere press i arbeidsmarkedet, vil den fleksibilitet som ligger i frontfagsmodellen også kunne føre til lønnsvekst utover rammen. Fleksibiliteten har en funksjon ved å bidra til deling av verdiskaping lokalt og til en mer effektiv allokering av arbeidskraft. Dermed kan det bli en motsetning mellom hensynet til fleksibilitet og faren for at frontfagsmodellen svekkes. Frontfagsmodellens bærekraft over tid avhenger av at disse utfordringene håndteres. Dette blir omtalt nærmere i kapittel 8.

2.4 Nye makroøkonomiske utviklingstrekk (kapittel 5)

Pandemi og krig i Europa har gitt store omveltninger på kort tid i internasjonal og norsk økonomi. Mange land førte svært ekspansiv økonomisk politikk under pandemien. Sammen med strenge smittevernstiltak i perioder, førte dette til høy sparing og oppdemmet etterspørsel i husholdningene. Det ga kraftig vekst i økonomien på vei ut av pandemien, og arbeidsledigheten kom ned på nær historisk lave nivåer i mange land. Kombinert med forstyrrelser i internasjonale leveringskjeder og kraftig oppgang i energi- og råvarepriser, førte dette til høy prisvekst i mange land. Resultatet ble en prisvekst vi ikke har sett siden 1980-tallet.

I 2021 ble årsveksten i konsumprisindeksen (KPI) 3,5 pst., før den økte til 5,8 pst. i 2022, som er det høyeste som er målt siden 1988. Veksten i energiprisene hadde en stor og direkte effekt på tolvmånedersveksten i KPI gjennom 2021 og 2022, men deretter har bidraget fra energiprisene minket i takt med at elektrisitetsprisene falt. Samtidig har prisveksten spredt seg til mange ulike varer og tjenester.

Etter enn tiårsperiode med historisk lave renter, har styringsrentene internasjonalt og i Norge kommet opp på nivåer vi ikke har sett siden før den internasjonale finanskrisen i 2008. Samtidig har kronen falt i verdi mot andre valutaer, og har bidratt til å forsterke inflasjonsimpulsene inn i norsk økonomi. Det var vanskelig å forutse at kronen skulle svekke seg så mye gjennom 2022 og 2023. Større renteøkninger i USA, Storbritannia og i noen grad EU, i tillegg til at usikre tider ofte får investorer til å trekke seg ut av små valutaer som den norske, kan trolig forklare noe av utviklingen. Den svenske kronen har gjennom den samme perioden svekket seg om lag som den norske.

Siden våren 2023 har konsumprisveksten falt markert, i hovedsak som følge av lavere vekst i matvareprisene og nedgang i elektrisitetsprisene. Likevel har kjerneinflasjonen i Norge ikke avtatt like raskt som hos flere av våre handelspartnere, noe som blant annet skyldes at kronekursen har svekket seg. Den svake kronekursen kan bidra til å holde prisveksten oppe også en tid fremover.

Med svært store prisøkninger på mange innsatsvarer og svakere kronekurs har kostnadene til norske bedrifter økt vesentlig de siste årene. Nasjonalregnskapstall indikerer at prisen på produktinnsats i markedsrettet virksomhet i Fastlands-Norge økte med 7,1 pst. i 2021 og ytterligere med 12,9 pst. i 2022. Når prisene øker på produktinnsats, må bedriftene øke prisene dersom de skal opprettholde lønnsomheten.

Den høye prisveksten har gitt ulike utslag i lønnsomheten i industrien. Foreløpige nasjonalregnskapstall indikerer at noen industrinæringer har tjent godt på at produktpriser har steget mye, mens innsatsprisene har økt mindre. I andre næringer har derimot driftsresultatet falt etter en periode med sterk kostnadsvekst på viktige innsatsvarer. Forskjellene i lønnsomhet i industrien var tema i mellomoppgjøret mellom LO og NHO i 2023. Foreløpige nasjonalregnskapstall viste forbedret driftsresultat i industrien samlet i 2022 fra året før1, men situasjonen i enkelte andre næringer med mange sysselsatte, dels i skjermet sektor, medførte at NHO argumenterte for at en stor del av lønnsveksten i LO-NHO-området burde bli avtalt lokalt fremfor gjennom sentrale tillegg. Dette samsvarte dårlig med LOs krav om høye sentrale tillegg for at så mange som mulig skulle ta del i den økte lønnsomheten i konkurranseutsatt industri, og ønsket om lavlønnsprofil.

Mens reallønnsveksten var høy frem til 2015, har norske arbeidstakere sett under ett deretter hatt en svakere reallønnsutvikling, og i 2022 falt gjennomsnittlig reallønn med 1,5 prosentenheter. For mellomoppgjøret i 2023 var den fortsatt høye prisveksten etter utviklingen i 2022 medvirkende til at det i kravene fra LO i frontfagsoppgjøret med NHO ble lagt vekt på et mål om økt kjøpekraft innenfor hovedkravet om å sikre lønnstakernes andel av verdiskapingen i 2023. Dette bidro til et resultat med høyere sentrale tillegg enn vanlig. Etter de sentrale forhandlingene i frontfaget våren 2023 anslo NHO, i forståelse med LO, årslønnsveksten i NHO-området i industrien samlet til 5,2 pst. Dette anslaget var høyere enn prisvekstanslaget til TBU på 4,9 pst., noe som pekte mot høyere reallønn. Anslaget bygger på alle lønnselementer i gjennomsnitt for industrien, mens utslag av lokale forhandlinger og tilstedeværelse av lavlønnstillegg og garantier kan gi ulikheter mellom områder. Høyere prisvekst enn lagt til grunn kan likevel innebære nok et år med nedgang i reallønnen for mange arbeidstakere.

