16 Institusjonelle spørsmål
16.1 Norsk Pasientskadeerstatning
I såvel den midlertidige ordningen som departementets lovforslag står Norsk Pasientskadeerstatning (NPE) sentralt. NPE er i dag en selvstendig enhet innen Kommunal Landspensjonskasse (KLP), som driver gjensidig forsikringsvirksomhet i kommunesektoren. NPE har om lag tretti medarbeidere med blant annet juridisk og medisinsk bakgrunn. Institusjonen ledes administrativt av et styre med tre medlemmer. Medlemmene oppnevnes av Sosial- og helsedepartementet, Kommunenes Sentralforbund og styret for KLP. Det finnes også et råd for NPE, med representanter for Sosial- og helsedepartementet og fylkeskommunene. Rådet har administrative oppgaver.
Evalueringsutvalget har tatt opp spørsmålet om organiseringen av Norsk Pasientskadeerstatning (utredningen s 36-37):
«Når det nå skal etableres en permanent erstatningsordning basert på lovbestemte rettigheter for de skadelidte, bør fastsetting av erstatning tillegges organer som er helt uavhengige av skadevoldersiden. For at ordningen skal ha den nødvendige uavhengighet og tillit, bør det etableres et mest mulig frittstående forvaltningsorgan. Siden dette neppe blir så stort, bør det etableres i tilknytning til annen offentlig virksomhet for å få tilgang til en best mulig 'infrastruktur' og et faglig miljø. Det kan være spørsmål om samlokalisering med Rikstrygdeverket, Trygderetten, Statens helsetilsyn eller andre offentlige instanser. ...
Utvalget er prinsipielt betenkt over å la KLP fortsatt administrere NPE-ordningen.»
Departementet slutter seg til Evalueringsutvalgets synspunkter. Den nærmere organiseringen av Norsk Pasientskadeerstatning bør fastsettes av Kongen, og loven bør heller ikke utelukke løsninger som organisering av selskap eller stiftelse.
16.2 Pasientskadenemnda
Norsk Pasientskadeerstatning er sekretariat for Pasientskadenemnda under den midlertidige ordningen. Den omorganiseringen av NPE som er skissert ovenfor, vil derfor også styrke Pasientskadenemnda. Nemnda står imidlertid i en annen stilling enn NPE for så vidt som den er oppnevnt av Kongen (reglene § 6 første ledd).
Om nemndas sammensetning heter det i de midlertidige reglene § 6:
«Nemnda består av fem medlemmer med personlige vararepresentanter. Leder og nestleder med vararepresentanter skal ha juridisk embetseksamen og oppnevnes på fritt grunnlag.
To medlemmer og deres vararepresentanter oppnevnes som representanter for brukerne etter at det er innhentet forslag fra Forbrukerrådet, Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon og Norsk Pasientforening.
Ett medlem med vararepresentant oppnevnes etter at det er innhentet forslag fra Kommunenes Sentralforbund på vegne av fylkeskommunene.»
De midlertidige reglene forutsetter at det bare skal være én pasientskadenemnd.
Dissenser i nemnda, både når det gjelder resultat og begrunnelse, er i dag sjeldne.
Utvalget foreslår at nemnda skal ha fem medlemmer med personlige varamedlemmer oppnevnt av Kongen, og at utfyllende regler skal kunne fastsettes ved forskrift. Utvalget bemerker at det ikke er grunn til å ha noen vesentlig interesserepresentasjon (NOU 1992: 6 s 101). Bortsett fra dette, synes utvalget å gå inn for en videreføring av dagens ordning.
Flere høringsinstanser har kommentert utvalgets forslag til sammensetning av Pasientskadenemnda.
Norsk Pasientskadeerstatning sier følgende:
«Erfaringene med Pasientskadenemnda er meget positive. At både jurister og leger er med har vist seg å være hensiktsmessig for dens arbeid.»
