1 Mandat, utvalgets sammensetning og arbeidsform

1.1 Mandat

Det er slått fast i Hurdalsplattformen at regjeringen vil utrede endringer i styringen av sykehusene og helseforetaksmodellen, med mål om å sikre fortsatt statlig eierskap, sterk regional, politisk og demokratisk styring og stedlig ledelse, samt redusert markedstenkning og mindre bruk av innsatsstyrt finansiering.

Sykehusutvalget ble oppnevnt i statsråd 4. februar 2022 og fikk følgende mandat:

Mål og rammer for styring av sykehusene

«Pasienter i hele landet skal sikres nærhet og likeverdig utredning og behandling ved sykehusene. Regjeringen vil at Norge skal ha en desentralisert sykehusstruktur som sikrer beredskap og gir alle innbyggerne forsvarlig og trygg og omsorgsfull behandling på sykehus. Norske sykehus må organiseres slik at helsepersonell får bruke tiden til pasientkontakt.

Regjeringen vil at staten skal være en enhetlig eier av spesialisthelsetjenesten, men med regional styring av ressursene. Regjeringen vil vurdere konkrete endringer for å sikre demokratisk forankring i styring av sykehusene, redusere uheldige utslag av markedstenkningen og sikre faglig skjønn, ledelse og kultur i sykehusene, jf. Hurdalsplattformen.

Bakgrunn

Helseforetaksmodellen ble innført 1.1.2002 Ot.prp. nr. 66 (2000–2001), Innst. O. nr. 118 (2000–2001) og har siden da lagt rammene for den statlige styringen av spesialisthelsetjenesten. På bakgrunn av praktiske erfaringer og tilpasninger i løpet av de første ti årene med modellen, ble det med bakgrunn i Prop. 120 L (2011–2012) vedtatt enkelte endringer i helseforetaksloven med ikrafttredelse 1.1.2013.

Høsten 2015 ble det oppnevnt et offentlig utvalg for å vurdere alternativer til organiseringen av det statlige eierskapet til spesialisthelsetjenesten med fire regionale helseforetak. Utvalget skulle også vurdere inndelingen i helseregioner og organisering av eiendomsforvaltningen. Utvalget avga innstilling 1. desember 2016. NOU 2016: 25 Organisering og styring av spesialisthelsetjenesten. Hvordan bør statens eierskap innrettes framover? Flertallet i utvalget (13 av 16 medlemmer) mente at det fortsatt burde være et regionalt beslutningsnivå. Flertallet begrunnet dette blant annet med at regional forankring av beslutninger gir større legitimitet og at dette best sikrer hensynet til regional planlegging og dimensjonering av spesialisthelsetjenesten. I forbindelse med behandlingen av Prop. 1 S (2017–2018) besluttet et flertall på Stortinget å videreføre dagens styringsmodell som det organisatoriske rammeverket for framtidig utvikling av spesialisthelsetjenesten. Det ble også besluttet at dagens fire helseregioner skulle videreføres.

De regionale helseforetakene inngår i statens direkte eierskap og er omfattet av statens eierpolitikk som går fram av den til enhver tid gjeldende eierskapsmelding. Gjeldende eierskapsmelding er Meld. St. 8 (2019–2020) Statens direkte eierskap i selskaper – bærekraftig verdiskaping. Statens begrunnelse for eierskapet i de regionale helseforetakene er at staten skal sikre at det finnes et tilbud av spesialisthelsetjenester i Norge til alle som trenger det, uavhengig av alder, kjønn, bosted, økonomi og etnisk bakgrunn. Statens mål som eier er å oppnå gode og likeverdige spesialisthelsetjenester, samt legge til rette for forskning og undervisning. I eierskapsmeldingen redegjøres det for hvordan staten utøver sitt eierskap.

Intensjonene med helseforetaksreformen

Helseforetakenes formål er å yte gode og likeverdige spesialisthelsetjenester til alle som trenger det når de trenger det, uavhengig av alder, kjønn, bosted, økonomi og etnisk bakgrunn, samt å legge til rette for forskning og undervisning, jf. helseforetaksloven.