I en situasjon med høy prisvekst kan arbeidstakere kreve høyere lønn for å unngå tap av kjøpekraft. Dersom lønnskravene fører til en lønnsvekst som overstiger produktivitetsveksten per timeverk, vil bedriftenes lønnskostnader per produserte enhet øke. Det kan føre til at bedriftene hever prisene ytterligere. Resultatet kan bli en lønns- og prisspiral der høyere lønnskrav veltes over i høyere priser, som igjen fører til høyere lønnskrav osv. Da prisveksten steg kraftig i Norge tidlig på 1970-tallet, økte lønningene i en periode betydelig mer enn prisene, noe som etter hvert bidro til å øke prisveksten, se figur 2.3. Pris- og lønnsstopp ble etter hvert tatt i bruk for å forsøke å normalisere situasjonen.

Som diskutert i kapittel 3, kan en koordinert lønnsdannelse bidra til å forhindre lønns- og prisspiraler ved at forhandlingspartene tar høyde for hvordan lønnsveksten påvirker arbeidsmarkedet og den samlede utviklingen i økonomien. Fleksibiliteten i reallønningene har vært sterkere i Norge enn i de fleste andre land, noe som demper risikoen for lønns- og prisspiraler. I Norge innebærer frontfagsmodellen at lønnskravene primært settes ut fra vurderinger om industriens og virksomhetenes konkurranseevne, ikke prisveksten, og det demper risikoen for en lønns- og prisspiral.

Fra høsten 2022 har det kommet tegn til omslag i norsk økonomi. Husholdningene har begynt å stramme inn på forbruket, veksten i økonomien har flatet ut og arbeidsledigheten har økt noe. Med historisk høy gjeldsbelastning i norske husholdninger er rentebelastningen i ferd med å komme opp på nivåer vi ikke har sett siden finanskrisen i 2008–2009, noe som trolig vil fortsette å dempe konsumet. Høsten 2023 er sysselsettingen fremdeles høy, og det er mange ledige stillinger. Samtidig viser indikatorer for kapasitetsutnytting at arbeidsmarkedet gradvis har svekket seg, og aktivitetsveksten i fastlandsøkonomien avtar videre. I boligmarkedet er omsetningen fortsatt god, men antall usolgte boliger har steget mye, og mot slutten av 2023 er prisene lavere enn toppen i august 2022. Salget av nye boliger har vært svært lavt det siste året, og mange utbyggere har satt prosjekter på vent. Hovedscenarioet for norsk økonomi, både ifølge Finansdepartementet, Norges Bank og SSB, er likevel en «myk landing» der inflasjonen gradvis kommer ned, samtidig som sysselsettingen holder seg høy og arbeidsledigheten stiger moderat.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Omfatter alle lønnstakere. Heltidsekvivalenter.

² Reallønnsveksten er beregnet som veksten i årslønnen deflatert med konsumprisindeksen.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

2.5 Internasjonale utviklingstrekk (kapittel 6)

Handel og internasjonalt samarbeid er blitt mer krevende i en verden preget av flere konflikter og økt geopolitisk spenning. Bevisstheten om økonomisk sårbarhet er økende, og kostnadene til sikkerhet og forsvar vil trolig bli større fremover. Dersom mange bedrifter og land legger om handel og verdikjeder i stor skala, vil verdenshandelen i større grad kunne bli preget av en politisk bestemt blokkstruktur. Omlegging av verdikjeder fra lavkostland til land med høyere produksjonskostnader grunnet høyere lønnsnivå, mindre grad av spesialisering og dårligere tilgang på nødvendige naturressurser, kan også føre til at produksjonskostnadene øker for mange varer. Det kan gi høyere prisvekst og lavere verdiskaping i verden. Hittil ser vi imidlertid få tegn til en systematisk diversifisering av opprinnelsesland i den totale importen i verdens største økonomier.

Som en liten, åpen økonomi har Norge tjent godt på mange år med fallende handelsbarrierer i årene bak oss. Dersom globaliseringen stopper opp og reverseres, kan vi stå overfor en periode med høyere vekst i prisene på varer vi importerer, og reduserte eksportmuligheter. Dette kan innebære en reversering av Norges bytteforhold overfor utlandet.

Produktivitetsvekst over tid er en avgjørende forutsetning for økonomisk vekst og økt velferd i befolkningen, og derfor også en viktig faktor for lønnsdannelsen. Fra rundt 2006 har det vært en nedgang i veksttakten i global produktivitet. Hvis verdensøkonomien beveger seg i retning av mindre globalisering, kan det bli vanskeligere å utnytte andre lands kunnskap eller nyutviklede teknologi. Grønn omstilling og klimatilpasning kan komme til å redusere den målte produktivitetsveksten ved at vi bruker teknologier som innebærer høyere kostnader, men samtidig gir mindre utslipp. Verden skal i årene som kommer også gjennom en storstilt og kostbar energiomstilling for å begrense klimautslipp.

