2 Forslag til endringer i introduksjonsloven
2.1 Gjeldende rett
2.1.1 Personkretsen
Personkretsen for rett og plikt til deltakelse i introduksjonsprogram etter introduksjonsloven er i dag avgrenset til nyankommet utlending mellom 18 og 55 år som har behov for grunnleggende kvalifisering, og som har fått innvilget oppholds- eller arbeidstillatelse på grunnlag som nevnt i introduksjonsloven § 2 første ledd bokstavene a - d. Det vil si flyktninger, personer med oppholds- eller arbeidstillatelse gitt i medhold av utlendingsloven § 8 annet ledd, personer med kollektiv beskyttelse i en massefluktsituasjon og overføringsflyktninger. I tillegg kommer familiegjenforente til disse gruppene, både de som kommer til Norge samtidig med hovedpersonen og de som blir gjenforent på et senere tidspunkt. Personkretsen for rett og plikt til deltakelse i introduksjonsprogram avgrenses imidlertid mot familiegjenforente til personer som har fått oppholds- eller arbeidstillatelse gitt i medhold av utlendingsloven § 8 annet ledd etter søknad om asyl, i de tilfellene hvor det er søkt om familiegjenforening først etter at hovedpersonen har fått opphold i landet, jf. Ot.prp. nr. 2 (2004-2005).
Oppholdsgrunnlagene nevnt i introduksjonsloven § 2 første ledd bokstavene a - d representerer langvarige opphold i landet, og personer som har slike tillatelser vil ofte ha et særskilt behov for kvalifisering til yrkes- og samfunnsliv. Personer som er omfattet av personkretsen i introduksjonsloven § 2 første ledd, har rett og plikt til å delta i introduksjonsprogram. For å være omfattet av introduksjonsloven § 2 første ledd bokstav d (oppholds- eller arbeidstillatelse som familiemedlemmer) er det imidlertid et vilkår at herboende ikke har lengre botid enn fem år etter første gangs bosetting før det søkes om familiegjenforening. I tillegg er det for å ha rett og plikt til deltakelse i introduksjonsprogram oppstilt vilkår i introduksjonsloven § 2 om at personen er bosatt etter særskilt avtale mellom utlendingsmyndighetene og kommunen. Kravet om bosetting i kommunene etter særskilt avtale gjelder imidlertid ikke for familiegjenforente, jf. introduksjonsloven § 2 annet ledd. Alle som omfattes av rett og plikt til deltakelse i introduksjonsprogram omfattes også av ordningen med integreringstilskudd til kommunene, se punkt 3.
Nyankomne innvandrere som deltar i introduksjonsprogram vil motta en introduksjonsstønad. Introduksjonsstønaden utgjør to ganger Folketrygdens grunnbeløp (G) på årsbasis. G fastsettes av Stortinget hver år. Per 1. mai 2005 utgjør to ganger G kr. 121 398.
2.1.2 Personkretsen som kommunen kan velge å tilby introduksjonsprogram
Introduksjonsloven § 3 tredje ledd gir kommunen adgang til etter eget skjønn å tilby deltakelse i introduksjonsprogram til andre nyankomne utlendinger enn de som har rett og plikt etter introduksjonsloven § 2. Dette kan være til familiemedlemmer til andre enn de personene som omfattes av § 2, herunder familiegjenforente til personer som har fått opphold etter utlendingsloven § 8 annet ledd etter søknad om asyl, til nyankommet utlending over 55 år med oppholdsgrunnlag som nevnt i § 2 første ledd, og til nyankommet utlending som nevnt i § 2 som er bosatt i kommunen uten særskilt avtale mellom utlendingsmyndighetene og kommunen.
Denne gruppen har ikke noen rett til å delta i introduksjonsprogram og kommunen har ikke plikt til å tilby introduksjonsprogram. Det overlates til kommunens skjønn å vurdere hvem som ut i fra en hensiktmessighetsvurdering skal tilbys introduksjonsprogram. I vurderingen av hvem som skal tilbys introduksjonsprogram vil lovens formål, den enkeltes behov for kvalifisering og den ressursmessige situasjonen i kommunen være relevante momenter.
2.2 Om lovforslaget
2.2.1 Bakgrunn for lovforslaget
Underholdskravet for nærstående familie (ektefelle, samboer eller barn) ved familiegjenforening med hovedperson som etter søknad om asyl får innvilget arbeids- eller oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 8 annet ledd, jf. utlendingsforskriften § 21, ble gjeninnført gjennom endringer i utlendingsforskriften fastsatt av Kommunal- og regionaldepartementet med virkning fra 1. mai 2003, jf. utlendingsforskriften § 25 fjerde ledd. Begrunnelsen for gjeninnføringen av underholdskravet var et ønske om et regleverk som var på linje med resten av Europa, og et ønske om å stimulere til at herboende raskere blir økonomisk selvhjulpen. Hvis herboende er integrert på arbeidsmarkedet før gjenforeningen, vil det være lettere for ham/henne å hjelpe familien med tilpasningen til et liv i Norge.