Åsnes kommune uttaler seg slik om nemndas sammensetning:
«Komiteen foreslår i lovforslaget at pasientskadenemnda skal ha fem medlemmer med personlige varamedlemmer. Etter vårt syn må medlemstallet avhenge av kompetansebehovet. Bortsett fra den juridiske kompetanse antas fagkompetansebehovet for å kunne være noe forskjellig fra sak til sak. Det er neppe samme ekspertise i fysiske skadesaker som i psykiske. Det er heller ikke samme ekspertise i skadesaker i kommunehelsetjenesten som i somatiske eller psykiatriske sykehus.»
Den norske lægeforening sier følgende:
«Etter Legeforeningens oppfatning bør det være åpenbart at et av pasientskadenemndas medlemmer bør være lege.
Når det imidlertid gjelder lovutvalgets antagelse om at man ved å sette inn en person med medisinsk kompetanse 'kan redusere behovet for å innhente sakkyndige uttalelser', vil Legeforeningen uttale at målsettingen med å ha en medisinsk ekspert i pasientskadenemnda, ikke må være å overflødiggjøre innhenting av sakkyndighetsuttalelser.»
Forbrukerrådet uttaler om samme spørsmål:
«I følge § 6 i reglene for den midlertidige pasienterstatningsordningen, skal to av medlemmene i nemnda oppnevnes etter forslag fra Forbrukerrådet, Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon og Norsk Pasientforening. Forbrukerrådet finner det særdeles viktig at nemnda sikres en sammensetning hvor også brukersiden er representert. Det kan ikke være tvil om at slik interesserepresentasjon innebærer en verdifull innsikt i nemndas sammensetning. Forbrukerrådet vil på denne bakgrunn foreslå at det lovfestes en tilsvarende sammensetning av nemnda i pasienterstatningsloven.»
Evalueringsutvalgetsier om nemndas sammensetning (utredningen s 37):
«Evalueringsutvalget mener det er viktig at Pasientskadenemnda blir partsuavhengig. De medlemmer som blir oppnevnt, må derfor ikke ha noen tilknytning til staten, fylkeskommunene eller brukerne.
Evalueringsutvalget mener det er tilstrekkelig at nemnda har tre medlemmer. Vi viser i denne sammenheng til at byrett/herredsrett og lagmannsrett i sivile saker (vanligvis) settes med en dommer eller med tre dommere.
Utvalget foreslår at Kongen oppnevner tre medlemmer og tre varamedlemmer til nemnda. Siden nemnda skal avgjøre erstatningssaker, foreslår vi at to av medlemmene må fylle kravene til å være dommere. Det tredje medlemmet bør ha medisinsk embedseksamen.»
Det kan for øvrig vises til brev 18 mars 1994 fra nemndas leder, byrettsdommer Ingeborg Webster, hvor det gis uttrykk for at nemnda har god erfaring med dagens medlemstall. Det kommer frem at både juristene og legene i nemnda anser det ønskelig med faglig støtte og motforestillinger i nemnda. Videre fremheves det at sakene blir bredere og bedre belyst dersom nemnda har fem medlemmer fremfor tre. Dette anses viktig i lys av den forholdsvis begrensede tid som kan brukes på hver sak ut fra nemndas arbeidssituasjon.
Departementets hovedsynspunkt er, som nevnt ovenfor i punkt 15, at nemnda skal være et godt alternativ til domstolsbehandling i de fleste saker, men ikke i de mest kompliserte sakene. Saksbehandlingen i nemnda skal være raskere og billigere enn i domstolene. Rettssikkerhetshensyn må selvsagt likevel ivaretas, men er uansett i noen grad ivaretatt ved at saken etter nemndbehandling kan bringes inn for domstolene.
Når det først gjelder medlemstallet, har dagens ordning med fem medlemmer fungert bra. Medlemstallet ble imidlertid fastsatt på et tidspunkt da domstolsprøving av kravene ikke var aktuelt. Når departementet nå foreslår en videre adgang til domstolsprøving av pasientskadekrav etter pasientskadeloven, må medlemstallet i nemnda vurderes på nytt.