Helseforetaksreformen var basert på to hovedelementer:

• Staten overtok eierskapet til de fylkeskommunale sykehusene og øvrige virksomheter innenfor spesialisthelsetjenesten – det offentlige eierskapet ble samlet på statens hånd.

• Virksomhetene ble organisert i foretak. Den offentlig eide spesialisthelsetjenesten er derfor ikke en integrert del av den statlige forvaltningen.

Overordnede helsepolitiske mål og rammer fastsettes av departementet og ligger til grunn for styring av foretakene. Staten har et helhetlig ansvar for spesialisthelsetjenesten med både myndighetsansvaret, finansieringsansvaret og eierskapet på én hånd.

En vesentlig begrunnelse for å organisere sykehusene som helseforetak var at de ble gitt klarere roller og ansvar, og på den måten ble myndiggjort. Det ble forutsatt at eierstyringen skulle konsentreres om overordnede forhold. En viktig intensjon med reformen var å styrke den nasjonale politiske styringen. Samtidig skulle de enkelte virksomhetene få større ansvar og frihet innenfor de rammene og strukturen som ble bestemt. Denne rolledelingen skulle legge grunnlaget for sterkere politisk styring innen områder der viktige samfunnsmessige hensyn skulle ivaretas.

Det har siden helseforetaksreformen i 2002 vært både faglig og politisk debatt om ulike sider ved den etablerte styringsmodellen.

Utvalget skal:

• 1. Gi en vurdering av erfaringene med dagens styring og organisering av sykehusene og helseforetaksmodellen og foreslå tiltak som kan bidra til effektiv ressursutnyttelse og spesialisthelsetjenester av god og likeverdig kvalitet.

• 2. Utrede forslag til endringer i styringen av sykehusene innenfor en modell med statlig eierskap som sikrer regional, politisk og demokratisk innflytelse i styringen av sykehusene.

• 3. Utrede forslag til hvordan helsefellesskapene kan brukes til å sikre bedre samhandling med kommunehelsetjenesten om helhetlige pasientforløp.

• 4. Gjennomgå ansvar og myndighet for regionale og lokale helseforetak, og tydeliggjøre hvilke beslutninger som skal avgjøres av helse- og omsorgsministeren i foretaksmøte.

• 5. Vurdere tiltak for å redusere markedstenkningens plass innen styringen av helseforetakene og vurdere ordningen for finansiering av sykehusbygg.

• 6. Vurdere tiltak for å redusere mål- og resultatstyringens plass i styringen av helseforetakene med sikte på å fjerne unødvendig rapportering og detaljstyring.

• 7. Gjennomgå antall lederstillinger og ledernivå i helseforetakene og vurdere regelverk og eventuelt andre tiltak som kan understøtte en fornuftig lederstruktur og som legger til rette for stedlig ledelse.

• 8. Vurdere økonomiske, juridiske, administrative og samfunnsmessige konsekvenser av forslagene i tråd med kravene i Utredningsinstruksen, herunder synliggjøre konsekvenser for:

  • a) statsrådens konstitusjonelle og politiske ansvar

  • b) styringsstruktur, effektivitet i beslutningsprosesser og samsvar mellom myndighet og ansvar

  • c) økonomistyring og kontroll

  • d) ressursutnyttelse og samordning mellom sykehus og andre institusjoner i spesialisthelsetjenesten og mellom sykehus og den kommunale helse- og omsorgstjenesten

  • e) pasienters, brukeres, kommunenes, den samiske befolkningens og andre berørtes innflytelse på tjenestetilbudet

Utvalget skal legge fram sin tilrådning innen 31. mars 2023.»

