10 Endring av den rettslige disposisjonen som danner grunnlaget for stiftelsen, eller av stiftelsens vedtekter (omdanning)
10.1 Gjeldende rett
Adgangen til å endre den rettslige disposisjonen som danner grunnlaget for en stiftelse, eller stiftelsens vedtekter (såkalt omdanning) er regulert i nåværende stiftelseslov kapittel VI. Stiftelseslovutvalget gir en oversikt over reglene i gjeldende lov på side 39 i utredningen:
«En stiftelse er i utgangspunktet uforanderlig. Oppretteren forutsetter vanligvis at stiftelsen og de bestemmelser som er fastsatt om denne skal eksistere i overskuelig fremtid. I en del stiftelser er det likevel inntatt regler i stiftelsesgrunnlaget eller i vedtektene som gjør det mulig å gjøre endringer i disse, og stiftelsesloven har også regler i kapittel VI om omdanning av stiftelser mm.
Retten til å omdanne stiftelser (permutasjonsretten) har fra gammelt av ligget hos Kongen, og reglene om dette har vokst frem gjennom administrativ praksis. Før de ble lovfestet i stiftelsesloven hadde de ikke noe lovgrunnlag. Reglene om Kongens omdanningsrett i stiftelsesloven kapittel VI bygger i stor grad på den tidligere praksis, men på enkelte punkter ble de myket opp i forbindelse med stiftelsesloven, jfr NOU 1975:63 s 113-114.
Reglene om omdanning i lovens kapittel VI har et videre virkeområde enn loven for øvrig. Paragraf 38 fastsetter således at enkelte rettsdannelser som ikke er stiftelser, men som har felles trekk med disse, er trukket inn under omdanningsreglene.
I stiftelsesloven er det som nevnt særlig hjemlet at Kongen har omdanningsmyndighet, jfr § 32. Etter gjeldende rett er det likevel ingen begrensninger i hvem som kan tillegges omdanningsmyndighet, jfr for så vidt stiftelsesloven § 37. Det innebærer blant annet at også oppretteren og/eller styret ved uttrykkelig bestemmelse i stiftelsesgrunnlaget kan gis slik myndighet. Omdanningsmyndigheten kan ikke legges til oppretteren selv uten på nærmere vilkår av den art som er nevnt i §§ 35 og 36.
Kongens kompetanse til omdanning begrenses av reglene i lovens kapittel VI, jfr § 32. Materielle skranker for Kongens omdanningsmyndighet finnes i lovens § 35. Det grunnleggende vilkåret for omdanning er at det har inntrådt «endrede forhold» i relasjon til en bestemmelse i stiftelsesgrunnlaget eller vedtektene. Hvilke forhold dette refererer til, fremgår av § 35 nr 1 til 4. Det vises ellers til § 35 siste ledd, som gjør det klart at omdanning også kan finne sted når forhold som nevnt i § 35 ikke har endret seg, men var til stede alt da stiftelsen ble opprettet.
Gjeldende lov er lagt opp slik at Kongens omdanningsmyndighet må stå tilbake for tilsvarende kompetanse tillagt andre gjennom «den disposisjon som danner grunnlaget for stiftelsen», jfr § 37 første punktum. Det gjelder f eks omdanningsmyndighet tillagt oppretteren eller styret, jfr foran.»
I NOU 1975: 63 Stiftelser og omdanning side 55 flg. er det gitt en nærmere omtale av rettstilstanden før stiftelsesloven 1981.
10.2 Stiftelseslovutvalgets forslag
Utvalget foreslår at nåværende lovs regler om omdanning av stiftelser langt på vei videreføres i den nye stiftelsesloven. Det uttales på side 39 i utredningen:
«Utvalget mener at en ny stiftelseslov i hovedsak bør bygge på de prinsipper som fremgår av gjeldende lov når det gjelder omdanning. I særdeleshet er det å bemerke at de materielle vilkår for Kongens omdanningsmyndighet, slik de fremgår av gjeldende lovs § 35, etter utvalgets mening har fått et innhold som i praksis har vist seg å fungere tilfredsstillende. Bakgrunnen for at Kongens omdanningsmyndighet er begrenset i materiell henseende, er i første rekke tradisjonelt begrunnet, men har en reell forankring i prinsippet om at en stiftelse i utgangspunktet er uforanderlig, jfr utredningen kapittel 13.1. Etter utvalgets oppfatning er det ikke grunn til å gjøre prinsipielle endringer i de materielle reglene om Kongens omdanningsmyndighet. Utvalgets forslag på dette punkt, jfr utkastet § 6-2, tar på denne bakgrunn bare sikte på å gi en lovteknisk oppdatering og en presisering av spørsmål som kan være uklare etter gjeldende rett.»