Evalueringsutvalget foreslår at nemnda bare skal ha tre medlemmer, og viser til at herreds- og byrettene ikke settes med flere medlemmer. Departementet kan ikke se at det er noe mål i seg selv å tilstrebe likhet med alminnelige prosessregler på dette punktet. Imidlertid er det vanskelig å se grunner til at nemnda må være større enn en domstol. Riktignok er det ikke muntlig forhandling for nemnda, men den opererer på den annen siden innenfor et relativt begrenset fagfelt, og med god tilgang på ekspertuttalelser. I forvaltningen, der skriftlig saksforberedelse også er hovedregelen, er det for øvrig ikke av den grunn vanlig å involvere et stort antall saksbehandlere.
Departementet går etter dette inn for at nemnda skal ha tre medlemmer.
Det er grunn til å tro at saksmengden fortsatt vil bli stor. Departementet foreslår derfor at nemnda skal kunne ha to eller flere avdelinger. For at det ikke skal kunne utvikle seg forskjellig praksis i avdelingene, foreslås det en sirkulasjonsordning for medlemmene.
Utvalget har foreslått at Kongen fortsatt skal oppnevne Pasientskadenemndas medlemmer, se lovutkastet § 15 annet punktum. Departementet slutter seg til dette, jfr departementets lovutkast § 16.
Utvalget mener at det ikke er grunn til å ha noen vesentlig interesserepresentasjon i nemnda, jfr NOU 1992:6 s 101. Departementet har merket seg de ulike synspunktene i høringsrunden på spørsmålet om interesserepresentasjon, men deler utvalgets syn også på dette punktet. Så lenge ikke alle aktuelle interesser kan være representert - og det kan de neppe selv om det skulle være fem medlemmer i nemnda - er det best å følge den ordningen som ellers er vanlig, for eksempel i domstolene. En annen sak er at en bør tilstrebe en viss bredde i nemnda, for eksempel slik at det også blir oppnevnt personer som forventes lettere å identifisere seg med pasientene enn helseeksperter.
Et siste spørsmål er hvilken faglig bakgrunn medlemmene i Pasientskadenemnda bør ha.
Hensett til erstatningsspørsmålenes karakter antar departementet at et innslag av leger og jurister, som i den midlertidige ordningen, er hensiktsmessig. Kongen tillegges etter loven oppnevningskompetansen, og bør sørge for at disse yrkesgruppene representeres i nemnda.
Lederen av nemnda i den enkelte sak bør etter departementets syn være jurist. Evalueringsutvalget foreslår at juristene i nemnda må tilfredsstille kravene for å bli dommer (jfr domstolloven 13 august 1915 nr 5 kapittel 3). Det er her blant annet et krav om norsk statsborgerskap. Etter departementets syn er det ikke tilstrekkelig grunn til å ha like strenge regler for nemndmedlemmer som for dommere. De kravene som stilles til dommere når det gjelder offentlig tillit, bør imidlertid i høy grad være retningsgivende ved oppnevningen av nemndmedlemmer.
I enkelte tilfeller kan det ut fra sakens karakter være ønskelig at andre helseprofesjoner enn leger er representert i nemnda. Det kan i denne forbindelse vises til brev til departementet fra Den norske tannlægeforening 24 mars 1994, hvor det foreslås at et av Pasientskadenemndas faste medlemmer bør ha fagkunnskap innenfor det området erstatningskravet gjelder. Den sirkulasjonsordningen som er nevnt ovenfor, bør ikke hindre at en tar slike faglige hensyn ved sammensetningen av nemnda i den enkelte sak.
Departementet vil peke på at selv om det sitter helsepersonell i nemnda, betyr ikke dette at man alltid eller oftest kan unnlate å innhente sakkyndige uttalelser fra utenforstående legespesialister i en del saker. Helsepersonellets rolle i nemnda er ikke å være eksperter, men de vil kunne bidra til forståelsen og vurderingen av ekspertuttalelser.