1.2 Utvalgets sammensetning

Utvalget har hatt følgende sammensetning:

• Jon Magnussen, professor, Trondheim (leder)

• Birgit Abelsen, professor, Alta

• Bjørnar Allgot, rådgiver, Oslo

• Sissel Viola Alterskjær, sykepleier, Rana

• Trude Basso, overlege, Trondheim

• Ståle Ørstavik Clementsen, overlege, Oslo

• Inger Marit Eira-Åhrén, direktør, Røyrvik

• Anne Enger, pensjonist, Moss

• Anne Sissel Faugstad, spesialrådgiver, Bergen

• Geir Petter Isaksen, pensjonist, Nordre Follo

• Janne Johnsen, daglig leder, Stavanger

• Kjartan Aarstad Olafsson, fastlege, Kinn

• Øystein Evjen Olsen, klinikkdirektør, Lindesnes

• Sissel Merete Skoghaug, første nestleder LO, Hvaler

• Kari Sønderland, pensjonist, Oslo

• Thor Arne Thorkildsen, ambulansearbeider, Kristiansand

• Anne Turid Wikdahl, utviklingsdirektør, Bærum

Utvalgets sekretariat har vært ledet av avdelingsdirektør Mette Bakkeli, Helse- og omsorgsdepartementet. Sekretariatet har ellers bestått av fagdirektør Stein Johnsen, avdelingsdirektør Anne-Mette Ullahammer, seniorrådgiver Axel Miguel Huus og spesialrådgiver Vegard Pettersen fra Helse- og omsorgsdepartementet, samt assisterende fagdirektør Randi Midtgård Spørck fra Helse Nord RHF. Rådgiver Morten André Svendsberget, Helse- og omsorgsdepartementet, har bistått sekretariatet.

1.3 Avklaring av mandatet

Det går blant annet fram av mandatet at utvalget skal «utrede forslag til endringer i styringen av sykehusene innenfor en modell med statlig eierskap som sikrer regional, politisk og demokratisk innflytelse i styringen av sykehusene». Videre skal utvalget «gjennomgå ansvar og myndighet for regionale og lokale helseforetak, og tydeliggjøre hvilke beslutninger som skal avgjøres av helse- og omsorgsministeren i foretaksmøte».

Det ble innledningsvis diskutert i utvalget om mandatet innebærer at helseforetaksmodellen, slik den beskrives i kapittel 1 i lov om helseforetak, ligger fast og skal ligge til grunn for utvalgets forslag til tiltak. Siden dette er en viktig premiss for arbeidet, oversendte utvalgets leder et brev til helse- og omsorgsministeren og ba om en avklaring fra oppdragsgiver om forståelsen av mandatet på dette området.

Helse- og omsorgsministeren svarte på henvendelsen i brev datert 30. mars 2022 til utvalgets leder:

«Jeg kan med dette bekrefte at regjeringen vil videreføre statlig eierskap og en struktur med foretak på to nivåer i spesialisthelsetjenesten. Utgangspunktet for mandatet er dermed at forslag til endring og tiltak forutsettes å være innenfor rammen av helseforetaksmodellen.»

1.4 Utvalgets arbeid

Utvalget har hatt tolv møter i perioden fra 14. februar 2022 til 23. februar 2023. Åtte av møtene har vært over to dager.

En rekke aktører har bidratt med innlegg på utvalgets møter.

På det første møtet 14. februar 2022 deltok statsråd Ingvild Kjerkol.

Medlemmer av sekretariatet som er ansatt i Helse- og omsorgsdepartementet, har informert om gjeldende system. Flere av utvalgsmedlemmene har også holdt innlegg.

31. mars 2022 fikk utvalget innspill fra inviterte organisasjoner1:

• Akademikerne v/konstituert leder Lise Lyngsnes Randeberg og president i Psykologforeningen Håkon Kongsrud Skard

• LO v/LO-sekretær Kristin Sæther

• Unio v/seniorrådgiver Eli-Karin Flagtvedt og 2. nestleder i NSF Kai Øyvind Brenden

• YS v/avdelingsleder Dag Bjørnar Jonsrud

• Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon (FFO) v/generalsekretær Lilly Ann Elvestad

• Kreftforeningen v/seksjonsleder Thomas Axelsen

• Alternativ til helseforetaksmodellen v/professor Bjarne Jensen, professor Torgeir Brun Wyller, konsulent Lene S. Haug, ordfører Inger Rangnes og varaordfører Aud Hove