Utvalget foreslår likevel enkelte endringer i omdanningsreglene. Endringene går i hovedsak ut på følgende:
Det foreslås en definisjon av begrepet «omdanning», jf. utvalgets § 6-1 første ledd.
Etter utvalgets § 6-4 annet ledd annet punktum skal oppretteren av stiftelsen ikke lenger kunne ha omdanningsmyndighet.
Utvalget foreslår at Stiftelsestilsynet, når det har fått melding om omdanningsvedtak som er truffet av andre, skal prøve om vedtaket er i samsvar med loven og stiftelsens vedtekter før vedtaket registreres i Stiftelsesregisteret, jf. utvalgets § 6-7.
Det foreslås generelle begrensninger for adgangen til å treffe vedtak om omdanning, som skal gjelde både når det offentlige og når andre som er tillagt omdanningsmyndighet, treffer vedtak om omdanning, jf. § 6-2.
Etter utvalgets forslag skal det offentlige i særlige unntakstilfeller kunne omdanne en stiftelse av eget tiltak, jf. § 6-6 annet ledd.
Utvalget foreslår særlige saksbehandlingsregler for opphevelse av stiftelser (§ 6-8), for sammenslåing av stiftelser (§ 6-9) og for deling av stiftelser (§ 6-10).
10.3 Høringsinstansenes syn
Det er få av høringsinstansene som uttaler seg generelt om utvalgets forslag om omdanning.
I Økokrims uttalelse heter det at man slutter seg til utvalgets forslag, og det vises til at forslaget opprettholder gjeldende lovs regler om at stiftelser i prinsippet er uforanderlige og som stiller strenge krav til vilkårene for omdanning.
I en fellesuttalelse fra ti private og allmennyttige stiftelserheter det på den annen side:
«Undertegnede mener adgangen til omdanning av stiftelser i enkelte sammenhenger bør bli smidigere. Det er viktig å unngå situasjoner der stiftelsen bare eksisterer, men ikke oppfyller et fornuftig formål. Dels kan formålet for stiftelsene være bortfalt. Dels kan kapitalen være redusert, nominelt eller reelt, til et nivå som gjør det umulig å videreføre virksomheten eller realisere formålet. I slike tilfeller kan det være en bedre løsning at stiftelsen styres mot en avvikling ved at grunnkapitalen forbrukes eller at stiftelsen slås sammen med en eller flere andre stiftelser med tilsvarende formål.»
10.4 Departementets vurdering
Omdanningsreglene reiser to hovedspørsmål. For det første er det et spørsmål i hvilken grad oppretteren selv bør kunne endre en stiftelse han eller hun har etablert. Dette spørsmålet har nær tilknytning til selvstendighetskravet, jf. utkastet § 2 og alminnelige motiver kapittel 4. Som det er nevnt der, er selvstendighetskravet helt grunnleggende når det gjelder stiftelsers egenart som organisasjonsform. Man kan vanskelig tenke seg en stiftelseslov som ga fri adgang for oppretteren til å omdanne stiftelsen, siden dette neppe lar seg forene med prinsippet om at man ved opprettelse av en stiftelse fullt ut gir opp eiendomsretten til den formuesverdien som skal stilles til rådighet for stiftelsen. En slik vid adgang til å omdanne stiftelsen ville også medføre betydelige omgåelsesmuligheter i forhold til annen lovgivning, siden avgivelsen av eiendomsretten da ikke nødvendigvis ville være endelig. Det ville dermed være enkelt midlertidig å plassere formuesobjekter i en stiftelse, som man av hensyn til forskjellige lovregler ikke selv ønsket å fremstå utad som formell eier av. Dette tilsier at lovgivningen bør være restriktiv når det gjelder oppretterens adgang til å legge omdanningsmyndighet til seg selv. Hvor restriktiv loven bør være, er vurdert i spesialmerknaden til § 48.