OECD viser at i perioden 1995 til 2013 var reallønnsveksten betydelig lavere enn veksten i arbeidsproduktiviteten i OECD-området. Andre studier finner en betydelig økning i prispåslagene i rike land i perioden fra 1980 til 2016, og viser at dette har bidratt til en lavere lønnsandel. Fallende lønnsandel og økte prispåslag i mange rike land de siste tiårene illustrerer at det ikke er noen automatikk i at økende produktivitet over tid slår fullt ut i økte reallønninger for arbeidstakerne

De internasjonale utviklingstrekkene vi nå ser, som tegn til deglobalisering, en fare for mindre fordelaktig utvikling i bytteforholdet mot utlandet, lav produktivitetsvekst og behov for storstilt klima- og energiomstilling, har til felles at det kan gi mindre rom for reallønnsvekst fremover. Det vil kunne skape utfordringer i lønnsdannelsen.

Dersom det blir mindre rom for reallønnsvekst, vil det gi mindre å fordele i lønnsoppgjørene. Med en svak samlet lønnsevne i økonomien vil noen grupper oftere kunne stå overfor reallønnsnedgang enn før. Reallønnsnedgang vil være vanskeligst å håndtere for de som har lav lønn. De siste ti årene har lønnsveksten vært lavest i de nederste desilene i lønnsfordelingen, se kapittel 4. Dersom det blir større lønnsforskjeller over tid, kan det forsterke motsetninger og svekke viljen til koordinering. Dessuten vil forskjellen mellom de laveste lønningene og trygdeytelsene kunne bli enda mindre enn i dag. Det vil være en utfordring for arbeidslinja.

Samtidig kan det også være skjevheter for grupper høyere opp i lønnsfordelingen, for eksempel knyttet til at avkastningen av enkelte typer kompetanse kan bli urimelig lav. Med mindre til fordeling kan det bli vanskeligere å balansere behovene til ulike grupper mot hverandre. Svak eller negativ utvikling i kjøpekraften vil dermed kunne gi økte spenninger og høyere konfliktnivå i lønnsforhandlingene. En slik utvikling vil være en utfordring for lønnsdannelsen og for partene i arbeidslivet, og det kan gjøre det vanskeligere å sikre koordinering i lønnsdannelsen.

Etter utvalgets vurdering vil en koordinert lønnsdannelse gjennom frontfagsmodellen være godt egnet til å håndtere en slik utvikling, sammenlignet med en ukoordinert lønnsdannelse. Risikoen for svak reallønnsvekst er et argument for at vi trenger frontfagsmodellen desto mer i årene foran oss.

Utsiktene til produktivitetsvekst er usikre. Den teknologiske utviklingen kan også føre til høyere produktivitetsvekst i fremtiden enn det vi nå ser for oss. Høyere produktivitetsvekst gir grunnlag for høyere reallønnsvekst, men kan også innebære spenninger dersom produktivitetsveksten innebærer store omstillinger, eller hvis gevinstene fra høyere verdiskaping fordeles skjevt. Samarbeid og en koordinert lønnsdannelse vil være gunstig for å håndtere også slike utfordringer.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

OECD beregner reallønnen ved å deflatere gjennomsnittlig årlig lønn med private konsumpriser (PCP), hentet fra OECDs Economic Outlook. OECD finner gjennomsnittlig årlig lønn ved å først dele de totale lønnskostnadene i økonomien, målt ved nasjonalregnskapet, på det gjennomsnittlige antallet ansatte. Dette tallet multipliseres med forholdstallet mellom gjennomsnittlig antall arbeidstimer per uke for en fulltidsansatt, og gjennomsnittlig antall arbeidstimer per uke for alle ansatte. På denne måten regner OECD ut reallønnsutviklingen for fulltidsekvivalente ansatte.

Kilde: Economic Outlook og OECD Annual National Accounts Prices and Purchasing Parities Database.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Se figurnote i figur 2.4.

Kilde: Economic Outlook og OECD Annual National Accounts Prices and Purchasing Parities Database.

2.6 Etterspørselsimpulsene fra petroleumsvirksomheten (kapittel 7)

Petroleumsvirksomheten har vært viktig for utviklingen i norsk økonomi de siste 50 årene. Da den første norske oljen ble produsert i 1971, var Norges BNP per innbygger korrigert for forskjeller i prisnivå og i felles valuta litt lavere enn OECD-gjennomsnittet, se figur 2.6. Siden da har verdiskapingen i norsk økonomi økt raskere enn i de fleste andre OECD-land. Svært høye petroleumspriser bidro til at nivået i Norge i 2022 var over dobbelt så høyt som OECD-gjennomsnittet. Petroleumsvirksomheten utgjør en betydelig del av norsk økonomi. Over de siste fem årene har bruttoproduktet i utvinning av råolje og naturgass inkludert rørtransport utgjort 22 pst. av BNP. I samme periode har eksporten av olje, gass og rørtransport utgjort 51 pst. av eksporten samlet, og petroleumsvirksomheten har stått for 18 pst. av investeringene i realkapital og 22 pst. av statens inntekter. Det har imidlertid vært stor variasjon gjennom perioden, og bruttoproduktet i sektoren har variert fra 11 til 35 pst. av samlet BNP.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilder: OECD og Statistisk sentralbyrå.