• Arbeidsgiverforeningen Spekter v/administrerende direktør Anne-Kari Bratten

• Virke v/bransjeleder sykehus og barnevern Benjamin Larsen

• Sametinget v/politisk rådgiver Anne Torill Eriksen Balto

1. april 2022 fikk utvalget innspill fra styreledere og administrerende direktører i de regionale helseforetakene og helseforetakene Helse Bergen HF, Sykehuset Innlandet HF, Helse Møre og Romsdal HF og Helgelandssykehuset HF, som møtte sammen med representanter for tillitsvalgte og verneombud. Følgende holdt innlegg:

• Styreleder Svein Gjedrem, Helse Sør-Øst RHF

• Administrerende direktør Stig A. Slørdahl, Helse Midt-Norge RHF

• Konserntillitsvalgt Christian Grimsgaard, Helse Sør-Øst RHF

• Konsernverneombud Bjarte Jensen, Helse Midt-Norge RHF

• Administrerende direktør Eivind Hansen, Helse Bergen HF

• Administrerende direktør Alice Beathe Andersgaard, Sykehuset Innlandet HF

• Administrerende direktør Øyvind Bakke, Helse Møre og Romsdal HF

• Administrerende direktør Hulda Gunnlaugsdottir, Helgelandssykehuset HF

I tillegg har følgende holdt innlegg for utvalget:

• Fagdirektør Astrid M. Nylenna, Helsedirektoratet

• Styreleder Ivar Eriksen, Sykehusbygg HF

• Administrerende direktør Terje Bygland Nicolaisen, Sykehusbygg HF

• Avdelingssjef Marte Lauvsnes, Sykehusbygg HF

• Professor Inger Johanne Pettersen, Handelshøyskolen NTNU

• Professor Gunnar Bovim, leder Helsepersonellkommisjonen

• Professor Ulla Higdem, Høgskolen i Innlandet

• Professor Oddvar Kaarbøe, Helseøkonomisk analyse AS

• Professor Tor Iversen, Helseøkonomisk analyse AS

• Avdelingsdirektør Åse Laila Snåre, KS

• Fagleder Sigrid Askum, KS

• Kommunedirektør Per Kristian Vareide, Stavanger kommune

• Kommunedirektør Rune Sjurgard, Volda kommune

• Professor Lars Erik Kjekshus, Universitetet i Oslo

Utvalgsleder har etter invitasjon hatt møter med følgende aktører:

• Leder og sekretariat for Helsepersonellkommisjonen

• Stortingsrepresentant Irene Ojala

• Kontaktforum for brukere i helse- og omsorgstjenesten

• Helse Nords samarbeidsorgan for forskning, innovasjon og utdanning

• Sekretariatet for koronautvalget

• Det nasjonale samarbeidsorganet for forskning, innovasjon og utdanning

• Styret i Norsk psykiatrisk forening

• Prosjektleder for gjennomgang av den sentrale helseforvaltningen John Arne Røttingen.

Arbeidstaker og arbeidsgiverorganisasjoner, pasient- og brukerorganisasjoner m.fl. ble også invitert til å komme med skriftlige innspill til utvalgets arbeid. Utvalget har mottatt til sammen 20 skriftlige innspill.

1.5 Utredninger fra eksterne

Utvalget har bestilt og mottatt følgende rapporter/notater som støtte for sitt arbeid:

• Kunnskapsoppsummering om erfaringer med innsatsstyrt finansiering (ISF), Helseøkonomisk analyse AS Rapport, 2022:2.

• Analyser av utvikling i geografisk variasjon for utvalgte helsetjenester (2015–2021) samt analyse av utvikling i kvalitet i spesialisthelsetjenesten i Norge. Senter for klinisk dokumentasjon og evaluering, SKDE-notat oktober 2022.

• Kartlegging av lederstillinger og ledernivå i helseforetakene. Lars Erik Kjekshus, notat desember 2022.