Underholdet anses sikret når søkeren fyller vilkårene etter utlendingsforskriften § 19, når hovedpersonen (herboende) kan forsørge søkeren iht. bestemmelsene i utlendingsforskriften § 19 eller gjennom en kombinasjon av disse, jf. utlendingsforskriften § 25 annet ledd, første punktum.
Dersom herboende selv er deltaker i introduksjonsprogrammet på tidspunktet for søknad om familiegjenforening, vil introduksjonsstønad inngå som en del av inntektsgrunnlaget ved beregning av om underholdskravet ved familiegjenforening er oppfylt. For at underholdskravet skal være oppfylt for et familiemedlem, kreves det at hovedpersonen, eller søkeren eller begge i kombinasjon har en årlig inntekt tilsvarende lønnstrinn 1 i statens lønnsregulativ. Per 1. mai 2005 utgjør lønnstrinn 1 kr. 169 100. Når en av partene er under 23 år, skal underholdskravet oppfylles av hovedpersonen (herboende).
Det foreslås med dette ikke noen endringer i kravet om underhold ved familiegjenforening, og det er fortsatt regjeringens ønske at herboende stimuleres til å bli integrert på arbeidsmarkedet før gjenforeningen, slik at det vil være lettere for ham/henne å hjelpe familien med tilpasningen til et liv i Norge.
Den gruppen som kommer på familiegjenforening til herboende som har fått innvilget arbeids- eller oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 8 annet ledd etter søknad om asyl er i hovedsak ektefeller og barn til personer som har bodd kort tid i landet. Selv om hovedpersonen (herboende) anses å være i stand til å forsørge den som kommer på familiegjenforening gjennom oppfyllelsen av underholdskravet, vil den som kommer på familiegjenforening i mange tilfeller ha et behov for grunnleggende kvalifisering. Denne gruppen skiller seg ikke ut fra resten av målgruppen for introduksjonsprogrammet når det gjelder behovet for grunnleggende kvalifisering. Det vil ikke være rimelig å forvente at herboende skal kunne dekke dette kvalifiseringsbehovet. Etter kort tid i landet vil mange ikke være i stand til å gi ektefelle, samboer eller barn den grad av veiledning og innføring i det norske samfunnet som de vil ha behov for. Dette begrunner behovet for å gi denne gruppen av familiegjenforente rett og plikt til deltakelse i introduksjonsprogram dersom de fyller de øvrige vilkårene i introduksjonsloven § 2, det vil si at de er mellom 18 og 55 år og at de har behov for grunnleggende kvalifisering.
De fleste av de som kommer på familiegjenforening fordi de er ektefeller eller samboere til hovedpersonen (herboende), er kvinner med små barn. Det er departementets ønske å særskilt legge til rette for at kvinner får en reell mulighet til å delta i kvalifisering, og dermed bli i stand til å selv delta i yrkes- og samfunnslivet. Det er grunn til å tro at personer i denne gruppen har behov for individuell tilrettelagt kvalifisering også ut over det herboende kan bidra med. Tiltak som forbereder til videre opplæring eller tilknytning til yrkeslivet, som sammen med opplæring i norsk og samfunnskunnskap som et minimum skal inngå i introduksjonsprogrammet, jf. introduksjonsloven § 4, vil for mange være en grunnleggende forutsetning for å kunne ta del i videre opplæring eller etablere en tilknytning til yrkeslivet. Ved gjeninnføringen av rett og plikt til deltakelse i introduksjonsprogram, parallelt med opprettholdelsen av ansvaret for å forsørge sine familiemedlemmer, ønsker regjeringen å legge til rette for kvalifisering for senere deltakelse i yrkeslivet for denne gruppen.