Olje- og gassforekomstene på norsk sokkel er ikke-fornybare ressurser som utvinnes i en begrenset periode. Produksjonen av petroleum ventes å øke frem mot 2025, før den gradvis vil gå ned i takt med at ressursene tømmes. Oljedirektoratet forventer at produksjonen går ned med 66 pst. fra 2022 til 2050.

Utnyttelsen av de norske petroleumsressursene påvirker norsk fastlandsøkonomi på en rekke forskjellige måter. De to hovedkanalene er næringens etterspørsel etter varer og tjenester som retter seg mot fastlandsbedriftene (leverandørbedriftene) og bruk av midler som har sin opprinnelse i petroleumsinntektene over statsbudsjettet.

Bruken av fondsmidler har økt betydelig siden handlingsregelen ble innført i 2001. I Statsbudsjettet for 2024 er bruken av fondsmidler anslått til 10,3 pst. av trend-BNP for Fastlands-Norge. Samtidig har etterspørselen mot leverandørbedrifter, målt ved investeringer, produktinnsats og lønnskonstnader, falt betydelig etter oljeprisfallet i 2014, fra 13 til rundt 8 pst. av fastlands-BNP. Mens bruken av fondsmidler over statsbudsjettet er ventet å holde seg høy eller øke svakt det nærmeste tiåret, er etterspørselen rettet mot leverandørbedrifter ventet å avta markert, se figur 2.7 og 2.8. I tillegg er importinnholdet i offentlig forbruk betydelig mindre enn i petroleumsinvesteringene. Bruken av fondsmidler over statsbudsjettet er dermed blitt den mest betydningsfulle kanalen for påvirkning på norsk fastlandsøkonomi av petroleumsvirksomhet, og vil kunne motvirke noe av de negative følgene i fastlandsøkonomien av en utfasing av petroleumsvirksomheten.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Tall for 1970–2022 er fra Nasjonalregnskapet. Tall for 2023–2050 er fra referansebanen i Bjertnæs mfl. (2023) (jf. nærmere omtale i kapittel 7.3 nedenfor).

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Anslagene i figuren er basert på anslag i referansebanen i Bjertnæs mfl. (2023).

Kilder: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

I referansebanen i Bjertnæs mfl. (2023) holder finansieringsbidraget fra SPU seg på høye nivåer en god stund fremover. Fondet finansierer nå om lag 1/5 av statens utgifter og om lag 1/6 av offentlige utgifter. I planleggingen av finanspolitikken må det tas høyde for at fondet kan falle i verdi og at det er mer krevende å redusere bruken av fondsinntekter enn å øke den. I budsjettdokumentene er det derfor lagt stor vekt på at fondsuttaket i normale og gode tider bør være klart lavere enn 3 pst. av fondsverdien. I budsjettet for 2024 er det lagt opp til et fondsuttak på 2,7 pst.

Lavere petroleumsinntekter fremover vil falle sammen med demografiske endringer som svekker skatteinngangen, fordi vi blir færre yrkesaktive i forhold til eldre. Aldringen av befolkningen vil også gi økte utgifter til pensjon og økt etterspørsel etter omsorgs- og helsetjenester. Samlet sett kan dette bli utfordrende å håndtere i den økonomiske politikken.

Utviklingen etter oljeprisfallet i 2014 har vist at norsk økonomi er omstillingsdyktig, og det kan indikere at den videre nedbyggingen av petroleumsvirksomheten kan forløpe uten store utfordringer for økonomien. Sysselsettingen i petroleumsrettet virksomhet falt fra 232 000 i 2013 til 139 000 i 2018, men det ble likevel ingen økning i arbeidsledigheten samlet sett i denne perioden. Leverandørbedriftene leverer også til andre næringer enn petroleumsvirksomheten og har kompetanse som kan være overførbar til andre sektorer. Naturlig avgang letter også omstillingen av arbeidskraften.

At det gikk forholdsvis bra i norsk økonomi på tross av den kraftige nedgangen i oljeprisen og etterspørselen fra petroleumsvirksomheten, må ses i sammenheng med en støttende penge- og finanspolitikk, men også en markert bedring av den kostnadsmessige konkurranseevnen. Et lavere innenlandsk kostnadsnivå styrker næringer som konkurrerer med utenlandske aktører. Beregninger utført av Cappelen mfl. (2023) for utvalget understøtter at en gradvis utfasing av petroleumsvirksomheten vil kunne forløpe uten store kostnader.

Dersom nedbyggingen skjer raskt, viser beregninger i Bjertnæs mfl. (2023b) større kostnader og en svakere økonomisk utvikling. I disse beregningene bidrar en svakere krone og noe lavere reallønn til å bedre den kostnadsmessige konkurranseevnen, noe som letter omstillingen og demper økningen i arbeidsledigheten.