For det annet reiser det seg et spørsmål om i hvilken grad andre enn oppretteren skal kunne omdanne stiftelsen. Som utvalget peker på, er det tradisjonelle utgangspunktet i norsk rett at en stiftelse i prinsippet er uforanderlig. Bakgrunnen for dette er tradisjonelt respekten for oppretterens vilje og oppretterens forutsetninger som vanligvis går ut på at de bestemmelser han eller hun fastsetter om stiftelsen, skal stå uforanderlig i overskuelig fremtid. Det er også vanskelig å se at stiftelsesordningen kan fylle sin funksjon - nemlig en mer stabil avsetning av midler til sivile formål enn f.eks. aksjeselskapsformen medfører - dersom det er en vid adgang til omdanning. Disse synspunktene er grunnleggende for stiftelsesinstituttet i norsk rett, og bør etter departementets syn legges til grunn også i en ny stiftelseslov.
Selv om man har som utgangspunkt at stiftelsesloven må bygge på en respekt for oppretterens vilje og formålet med å avsette midler, virker det likevel klart at man ikke kan avskjære enhver mulighet for å endre de bestemmelser oppretteren har fastsatt for stiftelsen. I NOU 1975: 63 Stiftelser og omdanning begrunnes dette slik på side 56:
«Som begrunnelse for omdanningsretten har man til dels pekt på hensynet til stifteren selv. Man har ment at endringer i forholdene kan medføre at stifterens hensikt ikke lenger kan oppfylles om de opprinnelige bestemmelser fortsatt skal gjelde, eller i hvert fall at dette ikke skjer så effektivt og formålstjenlig som han hadde tenkt seg. (Hessler s. 367.)
Også et annet synspunkt har gjort seg gjeldende. Stiftelsesinstituttet innebærer vanligvis at en person tillates å treffe bestemmelser om en formuesmasses skjebne langt inn i fremtiden, også for tiden etter at han selv er død. Av denne grunn har man til dels inntatt en prinsipielt avvisende holdning overfor stiftelser, eller i det minste stilt krav om offentlig godkjenning i forbindelse med opprettelsen. Det er naturlig at man i slike rettssystemer også bevarer en rett for myndighetene til å skride inn i tilfelle forholdene skulle endre seg slik at stiftelsen i større eller mindre grad mister sin samfunngavnlighet. Men også under rettssystemer hvor man ikke krever godkjenning for opprettelse av stiftelser, kan det være et berettiget ønskemål å beskytte samfunnet mot stiftelser som kan ha blitt unyttige eller direkte samfunnskadelige. Man har derfor også søkt begrunnelsen for omdanningsretten i samfunnets interesser. (Hessler s. 368.)
Hessler konkluderer med at det i og for seg ikke spiller så stor rolle hvilket av disse ulike synspunkter man legger størst vekt på. Det er tilstrekkelig å konstatere at endringer i forholdene her, likesom på andre rettsområder som f.eks. i avtaleretten, kan begrunne at bestemmelser som en gang er gitt, ikke lenger bør opprettholdes. Men når man skal finne frem til de nærmere vilkår for omdanning og hvilket innhold omdanningen kan gis, vil det spille en stor rolle hvilket av de to nevnte synspunkter som legges til grunn for omdanningsretten. (S. 369.) Omdanningsretten vil vanligvis være videre jo større vekt man legger på samfunnsinteressene.»
Disse synspunktene har fortsatt mye for seg, og departementet mener likhet med utvalget at også den nye stiftelsesloven må tillate omdanning av stiftelser. Omdanningsreglene må som etter tidligere rett bygge på en avveining mellom respekten for stiftelsesordningens generelle funksjon og oppretterens vilje, slik denne har kommet til uttrykk i disposisjonen som danner grunnlaget for stiftelsen, og samfunnets behov for å gripe inn med korreksjoner der forholdene har endret seg eller det for øvrig er sterke grunner som taler for en endring av den aktuelle stiftelsen. Omdanningsreglene i nåværende stiftelseslov bygger i stor grad på sedvane som er utviklet gjennom flere hundre års administrativ praksis. Departementet er enig med utvalget i at disse reglene i praksis har vist seg å fungere tilfredsstillende, og at de i hovedsak bør videreføres i den nye stiftelsesloven.
For nærmere detaljer når det gjelder omdanningsreglenes innhold og foreslåtte endringer i forhold til nåværende lov, vises til merknadene til de enkelte paragrafer. Stiftelseslovutvalgets endringsforslag som er omtalt i kapittel 10.2, er behandlet i merknadene til §§ 45, 46, 48 og 50 til 54.
Når det gjelder det som er anført under høringen i fellesuttalelsen fra ti private og allmennyttige stiftelser, vises særlig til lovutkastet §§ 45 og 46 om hva omdanningsvedtaket kan gå ut på og vilkår for å foreta omdanning. Etter departementets syn skulle disse bestemmelsene ivareta de situasjoner som er omtalt i høringsuttalelsen.