Departementet vil understreke betydningen av rask bosetting som en viktig forutsetning for integreringen i kommunene. Bortfall av integreringstilskudd til bosettingskommunen, jf. St.prp. nr. 1 (2004-2005) og dermed lovvedtaket om å innskrenke personkretsen som har rett og plikt til deltakelse i introduksjonsprogram, har ført til at mange kommuner vegrer seg for å ta i mot og bosette enslige personer med oppholds- eller arbeidstillatelse gitt i medhold av utlendingsloven § 8 annet ledd etter søknad om asyl av frykt for de økonomiske konsekvensene for kommunen ved en eventuell senere familiegjenforening. Med dagens bosettingsordning vil en forsinkelse av bosettingen av enslige kunne innebære uheldige virkninger på integreringsarbeidet i kommunene på sikt fordi lange opphold i mottak virker passiviserende. Hovedpersonen (herboende) kommer ikke i gang med sin egen kvalifisering dersom bosettingen forsinkes, og det vil gå lenger tid før han/hun kan komme i arbeid, for derigjennom oppfylle underholdskravet og på sikt få familien til Norge. Forslaget her om at de familiegjenforente gis rett og plikt til deltakelse i introduksjonsprogram, samt forslaget om at kommunen gis integreringstilskudd, jf. punkt 3, antas å ville øke kommunenes vilje til å bosette enslige personer med oppholds- eller arbeidstillatelse gitt i medhold av utlendingsloven § 8 annet ledd. Regjeringen har valgt å opprettholde underholdskravet for denne gruppen. Oppfyllelse av underholdskravet innebærer et incitament for hovedpersonen (herboende) til å finne jobb eller deltidsjobb ved siden av deltakelse i introduksjonsordningen. Gjennom deltakelse i arbeidslivet vil herboende være et viktig skritt nærmere full deltakelse i samfunnet og økonomisk selvstendighet. Gjennom gjeninnføring av rett og plikt til deltakelse i introduksjonsordningen for den familiegjenforente vil han/hun også være et skritt nærmere deltakelse i yrkes- og samfunnslivet.
På denne bakgrunn utvides kretsen av personer som har rett og plikt til deltakelse i introduksjonsprogrammet til også å omfatte familiegjenforente til personer med oppholds- eller arbeidstillatelse gitt i medhold av utlendingsloven § 8 annet ledd. Den enkelte kommune som bosetter familiegjenforente vil få integreringstilskudd, jf. punkt 3.
2.2.2 Avgrensning av personkretsen
Departementet foreslår å endre introduksjonsloven § 2 første ledd bokstav d, slik at familiemedlemmer til personer som er innvilget oppholds- eller arbeidstillatelse etter søknad om asyl i medhold av utlendingsloven § 8 annet ledd, jf. § 15 første og annet ledd og utlendingsforskriftens § 21 første og annet ledd, igjen omfattes av personkretsen med rett og plikt til deltakelse i introduksjonsordningen.
Forslaget omfatter bare personer som innvilges familiegjenforening etter at hovedpersonen har fått innvilget oppholds- eller arbeidstillatelse gitt i medhold av utlendingsloven § 8 annet ledd etter søknad om asyl. De tilfellene hvor hele familien ankommer landet samtidig, og oppholds- eller arbeidstillatelse på grunnlag av familiegjenforening innvilges samtidig med hovedpersonens oppholds- eller arbeidstillatelse, omfattes både hovedpersonen og den familiegjenforente allerede av rett og plikt til å delta i introduksjonsprogram, jf. introduksjonsloven § 2.
Endringen i introduksjonsloven trer i kraft fra den tid Kongen bestemmer. Departementet tar sikte på at endringen trer i kraft 1. januar 2006. I tilfeller der oppholds- eller arbeidstillatelse for den familiegjenforente innvilges, og det så går noe tid før den familiegjenforente faktisk kommer til landet, vil det være den seneste av datoene for hhv. vedtak om oppholds- eller arbeidstillatelse, og datoen for bosetting i kommunen som vil være avgjørende for om vedkommende har rett og plikt til deltakelse i introduksjonsordningen. Dersom en av de ovennevnte datoene er senere enn ikrafttredelsen av lovendringen her, vil vedkommende være omfattet av rett og plikt til deltakelse i introduksjonsprogram. Hvis den faktiske datoen for bosetting i kommunen er ukjent, vil datoen for registrering i folkeregisteret være avgjørende.
2.2.3 Personer som kommunen kan velge å tilby introduksjonsprogram
Som følge av forslaget til utvidelse av personkretsen i introduksjonsloven § 2, jf. foregående punkt, foreslår departementet en endring også i introduksjonsloven § 3 tredje ledd, ved at familiegjenforente til personer med arbeids- eller oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 8 annet ledd etter søknad om asyl tas ut av kretsen av personer som kommunen etter eget skjønn kan velge å tilby program.
Nyankommet utlending som fikk innvilget oppholds- eller arbeidstillatelse som familiemedlemmer til personer nevnt i § 2 første ledd bokstav c første alternativ, eller ble bosatt i en kommune i perioden fra og med 7. januar 2005 og fram til ikrafttredelsen av lovendringen her, har verken rett eller plikt til å delta i introduksjonsprogram. Kommunen kan tilby deltakelse i introduksjonsprogram til personer i denne gruppen dersom de er nyankommet, mellom 18 og 55 år og har behov for grunnleggende kvalifisering.