Norge har et stort underskudd på handelsbalansen utenom olje- og gasseksporten. Enkle beregninger indikerer at vårt underskudd i utenriksøkonomien regnet utenom petroleumsvirksomheten og relatert import/eksport i leverandørbedrifter, vil kunne dekkes av finanseringsbidraget fra fondet.

Den tentative konklusjonen er godt i samsvar med referansebanen i Bjertnæs mfl. (2023), der det anslås et fallende, men likevel betydelig overskudd på driftsbalansen også i 2050, se figur 2.9. Selv om det er betydelig usikkerhet ved alle slike langsiktige analyser, tyder disse beregningene på at det ikke vil være behov for en ytterligere forbedring av den kostnadsmessige konkurranseevnen fra nivået i 2022 for å finansiere økte importbehov i overskuelig fremtid.

Dersom petroleumsproduksjonen faller raskere, som analysert av Cappelen mfl. (2023), vil både petroleumsinntektene og verdien på SPU bli lavere. I beregningene til Cappelen mfl. vil driftsbalansen gå mot null i 2050 som vist i den grå stiplede linjen i figur 2.9. I denne beregningen antas det at valutakursen vil svekkes og at dette, sammen med en aktiv penge- og finanspolitikk, vil redusere omstillingskostnadene. Disse beregningene indikerer at dersom utfasingen av petroleumsvirksomheten skjer raskere enn forutsatt, eller finansieringsbidraget fra SPU skulle bli markert redusert, kan det gi behov for en bedre kostnadsmessig konkurranseevne enn nivået i 2022 for å lette omstillingene. Da vil en støttende finanspolitikk og fleksibel inflasjonsstyring som bidrar til høy og stabil produksjon og sysselsetting, også være viktig.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

2.7 Endringer i tilbud av og etterspørsel etter arbeidskraft (kapittel 8)

I tiårene fremover er det grunn til å vente omfattende endringer i etterspørselen etter arbeidskraft. En sterk vekst i antall personer i de eldste aldersgruppene i befolkningen vil bidra til økt behov for arbeidskraft innen helse- og omsorgstjenester. Samtidig vil veksten i arbeidsstyrken avta og etter hvert trolig stoppe opp. Kapittel 8 redegjør for utsiktene for utviklingen i tilbud og etterspørsel etter arbeidskraft fremover, og hvilke utfordringer disse endringene kan innebære.

Sysselsettingen har økt betydelig over tid, og målt som andel av befolkningen i aldersgruppen 15–74 år har sysselsettingen økt fra om lag seksti pst. i 1972 til om lag sytti pst. i 2022. Oppgangen i sysselsettingsandelen var særlig sterk på 1970 og 1980-tallet, først og fremst fordi kvinner i økende grad kom i lønnet arbeid. Sysselsettingen i Norge har historisk holdt seg høy og arbeidsledigheten lav sammenlignet med andre europeiske land. Vi har også i større grad enn andre land unngått store svingninger i ledigheten og sysselsettingen.

Det skjer stadig omstillinger i arbeidsmarkedet og økonomien. Omstillingene i det norske arbeidslivet har gjennomgående gått sammen med lav arbeidsledighet og høy sysselsetting. Det tyder på at det norske arbeidsmarkedet over tid har vært omstillingsdyktig.

Robotteknologi inntar stadig flere sektorer, og digitale tjenester brer om seg. Foreløpig er det få tegn til at digitalisering og robotteknologi har slått noe særlig ut i produktivitetstallene. Ny teknologi vil kunne erstatte noen arbeidsoppgaver, men skaper også nye. Det er usikkert hvordan den teknologiske utviklingen vil påvirke arbeidsmarkedet og produktivitetsutviklingen fremover.

Over tid har det vært en betydelig innvandring til Norge og det har også vært betydelige endringer i sammensetningen av innvandrere. I en situasjon med høy aktivitet i norsk økonomi og mangel på arbeidskraft kan arbeidsinnvandring bidra til å øke arbeidsstyrken og dermed redusere knappheten på arbeidskraft. Høy arbeidsinnvandring kan samtidig bidra til utfordringer for lønnsdannelsen og sysselsettingen.

Den demografiske utviklingen tilsier at befolkningen i arbeidsdyktig alder vil øke moderat de neste ti årene, og etter 2035 vil veksten kunne stoppe helt opp, og etter hvert avta, se figur 2.10. Mens arbeidsinnvandringen etter utvidelsen av EØS-området ga en kraftig økning i arbeidsstyrken, er det usikkert om vi kan vente et like stort omfang av innvandring fremover. Det er knapphet på arbeidskraft i mange europeiske land, og forskjellen mellom lønnsnivået i Norge og i flere sentral- og østeuropeiske land er blitt redusert de siste årene. Det innebærer at vi fremover må regne med at innvandringen i større grad vil komme fra land utenfor EØS-området, som gjennom ulike regler er behovsstyrt og kontrollert.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

For å sikre høy verdiskaping og høy sysselsetting fremover, er det viktig at det er godt samsvar mellom kompetansebehovene i arbeidsmarkedet og de kvalifikasjoner som finnes i arbeidsstyrken. På oppdrag fra utvalget har SSB foretatt fremskrivinger av tilbudet og etterspørselen etter ulike typer arbeidskraft. Disse beregningene kan bidra til å peke på mulige ubalanser som kan oppstå i arbeidsmarkedet. Men det er stor usikkerhet og ubalanser kan påvirke lønnsnivå og utdanningsvalg, som kan endre tilbud og etterspørsel. Resultatene kan derfor ikke tolkes som fremtidig arbeidsledighet eller underskudd av enkelte typer arbeidskraft. Ifølge fremskrivingene vil etterspørsel etter arbeidskraft med videregående opplæring kunne overstige tilbudet, særlig for personer med videregående opplæring i helse- og omsorgsfag. Ifølge beregningene fra SSB vil tilbudet av arbeidskraft vokse mer enn etterspørselen for grupper med høyere utdanning. For pleie- og omsorgsfag på bachelornivå anslås etterspørselen å være noe høyere enn tilbudet.

Næringssammensetningen i Norge har endret seg mye over tid. Sysselsettingen innen industri og primærnæringer har avtatt helt siden midten på 1970-tallet. Samtidig har tjenesteytende næringer vokst, og en stor del av denne oppgangen skyldes flere sysselsatte innen helse- og omsorgstjenester. Veksten i sysselsettingen innen helse- og omsorgssektoren utgjør nesten 40 pst. av den samlede oppgangen i sysselsettingen i denne perioden.

Det har vært noen forskjeller i lønnsvekst mellom næringer de siste 50 årene, men det er ingen tendens til høyere lønnsvekst i næringer med høy sysselsettingsvekst enn i andre næringer hvor sysselsettingen økte mindre. Selv om det har vært en sterk økning i sysselsettingen innen helse- og omsorgstjenester, har lønnsveksten innen denne næringen ikke vært sterkere enn den gjennomsnittlige lønnsveksten i økonomien over tid. Det er likevel uvisst om disse sammenhengene vil gjelde i like stor grad fremover. Kvinners inntog i arbeidsmarkedet på 1970- og 1980-tallet innebar en betydelig økning i tilbudet av arbeidskraft, som gjorde det lett å få tak i arbeidskraft. Det kan isolert sett ha bidratt til å dempe lønnsveksten i næringen.

Utsiktene for vekst i befolkningen i yrkesaktiv alder og i arbeidsstyrken er langt mer begrenset fremover, sammenlignet med utviklingen siden 1970-tallet. Det kan bidra til økte utfordringer med å skaffe arbeidskraft. Dersom ikke flere deltar i arbeidslivet eller står lenger i arbeid, kan demografiske utviklingstrekk dermed trekke i retning av at arbeidsstyrken bare vil øke moderat de neste årene, og etter hvert kunne bli redusert.

Befolkningsutviklingen fremover, med betydelig økning i antall personer over 80 år, vil medføre økt behov for omsorgstjenester og arbeidskraft rettet mot denne gruppen. Et viktig spørsmål er om vekst i sysselsettingen innen helse- og omsorgstjenester vil fortrenge mer av konkurranseutsatt sektor enn det som er forenlig med balanse i utenriksøkonomien på lang sikt.

Som grunnlag for analysene for utvalget har SSB utarbeidet en langsiktig referansebane for norsk økonomi frem til 2050 (Bjertnæs mfl., 2023). I referansebanen beregnes en årlig volumvekst i BNP for Fastlands-Norge på 1,2 pst. som årlig gjennomsnitt for hele perioden 2023–2050. Det antas at skattesystemet og skattesatser reelt sett holdes konstante. Innenfor helse og omsorg legges det til grunn at standarden bedres noe gjennom hele beregningsperioden som følge av generell inntektsvekst ellers. Konkret legges det til grunn at antall årsverk per bruker i alle HO-tjenester årlig øker med 0,5 pst. utover det arbeidsbesparende produktivitetsvekst gir grunnlag for. Det legges samtidig til grunn en forbedring av aldersspesifikk helsetilstand blant eldre (friskere aldring) som innebærer en gradvis mindre andel brukere av tjenester innenfor somatikk og omsorg på hvert alderstrinn over 55 år. En tredje forutsetning er at pårørendes omsorg (familieomsorg) ikke øker fra dagens nivå. Med disse forutsetningene fører den sterke veksten i antall eldre til en betydelig vekst i utgiftene til helse- og sosialomsorgen og til økte pensjonsutbetalinger.

Bjertnæs mfl. (2023) skriver at referansebanen representerer en helhetlig fremskriving av makroøkonomiske hovedstørrelser basert på et sett av rimelige forutsetninger, og at det ikke er ment en prognose som viser det mest sannsynlige utfallet for norsk økonomi.

I referansebanen anslår Bjertnæs mfl. (2023) at den samlede arbeidsstyrken vil øke med 3,2 pst. fra 2022 til 2040, tilsvarende i underkant av 100 000 personer. Bjertnæs mfl. (2023) legger til grunn at arbeidsledigheten, målt ved Arbeidskraftundersøkelsen (AKU), i gjennomsnitt vil ligge på 3,9 pst. fra 2023 til 2050. Sysselsettingen innen helse- og omsorgstjenester antas å øke med 190 000 personer frem mot 2050, mens sysselsettingen innen øvrige deler av sivil offentlig forvaltning reduseres noe i den samme perioden. Den sterke sysselsettingsveksten innen helse- og omsorgssektoren motsvares av nedgang i sysselsettingen innen petroleumsrelaterte næringer inkludert leverandørindustrien og i primærnæringene. Innen bygge- og anleggsvirksomhet legges det til grunn om lag uendret sysselsetting fremover, mens det innen varehandelen antas en reduksjon i sysselsettingen.

På oppdrag for utvalget har Gundersen mfl. (2023) foretatt beregninger av makroøkonomiske effekter ved forsterket HO-vekst, som innebærer at sysselsettingen i helse- og omsorgssektoren (HO-sektoren) økes mer enn i referansebanen, vist ved linjen FHOV i figur 2.11. Forsterket HO-vekst kan begrunnes med at eventuelle helseforbedringer ikke slår ut i lavere brukerfrekvenser.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Holmøy mfl. (2023).

I beregningene er det lagt til grunn at de økte HO-utgiftene finansieres av økt arbeidsgiveravgift, slik at budsjettbalansen ikke svekkes. Om lag halvparten av den økte sysselsettingen i helse- og omsorgssektoren kommer fra en økning i antall årsverk, ved at arbeidsledigheten blir lavere, flere melder seg på arbeidsmarkedet og innvandringen øker. Den andre halvparten motsvares av redusert sysselsetting i skjermede næringer, mens sysselsettingen i konkurranseutsatt sektor holder seg om lag uendret. Sysselsettingen i industrien blir dermed i liten grad påvirket av økt HO-vekst. Motsatsen til den økte offentlige sysselsettingen er at privat etterspørsel reduseres. Økningen i arbeidsgiveravgiften veltes i skjermet sektor over i økte priser, mens den i konkurranseutsatt sektor hvor produktprisene er gitt på verdensmarkedet, gir svekket lønnsomhet. Det gir lavere lønn i industrien, og i 2050 er industrilønnen anslått å ligge om lag 8,5 pst. lavere enn i referansebanen.

SSB har også foretatt beregninger der økt HO-vekst finansieres gjennom økt uttak fra SPU. I dette alternativet vil voksende import til konsum og investering føre til et betydelig importoverskudd. Arbeidsledigheten vil falle til et svært lavt nivå som gir økt lønns- og prisvekst og svekket konkurranseevne.

Modellberegningene belyser scenarioer som på flere måter avviker fra det erfaringsgrunnlag som modellen bygger på, og det må gjøres antakelser om fremtidig utvikling på viktige områder. Det gjør det vanskelig å vurdere realismen i beregningene.

Med utsikter til økende knapphet på arbeidskraft med ulike kvalifikasjoner er det viktig at vi forvalter den arbeidskraften vi har på en god måte. Utfasingen av petroleumsvirksomheten vil frigjøre ressurser og arbeidsinnvandring kan avhjelpe, men det er likevel viktig å øke yrkesdeltakelsen i befolkningen. Til tross for høy sysselsetting er det for mange som står utenfor arbeidsmarkedet. Arbeidsmarkedspolitikken, sammen med utdannings- og integreringspolitikken, må bidra til at flest mulig av de som er i randsonen eller som står helt utenfor arbeidsmarkedet kan delta i arbeidslivet. Inntektssikringsordningene må gi trygghet for alle, og samtidig støtte opp under høy sysselsetting og utformes slik at det lønner seg å være i arbeid. Tilstrekkelig økonomisk gevinst ved å komme i jobb er også avhengig av at det er akseptable lønns- og arbeidsvilkår i hele arbeidsmarkedet.

Utdanningskapasiteten for ulike typer utdanning må ses i sammenheng med arbeidsmarkedets behov, slik at det legges til rette for at viktige sektorer får tilstrekkelig kvalifisert arbeidskraft. Det er mangel på flere typer helsepersonell nå, og behovene vil øke fremover. Det taler for at utdanningskapasiteten økes, og at det i tillegg ses på andre tiltak for å gjøre utdanningen og yrkesveien attraktiv. Det bør også legges til rette for at arbeidstakere i sektoren som ønsker å kvalifisere seg videre til andre oppgaver og yrker i sektoren, får mulighet til det gjennom for eksempel deltakelse på kurs eller etter- og videreutdanning. Den skjeve kjønnsfordelingen innen helse- og omsorgssektoren kan begrense rekrutteringen av arbeidskraft til sektoren, og en jevnere kjønnsfordeling vil også være gunstig for sektorens funksjonsmåte.

Seniorpolitiske tiltak og systematisk HMS-arbeid tilpasset de ulike sektorene er, i tillegg til pensjonsreformen, viktig for at flere kan stå lengre i arbeid. Det er også mange som arbeider deltid i helse- og omsorgssektoren. Med høyere andel på heltid og økte stillingsbrøker kan antallet arbeidede timer gå opp og bidra til økning i arbeidstilbudet målt i timer.

Helsepersonellkommisjonen peker på ulike tiltak som kan bidra til å begrense den sterke veksten i arbeidskraftbehovet innen helse- og omsorgstjenester, og bl.a. på betydningen av helsefremmende tiltak og forebygging, og behovet for en bedre ansvars- og oppgavefordeling. Kommisjonen understreker at det er oppgavenes faktiske behov for kompetanse og kravet til forsvarlighet, som skal avgjøre hvilket personell som skal stå for ansvar og utførelse.

En velfungerende lønnsdannelse er viktig i en moderne økonomi. Gjennom lønnsdannelsen fordeles inntektene fra verdiskapingen mellom arbeidstakere og eiere, og mellom ulike grupper arbeidstakere. Lønnsdannelsen skal også bidra til effektiv bruk av arbeidskraften og dermed støtte opp under høy produksjon og høy sysselsetting.

Frontfagsmodellen innebærer at lønnsveksten i store forhandlingsområder er om lag den samme over tid, noe som gir betydelig stabilitet i lønnsfordelingen. Det er gunstig for å dempe konflikter i lønnsdannelsen, men det gir også mindre rom for lønn som mekanisme til endringer i fordelingen av arbeidskraft i økonomien. Hvis strukturelle endringer fordrer endring i fordelingen av arbeidskraft mellom ulike sektorer og virksomheter, må det dermed først og fremst søkes dekket på andre måter, som gjennom tilgang på ledige jobber, godt arbeidsmiljø, bruk av utdannings- og kompetansepolitikken, og mobilisering av arbeidskraft.

De store endringene i sysselsettingen mellom næringer de siste 50 årene viser en stor fleksibilitet i arbeidsmarkedet over tid. En betydelig videre økning i sysselsettingen innen helse- og omsorgssektoren vil likevel bli mer krevende. Fremover kan økt sysselsetting innen helse- og omsorgssektoren måtte komme sammen med lavere sysselsetting i andre deler av arbeidsmarkedet, og utfordringene for lønnsdannelsen kan derfor bli større. Hvis det skulle bli en økende knapphet på grupper av arbeidstakere innen den offentlig finansierte helse- og omsorgssektoren, vil dette kunne gi et press på rekruttering og lønninger i denne sektoren.

Hvis knapphet på arbeidskraft begrenser det offentlig finansierte tilbudet av helse- og omsorgstjenester, vil det kunne gi økt privat finansiert tilbud som isolert sett kan forsterke knappheten på arbeidskraft for offentlig finansierte tjenester. Stor knapphet på arbeidskraft innen helse og omsorg vil dermed kunne påvirke balansen mellom offentlig finansierte og privatfinansierte tjenester innen denne sektoren. Utvalget har imidlertid ikke gjort noen vurdering av dette.

Frontfagsmodellen åpner for betydelig fleksibilitet i fordeling av rammen innenfor hvert forhandlingsområde, i den forstand at dette håndteres av partene i området. Det vil imidlertid være problematisk å heve lønnen til store grupper arbeidstakere gjennom fordeling av rammen i forhandlingsområdet, fordi dette kan gi urimelig lav lønnsvekst for andre arbeidstakere i området.

Lønnsforhandlingene er partenes ansvar, og stor knapphet på en gruppe arbeidstakere kan gi et press i retning av høyere lønnsvekst for gruppen. Systematisk eller betydelig høyere lønnsvekst enn frontfagsrammen kan skape betydelige utfordringer for modellen, selv om det begrunnes som nødvendig for å sikre rekruttering av kvalifiserte arbeidstakere.

Det er avgjørende at lønnsdannelsen fungerer på en måte som ikke undergraver de sentrale målene om høy sysselsetting og verdiskaping, lav arbeidsledighet, en balansert økonomisk utvikling og en rettferdig fordeling av inntektene. En situasjon med sterkt press i arbeidsmarkedet og endringer i relative lønninger kan lede til en «alles kamp mot alle» i arbeidsmarkedet, som kan føre til en høy prisvekst, større lønnsforskjeller og en svakere utvikling over tid. Dette vil i så fall kunne lede til utfall som det store flertall taper på.

Samtidig er det klart at om det skulle bli vedvarende og betydelig knapphet på arbeidskraft i en sektor, til tross for omfattende tiltak for å bøte på problemet, vil ikke vil kunne være bærekraftig. Lønnsdannelsen må være fleksibel nok til å understøtte en effektiv allokering av arbeidskraften, gi kvalitet i velferdstjenestene og gi rom for nødvendige strukturelle endringer. Det er viktig å understøtte den fleksibilitet i lønnsdannelsen som har vært praktisert etter Holden III-utvalget.

Med sterke motstridende hensyn i lønnsdannelsen er det særlig viktig med koordinering og tillit for å finne gode løsninger. Frontfagsmodellen har vist at den er egnet for å ivareta koordinering i lønnsdannelsen og dermed bidra til en rimelig balansert utvikling i økonomien. Utvalget mener at slik frontfagsmodellen er blitt praktisert etter Holden III-utvalget, foreløpig gir tilstrekkelig rom og fleksibilitet til å kunne løse utfordringene. Modellen vil dermed bidra til de grunnleggende målene om høy sysselsetting og høy verdiskaping, jevn inntektsfordeling, levedyktig næringsliv og offentlig virksomhet med god kvalitet.